3 1965-’67 Periode – Bot

Mr. Th. (Theo) H. Bot (1911-1984)
Mr. Th. (Theo) H. Bot (1911-1984)

Theo Bot, de eerste ontwikkelingsminister die Nederland kreeg, kon uitgaan van een fantastisch regeerakkoord, maar moest desondanks tot het einde van zijn deze ministersperiode blijven strijden voor zijn bevoegdheden.

Hij maakte deel uit van twee kabinetten, achtereenvolgens onder leiding van Jo Cals (minsiter van OK&W in 1952-’63) van de KVP en Jelle Zijlstra (ARP), die we al van het vorige hoofdstuk kennen. Het kabinet-Cals, dat op 14 april 1965 aantrad, ontleende zijn parlementaire grondslag aan de verkiezingen van 1963.[1]De KVP was toen met 50 zetels op zijn grootste omvang van na de Tweede Wereldoorlog gekomen.[2] Daardoor konden de katholieken na de val van Marijnen in februari 1965 verschillende kanten op. De rechtervleugel van die partij, die herstel van de coalitie met de VVD prefereerde, zag echter na enkele dagen de lijmpoging van fractievoorzitter Schmelzer stranden. Daarna greep partijgenoot Cals zijn kans door in vier weken tijd een alternatief rond te krijgen met de grootste oppositiepartij, de PvdA – die in 1963 was teruggezakt naar 43 zetels. Deze nieuwe rooms-rode coalitie, waarin ook de ARP aanbleef, maakte nieuwe verkiezingen weliswaar vermijdbaar, maar een lang leven was haar niet beschoren – Schmelzer liet de Cals-coalitie precies 18 maanden later, tijdens de naderhand naar hem vernoemde ‘nacht van Schmelzer’, sneuvelen aan een wat vaag begrotingsprobleem.

Maar het was wèl een coalitie die voor het eerst de hulp aan ontwikkelingslanden toewees aan een minister. En dat leek, afgaande op de woorden van Cals in de regeringsverklaring op 27 april 1965, een principiële stap:

‘Het belang dat de regering aan de Nederlandse ontwikkelingshulp hecht is mede tot uitdrukking gebracht in de benoeming van een Minister zonder Portefeuille die, ter bevordering van een krachtig en samenhangend hulpverleningsbeleid, een bijzondere stimulerende en coördinerende taak heeft gekregen, en die voor dit beleid de verantwoordelijkheid draagt tegenover de Staten-Generaal.’ (Tweede Kamer 1965, p. 1310)

Het aan deze zaak toegekende belang stemde overeen met wat de verkiezingsprogramma’s van de drie coalitiepartners in 1963 onderscheidde van die van de twee geloosde partijen, VVD en CHU (enkele punten uit de vijf programma’s worden aangehaald door Maas 1986, p. 25). Desondanks was de promotie tot een ministerstaak verrassend, want dàt had géén van deze partijen van tevoren bepleit. Opmerkelijk was echter ook de keuze van de tot deze taak geroepen persoon, Mr. Th.H. Bot (1911-’84), eveneens KVP, die onder Marijnen nog de ministerspost van OK&W bekleedde. Zoals ook de hem toegemeten bevoegdheden en verantwoordelijkheid grote vragen opriepen; die waren ruim een jaar later nòg onderwerp van debat binnen de regering en tussen haar en het parlement.

Ik zal in paragraaf 3.1 eerst iets zeggen over deze eerste ontwikkelingsminister en zijn positie in het kabinet-Cals (Bot bleef ook aan in het extraparlementaire interim-kabinet-Zijlstra dat in november 1966 het roer overnam). Daarbij zullen ook enkele persoonsgegevens van Bot en elementen uit zijn ambtelijke en politieke carrière worden belicht, zoals ook het getouwtrek om zijn bevoegdheden met zijn tegenspelers in de ministerraad.

In de twee volgende paragrafen beschrijf en analyseer ik het beleid dat beide kabinetten en hun minister voor ontwikkelingshulp in deze periode voerden voor en in relaties met ontwikkelingslanden. In paragraaf 3.2 beperk ik me daarbij tot de hulpverlening aan deze landen binnen en buiten het Koninkrijk, en zowel de bilaterale als de multilaterale kanalisering daarvan. Naast diverse aspecten en onderdelen van dit hulpbeleid, en de maatschappelijke discussie daarover, gaat het in deze paragraaf vooral ook over de financiële bewerktuiging van dit hulpbeleid in de rijksbegroting − die blijkt namelijk nogal wat misleidende informatie te bevatten, met oorzaken die soms al van vorige kabinetten dateren.

In paragraaf 3.3 volgt dan de analyse van wat te omschrijven is als de ‘structurele’ dimensies van het ontwikkelingsvraagstuk: het geheel van de politieke en economische betrekkingen tussen rijke en arme landen. De vormen van samenwerking tussen beide groepen en de conferenties daarover, en andere internationale gebeurtenissen die invloed hadden op de ontwikkelingskansen van arme landen zullen hierbij centraal staan. Ook op dit bredere terrein zal het hier echter in het bijzonder gaan om de rol die Nederland in deze periode speelde.

Dit hoofdstuk wordt afgesloten met paragraaf 3.4, waarin ik de bevindingen uit de voorgaande analyses samenvat en bespreek. Ik zal daarbij antwoord trachten te geven op de vijf sets van onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 zijn geformuleerd rond de hoofdvraag van dit onderzoek: of, en in hoeverre, de kabinetten Cals en Zijlstra en hun minister voor ontwikkelingshulp serieus waren in hun pogingen bij te dragen aan de verbetering van het lot van arme mensen in ontwikkelingslanden?

3.1 Bot en zijn positie in het kabinet-Cals

Minister Bot had inhoudelijk èn politiek heel wat meer in zijn mars dan de smalende commentaren onmiddellijk na zijn aantreden als minister zonder portefeuille (z.p.) voor de hulp aan ontwikkelingslanden bijna unisono suggereerden. Na in Utrecht te zijn afgestudeerd in Indologie en Indisch Recht, begon hij in 1936 aan een ambtelijke loopbaan in Nederlands Indië. Die werd van 1942 tot ’45 onderbroken door krijgsgevangenschap in Birma en Thailand, en na Bots repatriëring in 1946 voortgezet in hogere ambtelijke en bestuurlijke rangen afwisselend in Den Haag en Batavia. In de voorlaatste fase daarvan was hij Adjunct-Secretaris-Generaal van de (gedoemde) Nederlands-Indonesische Unie (van 1950 tot ’54). Politiek behoorde Bot in de eerste naoorlogse jaren tot de groep die dekolonisatie van Indonesië als onvermijdelijk zag (Graaff 1997, p. 80-83, die ook enkele publicaties van hem noemt). Van Soest vermeldt ook enige vroege en latere stellingnames van Bot op het gebied van zijn in 1965 begonnen ministerschap z.p.[3]

Maar voordat hij zich daaraan op het hoogste niveau kon wijden, werd Bot (na zich vijf jaar op het ministerie van Buitenlandse Zaken te hebben beziggehouden met NAVO en WEU-zaken) eerst staatssecretaris in het kabinet-De Quay (1959-’63). Hij fungeerde toen onder VVD-minister Toxopeus van Binnenlandse Zaken, waar hij was belast met Nieuw-Guinea. De hoofdlijnen van dit beleid werden echter bepaald door de uitzichtloze koers die partijgenoot en BuZa-minister Luns volgde − waar Bot moeite mee had (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p. 21).

Aansluitend werd hij in 1963 Minister voor Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen in het kabinet-Marijnen, waarin hij de schijnwerpers op zich gericht wist als eerstverantwoordelijke voor de omroepzaken. Bot slaagde echter niet in het vinden van een compromis dat het kabinet in leven had kunnen houden. Velen vielen daarvoor over hem heen – niet altijd terecht. Voorts zagen we hem in het vorige hoofdstuk als een minister van OK&W die zijn best deed om zijn ministerie een actieve rol te geven in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid – als het moest tegen de wens van BuZa in.

De kabinetsnederlaag over de omroepkwestie brengt ons bij de twee punten die het meest verbaasden toen Bot in 1965 opnieuw deel uitmaakte van de regering: hoe kon de man die politiek zo had gefaald toch weer in aanmerking komen voor een nieuw ministerschap? En, een vraag aan hemzelf: hoe kon hij genoegen nemen met een ministerschap z.p. dat, behalve een politieke degradatie, ook staatsrechtelijk en bestuurlijk een monstrum leek? − dit vooral vanwege de in Nederland bestaande ministeriële gelijkwaardigheid.

Het in die tijd in parlement en pers rondgaande antwoord op de eerste vraag was voor Bot weinig vleiend: hij zou zijn handhaving alleen danken aan het feit dat de KVP, naast het premierschap, ook in ministersaantal een iets groter gewicht in de kabinetsschaal wilde leggen dan de PvdA: één minister meer. Waarna de PvdA gepaaid werd met een extra staatssecretariaat voor Van der Stoel, die bij Luns op BuZa instapte voor de buiten-Europese zaken.

In eerste instantie ging het de katholieken niet per se om een ministerschap voor ontwikkelingshulp – volgens Engels, die een studie van het fenomeen minister zonder portefeuille maakte, was ook middenstand genoemd als alternatief. Voorts lichtte Schmelzer in een interview met Engels toe dat hij, zakelijk gezien, ook geen bezwaar zou hebben gehad tegen continuering van het staatssecretariaat voor ontwikkelingshulp uit het kabinet-Marijnen. Hoewel hij evenmin principieel voorstander was van een speciale ministersfunctie voor deze taak, had hij daarvoor vooral op pragmatische gronden gekozen, omdat (in de woorden van Engels) ‘het geen kwaad kon om er een minister van te maken, omdat hij het geen principiële zaak vond.’ Een ander motief benadrukkend, stelde Schmelzer ook nog, dat het in 1965 wel ging om ‘een belangrijke wijziging in de politieke samenstelling van de coalitie’, iets dat ‘aan de eigen partij en de achterban zo goed mogelijk moest worden gepresenteerd om de daarvoor benodigde steun te verwerven’ (Engels 1987, p. 93 en 164, noot 4; cursivering toegevoegd).

In wezen was het dus evenmin van belang geweest om partijgenoot Bot te handhaven als minister, althans niet in eerste instantie: Schmelzer liet hem in de beginfase zelfs ‘moeiteloos vallen’, aldus Maas (1986, p. 28), in het op de ontwikkelingssamenwerking toegespitste vervolg van zijn standaardwerk over de Nederlandse kabinetsformaties (Maas 1982). Kennelijk had Bot zijn voortgezette ministerschap vooral te danken aan formateur Cals, die het in omroepzaken geheel met hem eens was geweest; hij zou hem zelfs gevraagd hebben zijn in feite alleen in het parlement gestrande omroepplan verder uit te werken voor het nieuwe kabinet (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p.21, en Maas 1986, p.28).

Alleen schijnt Bot zelf op het laatst nog bijna roet in het eten te hebben gegooid. Op het moment dat de onderhandelaars al tot overeenstemming waren gekomen, gaf hij tegenover Cals opeens blijk van ongenoegen en eiste hij een gewone ministerspost: wèl van ontwikkelingshulp, maar ressorterend onder Algemene Zaken in plaats van BuZa; en daar zouden de Koninkrijkszaken en de omroepkwestie wel aan toegevoegd mogen worden. Toen Cals hem echter op geen van deze punten zijn zin kon geven, nam Bot het hem gebodene toch maar voor lief (respectievelijk Engels 1987, p. 93, en Maas 1986, p.28).

Daarmee is ook het antwoord op de tweede vraag duidelijk: Bot was niet gelukkig met zijn politieke degradatie. Maar eenmaal voor de keus gesteld (en kennelijk niet beseffend dat zijn bezwaren veel te laat kwamen en zijn tegeneisen tè ingrijpend waren) deed hij wat sommigen al van hem wisten: dat hij geen politicus was, maar eerder een bestuurder, zo niet een vóór alles plichtsgetrouwe uitvoerder die, zonder zich geheel neer te leggen bij wat voldongen lijkt, alleen trachtte er het beste van te maken.[4]

Maas is dan ook weinig mild als hij Bots verhuizing naar BuZa ridiculiseert als ‘een politiek demasqué van een ambitieus bestuurder, voor wie de aantrekkingskracht van het ministersambt kennelijk prevaleerde boven de uitholling van zijn politieke machtspositie, hetgeen afbreuk deed aan zijn politieke geloofwaardigheid’ (Maas 1986, p. 30). Die schade was er wel, gezien de reacties in de media en van bijna alle fracties in het parlement. Maar voor het opbouwen of behouden van politieke invloed had Bot kennelijk nooit veel aandacht of talent. Hij omschreef zichzelf als ‘een technocraat’, die zich ‘in het algemeen met de partijpolitiek weinig’ bemoeide: ‘Ik kende ze ook nauwelijks, de parlementariërs, en ik sprak hun taal niet. (…) Ik ging gewoon niet met politici om’ (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p.18-19). Later zag hij wel in dat dit voor een bewindsman niet goed was, aldus hetzelfde interview, dat bijna anderhalf jaar voor zijn overlijden plaatsvond. Zoals hij toen ook toegaf dat zijn herkomst van Buitenlandse Zaken (met ‘paraplu, streepjespak, zwarte Borsalino’) evenmin gunstig werkte (idem, p.19).

Daarnaast was er zeker ook de inhoud van zijn nieuwe ministerschap die Bot in staat stelde de hem ten deel vallende publieke spot te negeren. Weliswaar gaf hij in het interview geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de post hem bijzonder aantrok. Daar liet hij alleen noteren dat hij de ruil van OK&W voor ontwikkelingshulp ‘aanvankelijk wel jammer’ vond (idem, p. 21). Maar het woord ‘aanvankelijk’ zegt al wat ik intussen van verschillende zijden bevestigd heb gekregen[5]: Bot was heel blij met zijn nieuwe functie. Zoals zowel zijn eerdere publicaties over ontwikkelingssamenwerking als zijn vroegere keuze voor een Indische loopbaan en zijn aanpak van het latere staatssecretariaat voor Nieuw-Guinea al hadden doen vermoeden, beschouwde hij het in opbouw zijnde werkterrein van de ontwikkelingssamenwerking zelf als iets dat hem ‘op het lijf geschreven’ was. En daar wijdde hij zich met hart en ziel aan.

Het formatie-akkoord

Vermoedelijk maakte dezelfde affiniteit ook dat Bot in zijn vorige functie als OK&W-minister zo’n lastige klant was geweest voor staatssecretaris Diepenhorst. BuZa’s ambitie: de hulpactiviteiten zoveel mogelijk bij zichzelf onder te brengen, en, ten minste, een door BuZa beheerste centrale coördinatie van het kabinetsbeleid op dit terrein tot stand te brengen, werkte Bot net zo hard tegen als de andere vakministers. Bij voorbeeld: het al langer bij OK&W levende idee om concreet deel te nemen aan het ontwikkelingswerk, onder andere door het opzetten van een stichting voor onderwijsbijstand aan ontwikkelingslanden (Koster 1965, p. 46-47), liet Bot zich niet uit handen praten (zoals Diepenhorst aan Luns rapporteerde − in Dierikx et al., red. 2003, p.165-166). En zijn poging de samenstelling en administratieve plaats van de NAR te beïnvloeden is al in het vorige hoofdstuk genoemd. Uit verschillende documenten opgenomen in de eerste twee ING-boeken, blijkt dat Bot vasthoudend opkwam voor wat zowel zijn speciale persoonlijke belangstelling had als wat interessant was voor zijn toenmalige departement.

Dezelfde betrokkenheid, en ongetwijfeld ook zijn flexibiliteit als consequent technocraat, dicteerden vervolgens zijn gedrevenheid toen na de kabinetsformatie van 1965 de rollen werden omgewisseld en hij vanuit BuZa moest opkomen voor de belangen van ontwikkelingslanden. Als minister z.p. liet hij zich al snel kennen als een hardnekkig strijder voor verduidelijking en uitbreiding van de bevoegdheden van zijn nieuwe functie. Terwijl het streven van andere departementen naar het opzetten en in eigen beheer houden van activiteiten op het gebied van de hulp, in zijn ogen nu een ‘atavisme’ werd.[6]

Wat die bevoegdheden betreft: Malcontent & Nekkers hebben het mis als zij stellen, dat ‘vergroting van de politieke speelruimte van de met de ontwikkelingshulp belaste bewindsman (…) nooit het doel was geweest achter de opwaardering van het staatssecretariaat’ (Malcontent & Nekkers 1999, p. 28; cursivering toegevoegd). Blijkbaar hebben zij het akkoord tussen de aanstaande coalitiegenoten niet ingekeken: althans wat formateur Cals daarover schrijft in zijn tekst, getiteld: ‘Regeerakkoord’, d.d. 11 april 1965 (Dierikx et al., red., 2003, p.190), laat over de bedoelingen van de onderhandelaars op dit punt niets te raden over.

Sterker: de onderhandelaars − de fractieleiders Schmelzer (KVP), Vondeling (PvdA) en Smallenbroek (ARP) − besloten niet alleen het bedrag van de hulpverlening nog in het lopende jaar te verhogen en het op langere termijn nog verder uit te breiden (ik kom hierop terug in paragraaf 3.2); wat betreft de coördinerende bevoegdheden van de nieuwe minister leek er na dit akkoord tussen de partijen voor Bot zelfs weinig meer te wensen over – al ging de tekst van Cals dan wel voornamelijk over de ontwikkelingshulp, en te weinig over de structurele ontwikkelingssamenwerking. Cals schrijft in dit stuk namelijk letterlijk, dat

‘alle aangelegenheden’ die deze hulp betreffen, door deze minister ‘worden gecoördineerd en worden behartigd op basis van een onder zijn verantwoordelijkheid ontworpen, [en] door het kabinet goed te keuren, geïntegreerde planning.’

En dat werd in de volgende zin nog versterkt – als het ware om elk misverstaan uit te sluiten – door de woorden:

‘Geen der andere bewindslieden zal derhalve onafhankelijk of zelfstandig, c.q. zonder voorkennis en medewerking van de Minister voor de ontwikkelingshulp, in Nederland of elders in de wereld initiatieven ontplooien op het terrein van de Nederlandse ontwikkelingshulp.’[7]

De tweede paragraaf van het stuk detailleert en scherpt de competenties van de ontwikkelingsminister nog verder aan door te zeggen, dat deze ‘alle aangelegenheden behandelt – uiteraard met voortdurende en tijdige inschakeling van de onder zijn voorzitterschap staande interdepartementale coördinatiecommissie – voor de ontwikkelingshulp in internationaal verband’ –, gevolgd door een opsomming van enkele voorbeelden, met als meest opvallende niet alleen Unctad en de EEG, maar ook de NAVO.[8] En de derde en laatste paragraaf stipuleert alleen wie belast zal zijn met de ‘uitvoering’ van de geplande en ‘door het kabinet goedgekeurde’ werkzaamheden, namelijk: ‘waar nodig’ de vakdepartementen, terwijl ook dan ‘steeds inspraak’ van de hulpminister ‘verzekerd dient’ te zijn, ‘daar deze immers uiteindelijk verantwoordelijk is tegenover het parlement voor het totale resultaat van de verschillende ontwikkelingsactiviteiten.’[9]

De drie paragrafen leken dus een radicale breuk aan te kondigen met de inmiddels ontstane interdepartementale verhoudingen bij de ontwikkelingshulp. Duidelijk is niet alleen dat de formateur en de drie partijonderhandelaars zich goed hebben laten informeren over de in voorgaande jaren gerezen ambtelijke fricties en ministeriële meningsverschillen; zij leken ook vastbesloten deze problemen met een aantal ferme maatregelen de kop in te drukken. Tevens valt op dat zij zich flink hebben laten leiden door de standpunten die Luns in de vorige periode verdedigde tegenover de vakministers.[10]

Alles weer op losse schroeven?

We zullen nog zien of deze afspraken tussen de drie fractievoorzitters en formateur Cals inderdaad de op basis van dit stuk te verwachten gevolgen hebben gehad. Twijfel daaraan rees al meteen toen tijdens het eerste deel van de constituerende vergadering van het kabinet-Cals op 12 april 1965 drie van de kandidaat-ministers, waaronder één van de fractievoorzitters (Vondeling), uit een heel ander vaatje tapten (het fragment uit de notulen van deze vergadering dat over de bespreking van Cals’ tekst gaat, is eveneens opgenomen in Dierikx et al., red., 2003, p. 192). Biesheuvel (ARP), opnieuw kandidaat voor L&V en vice-minister-president in dit kabinet, nam als eerste het woord. De tekst van het formatieakkoord volledig negerend, verdedigde hij de standpunten die we hem al in het vorige kabinet zagen innemen: coördinatie van ontwikkelingshulp ‘moet niet betekenen dat de coördinerende minister de zaken zelf doet.’ Drie VN-instellingen noemend (FAO, WHO en Unesco), stelde hij dat de vakministers daarbij de ‘eerstbetrokkenen zijn en als zodanig als woordvoerder optreden.’ En ten aanzien van de Koninkrijkszaken, waarmee hij eveneens opnieuw zou worden belast, was Biesheuvels afwijzing nog barser: ‘de onderhavige notitie kan [daarop] geen betrekking hebben’, omdat de zorg hiervoor bij hem zou berusten en daar ook een eigen ambtelijke coördinatiecommissie voor had.

Daarna kwamen Veldkamp en Vondeling (respectievelijk kandidaten voor SoZa&V en Financiën, waarvan de eerste deze post eveneens in het kabinet-Marijnen bezette, en de laatste dus had meegedaan aan het eerdere akkoord), die zich bij Biesheuvel aansloten (idem).

Bot deed in zijn reactie een poging nog iets van de op papier gezette afspraken te redden met de stelling, dat bij ‘typische ontwikkelingszaken’ het woordvoerderschap wèl bij de hulpminister zou liggen. Cals leek hem even te steunen door zich af te vragen of Bot dan alleen ‘in eerste instantie’ als woordvoerder optreedt – woorden die overigens ook al in de oorspronkelijke tekst stonden. Hij achtte het echter ‘ook mogelijk dat de betrokken vakministers dan het woord voeren’ (idem). Met zijn voorstel ‘in dit punt te lezen: kan optreden’ werd de kwestie weliswaar in der minne geschikt. Maar omdat dit ‘kan’ alleen op de hulpminister sloeg, mocht gevreesd worden dat alles weer open lag.[11]

Bot zal uit dit deel van de constituerende vergadering als indruk hebben overgehouden, dat het veel veranderingen belovende formatieakkoord over zijn taken hem in de praktijk niet veel zou baten.[12]

Het gevecht om Bots taak en bevoegdheden

Bot zal dus begrepen hebben dat hij initiatieven moest nemen. Op 19 mei, twee weken na de debatten over de regeringsverklaring, zond hij een memo aan Cals waarin hij, ‘ter bevestiging en eerste uitwerking van hetgeen tijdens de constituerende vergadering [was] overeengekomen’, enkele punten onder diens aandacht bracht. Maas haalt daaruit als kernpunten aan dat Bot, na te hebben ‘getracht (…) “volledig recht te doen (…) aan de eigen verantwoordelijkheid van de betrokken vakministers,”’eraan herinnerde dat het kabinet ‘daarnaast’ een “nieuwe verantwoordelijkheid” had gecreëerd “voor de totaliteit van de Nederlandse ontwikkelingshulp” (Maas 1986, p. 33). En die verantwoordelijkheid was niet zonder reden aan een aparte bewindsman toevertrouwd, zo poneerde Bot impliciet (zie ook het eerdere citaat uit de regeringsverklaring op p. 86).

Tevens onderstreepte Maas hier, dat ‘Bot wilde dat men “vooral ook de in de afgelopen jaren voortdurend [heersende] steriele competentiestrijd tussen vooral” EZ en BuZa “vervangt door een gecombineerde inspanning.”’ Betogend dat ‘het ontwikkelingsbeleid van sluitpost en charitas tot fundamenteel beleidsonderdeel was bevorderd,’ zou Bot ook hebben aangevoerd, dat in dit beleid “de behoeften en belangen van de minder-ontwikkelde landen verdisconteerd” moesten worden (idem).[13]

Maas liet het hierbij, zonder in te gaan op Cals’ reactie op Bots memo. Het volgende moment waarop hij Bots opvattingen terzake weergeeft, is diens optreden in de Eerste Kamer. Die had, kennelijk meer dan de Tweede Kamer, ‘belangstelling voor de staatsrechtelijke positie van de nieuwe minister. (…) Als de [diverse vakministers] volledig verantwoordelijk bleven voor de ontwikkelingshulpposten op hun begroting’, zo vroegen Eerste Kamerleden zich af, ‘waaruit bestonden dan de taak, de bevoegdheden en de verantwoordelijkheid van de minister voor ontwikkelingshulp?’ (Maas 1986, p. 30-31).

Bot beantwoordde deze vraag in de senaat, op 21 juli 1965, met een citaat van zijn Engelse collega, Barbara Castle: Om de hulp beter te kunnen plannen is het nodig de verantwoordelijkheid voor alle hulpactiviteiten in handen van één minister te leggen (idem p. 31, mijn vertaling, met handhaving van één van de gecursiveerde woorden). Maas gaat daarna verder met de omschrijving die Cals gaf tijdens de algemene beschouwingen bijna drie maanden later (op 14 oktober 1965, vermoedelijk in de Tweede Kamer). Bot zou volgens Cals, ‘naast zijn individuele verantwoordelijkheid voor het coördineren en stimuleren van het Nederlandse hulpverleningsbeleid, ook in het bijzonder politieke verantwoordelijkheid dragen voor het hulpverleningsbeleid in zijn geheel’ (idem; cursivering eveneens selectief gehandhaafd). Terwijl Maas dit ‘wel zeer ruim’ vond, is in Cals’ woorden toch duidelijk de ambitie te herkennen die ook uit de regeringsverklaring bleek. En als we deze toelichting van de MP leggen naast de formulering waarover de ministerraad het, volgens Maas, uiteindelijk eens werd, dan zien we naast gelijkluidende woorden ook versterkende noties die de ministerraad blijkbaar eveneens goedkeurde.[14]

Echter, het akkoord over deze omvattende omschrijving van Bots taken was nog maar het begin. Er moesten ook nog nadere afspraken komen die dit akkoord zouden vertalen in concrete regels en procedures; en daarin zouden de verhoudingen en werkafspraken tussen Bot en de verschillende vakministers worden vastgelegd – dat was althans de bedoeling. Er werden voorstellen voor geformuleerd in een brief van de minister-president van 22 november 1965, waarmee in de ministerraad van 26 november een begin werd gemaakt (Dierikx et al., red., 2003, p.301). Dit ging echter niet meteen goed: de verdere behandeling moest worden uitgesteld, en de kwestie kwam pas terug in de ministerraad van 7 januari 1966 (reeds genoemd in noot 14).[15] En die vergadering werd opnieuw het toneel van taferelen die we al van de constituerende vergadering kennen: onwelwillend gesteggel over elke formulering die het steeds weer geclaimde alleenrecht van de vakdepartementen dreigde aan te tasten.[16]

Biesheuvel beet ook in deze vervolgbespreking weer het spits af: Bot was niet alleen op 21 juli 1965 in zijn toelichting in de Eerste Kamer ‘aanzienlijk verder’ gegaan dan wat in de constituerende vergadering was besloten, vond de minister van L&V, maar hij bestreed ook Bots uitspraken in de Tweede Kamer op 1 december 1965; daar had deze beweerd ‘alle aangelegenheden betreffende de ontwikkelingshulp’ te behartigen – wat Biesheuvel ‘niet juist’ vond, aangezien Bot volgens hem alléén met de coördinatie en stimulering was belast (p. 301). Den Uyl was zelfs geschrokken van wat Bot in de Tweede Kamer had gezegd, want stimulering en coördinatie deden naar zijn mening ‘niet af aan de directe verantwoordelijkheid voor dit beleid van een aantal andere ministers’ (p. 301-302). En Vondeling was ‘enigermate verbaasd’ dat Bot zijn uitspraken in de Kamer nog had gedaan na wat de ministerraad van 26 november er reeds over had opgemerkt. En hij vond ook nog een andere spijker op laag water: in het verslag van een Kamercommissie had hij een zin gelezen die hij niet kon zien ‘als een juiste uitvoering van de coördinatie’ (p. 302).

Deze kritieken werden echter weersproken door Bogaers en Cals. De eerste tekende aan dat Den Uyl met zijn ‘directe taak van de vakministers’ voorbijging aan de verantwoordelijkheid van Bot ‘voor de samenhang van het ontwikkelingsbeleid en voor de coördinatie en stimulering’ ervan. MP Cals beaamde dit, en vond ook dat Vondeling ‘niet voldoende’ erkende dat Bots verantwoordelijkheid in dit opzicht vereiste, dat hij ‘op een bepaalde wijze, èn tijdig, bij onderdelen van dit beleid betrokken’ zou worden. Bot voegde hieraan toe dat hij in de Kamer ‘woorden van gelijke strekking had gebezigd’, en dat het Koninklijk Besluit van zijn benoeming niet voor niets expliciet stelde dat hij belast was ‘met de aangelegenheden betreffende de hulp aan ontwikkelingslanden en niet alleen [met] de coördinatie.’

Biesheuvel bleef er echter bij dat Bot ‘zich ook anders’ had uitgedrukt en dat dit neerkwam op ‘zelf doen in plaats van coördinatie.’ En Den Uyl erkende weliswaar dat er ‘inspraak’ moest zijn voor Bot; deze had in de Kamer echter ‘ook gedoeld op het overhevelen van zaken naar zijn terrein’ – en dat kon niet (idem).

Luns probeerde hierna nog wel een compromis uit met een ‘beroep op de betrokken ministers om de coördinerende functie’ van Bot ‘alle recht te doen wedervaren, met name door het algemene ontwikkelingsbeleid te laten behandelen in de coördinatiecommissie voor de ontwikkelingshulp; de uitvoering zal dan voor zover nodig op de afzonderlijke departementen kunnen geschieden’ (p. 302-303; cursivering toegevoegd). Maar ook dit gecursiveerde accent viel vermoedelijk weer net verkeerd. Want toen Bot bij de daarna beginnende bespreking van de voorgestelde regelingen per vakdepartement opperde, ‘dat de minister die coördineert ook moet zorgen voor de instructie’ – de notulen zeggen niet welke – viel iedereen weer terug in zijn kramp. En dat hij er nog aan toegevoegde, dat deze instructie ‘in het nauwste overleg met de vakdepartementen’ moest gebeuren, hielp niet genoeg: ‘Als men [dit zó] bepaalt, loopt men vast’, meende Biesheuvel, ondanks Bots met voorbeelden uit de praktijk gestaafde tegenwerping dat coördinatie niet kon werken door slechts ‘als brievenbus’ te fungeren (p.303).

En zo ging het door die dag, zowel bij de concrete afspraken met Financiën als bij die met EZ.[17] Na elk dispuut suggereerde Cals een bepaalde (soms bijgestelde) regeling als conceptbesluit van de raad. In de meeste gevallen moesten de finale teksten echter nog na de vergadering worden geformuleerd, zodat het geen zin heeft de twisten van 7 januari 1966 en daarna tot in detail te blijven vervolgen. Ik laat het liever bij de twee hierna komende paragrafen waarin de concrete beleidsontwikkeling en besluitvorming worden nagegaan van de onderwerpen waarover in januari-februari 1966 gestreden werd: de ontwikkelingshulp in paragraaf 3.2, en de internationale structuurkwesties in 3.3. De inhoud en effectiviteit van de tijdens die strijd al of niet in principe overeengekomen (eind- of tussen)regelingen, èn de op een later moment weer opduikende betwisting daarvan, kunnen voor zover nodig worden toegelicht zodra de werkelijke beleidsvorming wordt behandeld.[18]

Tot slot: uiteraard werden de uitkomsten van de strijd over de competenties van Bot geëvalueerd na de stranding van het kabinet-Cals: eerst door DGIS Jan Meijer (in november 1966) en daarna ook door Bot zelf (in februari 1967). Ik zal die, voor zover relevant, samen met de in andere bronnen aangetroffen beoordelingen, bespreken in de slotparagraaf 3.4.

3.2 Het hulpbeleid en de beleidsomgeving in Nederland

1965 was het ‘Jaar van Internationale Samenwerking’, zo had de Algemene Vergadering van de VN in 1963 besloten ter onderstreping van het feit dat het eerder uitgeroepen ‘Ontwikkelingsdecennium’ in 1965 halverwege zou zijn. Een jaar later zou de VN-SG echter rapporteren dat het halen van de decenniumdoelstellingen twijfelachtig zou worden.

Vergelijkbare zorgen klonken ook in 1965 al op, bijvoorbeeld bij de demonstranten die tijdens de formatie van het kabinet-Cals herinnerden aan de verzaakte verkiezingsbeloften uit 1963 (Kaam 1973, p. 43). Terwijl de belangstelling voor de ontwikkelingsproblematiek en de hulpverlening in deze tijd duidelijk in opmars was, kwamen ook kritische geluiden naar voren. De Telegraaf fulmineerde in juli 1965 bijvoorbeeld tegen de ‘ethische oververhitting’ en de ‘zucht tot geldsmijten die onder de naam “ontwikkelingshulp” het denken van vele politici beheerst’ (idem). In diezelfde dagen ontstond in Amsterdam de provobeweging, en in Utrecht de landelijke bundeling van plaatselijke studentenorganisaties in het Netherlands Students’ Bureau for International Co-operation (Nesbic; zie Dussen 1966, p.1-2, met de namen van de organisaties op de achterflap). 

Ik zal in deze paragraaf echter eerst het financiële kader bespreken van wat de regering-Cals in de periode-Bot ondernam op het terrein van de ontwikkelingshulp. Zoals we hebben gezien was voor Bots voorganger, Diepenhorst, het naar een hoger niveau tillen van het hulptotaal prioriteit geweest. Niet onterecht rekende Bot ook andere aspecten van de problematiek tot de zijne (zoals we verderop zullen zien). Maar bij de mensen in het land bleef de omvang van de hulp de voornaamste aandachttrekker. Het is daarom passend om van wal te steken met de financiële perikelen, met name die van de rijksbegroting. Daaraan mankeerde namelijk veel meer dan de buitenwacht kon vermoeden – terwijl de binnenwacht: het parlement, onverantwoord nalatig was.

Voorts is het, aansluitend bij de vorige paragraaf, van belang erop te wijzen dat minister Bot ‘de facto’ bevoegdheid kreeg over een belangrijk deel van de hulpverlening aan ontwikkelingslanden. Die betrof namelijk alle op die hulp betrekking hebbende posten op de begroting van BuZa, als zodanig meer dan helft van de totale hulp.[19] Bots formele bevoegdheden veranderden niet, maar feitelijk verkreeg hij hierdoor niet alleen het financiële beheer over een toenemend deel van de BuZa-begroting, maar ook zeggenschap over een groot deel van het BuZa-personeel − en dat zou onder Bots latere opvolgers nog verder toenemen.

Gegeven deze verhoudingen op BuZa was het dan ook een van Bots eerste beleidsdaden mede-indiener te zijn van de in de regeringsverklaring aangekondigde Suppletoire Begroting die op 19 juli 1965 naar het parlement ging.[20] Daarmee werden de in 1965 geplande hulpuitgaven alsnog verhoogd met het daar eveneens genoemde bedrag van f. 33 mln. – een stijging van 13 % ten opzichte van het oorspronkelijke bedrag − een derde van de toename ging overigens naar Suriname en de Nederlandse Antillen. En het totaal van de begrote uitgaven in 1965 werd hierdoor f. 300,1 mln. (zoals uit de verderop te noemen bron zal blijken).

Voordat we verder gaan met deze financiën, moeten echter eerst nog twee andere beleidsdaden worden genoemd die aan deze suppletoire begroting voorafgingen. De eerste was, wat Bot persoonlijk betreft, slechts een administratieve afhandeling: hij ondertekende in juni 1965 een verzoek aan de hoogleraar ontwikkelingseconomie aan de Katholieke Hogeschool Tilburg (inmiddels de ‘Tilburg University’), pater L.H. Janssen sj, om een wetenschappelijk evaluatie-onderzoek uit te voeren van de door de regering opgezette hulpprogramma’s. De voorbereiding van deze evaluatie was reeds in 1964 begonnen onder Diepenhorst – blijkbaar op initiatief van DGIS J.Meijer.[21]

De tweede beleidsdaad was de in de zomer van 1965 door het DGIS gepubliceerde voorlichtingsbrochure over ‘Ontwikkelingshulp’, zoals de titel luidde (MinBuza 1965b). Volgens het ‘Ten geleide’ van Bot werd hiermee een ‘eerste proeve’ van een ‘samenvattend overzicht’ geboden van de door de Nederlandse regering en enkele internationale instellingen verrichte inspanningen op dit gebied.[22] Blijkbaar omdat het in de eerste plaats op het algemene publiek was gericht, ging dit stuk inhoudelijk veel dieper in op de aard van het ontwikkelingsvraagstuk – ‘één van de grote problemen van deze tijd’, aldus Bot (idem, p. 8). Opvallend is echter dat de kern van deze problematiek nog in hoofdzaak werd gedefinieerd als te wijten aan gebreken in de ontwikkelingslanden zelf: verkeerde gewoonten, gebrekkige kennis, ontbrekende infrastructuur, en onvoldoende instituties gericht op verandering van de samenleving. En dat waren tekorten waarbij de rijke landen een handje zouden kunnen helpen − en daartoe ook bereid waren, zo betoogde de brochure, met verwijzing naar de toespraak van koningin Juliana in 1955: ‘De welvaart der wereld als gemeenschappelijk verantwoordelijkheid’ (idem, p. 13). De industrieel ontwikkelde landen hadden ‘in aller belang tot taak de minder ontwikkelde landen te helpen’ bij het doorbreken van de bij hen bestaande ‘vicieuze cirkel (…), door de noodzakelijke geldmiddelen voor te schieten en door technische hulp te verlenen’ (idem, p. 14). Van enig besef van de voorgeschiedenis, die in grote delen van de Derde Wereld tot vernietiging van eens beschikbare middelen en technieken had geleid, was geen sprake. En dat de dynamiek van het rijke Westen ook in het heden nog veel ontwikkeling-verstorende effecten had, was blijkbaar geen notie waarmee men het publiek wilde lastigvallen.

Van internationale samenhangen en historische medeverantwoordelijkheid van ontwikkelde landen was dan ook alleen in zoverre sprake, dat de regering zei te streven naar ‘internationale coördinatie’ van de hulp en naar ‘integratie’ van dit hulpbeleid ‘in het beleid ten aanzien van de onderscheiden maatschappelijke sectoren in Nederland zelf, zoals wetenschap, research, handel en verkeer. Zij wil hierin de belangen van de ontwikkelingslanden verdisconteren op een zodanige wijze, dat een meer structurele benadering van de ontwikkelingsproblematiek kan worden bereikt’ (idem, p. 45). Maar afgezien van enkele wat vage vervolgzinnen hierover en de passages die aangaven hoe de overheid investeringen van Nederlandse ondernemers in ontwikkelingslanden en de exportbelangen van het bedrijfsleven wilde bevorderen (idem p. 56-57), bevatte de brochure niets over de handel en andere transacties met die landen – en dat was minder dan in de nota van Luns uit 1962 over deze kwesties was opgemerkt.

Interessant was echter dat Bot dit verzuim wel al enigszins had goedgemaakt − hoewel niet ten overstaan van het grote publiek − bij zijn optreden in de Eerste Kamer op 21 juli 1965 (waarschijnlijk zijn eerste ontmoeting met het parlement als minister z.p.). Daar had hij, voorafgaand aan het door Maas weergegeven citaat van Bots Britse collega, Barbara Castle, uitvoeriger stilgestaan bij wat hij verstond onder een ‘structuurbeleid op ontwikkelingsgebied’: ‘Dit houdt in dat wij bij het bepalen van het beleid in de verschillende nationale sectoren van meet af aan het belang van de ontwikkelingslanden verdisconteren; het welvaartstekort elders moet bij ons denken en handelen ten behoeve van het eigen welzijn een voortdurende preoccupatie zijn’ (Eerste Kamer 1965, p. 850; cursivering toegevoegd). Volgens hem ging het om een ‘onontkoombare groep van maatregelen, die genomen moeten worden om de minder-ontwikkelde landen een kans te bieden zich redelijk in de toekomst te ontplooien.’ En Bot werkte dit ook uit voor de vaderlandse en in EEG-verband gevoerde handelspolitiek, waar hij sprak van ‘de noodzaak om de minder ontwikkelde landen ruimer toegang te geven tot de expanderende markten in ons deel van de wereld, en hun meer zekerheid te geven voor een stabiel inkomen uit hun eigen grondstoffenexport.’ Nadrukkelijk betogend dat het ontwikkelingsbeleid en de handelspolitiek niet langer als door waterdichte schotten gescheiden mogen blijven, onderstreepte Bot ook dat dit alles uiteraard niet zonder nauwe samenwerking met de andere ministers zou plaatsvinden (idem, p. 850-851) – maar of hij bij deze gelegenheid ook al mede namens die collega’s sprak, valt op grond van wat we in de voorgaande paragraaf hebben gezien te betwijfelen.

Ter afronding van deze ‘zomerinitiatieven’ van Bot noem ik nog even dat hij, daags na zijn optreden in de Eerste Kamer, deelnam aan de ministeriële bijeenkomst van de DAC in Parijs, op 22 en 23 juli 1965. Uiteraard meldde hij daar met enige trots dat Nederland nog in het lopende begrotingsjaar de hulp zou uitbreiden, maar ook dat er voor 1966 een ‘belangrijk hoger bedrag’ zal worden voorgesteld aan het parlement. Ook daar benadrukte hij de ‘centrale uitdaging voor de gehele wereld’ die uitging van ‘het ontwikkelingsprobleem als een menselijk en politiek vraagstuk.’ Ook riep hij de andere ministers op om bij het regelmatige OESO-overleg over economische en handelsaangelegenheden ‘meer rekening’ te houden met de ‘verwevenheid van de verschillende aspecten’ van dit ontwikkelingsvraagstuk (MinBuza 1965c, p.17).

Verderop in deze en in de volgende paragraaf zal ik nagaan of deze vroege wilsuitingen van de nieuwe minister z.p. werkelijk iets te betekenen zouden krijgen.

Een eigen begrotingsnota voor het hulpbeleid als geheel

Minister Bot was in zijn eerste vijf maanden dus duidelijk begonnen met het nader verkennen, en waar mogelijk oprekken, van de niet al te duidelijke grenzen van zijn taak. Bij het begin van het nieuwe parlementaire jaar volgde op prinsjesdag 1965 zijn volgende stap.

Het betrof de eerste begroting van het kabinet-Cals. De Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de begroting van BuZa, hoewel die door zowel Luns als Bot was ondertekend, zag er wat de ontwikkelingshulp betreft nogal kaal uit – en bood ook zo goed als niets over de bovengenoemde structurele dimensie van de taak en de daarmee samenhangende onderwerpen (MinBuza 1965d).

Bots volgende stap was echter nieuw: tegelijk met de BuZa-MvT legde hij een, wat hij omschreef als, ‘Nota betreffende de Nederlandse ontwikkelingshulp 1966’ voor aan het parlement − die alleen door hem was ondertekend (MinBuza 1965e).[23] Deze begrotingsnota gaf, méér dan het in 1964 en ’65 in de Miljoenennota van Financiën opgenomen overzicht van de hulp, inzage in het totaal van de ontwikkelingshulp van de regering. Door de verschillende op die hulp betrekking hebbende uitgaven in de begrotingen van andere ministeries samen te voegen met de uitgaven daaraan op de BuZa-begroting, ontstond een beeld van het beleidsgeheel waarover de minister z.p. tegenover het parlement politiek verantwoordelijk was.[24]

In de begrotingsnota voor 1966 stonden deze uitgaven in tabelvorm, onderverdeeld in 24 posten: naast de omschrijving voor elke post werden de daarvoor begrote bedragen opgenomen in twee aparte kolommen: een voor de bedragen die in het voorgaande jaar, 1965, waren begroot; [25] en de tweede voor de bedragen die voor het nieuwe begrotingsjaar, 1966, werden begroot. Naast beide begrotingskolommen stond in een derde kolom vermeld uit welke begrotingshoofdstukken (departementen) de verschillende bedragen afkomstig waren. Op de pagina’s die volgden werden de verschillende bedragen per post nader toegelicht (MinBuza 1965e, p. 4-7), gevolgd door een sectie met informatie over de garantiestellingen door de staat en zes bijlagen met informatie over aparte projecten en speciale activiteiten (idem p. 7-11). Voorafgaand aan dit alles verstrekte Bot in zijn begeleidende brief enige globale toelichting op het in beide jaren gevoerde en te voeren beleid; ook besprak hij daarin enkele actuele ontwikkelingen.

Op diverse van deze toelichtingen zal ik verderop in deze paragraaf dieper ingaan. Maar eerst sta ik even stil bij de toename van het totaal van de hulp in 1966 en de Nederlandse discussie daarover.

Zoals reeds vermeld, had in het jaar dat het kabinet-Cals aantrad, 1965, de overheidshulp het totaal van f. 300,1 mln. bereikt (inclusief twee eerdere verhogingen). Dit totaal werd in de begrotingsnota van dit jaar verder verhoogd tot f. 410,2 mln. in 1966 (MinBuza 1965e, p. 3, met informatie over de eerdere verhogingen in noot 2). Dat lijkt een indrukwekkende stijging − ruim één derde ( f. 110,1 mln.) meer. In werkelijkheid was dat echter minder imponerend dan het leek: bijna de helft van deze stijging ontstond namelijk alleen als gevolg van een andere wijze van financieren van de leningen die via een consortium of een consultatieve groep (hierna: C&CG) aan ontwikkelingslanden werden verstrekt. De wijziging bestond eruit, dat de gelden die tot en met 1965 voor deze leningen door een bemiddelende instantie werden opgenomen op de Nederlandse kapitaalmarkt en vervolgens, onder garantie van de overheid, door deze instelling werden doorgeleend aan ontwikkelingslanden waarvoor Nederland deelnam aan daarvoor opgerichte C of CG. Met ingang van 1966 veranderde alleen het eerste deel van deze procedure: de voorheen uit de kapitaalmarkt gehaalde middelen werden voortaan van de overheid verkregen, zodat die vanaf dit moment door deze uit de schatkist werden gefinancierd.[26] Deze overgang van kapitaalmarktfinanciering naar schatkistfinanciering had tot gevolg dat, terwijl voorheen voor deze leningen geen uitgaven op de rijksbegroting werden geboekt (omdat de middelen daarvoor afkomstig waren uit de kapitaalmarkt), er vanaf 1966, toen de staat ze ging financieren, wèl overheidsuitgaven voor moesten worden begroot. Dat gebeurde in de begroting van Financiën, dat voor deze leningenverstrekking de beleidsverantwoordelijkheid droeg − ook voorheen al toen er voor de C&CG-leningen nog geen bedrag op zijn begroting stond.[27]

In 1965, toen werd besloten per 1966 over te gaan op schatkistfinanciering van nieuwe C& CG-leningen, werd tevens besloten het totaal van deze leningen met 10 procent te verhogen; het voorgenomen leningenbedrag ging daardoor van f. 50 mln. naar f. 55 mln. Terwijl het equivalent van dit eerste bedrag voorheen, toen het nog uit de kapitaalmarkt werd gefinancierd, niet op de begroting van Financiën voorkwam, werd die begroting in 1966 − uitsluitend ten gevolge van de gewijzigde financieringswijze! − ineens met f. 55 mln. verhoogd. Hoewel het bedrag van de leningen slechts met f. 5 mln. werd uitgebreid, ging door deze wijziging het totaal van de ontwikkelingshulp van de overheid wèl met f. 55 mln. omhoog![28] En dat was, op een haar na, de helft van de stijging van het hulptotaal, dat in 1966 van f. 300,1 naar f. 410,2 mln. ging.

Schijnconstructies

Er was echter ook nog een andere uitgavenpost van Financiën die als gevolg van deze wijziging in de financieringswijze veranderde, maar die liep in tegenovergestelde richting. De rente op de kapitaalmarkt waartegen de benodigde middelen voorheen moesten worden aangetrokken, was in 1964 dusdanig gaan stijgen, dat het kabinet-Marijnen besloot de rente op de leningen aan C&CG landen te verlagen met een rentesubsidie (zie het voorstel van Witteveen, d.d. 27 augustus 1964, in Dierikx et al., red., 2003, p. 103-105). Deze subsidie zou de NIB/NIO in staat stellen de rentetarieven die aan de lenende ontwikkelingslanden in rekening werden gebracht naar een draaglijker niveau te verlagen. Deze rentesubsidie kwam, anders dan de leenbedragen zelf, in 1965 wèl ten laste van de rijksbegroting (f. 17,0 mln. in ’65). Maar omdat vanaf 1966 de kapitaalmarktfinanciering van nieuwe C&CG-leningen verviel en de gelden daarvoor voortaan uit de schatkist zouden komen, verviel in dit jaar ook de niet meer benodigde rentesubsidie.[29]

Terzijde, maar van belang voor de toekomstige discussies over het probleem van de rentesubsidies: dat deze subsidies op nieuwe leningen aan ontwikkelingslanden vanaf 1966 vervielen, wil niet zeggen dat zij vervielen als kostenpost voor de overheid.[30] Het op dit punt enige verschil tussen schatkistleningen en (gesubsidieerde) kapitaalmarktleningen is dat bij de laatste een deel van de rentekosten zichtbaar wordt, omdat het subsidiedeel door Financiën moet worden vergoed aan de NIO – die op termijn gezien meer rente betaalt voor de opgenomen leningen dan zij terugontvangt van de lenende landen. Bij leningen uit de schatkist komt echter het nadelige verschil tussen betaalde en ontvangen rente van ontwikkelingsleningen nergens als een aparte post op de rijksbegroting tot uiting. Daar staat echter wel tegenover dat dit verschil tussen te betalen en te ontvangen rente bij de overheid iets kleiner is dan bij de NIO – omdat Financiën op de kapitaalmarkt minder rente betaalt dan de NIO, ook als deze laatste namens de overheid handelt (de NAR schatte dit verschil op ‘circa 0,25 %’ – NAR 1986, p. 44).

Verder rest nog de vraag waarom in 1965 werd besloten om per 1966 over te gaan op financiering van deze leningen uit de schatkist. Was dit omdat de oorspronkelijke redenen om ontwikkelingslanden rechtstreeks toegang te verlenen tot de Nederlandse kapitaalmarkt niet meer golden? Voor een deel wel, maar dit was niet de belangrijkste reden waarom in een eerder stadium tot kapitaalmarktfinanciering was overgegaan. [31]

De drie redenen die de begrotingsnota van 1965 opgaf om in 1966 op te houden met de kapitaalmarktfinanciering waren geen van drieën erg overtuigend. En het beste motief om tot schatkistfinanciering over te gaan stond er niet eens bij.[32]

Een betere, en in elk geval meer principiële, reden om tot schatkistfinanciering van leningen over te gaan, werd in 1986 door de NAR aangehaald uit een rapport van de gezaghebbende Studiegroep begrotingsruimte uit 1983:  Uitgaven van de overheid horen in principe alle in de rijksbegroting te worden gepresenteerd en verantwoord; financiering uit de kapitaalmarkt bracht een deel van deze uitgaven ‘buiten het beeld dat normaal wordt gepresenteerd van de collectieve uitgaven, zonder dat het zich daarvan wezenlijk onderscheidt’ (NAR 1986, p. 44; er werden in dit NAR-advies nog meer praktijken aan de kaak gesteld en afgekeurd, die in dit boek nog veelvuldig aan de orde zullen komen).

Men kan zich daarom afvragen of deze overgang naar schatkistfinanciering niet mede werd ingegeven door de wens het totaal van de ontwikkelingshulp zo hoog mogelijk op te voeren, ook als een deel van deze verhoging slechts schijn was – want: alleen boekhoudkundig en louter het gevolg van de veranderde financieringswijze. Zoals eerder gezegd, bestond de helft van de hulpverhoging in 1966 (iets meer dan f. 110 mln.) uit het gestegen begrotingsbedrag voor C&CG-leningen (f. 55 mln.), terwijl het nieuwe leningenbedrag slechts met f. 5 mln. was verhoogd (zie MinBuza 1965e, p. 6). Het verschil (f. 50 mln.) was fictie − een stijging die de C&CG-landen geen cent extra opleverde en de Nederlandse economie geen cent méér kostte. Bovendien zou per saldo de rentelast van de overheid ietsje minder hoog worden, omdat Financiën goedkoper op de kapitaalmarkt terecht kan dan de NIO.

Kortom, politieke winst door het hogere hulpbedrag, en ook nog een klein voordeeltje voor de overheid – geen slechte beleidswijziging, ook als die wellicht niet om deze reden werd ingevoerd.[33]

Was daar iets op tegen? In principe niet, mits dit slechts schijnbaar hogere bedrag op zichzelf niet schadelijk is voor de omvang of effectiviteit van de hulp (bijvoorbeeld, omdat het andere, wèl reële, bijdragen aan het ontwikkelingseffect zou verdringen), èn mits het feit van de schijn en de (vermoedelijke) omvang daarvan netjes wordt gerapporteerd. Van verdringing kon echter in 1966 nog geen sprake zijn (omdat er nog geen vastgelegde norm was voor de hoogte van de hulp). Maar de toelichting in de begrotingsnota van 1965 was zo duister dat alleen lezers met de nodige achtergrondkennis konden bevroeden dat er een fictieve component zat in het nieuwe begrotingstotaal (en die lezers stonden ook in de Tweede Kamer niet op).[34]

Tot slot, eveneens ter voorbereiding van latere beschouwingen: er zaten in de begroting voor 1966 nog veel meer – geheel of gedeeltelijke – schijnbedragen (ik noem nu alleen twee algemene vormen van schijn; andere voorbeelden volgen verderop in deze paragraaf). Het opnemen van leningsbedragen in de rijksbegroting is eveneens een vorm van overbelasting van die begroting: die bedragen worden weliswaar in het jaar dat de lening wordt verstrekt overgedragen aan het lenende land; maar vanaf jaar 2 wordt er wel rente op ontvangen door de kapitaalverstrekkers, en na verloop van tijd komen ook jaarlijks aflossingsbedragen retour. Deze retourstroom van rente- en aflossingsontvangsten wordt in de rijksbegroting, die jaarlijks alleen op kasbasis wordt opgesteld en alleen de uitgaven omvat, op geen enkele manier verrekend met de uitgaande leningenstroom. Hoewel leningen natuurlijk geen schenkingen zijn, worden zij in de rijksbegroting toch op precies dezelfde wijze en uitsluitend als uitgaven geboekt.[35]

Daarnaast veroorzaken natuurlijk ook begrotingsbedragen die welbewust hoger worden opgevoerd dan reëel is uit te geven in het begrotingsjaar, een schijnverhoging van de hulp in dat jaar. Wat ‘reëel’ is weliswaar niet altijd eenvoudig in te schatten – onder andere omdat de raming minstens vijf maanden vóór de aanvang van het begrotingsjaar moet worden opgesteld, zoals in Den Haag de procedure is – hoewel zelfs gedurende een groot deel van het begrotingsjaar zelf vaak nog niet bekend is wat er op 31 december precies zal zijn uitgegeven.

En, zoals we verderop nog zullen zien, er blijken ook bedragen te worden begroot waarvan niet eens de verwachting bestaat dat zij al in het begrotingsjaar werkelijk zullen worden uitgegeven. En dat is geen wellicht moeilijk te vermijden ramingsfout meer, maar een valse voorstelling van zaken.

Hoofdcomponenten van de ontwikkelingsbegroting

Een van de hoofdcomponenten van de Nederlandse ontwikkelingshulp in 1965 en ’66 was de hulp aan Suriname en de Nederlandse Antillen: 26 procent van het totaal en in de nieuwe begroting licht gedaald tot 25 procent (beide berekend op basis van MinBuza 1965e, p.3). Het was tevens de minst toegelichte component in deze begrotingsnota. Uiteraard stonden de verdere details in de begroting en de MvT van de viceminister-president (Biesheuvel), belast met de koninkrijksrelaties. Maar waarom mocht er geen snipper van die informatie, of een samenvatting, in Bots nota worden vermeld? Moest nog altijd worden gerespecteerd, dat het beleid ten aanzien van deze twee rijksdelen op geen enkele wijze vermengd of vergeleken mocht worden met dat ten aanzien van andere ontwikkelingslanden? Inderdaad, Suriname en de Antillen wensten dit principieel niet. Hun verzet was echter weinig zinvol. Immers, zonder het eigen karakter van de koningsrijksrelatie te ontkennen, er waren zó veel problemen en omstandigheden identiek met die in andere ontwikkelingslanden, of ten minste zodanig vergelijkbaar, dat enige coördinatie en een regelmatige uitwisseling van ervaringen en kennis vruchtbaar en gepast zouden zijn geweest. Het mocht echter niet – uiteraard uitgezonderd bij het overleg in de ministerraad.[36] Wat dit betreft stootte Bots poging tot integratie van de hulpverlening dus op onoverkomelijke grenzen.

De andere twee hoofdcomponenten betroffen de hulp aan andere ontwikkelingslanden, inclusief de in verband daarmee noodzakelijke uitgaven in Nederland. De tweede component omvatte de multilaterale uitgaven via internationale organisaties (VN, OESO, EEG), onderverdeeld in twee subcategorieën: krachtens verdragsverplichtingen en vrijwillige bijdragen. Hun aandeel daalde in 1966 fors, namelijk naar 32 procent, terwijl het in 1965 nog op 48 procent had gestaan (eveneens op basis van MinBuza 1965e, p. 3). De voornaamste oorzaak van deze daling lag bij het door Nederland geïnitieerde VN West Irian Fonds − waarvoor in 1965 nog f. 36,2 mln. was begroot (bijna een kwart van de multilaterale component). Dit is echter een van de onderwerpen waarop ik hieronder apart terug zal komen.

De derde component werd in de begrotingsnota omschreven als die van de ‘bilaterale programma’s.’ Maar dit is slechts een gedeeltelijk correcte aanduiding van een verzameling min of meer zuiver bilaterale hulpprogramma’s en een aantal overige uitgaven. De eerste subcomponent − zie ook de in het vorige hoofdstuk besproken pleidooien voor meer bilaterale hulp – zal ik verderop bespreken als ook de volgende begroting van het kabinet-Cals erbij kan worden betrokken. Over de beter als ‘overige’ aan te duiden tweede subcomponent moeten we het echter hier even hebben.

Vier van de posten in de derde component betreffen namelijk uitgaven die alleen in Nederland plaatsvinden. Allereerst zijn dat het eerder genoemde evaluatieonderzoek van de Nederlandse overheidshulp − dat was opgedragen aan Nederlandse onderzoeksinstituten − en de hierboven genoemde rentesubsidies − die louter bestaan uit vergoedingen aan de NIB/NIO voor de lagere rente die deze aan ontwikkelingslanden in rekening brengt; bij deze laatste is dus wel sprake van een relatie met bilaterale hulp, maar van geen van deze twee posten ging één cent de grens over. En dit gebeurde ook niet – zij het misschien met kleine uitzonderingen − bij de twee andere posten: ‘Instituten en cursussen’ en ‘Research ten behoeve ontwikkelingslanden.’

Over de instituten en cursussen − alle in Nederland gevestigd en door deze instituten gegeven – bevat bijlage V bij de begrotingsnota een lijstje (MinBuza 1965e, p.11). Daaruit en uit de toelichting bij de begrotingspost (idem p. 6) is op te maken dat het om onderwijsactiviteiten en algemenere voorlichting over de ontwikkelingsproblematiek in Nederland ging: naast studenten uit ontwikkelingslanden en uit andere landen namen daaraan ook Nederlandse studenten en algemener publiek deel. Dat zal de (niet vermelde) reden zijn dat, zoals uit het lijstje blijkt, van al deze instituten slechts een bepaald percentage van hun exploitatietekort aan ontwikkelingshulp werd toegerekend (variërend tussen 50 en 85 procent).

Van de vierde post ‘research …’ bleek daarentegen nog weinig of niets bekend te zijn. En reeds bestaande activiteiten leek de post evenmin te betreffen: er werd althans alleen een probleem geformuleerd − hoe kennis en technologie uit het Westen kan worden aangepast aan behoeften en mogelijkheden van ontwikkelingslanden? −, waar onderzoek naar moest worden ge daan. Wie of wat bleef echter ongenoemd. Omdat daarop lijkend onderzoek van internationale instellingen werd vermeld in de multilaterale component, is misschien aan te nemen dat het bij deze post alleen om onderzoek in Nederland ging (vier van de zes in de bijlage bij de vorige post genoemde instituten bewogen zich overigens ook op dit onderzoeksterrein).

Ik zet deze vier begrotingsposten even apart, niet alleen omdat zij uitgaven in Nederland betreffen. Anders dan de gebonden hulpverlening, die eveneens (geheel of grotendeels) in Nederland wordt besteed − maar waar dan wel een uit die hulp betaalde stroom van goederen of diensten tegenover staat, inclusief de kennis die in andere vorm wordt overgedragen aan een of meer ontwikkelingslanden −, staan bij deze vier posten weinig of geen overdrachten aan het buitenland tegenover de besteding van het geld in Nederland – dit laatste althans niet in rechtstreekse zin: de bijdragen aan ontwikkeling in de Derde Wereld zijn bij elk van deze posten geheel of in hoge mate alleen indirect. Afgezien van de directe kennisconsumenten uit ontwikkelingslanden die gespecialiseerde scholing ontvangen in een van de instituten en cursussen in Nederland, of die als onderzoeker participeren in onderzoek vanuit Nederland, kunnen de andere uitgaven bij deze vier posten slechts indirect bijdragen aan verbeterde ontwikkelingskansen van en in arme landen.

Natuurlijk, deze indirectheid maakt deze bijdragen niet per se minder nuttig, of zelfs ongewenst. In tegendeel, sommige kunnen zelfs essentieel zijn, of meer betekenis hebben dan menige directe bijdrage − bijvoorbeeld omdat bepaalde kennis of andere bijzondere diensten en goederen nu eenmaal niet op een betere manier beschikbaar kunnen worden gesteld. Hoewel er tussen de genoemde vier posten grote verschillen waren, en bij de laatste zelfs nog weinig bekend was over het hoe en wat van de bijdrage, kon bij geen van deze posten worden beweerd dat zij géén of een te geringe bijdrage aan het ontwikkelingsproces leverden.

In concreto: onderzoek naar aanpassingsmogelijkheden van bestaande kennis en technologie was zonder twijfel relevant voor betere toepasbaarheid in arme landen; evaluatie van de hulpprogramma’s van de overheid kon fouten aan het licht brengen en noodzakelijke bijsturing bevorderen; aan het gespecialiseerde onderwijs dat enkele instituten destijds gaven was zonder twijfel dringend behoefte, terwijl andere cursussen meer algemene kennis verschaften die instemming met en deelname in de hulpverlening van het Nederlandse volk vergrootten; en de rentesubsidies, die NIB/NIO in staat stelden de rentekosten van lenende landen te verlagen, stonden waarschijnlijk wel bovenaan − qua economisch nut op kortere termijn.

Stilstaan bij het (deels potentiële) belang van deze in hoofdzaak indirecte bijdragen aan ontwikkeling geeft echter aanleiding een opmerkelijke omissie in Bots begrotingsnota te signaleren; een andere, minstens zo belangrijke, bijdrage van indirecte aard bleef namelijk geheel onvermeld: de post ‘apparaatskosten’, de verzamelnaam die er in latere jaren aan werd gegeven. Wel moet hier de kanttekening worden gemaakt, dat zulke (overhead)kosten voor een deel alleen ‘niet expliciet’ werden omschreven. Bekend was bijvoorbeeld dat het bedrag voor rentesubsidies tevens een tegemoetkoming in de exploitatiekosten van NIB-NIO bevatte; en dat was bij sommige andere uitgaven – ook die in andere componenten – evenmin uitgesloten (bij voorbeeld in de vorm van een niet vermelde opslag voor personeels- en administratiekosten).[37]

Het was misschien wel merkwaardig dat zulke apparaatskosten in 1965 en ’66 nog niet, of alleen impliciet, werd meegeteld bij de ontwikkelingsgelden.[38] Door ze weg te laten, of ze wellicht gedeeltelijk te verbergen in niet geëxpliciteerde toeslagen, wilde men misschien ruimhartigheid suggereren – alsof men deze kosten, door niet alles aan de hulp toe te rekenen, voor eigen rekening nam. Dat zou echter spoedig veranderen – en zelfs naar de andere kant doorslaan, zoals we nog zullen zien. Maar in principe staat het buiten kijf, dat zònder een goed opgeleide en anderszins adequaat toegeruste uitvoeringscapaciteit geen zinvolle bijdrage aan ontwikkeling kan worden gegenereerd.

Voor deze in de begrotingsnota’s nog niet als groep onderscheiden posten van wat ik voorlopig aanduid als de ‘overige uitgaven’ zou in de komende jaren een speciale groepsnaam ontstaan. Vooruitlopend daarop zal ik vanaf dit hoofdstuk deze hybride derde hoofdcomponent in Bots nota splitsen in twee afzonderlijke componenten, die ik voortaan zal onderscheiden naast de eerder omschreven eerste en tweede hoofdcomponent. Deze volgorde handhavend krijgen we dan de volgende vier componenten (met tussen haakjes hun aandeel in het hulptotaal van 1966):

  1. De koninkrijkshulp (25 %).
  2. De multilaterale hulp (32 %).
  3. De bilaterale hulp (38 %).
  4. De overige uitgaven (4 %).

Kon Nederland zijn ontwikkelingshulp niet kwijt in 1965? 

Er ontbrak echter nog veel meer aan deze eerste begrotingsnota van Bot. Dat bleek in januari 1966, toen de vaste Begrotingscommissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer toekwam aan bespreking van dit stuk. Vrij algemeen vonden de 18 commissieleden (inclusief hun plaatsvervangers), en de 24 overige leden van de Kamer die aanwezig waren, dit wel een belangrijk, maar veel te summier werkstuk – dit ‘notaatje’, zei mevrouw Stoffels-van Haaften van de VVD (Tweede Kamer 1966a, p. 735). De nota gaf wel inzicht in de hoofdbestanddelen van het hulppakket, maar er waren veel lacunes en er ontbrak informatie over tal van zaken. Daardoor liep het debat uit tot twee volle dagdelen,[39] waarin de Kamerleden een lawine van vragen uitstortten over de minister z.p. (die alleen vergezeld was van twee ambtenaren: de SG en de DGIS van BuZa). Bot weerde zich meestentijds uitstekend en had met het merendeel van deze vragen weinig moeite − al hielp het wel dat hij kon toezeggen dat de al eerder aangekondigde nieuwe beleidsnota in het komende voorjaar verwacht mocht worden – wat tevens de reden was waarom de begrotingsnota zich tot de hoofdlijnen beperkte (idem p. 745).

Alleen bij de meer pijnlijke kwestie van de sterk bij de begroting achterblijvende werkelijke uitgaven in het net afgelopen begrotingsjaar – diverse leden hadden gevraagd waarom er niet naast de kolom met de begrotingscijfers voor 1966, een kolom met het ‘vermoedelijke’ beloop van de uitgaven in 1965 was opgenomen – kwam hij in moeilijkheden, en die liepen uit tot laat in de avond. In eerste instantie wist hij wel uit te leggen dat de meeste van de nog niet uitgegeven bedragen niet zouden terugvloeien in de schatkist, omdat de Comptabiliteitswet het mogelijk maakte ze op een later moment, en waarschijnlijk al in het nieuwe jaar, uit te geven (uitgezonderd een aantal begrotingsbedragen waarop deze mogelijkheid niet van toepassing was, zodat die wèl opnieuw zouden moeten worden begroot).[40] Maar toen de minister, na vragen om een indicatie van wat in 1965 onbesteed was gebleven, met de namen van vier posten en één deelpost kwam, en bij elk daarvan de nog niet uitgegeven bedragen noemde, ontstonden er problemen – zij het niet bij de Kamerleden (twee uitgezonderd, die ik verderop zal noemen).[41]

Bot had namelijk nagelaten de onbestede bedragen bij elkaar op te tellen, en ze te vergelijken met de bedragen die er een jaar eerder voor waren begroot. En de commissieleden kwamen kennelijk evenmin op de gedachte om dat zelf te doen, want er werd door hen niet één verbaasde of verontruste opmerking gemaakt over Bots bedragen − hoewel de (absolute èn relatieve) hoogte van de onderbestedingen niet gering was.

Enkele dagbladen hadden die optelling echter wèl gemaakt, en ik heb destijds beide berekeningen eveneens uitgevoerd – na de debatten op deze dag vanaf de tribune in de ‘oude’ vergaderzaal te hebben gevolgd. En dat leverde toch wel schokkende uitkomsten op: de niet bestede bedragen telden in 1965 op tot f. 91,6 mln., en dat was niet minder dan 92 procent van het voor deze (deel)posten begrote totaal (van f. 99,4 mln.).[42]

Vergeleken met het (oorspronkelijke en later bijgestelde) begrotingstotaal van dat jaar (f. 300,1 mln.) kwam de onderbesteding dus op bijna eenderde uit! En dat hadden ook enkele dagbladen geconstateerd, die daags daarna met opvallende koppen uitkwamen, zoals: ‘Nederland kan hulp niet kwijt’ (De Telegraaf) en ‘Van ontwikkelingsgelden bleef één derde staan’ (Algemeen Handelsblad, met ongeveer dezelfde tekst in een onderkop van de Nieuwe Rotterdamse Courant); de Volkskrant bleek niet goed te kunnen optellen, want die kopte: ‘Voor hulp buitenland nog 94 miljoen over’, terwijl Trouw in zijn tekst een kleine telfout maakte, maar zich in de kop te buiten ging aan een overdrijving die even vals was als die van de Telegraaf: ‘Den Haag kon hulp aan arme landen niet kwijt.’[43]

Van ‘niet kwijt kunnen’ was echter doorgaans geen sprake. Wat die kranten daags tevoren blijkbaar niet goed hadden begrepen was dat, hoewel bij sommige posten de nog niet uitgegeven bedragen maximaal waren – even hoog als het oorspronkelijk begrote bedrag −, bij zowel deze als bij verreweg de meeste andere posten de bestemming van de uitgaven wèl reeds vastlag, globaal of zelfs heel precies. Er was dus eerder sprake van vertraagde besteding, soms alleen van nog niet betaalde rekeningen, dan van niet-besteedbare hulp.

Bovendien betroffen heel veel van de bestedingsbeslissingen projecten of programma’s waarvan de uitvoering meer dan één begrotingsjaar omvatte – waarbij de uitgave daarvan ook nog extra vertraging kon oplopen als gevolg van onvoorziene tegenslagen van interne of externe aard. Wel werd in deze beginperiode van de ontwikkelingshulp vaak veel te optimistisch uitgegaan van de mogelijkheden om van buitenaf effectief, en in een in eigen land gebruikelijk tempo, te interveniëren in niet-westerse samenlevingen; eerder geprojecteerde uitgavenpatronen moesten al te vaak worden herzien. En soms werd er ook welbewust verkeerd begroot – zoals hieronder zal blijken. Echter, ook nadat er meer ervaring was opgedaan met het ramen van uitgaven was ‘het bestaan van onderbesteding niet als iets uitzonderlijks’ te beschouwen.[44]

De foute krantenkoppen hierboven mochten overigens voor een deel wèl aan Bot worden verweten; die had tijdens het commissiedebat weinig tot niets gezegd over zulke meer algemene oorzaken van nauwelijks vermijdbaar betalingsuitstel – wellicht ook omdat de aanwezige Kamerleden er niet naar vroegen.[45] Hij en de commissieleden hadden onvoldoende oog voor de negatieve effecten op het draagvlak van achterblijvende of (pas later blijkende) opzettelijk te hoge begrotingen van ontwikkelingsuitgaven.

Verderop, bij de bespreking van Bots tweede begrotingsnota in het jaar daarop, zal blijken dat de werkelijke (maar eveneens nog voorlopige) onderbesteding in 1965 nog ietsje groter was dan hij in januari 1966 in de Tweede Kamer had gezegd. Eerst moeten we echter stilstaan bij de twee grootste posten van de toen als onbesteed gerapporteerde bedragen; want daar gingen nog enkele onthullende eigenaardigheden achter schuil. 

Nog meer gerommel met de cijfers

De posten waarom het hier gaat waren achtereenvolgens de middelen bestemd voor het EEG-Ontwikkelingsfonds (hierna: EOF) en die voor het WestIrian Fonds van de VN (WIF). Bij deze posten was het probleem vergelijkbaar: een na een aantal jaren tot grote hoogte gestegen bedrag aan nog niet uitgegeven gelden. De oorzaken van deze achterstanden waren echter tot op zekere hoogte verschillend – hoewel niet de hoofdoorzaak ervan, zoals we zullen zien. En dat waren ook de manieren waarop het kabinet-Cals èn twee eerdere kabinetten meenden dit probleem te moeten aanpakken − of het te verbergen! Om daar achter te komen moeten we dus voor beide posten even terug naar het verleden.

Het EEG Ontwikkelingsfonds dat in de stukken van het kabinet-Cals voorkomt, was de opvolger van het EOF dat in 1958 werd opgezet na de akkoorden over de Verdragen van Rome (en conform de op het EEG-verdrag gevolgde toepassingsovereenkomst die de associatiebetrekkingen vastlegde tussen de zes oorspronkelijke lidstaten van de EEG en een aantal recent of binnenkort onafhankelijke ontwikkelingslanden en enkele nog overgebleven overzeese gebiedsdelen van bepaalde lidstaten in Afrika en elders). Dit EOF-1 werd gefinancierd uit de volgens een bepaalde verdeelsleutel toegezegde financiële schenkingen van de gezamenlijke EEG-staten. En die gelden waren bestemd voor de via de Europese Commissie te verdelen ontwikkelingshulp van de Gemeenschap aan de met haar geassocieerde landen en afhankelijke gebieden.

De organisatie van deze hulpverlening kwam echter zeer traag op gang. Op 31 december 1962, toen EOF-1 afliep, stond van nog maar een klein deel van de door de lidstaten toegezegde middelen vast hoe ze besteed zouden worden. Tezelfdertijd was echter wel al besloten dat voor de periode daarna de verschillende associatierelaties zouden opgaan in een nieuw integraal associatiestelsel: de Conventie van Yaoundé (genoemd naar de plaats van ondertekening). Daarbij zou tevens het volgende ontwikkelingsfonds worden ondergebracht: EOF-2, eveneens gefinancierd uit vastgelegde bijdragen van de lidstaten.

De onderhandelingen over een en ander duurden echter langer dan voorzien: de nieuwe Conventie werd pas op 20 juli 1963 ondertekend. Daarna nam echter ook de ratificatieprocedure dusdanig veel tijd in beslag, dat de Yaoundé-associatie niet vóór juni 1964 in werking kon treden.

Het totaal van de gelden die Nederland in de jaren 1958-’62 zou bijdragen aan EOF-1 was 258 mln., aldus de Miljoenennota voor 1962 (MinFin 1961, p. 22). Dit bedrag komt globaal overeen met wat uit de optelling van de afzonderlijke jaarbedragen in 1958 tot en met 1962 blijkt, die het Ismog geeft in zijn publicatie uit 1964.[46] De wijze waarop deze gelden in deze jaren ‘ter beschikking’ werden gesteld, werd echter pas in de Miljoenennota voor 1965 vermeld (MinFin 1964, p. 30)! En toen bleek dat ‘ter beschikking stellen’ helemaal geen echte betaling betrof, maar een reservering: de door het Ismog genoemde bedragen waren namelijk ‘gestort op een rekening van de EEG bij de schatkist.’[47] Dit gebeurde op grond van afspraken tussen de lidstaten van de EEG. Van die bijschrijvingen was echter kort voor en bijna twee jaar na het einde van de looptijd van het eerste Fonds nog maar heel weinig echt aan Brussel overgemaakt.[48]

Het is dus duidelijk dat niet deze ‘stortingen’, maar deze overmakingen moeten worden beschouwd als de echte betalingen van Nederlands bijdrage aan het EOF-1. Hoewel er dus meer dan viervijfde van de betreffende bijdrage nog op verdere besteding lag te wachten in Den Haag, ging de regering-De Quay er reeds in 1962 − dat wil zeggen nog vóórdat de onderhandelingen over de nieuwe Conventie waren afgerond! – toe over om voor EOF-2 toch alvast een bedrag van f. 47,5 mln. op te nemen in de begroting voor 1963 (MinBuza 1962b, nr.2, p.13 en 16).[49]Een reden voor deze belachelijke, want evident premature, stap – er kon immers nog niets over de te verwachten overmakingen aan Brussel worden gezegd, want die moesten eveneens op afroepen van de Europese Commissie wachten; en die afroepen zouden voor EOF-2 zelfs pas komen nadat alle middelen voor EOF-1 zouden zijn uitgeput![50] − werd niet gegeven.

Die reden, of misschien één van de redenen, is echter niet moeilijk te raden. Die hing waarschijnlijk in niet geringe mate samen met de toenmalige discussies over de omvang van de ontwikkelingshulp. Die hadden in die tijd voornamelijk betrekking op de hoogte van het daarvoor begrote bedrag op de rijksbegroting. Weinigen beseften echter dat lang niet alles van dit begrote totaal al in het begrotingsjaar zelf tot de uitgaven zou behoren (ook de tabellenmaker van Nekkers & Malcontent vervolgde in een en dezelfde tabel onbekommerd een reeks van uitgavecijfers met een serie begrotingscijfers − red. 1999, in zowel tabel 1.2 als 2,  p. 393-395).

Zoals al eerder is opgemerkt, wordt het totaal van de uitgaven pas na afloop van het begrotingsjaar vastgesteld, en pas in de begrotingsstukken voor het jaar daarop gerapporteerd (alleen de genoemde Miljoenennota’s waagden een eerdere schatting) – zodat de uitgavencijfers pas in de twee jaar latere begroting staan. Bij EOF-1 zouden de werkelijke uitgaven van de lidstaten, afhankelijk als die waren van betalingsoproepen uit Brussel, echter nog veel langer op zich laten wachten (zie de achterstanden in 1961 en ’64 in noot 48). De reserveringen op de speciale schatkistrekening kregen echter een heel andere behandeling, om redenen die snel duidelijk zullen worden: zij werden namelijk reeds in hetzelfde jaar waarvoor zij werden begroot gerapporteerd als behorend tot de ‘uitgaven’ in dat jaar. Op zichzelf kon dit, want de verrichte bijschrijvingenwaren telkens al van tevoren bekend geweest,[51] zoal niet door Nederland zelf bepaald. Wat daarover werd afgesproken heb ik niet kunnen achterhalen.[52]

Maar begrotingstechnisch was hier wel iets vreemds aan de hand. Hoe konden reserveringen op een schatkistrekening in Den Haag in hetzelfde jaar tegelijkertijd als een uitgave èn als een begrotingsbedrag worden geboekt? Dat het inderdaad zo ging blijkt uit de relevante overheidsstukken.[53] En die bevestigen onomstotelijk (zij het soms in afgeronde cijfers) dat de bedragen die het Ismog in de jaren 1958-’62 noteerde als uitgaven in elk geval correct waren.

Als dit de feiten waren, rijzen twee vragen: mocht het begrotingstechnisch gezien, en waarom deed men het zo? Wat het eerste betreft is het antwoord duidelijk: het mocht niet, omdat een reservering nu eenmaal (nog) geen uitgave is, en omdat het begroten van een uitgave alleen geoorloofd is als die uitgave in dat jaar reëel verwacht wordt – en dat was overduidelijk niet het geval.[54]

En wat het waarom betreft: de redenen voor de geleidelijke stijging in de eerste drie à vier van deze jaren waren ongetwijfeld de trage start van het EOF in Brussel. Maar voor de disproportioneel grote laatste stap in 1961 ten behoeve van de begroting van 1962 moet naar de politieke situatie in Nederland worden gekeken. Ondanks het snel naderbij komende einde van de relatie met Nieuw-Guinea zette de regering-De Quay voor 1962  nog wel een fors vergroot bilateraal hulpbedrag op de begroting (f. 103,6 mln., zo blijkt uit de derde regeringsnota: MinBuza 1962a, p. 15). Realisten zullen echter wel hebben verwacht dat het in de loop van dat jaar afgelopen zou zijn. Het zag er dus naar uit dat de ontwikkelingsbegroting van het jaar daarop een gevoelige duikeling zou maken als Nieuw-Guinea wegviel. Dat was niet iets dat voorkomen kon worden, maar er was wel aanleiding om die daling alvast zoveel als mogelijk te compenseren, en daarmee al in 1962 te beginnen. De politiek stond immers onder grote druk de hulp niet slechts op peil te houden, maar die ook te verhogen. Diverse geledingen in de samenleving vroegen daarom, maar er waren ook zorgen over andere vertragingsoorzaken.[55]

Wat was er aantrekkelijker dan een instrument dat de begroting een opwaartse duw kon geven, en tegelijkertijd de overheidsfinanciën kon ontzien? Het in één klap reserveren van het restant van de EOF-1-bijdrage voorzag daarin, en dat was temeer aantrekkelijk omdat het qua grootte in de buurt kwam van de spoedig vervallende begrotingspost voor Nieuw-Guinea. Het mag dan ook niet verbazen dat De Quay c.s. in 1961 naar dit middel grepen. En de betreffende storting op de schatkistrekening zou als begrotingspost voorlopig nog niets kosten, omdat er in de eerstvolgende jaren nog weinig of geen echte uitgaven voor te verwachten waren.

Enig argument ter verdediging van dit bedenkelijke gerommel is nergens te vinden. Ik kan slechts constateren dat men het deed. In welke vorm dan ook, Zijlstra verkoos er een zuiver fictieve vorm van betalen voor – ik herhaal het nog maar eens omdat het zo grotesk lijkt! De echte betalingen zouden pas volgen na de desbetreffende opvragingen door Brussel. En dan pas zullen dit uitgaven zijn waarover de minister van Financiën zich wèl druk maakt − maar niet deze! 

Binnenslijns goochelen en andere foefjes

Nog merkwaardiger is echter hoe het daarna in 1963 ging met de bijdragen aan EOF-2. Er werd voor dat jaar, zoals gezegd, een nieuw begrotingsbedrag opgevoerd, terwijl er nog geen enkel uitzicht was op een eerste echte betaling daarvan in dit jaar: de Conventie van Yaoundé werd pas halverwege 1963 ondertekend en zou, na de ratificatie, pas medio 1964 in werking treden. De desbetreffende hulppost naar nul laten terugvallen, na de zeer hoge toename in 1962, wilde de regering-De Quay echter ook niet, om dezelfde politieke redenen. Zodat zij haar toevlucht nam tot een nog veel meer premature, en in het oog springende, begrotingspost. Een post die nog méér in de lucht hing dan de vijf in de periode 1958-’62. En dit werd in het jaar daarop nòg eens gedaan door het kabinet-Marijnen, dat in juli 1963 aantrad.

Beide begrotingsposten van f. 47,5 mln. – zoals eerder vermeld: het gemiddelde van Nederlands bijdrage aan EOF-2 (zie noot 49) – hingen in de lucht, omdat de minister van Financiën al vanaf 1963 geen nieuwe bedragen meer op een schatkistrekening reserveerde – misschien alleen omdat Brussel dit niet meer eiste, of omdat de gezamenlijk lidstaten al eerder hadden geconcludeerd dat dit nergens meer toe diende. Hoewel dit besluit om niets meer op de bestaande schatkistrekening bij te schrijven waarschijnlijk al ruim vóór 1963 werd genomen, werd het pas in 1964 medegedeeld bij de aanbieding van de begrotingsstukken voor 1965. Wel deed minister Witteveen van Financiën er toen in de Miljoenennota nogal vreemd over, alsof hij nog een slag om de arm moest houden.[56] Nòg vreemder was echter zijn volgende zin: ‘De begroting zal pas worden belast wanneer het bovengenoemde saldo is uitgeput’ (MinFin 1964, p.31).[57]

Met alle details erbij, werd hier dus achteraf verklaard dat de begrotingsposten voor EOF-2 voor 1963 en ’64 nog geen belasting van de begroting met zich hadden meegebracht, en dat dit ook niet zou gebeuren zolang de reserveringen voor EOF-1 nog niet volledig waren opgevraagd. Zodat dus opnieuw de vraag rijst hoe dit kon, zònder dat er reserveringen voor waren, of zouden worden, gemaakt die via een of andere kunstgreep als een uitgave konden worden bestempeld.[58]

Het antwoord was simpel: via een andere kunstgreep, want de echte uitgaven zouden nog behoorlijk lang op zich laten wachten. Dit antwoord kwam dus met een vertraging van twee jaar, en in de Miljoenennota voor 1965 pas driekwart bladzijde verderop, waar het bovendien nogal diep in andere teksten verborgen zat (zie het slot van noot 64 verderop). Zoals ook in de begrotingen van BuZa de nieuwe truc niet eerder dan in de MvT voor 1965 uit de hoge hoed kwam, nadat de toelichtingen bij de twee begrotingsposten voor 1963 en ’64 er eveneens over gezwegen hadden en alleen iets anders te berde brachten.[59]

Echter, voordat de nieuwe truc vanaf 1965 kon worden toegepast moest men zich eerst nog een andere ingreep veroorloven. De op de genoemde 5-jaars gemiddelden gebaseerde begrote bedragen voor 1963 en ’64 waren namelijk ook al merkwaardig omdat de echte looptijd van de Conventie van Yaoundé nog niet eens begonnen was; die ging pas op 1 juni 1964 van start, opnieuw voor een duur van vijf jaar. Hoewel deze looptijd niets te maken had met de betalingsververplichting van de Nederlands bijdrage aan EOF-2 − die zou namelijk wederom afhangen van afroepen van de Europese Commissie[60] −, besloot Den Haag deze verplichting op te splitsen in vijf afzonderlijke ‘jaarverplichtingen’ van gelijke omvang (zie het slot van noot 49). Deze jaarverplichtingen waren eveneens een fictie, want in de Yaoundé-conventie noch in de toepassingsovereenkomst of administratieve regelingen kwamen zulke jaarlijkse verplichtingen voor. Den Haag had ze zelf bedacht, want men zocht iets dat, desnoods kunstmatig, toegedeeld kon worden aan de specifieke jaren van de inmiddels officiëel ingegane conventielooptijd – waarschijnlijk mede om deze niet bestaande jaarlijkse verplichtingen nog iets van een officieel tintje te geven. Deze toedeling van imaginaire jaarverplichtingen had echter wel een opmerkelijk effect, namelijk: dat de hele, al in 1963 begonnen, reeks van vijf jaar voor EOF-2 ineens in 1965 opnieuw van start ging − een opschuiving met twee jaar, die tot gevolg had dat de eerste twee jaren daarvan voor de tweede keer werden meegeteld in het totaal van de overheidshulp aan ontwikkelingslanden!

Dit laatste gevolg is wat er werkelijk gebeurde, en dit was waarschijnlijk ook het enige, of het hoofdoogmerk van deze herperiodisering: de indruk te geven dat de Nederlandse bijdrage aan EOF langer duurde, en dus hoger was, dan reëel het geval was. Heeft dit twee keer begroten van dezelfde bijdragen zich echt voorgedaan, en veroorloofde de regering zich dit willens en wetens?, moet men zich afvragen. En was deze schijnverhoging van de hulp inderdaad het doel dat haar hierbij voor ogen stond? En heeft het parlement ingestemd met deze bedrieglijke voorstelling van zaken?

Het antwoord is, vrees ik,  vier keer ja! − al heb ik het genoemde doel niet in enig citaat (in gedrukte of uitgesproken vorm) bevestigd gezien. Om het beweerde verder toe te lichten en aannemelijk te maken, zal ik hierna nog enkele details uit de doeken doen, waaronder ook de nog niet onthulde truc die erbij werd uitgehaald.

Om te beginnen: de genoemde herperiodisering diende geen enkel ander, laat staan: een zinniger doel. Deze jaarlijkse betaalverplichtingen waren niet alleen fictief, maar ook een bedekte vorm van bedrog – al was het, voor wie kijken wilde, nogal doorzichtig wat men deed. Niet alleen hingen de werkelijke betaalverplichtingen immers af van specifieke afroepen van de Europese Commissie, maar die hielden natuurlijk ook niet op na het verstrijken van de officiële looptijd van de Conventie: als de Commissie niet vóór 1 juni 1969 alles van Nederlands bijdragen aan EOF-1 èn 2 zou hebben opgevraagd, moest uiteraard ook daarna nog steeds worden doorbetaald op basis van verdere afroepen. En die verplichting zou gemakkelijk tot een tiental jaren na deze datum kunnen voortduren, zoals met een natte vinger te ramen is.[61]

Ten tweede, de toedeling van de algemene betalingsplicht die Nederland in verband met het tweede EOF aanvaard had, aan afzonderlijke jaren van de conventielooptijd diende evenmin enig nuttig doel. Die verplichting was immers al in het algemeen door het parlement aanvaard bij de ratificatie van het Verdrag van Yaoundé − en hoefde niet nòg eens additioneel ‘erkend’ te worden voor specifieke jaren in een begrotingsstuk. En het was vanzelfsprekend ook niet zinnig om dat op deze wijze te doen, want in deze jaarlijkse vorm bestond deze verplichting nou juist niet!

Bot vloog dus twee keer uit de bocht toen hij (achteraf) in de Nota-Bot stelde, dat deze ‘jaarlijkse verplichting’ in zijn beide begrotingsnota’s werd vermeld ‘om aan te geven dat Nederland de verplichting erkent’ (MinBuza 1966b, p.92); even meervoudig onjuist als hij in zijn eerste begrotingsnota voor 1966 had beweerd, dat ‘te beginnen met het begrotingsjaar 1965 (…) voor de resterende jaren van het Tweede Fonds’ een ’betalingsverplichting tot stand komt’ van het jaargemiddelde van f. 47,5 mln. (MinBuza 1965e, p. 4, in de toelichting van post 6; cursiveringen in beide citaten toegevoegd).

Ten derde: deze laatste mededeling kondigde tevens een in 1965 begonnen andere wijze van boeken van deze jaarbedragen aan: het waren namelijk geen begrotingsbedragen meer, zoals eerder in 1963 en ’64, maar ‘binnenslijnse verplichtingen’ geworden. De nieuwe truc die vanaf  1965 werd toegepast liftte mee met dit gebruik van het begrotingsinstrument van de binnenslijnse verplichting. Het is nuttig eerst iets over het eigenlijk doel van dit instrument te zeggen.

Een binnenslijnse verplichting, die normaliter de vorm heeft van een aantekening bij een begrotingsbedrag, machtigt de overheid alvast tot het aangaan van verplichtingen in het begrotingsjaar die het begrote bedrag te boven gaan. [62] Omdat zij de uitgavemachtiging van een begrotingspost te boven gaan, kunnen binnenslijnse verplichtingen – die altijd een specifiek aangegeven maximumbedrag betreffen – dus in principe nooit in het jaar van het begrotingsbedrag al tot uitgaven leiden. Omdat de uitgave-autorisatie vooralsnog ontbreekt, zal er ten behoeve van de latere betaling (of een deel daarvan) alsnog een begrotingsbedrag moeten worden opgevoerd in het jaar dat die uitgave reëel verwacht wordt.[63]

Uit deze toelichting blijkt al dat dit begrotingsinstrument er in 1965-’66 in feite met de haren werd bijgesleept: niet alleen waren er geen betalingsverplichtingen die pas ontstonden in de jaren dat de binnenslijnse aantekening in de begroting werd vermeld, maar die aantekening kreeg op dat moment bij EOF-2 ook niet de gebruikelijke vorm − wat wèl deel uitmaakte van de truc, zoals nog zal blijken. Bovendien autoriseerde deze binnenslijnse vermelding bij een EOF-post evenmin bepaalde handelingen van de Nederlandse regering (bij voorbeeld: noodzakelijke of gewenste voorbereidingen van de latere betaling), want die vielen allemaal onder de verantwoordelijkheid van de EOF-beheerder in Brussel.

De binnenslijnse ramingen ten behoeve van EOF-2 waren overigens ook niet functioneel als indicatie van de te zijner tijd benodigde hoeveelheid kasmiddelen om betalingsoproepen van de Europese Commissie tijdig te kunnen honoreren. De ramingen van f. 47,5 mln. per jaar wa­ren daarvoor immers veel te globaal, en zeiden als zodanig helemaal niets over het hoeveel en wanneer van de in de toekomst te beantwoorden oproepen. In totaal zou er na 1969 wel een bedrag van f. 237,5 mln. binnenslijns zijn geboekt, maar de werkelijke betalingsverplichting kon misschien nog wel tot vijf à tien jaar daarna een last blijven voor de staatskas, en zonder twijfel een andere vorm hebben dan de genoemde vijf gelijke porties. Ook dat verraadt het oneigenlijke gebruik van dit instrument.

Het is overigens opmerkelijk, dat de informatie over de werkelijke betalingen aan Brussel in deze jaren nooit in de begrotingsstukken werd gerapporteerd. Misschien wilde men geen slapende honden wakker maken, maar het blijft vreemd dat er niet aan het eind van elk jaar dat er overmakingen plaatsvonden voor EOF, netjes werd gerapporteerd hoeveel en wanneer er iets was betaald, en tot welk percentage van het totaal van de bijdrage dat cumulatief was stegen. Wat de hierboven aangehaalde stukken daarover meldden was incidenteel, en mede daardoor (in elk geval tot het eind van de periode-Bot), inconsistent en uiterst onvolledig. Merkwaardig was ook dat de Tweede Kamer daar niet naar vroeg tijdens de bijeenkomst van de begrotingscommissie in januari 1966 (zie ook verderop).

Ik kom nu toe aan de aangekondigde onthulling, want zoals gezegd, de truc liftte mee met de binnenslijnse ramingen; die waren er als het ware de brug voor, want de truc zelf stelde niet veel voor en was nogal banaal. Op zichzelf deed deze raming namelijk nog helemaal niets voor het, door mij veronderstelde, doel waarop de drie achtereenvolgende regeringen in deze jaren heimelijk mikten: het desnoods slechts in schijn verhogen van het totaal van de ontwikkelingshulp. Die verhoging ontstond pas door elk jaar doodleuk de binnenslijnse bedragen op te tellen bij de (buitenslijnse) begrotingsbedragen van dat jaar, alsof ook de eerste al tot de in die jaren voorgenomen uitgaven behoorden! Dit vermengen van appels met peren deed men echter alleen in de extra-comptabele staten waarin elk jaar de totaalcijfers van de ontwikkelingshulp bijeen werden gebracht, die in de afzonderlijke begrotingshoofdstukken van de verschillende ministeries (echt) waren begroot.[64] De extra-comptabele status van deze hulpoverzichten was kennelijk de vrijbrief waarmee men iets meende te kunnen suggereren dat niet door de begrotingsstukken van die jaren werd gedekt.

Gesjoemel en administratief geknoei

Een binnenslijnse verplichting meetellen als een begrote uitgave was uiteraard op zich al een doodzonde.[65] Maar het riep ook nog de vraag op wat er zou gebeuren zodra de oproepen van de Europese Commissie wèl zouden komen. De werkelijke uitgave van de EOF-2-verplichtingen zou immers nog wel een (buitenslijnse) begrotingspost vergen die eveneens het parlementsfiat moest krijgen. Als het bedrag van de (komende) oproep op tijd bekend is, kan er een normale begrotingspost aan worden gewijd in de reguliere BuZa-begroting op prinsjesdag; maar als het pas tijdens lopende begrotingsjaar bekend wordt, moet er een suppletoire begrotingswijziging volgen, die het bedrag alsnog ten laste van dit jaar brengt. In beide gevallen rijst dan echter de vraag of dit bedrag, na de eerdere binnenslijnse meetelling in het totaal van de ontwikkelingshulp, ook nog eens als begrotingsbedrag zou worden meegeteld – nota bene wèl het jaar waarin er, ter hoogte van dit bedrag, voor het eerst wèl een echte betaling aan EOF-2 plaatsvindt!

Dit was een kwestie die het kabinet-Marijnen bij zijn ontwerp van de in 1964 ingevoerde constructie had laten liggen. Het kabinet-Cals moest dit losse eindje ten tijde van Bots eerste begrotingsnota oplossen.[66] De oplossing waarmee Bot kwam, waaraan waarschijnlijk overleg met leden van de Tweede Kamer vooraf was gegaan, handhaafde de constructie van Marijnen c.s., maar voegde er de belofte aan toe, dat de ‘feitelijke betalingen’ – waarvoor in de jaren dat die zich zullen voordoen ‘suppletoire begrotingen’ worden ingediend – in die jaren ‘niet zullen worden opgenomen in de extra-comptabele staat (…), teneinde dubbeltelling te voorkomen’ (MinBuza 1995e, p. 4; cursivering toegevoegd) – nota bene: dit begon te lijken op een onderweg met plakband en schoenveters uitgevoerde noodreparatie aan een oude auto! Deze belofte zou, mits ook volgende ministers van Financiën en regeringen zich eraan zouden houden, inderdaad het tweemaal meetellen van althans deze al binnenslijns opgevoerde EOF-bedragen kunnen tegengaan (men liet de noodreparatie na thuiskomst dus nog een aantal jaren zitten!).

Er was echter één Kamerlid: Van der Goes van Naters (PvdA), die ernstig betwijfelde of de gevonden constructie wel zo slim was als de minister en enkele andere commissieleden geloofden. Dat vroeg hij zich in elk geval herhaaldelijk hardop af. Betogend dat een binnenslijnse voorziening minder een ‘daad van wetgeving’ was dan een begrotingspost – wat op zichzelf waar is – verwachtte hij wel allerlei problemen met Financiën zodra de betalingsverzoeken uit Brussel zouden gaan binnenstromen (Tweede Kamer 1966a, p. 768). Dat laatste was weliswaar nog even niet actueel, maar later (na 1967 bijvoorbeeld, als ook de EOF-2-betalingen zouden worden opgevraagd – zie voetnoot 61) zou verzet van Financiën niet ondenkbaar zijn. Ook zouden er economische omstandigheden kunnen ontstaan waarin de regering zich gedwongen zou zien besluiten te nemen die zeer dringend èn voor alle ministers geldend zullen zijn (zoals bezuinigingsmaatregelen), en dan zou zo’n afspraak uit 1965 wel eens te zwak kunnen blijken. Misschien zou een gehandhaafde voorlopige storting op een speciale schatkistrekening, zoals bij EOF-1 was gedaan, wel een meer solide basis zijn voor toekomstige betalingen dan een binnenslijnse vermelding met ongebruikelijke consequenties.

Zelf had Van der Goes overigens liever de aanvankelijk jaarlijkse begrotingsposten van 1963 en ’64 gecontinueerd willen zien, maar dan wel mèt het van toepassing zijn van artikel 24 van de Comptabiliteitswet, zodat de betreffende betalingen rustig konden doorlopen naar volgende jaren − iets dat hij al eerder in de vergadering had bepleit, maar toen door Bot was afgeserveerd met verwijzing naar de constructie als aangevuld in de begrotingsnota − zonder de allerminst onzinnige waarschuwing van het Kamerlid serieus te nemen (idem p. 748). Met prematuur begroten had Van der Goes dus even weinig moeite als de regeringen-De Quay en Marijnen.

Eén ander Kamerlid had echter ook nog vragen aan Bot: Bos (CHU), die nog maar sinds 1963 in de Kamer zat, en daarom de stukken wellicht met meer ijver bestudeerde dan andere leden. Twee eigenaardigheden hadden zijn  aandacht getrokken. Allereerst de discrepanties tussen de BuZa-begroting voor 1966 en de eerste begrotingsnota van Bot: de PM-vermeldingen voor de EOF-post in de eerste en het binnenslijnse bedrag voor deze post in de laatste. Bos had tegen de binnenslijnse vermelding geen bezwaar, maar wilde wel weten of deze stukken niet gelijkluidend moesten zijn, en welk van de twee dan correctie behoefde (idem p. 770). Goede vragen, maar Bot slaagde erin ze niet te beantwoorden − ook niet nadat Bos er een tijdje later nog eens op terugkwam, en toen ook nog een tweede ‘raar verschijnsel’ onder de aandacht bracht (dat ik in het eerste deel van noot 64 noemde): binnenslijnse bedragen in de begrotingsnota die wèl en niet werden meegeteld in het totaal van de hulp (idem, p. 776). [67]

De merkbaar aarzelende en/of vermoeide bewindsman werd daarna twee maal door de voorzitter van de commissie gered: mede gezien het late uur, herhaalde deze zijn kort daarvoor gedane voorstel om de beraadslaging te sluiten; de kwestie kon dan vóór de plenaire behandeling worden afgehandeld, was zijn suggestie, zo nodig na verder overleg tussen de minister en het kamerlid, als de vraag ‘ook achteraf nog niet duidelijk blijkt te zijn’ (idem, p.776-777).

Het was echter geen onduidelijkheid in de vragen van Bos die Bot problemen gaf. Vermoedelijk wilde de minister op dit late moment alleen vermijden de ware reden achter de discrepanties tussen beide stukken hardop uit te spreken. Waarschijnlijk is Bos daarna achter de groene gordijnen snel ingewijd. Het was echter beter geweest als hij en de andere leden van de begrotingscommissie zich kritischer hadden opgesteld tegenover dit geknoei, en correctie hadden geëist.

En dat geldt nòg meer bij het tweede voorbeeld van gerommel met cijfers: het op Nederlands initiatief opgerichte West-Irian Fonds (WIF) van de VN. De administratieve verwerking daarvan in deze periode was zelfs dusdanig gebrekkig dat ik op oudere MvT’s moest terugvallen om de lacunes in de gegevens en tegenstrijdigheden in de cijfers te kunnen invullen en ophelderen.

De basis van de betalingsachterstand bij het WIF werd reeds in het jaar van zijn oprichting gelegd: 1963.[68] Na de overdracht van Nieuw-Guinea aan de VN in 1962 volgde zeven maanden later, per 1 mei 1963, de souvereiniteitsoverdracht aan Indonesië. Aanvankelijke wrijvingen met Nederland en daarna de ‘konfrontasi’-politiek van Indonesië tegenover de Maleisische Federatie in oprichting en zijn boycot van de VN in dat verband, verhinderden echter een effectieve start van het WIF.

Toch werden er al kosten voor gemaakt, zoals blijkt uit het eerste overzicht van de ontwikkelingsuitgaven in de Miljoenennota voor 1964 (MinFin 1963, p. 13). Daarin stond in de kolom van de vermoedelijke uitkomsten in het voorgaande jaar, 1963, een bedrag van f. 24,1 mln. Dit riep echter meteen een aantal vragen op: konden er zo snel na het akkoord met Indonesië al reële uitgaven van ongeveer tweederde van Nederlands jaarbijdrage worden verwacht (een bijdrage die in dezelfde bron in de kolom van de nieuwe begroting voor 1964 op f. 36,2 mln. was gezet)? Niet alleen de snelheid van besteding, maar ook de grootte van het eerstgenoemde bedrag was verbluffend: ruim meer dan het honderdvoudige van het bedrag dat de al eerder aangehaalde, in 1964 verschenen, Ismogtabellen voor 1963 vermeldden: f. 181 duizend (eveneens als ‘vermoedelijk’ aangeduid − Ismog 1964, tabel I, p.5).

Verderop zal blijken dat dit Ismogbedrag correct was – maar dat werd pas bevestigd in twee van de MvT’s van de tweede OS-minister, Udink, die in 1968 en ’70 overzichten gaf van de in het verleden ‘opgevoerde’ hulpbedragen voor het WIF; die vermeldden beide voor 1963 een bedrag van f. 0,2 mln. (MinBuza respectievelijk 1968, p. 39, en 1970, p. 55). Het woord ‘opvoeren’ in 1968 was weliswaar wat verhullend, maar wel bruikbaar, want dat liet geheel in het midden of de genoemde bedragen begrotingsbedragen betroffen, voorlopig geschatte uitgaven, òf alleen nog maar op een schatkistrekening bij Financiën bijgeschreven reserveringen. Echter, in het lijstje van 1970 werd dit op één punt duidelijker: dit bevatte namelijk twee kolommen, een onder de kop ‘begroting’ en een onder ‘rekening’; deze laatste leek te duiden op de schatkistrekening – al was die toen nog nergens vermeld! In de toelichting werd echter van ‘uitputting’ van deze begrotingspost gesproken, alsof het echt gerealiseerde uitgaven betrof – zoals ook in de nòg latere tabel in Nekkers & Malcontent red., 1999, p. 393) wordt gesuggereerd. Opmerkelijker was echter dat in Udinks tweede lijstje dit bedrag van f. 0,2 mln. voor 1963 in beide kolommen voorkwam! Na het eerdere betoog over de EOF-boekingen (zie p. 109-112) kan de vraag hoe dit kon, nu wel achterwege blijven: ook bij het WIF ging het namelijk in eerste instantie alléén om reserveringen op een schatkistrekening – al stond dit er nergens bij (ik heb het alleen aangetroffen in twee mondelinge mededelingen van Bot, die ik verderop zal aanhalen).

Dit enorme verschil tussen de 1963-bedragen in de Miljoenennota en de Ismogtabel duidt er misschien op dat men aanvankelijk dacht in dit jaar alvast wel tweederde van het met de VN afgesproken jaarbedrag voor het WIF te kunnen reserveren, maar later tot de ontdekking kwam dat daarvan nog maar minder dan 1 procent daadwerkelijk werd gespendeerd. Hoewel dit verband tussen reserveren en spenderen waarschijnlijk destijds niet eens werd gelegd – veel waarschijnlijker is immers dat het toen alleen ging om een zo spoedig mogelijke toerekening aan het totaal van de Nederlandse ontwikkelingshulp van een bepaalde betalingsverplichting tegenover het Papoea-volk. Maar omdat die in het eerste hulpoverzicht in de kolom van de uitgaven was gezet, zal men wellicht later hebben bedacht dat het oorspronkelijke toerekeningsbedrag beter te beperken was tot de inmiddels gebleken echte uitgave in 1963 (f. 0,2 mln.) – waardoor er in 1964-’66 meer ruimte zou overblijven voor verdere toerekeningen ten behoeve van het WIF.[69]

Inderdaad werd in dit zelfde hulpoverzicht het hele bedrag van de afgesproken jaarbijdrage: f. 36,2 mln., als het begrotingsbedrag voor 1964 opgevoerd. En dat werd voor 1965 herhaald in het tweede hulpoverzicht in de Miljoenennota voor 1965 (MinFin.1964, p. 32).[70] Toen echter Bot, weer een jaar later, met zijn eerste begrotingsnota kwam, leek hij impliciet toe te geven dat al dit prematuur begroten van uitgaven in 1964 en ’65 eigenlijk wel vreemd was. Expliciet stelde hij echter alleen, dat er ‘van de op voorgaande begrotingen voor dit Fonds gereserveerde bedragen (…) een bedrag van circa f. 70 mln. [resteerde] dat nog niet werd opgevraagd.’[71] En omdat werd verwacht, dat dit laatste bedrag ‘ook in 1966 niet zal worden opgevraagd,’ werd voorgesteld in de nieuwe begroting ‘deze post pro memorie (…) te vermelden’ (MinBuza 1965e, p. 4; cursiveringen toegevoegd). Dit opvragen (door de VN) kon echter, afgezien van de uitgaven in 1963 en ’64, ook in voorgaande jaren al nauwelijks worden verwacht, gezien de moeilijkheden met Indonesië! Dus waarom werd er pas nu, voor het vierde jaar: 1966, ineens een PM-post van gemaakt, terwijl er in feite niets was veranderd?

Misschien was het antwoord inderdaad wel, dat Bot en het kabinet-Cals afstand wilden nemen van het grotendeels prematuur begroten van tweemaal f. 36,2 mln. dat het kabinet-Marijnen zich voor de jaren 1964 en ’65 veroorloofde – al zijn er geen aanwijzingen voor een dergelijke afkeuring.[72] Van de som van de eerder voor het WIF ‘gereserveerde’ bedragen zou volgens Bot in 1965 ‘circa f. 70 mln.’ nog altijd niet zijn opgevraagd door de VN, zoals Bots als eerste geciteerde zin stelde. Dit bedrag hield echter geen rekening met alle eerder genoteerde uitgaven; doet men dit wel, en neemt men aan dat ook de voor 1964 vermelde uitgave (zie noot 70) was overgemaakt aan de VN (wat uit niets bleek), dan was het nog niet door de VN opgevraagde bedrag niet meer dan f. 64,8 mln.[73] Maar Bots tweede restantbedrag in deze toelichting sloeg helemaal niet op dit nog niet uitgegeven bedrag, zoals zijn tekst leek te suggereren, maar op het nog niet gereserveerde of begrote deel van de totale toezegging aan het WIF (f. 108,6 mln., zie noot 68). En dat deel bedroeg niet het door Bot genoemde bedrag van f. 12,1 mln., maar f. 36,0 mln., wat Udink als het ‘derhalve nog op te voeren’ bedrag bij zijn eerste lijstje uit 1968 vermeldde (MinBuza 1968, p. 39).

Waarom dit ‘opvoeren’ plotseling werd gestaakt en vervangen door een PM-vermelding in 1966, werd dus niet onthuld. Misschien had de wijziging (ook) iets te maken met een inmiddels in Den Haag ontstane discussie die eveneens de toekomst van het WIF betrof. Het ging toen om de voorbereiding van de onderhandelingen met Indonesië over een regeling van de na de onafhankelijkheid en in de jaren vijftig ontstane financiële en juridische geschillen met dit land. Deze onderhandelingen begonnen in november 1964, maar de regering wilde in dit kader ook praten over de besteding van de WIF-gelden. Terwijl dit laatste in het voorjaar van 1965 aan de orde zou komen tijdens een bezoek van de Indonesische ambassadeur aan Den Haag, rezen er intern blijkbaar ook vragen over wat er met het WIF moest gebeuren.[74]

De WIF-toelichting in Bots eerste begrotingsnota moet dus wel vragen hebben opgeroepen. Maar het vreemde is dat daarvan niets bleek tijdens de bijeenkomst van de begrotingscommissie van de Tweede Kamer in januari 1966.[75] De Kamerleden wilden wel nog weten of de nog niet door de VN opgevraagde WIF-gelden beschikbaar zouden blijven voor latere besteding. Bots antwoord was in eerste instantie wat rommelig: ‘Dat voor 1963 niet; dat voor 1964 en 1965 blijft wel ter beschikking en dat wordt gereserveerd. Het gehele bedrag blijft dus beschikbaar, maar van het eerste gedeelte is, naar ik meen, reeds iets uitgegeven’ (Tweede Kamer 1966a, p. 753; cursiveringen toegevoegd). Zonder de gegevens uit 1968 was dit evenmin te volgen; en zelfs mèt die gegevens komen we niet ver. In elk geval was er van het door Bot genoemde eerste gedeelte niet slechts ‘iets’, maar alles al uitgegeven – tenzij hij nog het eerder vermelde, meer dan honderd maal hogere, bedrag voor 1963 in zijn hoofd had.[76]

Na een korte tussenopmerking over het niet van toepassing zijnde artikel 24 CW op het grotere eerste restbedrag, volgde Bots afronding: ‘Het bedrag is echter gereserveerd voor het doel, waarvoor het is verstrekt. Het is aan de Verenigde Naties als zodanig toegezegd en het blijft op de girorekening staan’ (idem). Met deze uitspraak werd, naar mijn indruk voor het eerst, openlijk erkend dat de tot op dat moment in de stukken vermelde bedragen die zogenaamd voor het WIF beschikbaar waren gesteld, in werkelijkheid (ondanks het woord ‘verstrekt’ in de voorafgaande zin, maar wel afgezien van de al betaalde uitgaven in 1963 en ‘64) nog helemaal niet waren afgestaan; ze lagen alleen nog maar gereed voor betaling aan de VN. Maar de Kamerleden keken blijkbaar niet op van deze verwijzing naar een ‘girorekening’, òf vatten die slechts op als een spreekwoordelijke aanduiding die geen verdere verduidelijking behoefde.[77]

Daarna waren er ook nog, bijna acht maanden later, Bots mededelingen in de ministerraadsvergadering van 2 september 1966, en die lieten aan duidelijkheid niets te wensen over − althans wat het reserveren en een deel van de tot dan toe verrichte uitgaven betreft. In die MR werd toen de aanstaande slotronde van de onderhandelingen met Indonesië over de financiële en juridische eisen van Nederland voorbereid, waarbij ook de toegezegde bijdrage aan het WIF ter sprake kwam. Bot herinnerde zijn collega’s eraan, dat deze bijdrage van 3 x $ 10 mln. ‘bij het ministerie van Financiën [was] geblokkeerd’, en dat het ‘totale bedrag van f. 108 mln. nog vrijwel intact’ was (Dierikx et al., red., 2003, p. 432).[78]

De mededeling zelf was wel duidelijk, maar de inhoud zat er op een belangrijk punt flink naast. Correct was dat er nog vrijwel niets was uitgegeven (al waren de uitgaven in 1963 en ’64 toch al opgelopen tot f. 11,4 mln.in totaal). Maar van het genoemde totale (wat afgeronde) bedrag van de oorspronkelijke WIF-toezegging was nog maar een gedeelte gereserveerd bij Financiën (f. 72,6 mln., zie noot 73); en daarvan was in 1963 en ’64 inderdaad nog maar weinig (de hierboven genoemde f. 11,4 mln.) overgemaakt aan de VN. Terwijl van het in totaal toegezegde bedrag (van f. 108,6 mln.) in werkelijkheid tot en met 1968 bijna een derde nog altijd niet was gereserveerd (of ‘geblokkeerd’, zoals Bot nu zei): f. 36 mln., zoals we op p. 117 zagen.

In Bots tweede begrotingsnota van september 1966 werden geen nieuwe onjuiste bedragen gepresenteerd, maar dat was alleen omdat er geen enkel cijfer meer in stond. Onjuiste mededelingen stonden er nog wel in, al zal ik mij hier beperken tot de herinnering aan de PM-post in de vorige begrotingnota (nu zonder het onjuiste bedrag te herhalen). Door deze PM-vermelding wederom te betitelen als de post die ‘het restant van de bestaande verplichtingen tot uitdrukking bracht,’ en dit in de volgende zin gelijk te stellen met ‘het beschikbare saldo’ dat de VN in 1967 desgewenst zou kunnen opvragen, zat men er deze keer op nauwelijks nog te beschrijven manieren wéér naast. Met als meest storende, dat men poogde het gezicht te redden door continuïteit te suggereren ten opzichte van de toelichting van een jaar eerder, waar alleen erkenning en correctie van het geknoei gepast waren geweest.[79]

Rest nog de laatste zin van de toelichting in deze tweede nota. Die vermeldde dat artikel 24 CW nu wel toepasbaar zou zijn. Als dit echter moest slaan, zoals geschreven werd, ‘op het beschikbare saldo’ dat de VN-beheerder van het WIF ‘in de loop van 1967’ kan opvragen, dan kon dit alleen het nog opvraagbare bedrag van f. 64,8 mln. betreffen – genoeg om mee te beginnen natuurlijk, maar niet het complete (in noot 79 berekende) bedrag dat de VN nog tegoed had van Nederland in verband met het WIF (f. 100,8 mln.), dus inclusief het nog niet gereserveerde deel van de oorspronkelijke toezegging (f. 36,0 mln.).  In het volgende hoofdstuk zullen we nagaan of, en wanneer, ook dit laatste deel van de WIF-verplichting zal worden gereserveerd bij Financiën.

Echter, toepassing van artikel 24 CW op een reeds op een speciale rekening geparkeerd bedrag is vreemd en zinloos: dat bedrag is sowieso besteedbaar in latere jaren, want als het eenmaal op die rekening staat kàn het alleen maar voor het WIF worden gebruikt, in welk jaar dan ook. En op het nog te reserveren bedrag van f. 36,0 mln. kon dit evenmin slaan, want dit artikel betreft alleen begrote bedragen die, onvoorzien, nog niet zijn uitgegeven.

Leugentjes om een grotere leugen te kunnen continueren

Alvorens af te ronden nog even de opmerkelijke redenering waarmee de overheid trachtte haar in het voorgaande aan het licht gebrachte handelwijze te rechtvaardigen. De Nota-Bot leidde die in met een intentie waartegen in principe geen bezwaar zou behoeven te zijn, mits er maar niet iets merkwaardigs was gevolgd. De eerste zin luidde:

‘Bij de opstelling der begroting, c.q. de extra-comptabele staat (…) zal het streven worden voortgezet om de  jaren zo goed mogelijk vergelijkbaar te maken.’

Maar dit werd vervolgd met:

‘Dit betekent dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen de verplichtingen in de staat worden opgenomen, en niet de werkelijk [uit te keren] bedragen’ (MinBuza 1966b, 86, cursivering toegevoegd).[80]

De inhoud van de tweede zin, waarin we herkennen wat er zowel bij het EOF als bij het WIF gebeurde, verraadt al wat er fout is: voorgenomen ‘uitgaven’ vervangen door ‘verplichtingen’ is in een begroting op kasbasis uiteraard verboden – en dat zou ook in een extra-comptabele staat moeten gelden.

De beoogde rechtvaardiging van deze overtreding was bovendien uitgesproken zwak. Na de bewering dat bijdragen aan allerlei internationale instellingen – het zou ‘met name’ gaan om contributies van internationale organen − ‘onregelmatig worden opgevraagd’ volgde de redenering:

‘Zouden alleen de opgevraagde  bedragen worden opgenomen en niet de verplichtingen dan zou een uitermate wisselend beeld ontstaan, hetgeen telkenmale tot gecompliceerde uiteenzettingen aanleiding zou moeten geven’(idem).

Waren de door de Europese Commissie, respectievelijk de VN, opgevraagde bedragen inderdaad ‘uitermate wisselend’, en bovendien: zodanig wisselend, dat een gecompliceerde verklaring onvermijdelijk was? Dat daargelaten, zou die gecompliceerdheid als excuus kunnen dienen voor het plegen van een niet geoorloofde handeling?

Nòg problematischer was echter dat wat de Nota-Bot hier quasi onschuldig mededeelde minder te maken had met beduchtheid voor gecompliceerde uiteenzettingen, als wel met een poging tot misleiding: in plaats van de werkelijk verwachte uitgaven wilde men in de hulpoverzichten liever het beeld ophangen waaraan men de voorkeur gaf, namelijk: toekomstige betalingsverplichtingen alvast meetellen bij de ontwikkelingshulp in de jaren dat de begrotingsregels dit niet toestonden. En daar paste het kennelijk ook niet bij om uit te leggen wat er in het verleden door voorgaande kabinetten op dit punt fout was gedaan, want dat zou verhinderen om er op dezelfde voet mee door te gaan. Dat was, in elk geval bij het EOF en het WIF één van de redenen om de jaarcijfers vergelijkbaar te maken. De Nota-Bot wilde met deze poging tot legitimering dus niet slechts iets ‘onregelmatigs’ vermijden, maar vooral iets onreglementairs buiten beeld houden!

Dit tekent de bedenkelijke begrotingsmoraal in deze jaren ten voeten uit, duidelijk een van de redenen om later in de jaren zeventig tot invoering van een nieuwe Comptabiliteitswet over te gaan.

Waar kwam deze verdoezeling van de werkelijkheid kwantitatief op neer? In Tabel 3.1 zijn de in voorgaande secties gevonden bedragen voor het EOF en het WIF, zoals die in de jaren 1958-’67 in drie verschillende gedaanten werden meegeteld in het totaal van de ontwikkelingshulp, op overzichtelijke wijze bij elkaar gezet.

Tabel 3.1:   De in het totaal van de ontwikkelingshulp van de overheid meegetelde soorten bedragen voor het EOF en het WIF, 1958-’67, (in mln. gld.)
       
Speciale rekening Begroot Binnenslijns Meegeteld
1.  EOF-1  1958-’62    258,3    258,3
2. EOF-2  1963-’64     95,0      95,0
        ,,       1965-’67    142,5    142,5
3. WIF      1963-’65     72,61     72,6
Subtotalen en totaal   330,9     95,0    142,5    568,4
1) Inclusief het later gecorrigeerde uitgavebedrag van f. 0,2 mln. in 1963.

De som van de bedragen die voor beide fondsen in deze tien jaren werden meegeteld bedroeg dus, zoals de rechterkolom laat zien, afgerond een kleine f. 570 mln. In dit totaal zijn de eerste twee prematuur begrote bedragen voor EOF-2 in 1963 en ’64 voor de tweede keer meegeteld toen het kabinet-Marijnen in 1964 besloot de hele, over een reeks van vijf jaar verdeelde, bijdrage aan EOF-2-, met ingang van 1965 opnieuw mee te tellen in het totaal, maar nu als binnenslijns bedragen (waarmee dus tot en met 1969 zou worden doorgegaan).

Hoeveel is er echter in deze tien jaren van hulp via deze Fondsen onterecht – in de zin van: in strijd met de begrotingsregels − meegeteld in het totaal van de ontwikkelingshulp? Bijna alles! In principe geldt dit voor elk bedrag dat, voorspelbaar, niet werd uitgegeven in het jaar waarin het werd meegeteld. Bij EOF-1 was aanvankelijk niet precies bekend wanneer er iets aan Brussel werd overgemaakt (zie voetnoot 48). Inmiddels is dat wel bekend via twee tabellen uit het in 1999 verschenen boek van Nekkers & Malcontent, die alle gegevens in die voetnoot corrigeren.[81] Als we deze volgen, is er alleen in 1960-’62 voor f. 12,6 mln. terecht meegeteld voor EOF-1, terwijl er van de rest van de reserveringen en de buitenslijns en binnenslijns begrote bedragen voor het EOF tot en met 1967 een bedrag van f. 495,8 is meegeteld (de som van de eerste drie bedragen in de laatste kolom). Als daarvan slechts f. 12,6 mln. terecht werd meegeteld, is dus in totaal voor (495,8 – 12,6 =) f. 483,2 mln. onterecht bij de hulp opgeteld.

Bij het WIF waren er twee keer uitgaven die in het jaar van de reservering werden betaald: f. 0,2 in 1963 en f. 7,6 in ’64, samen f. 7,8 mln. (zoals toegelicht in noot 73). Derhalve is van het in totaal voor het WIF gereserveerde bedrag, (72,6 – 7,8 =) f. 64,8 mln. ten onrechte meegeteld.

Bij elkaar werd dus (12,6 7,8 =) f. 20,4 mln. terecht voor EOF en WIF meegeteld, en dat is van het kolomtotaal in tabel 3.1 slechts bijna 4 procent. Ruim 96 procent van dit kolomtotaal − in totaal een bedrag van bijna f. 546 mln. – werd dus volgens de begrotingsregels onterecht meegeteld in de Nederlandse overheidshulp in 1958-’67.

Tot slot nog enkele politieke kanttekeningen bij dit in de voorgaande secties onderzochte laakbare overheidshandelen in verband met het EOF en het WIF. Voor zover er een rechtvaardiging werd gegeven heb ik die hierboven als misleidend en onreglementair gekwalificeerd: het stiekem meetellen van een zeer groot deel van de voor deze Fondsen opgevoerde bedragen in het jaarlijkse totaal van de ontwikkelingshulp betekende een verdere schijnverhoging van deze hulp en ontegenzeglijk een vorm van bedrog. In de politiek wordt weliswaar (bijna) alles anders àls een van de beoogde bedrogenen – het parlement – ermee instemt. Dat was duidelijk het geval, zoals onder andere geconstateerd kon worden in de vergadering van de begrotingscommissie van de Tweede Kamer in januari 1966: die toonde zich zelfs ingenomen met de continuering van de onder De Quay en Marijnen ingevoerde constructie voor het EOF, aangevuld met de in Bots eerste begrotingsnota verwoorde belofte de toekomstige extra-comptabele staten er niet meer voor een tweede maal mee te belasten. Deze aanvulling was (zoals in noot 66 bleek) duidelijk met medeweten van deze Kamerleden, en dus ook onder hun medeverantwoordelijkheid, tot stand gekomen. Kennelijk zagen ook zij dus liever een hoger bedrag voor het totaal van de ontwikkelingshulp, ook als dat gedeeltelijk slechts schijn was, dan een uit echt voorgenomen uitgaven opgebouwd totaal. De Kamer maakte zich hiermee medeplichtig aan de valse voorlichting die de regering gaf aan de derde bedrogene: de Nederlandse belastingbetaler en het publiek in het algemeen![82]

Hoe erg deze misleiding was behoeft nauwelijks verder betoog, behalve misschien dat deze schijn zich als een tijdbom kan gedragen. Die ontploft vroeg of laat en keert zich dan niet alleen tegen de misdraging, maar ook tegen het veronderstelde (goede) doel – en dat hebben we in recentere decennia eveneens zien gebeuren!

Helaas bleef deze schijn in de periode-Bot niet beperkt tot de hierboven beschreven zaken. 

Naar een nieuwe beleidsfilosofie

Uiteraard gingen de Kamerdiscussies in januari 1966 nog over vele andere dingen, inclusief meer kwesties waarover onvoldoende informatie was verstrekt. Maar ik laat het hier bij nog enkele losse punten.

Bij voorbeeld: dit was ook de vergadering waarin de Tweede Kamer terugkwam op de discussie over de in paragraaf 3.1 uitgebreid besproken taken en bevoegdheden van minister Bot en de beleidscoördinatie tussen hem en de andere bewindslieden van de regering-Cals – met name die van Financiën, EZ en L&V. Na wat Bot daarover reeds in december 1965 in de Kamer had gezegd, vroegen diverse commissieleden nu hoe het stond met deze discussie. Bot opende zijn antwoord met de woorden: ‘inderdaad heeft de ministerraad zich sedertdien verenigd met een concrete uitwerking van de toen door mij aangegeven punten’ (Tweede Kamer 1966a, p. 745). Dat klonk alsof deze ‘uitwerking’ toen al tot stand was gekomen, maar na wat ik eerder heb aangehaald uit de ministerraadsvergaderingen van 7 en 21 januari 1966 en de vermoedelijke einddiscussie op 4 februari, mag uit Bots woorden hier alleen begrepen worden dat op de voorgaande data de raad zich ermee verenigde, dat de door hem aangegeven punten concreet zouden worden uitgewerkt. En de uitslag daarvan, zoals die waarschijnlijk op 4 februari 1966 werd bereikt, bleef verre van duidelijk (zie eerder p. 90-93, en met name voetnoot 18). Maar op 12 januari slikten de Kamerleden Bots antwoord en zijn daarna volgende uiteenzettingen voor zoete koek – al had een enkeling wel wat bedenkingen tegen de dominante positie van Financiën bij de beleidsbepaling van Wereldbankdochter IDA (Tweede Kamer 1966a, p. 750-751).[83]

Geen bedenking hadden de commissieleden daarentegen tegen het geheel ontbreken van enige rol van Bot bij de hulpverleningspolitiek binnen Koninkrijksverband, zoals zij ook geen kritiek hadden op de deels slechts schijnbaar verhoogde hulp in 1966. En dit laatste doorzag ook de dagbladpers niet: ‘Bot krijgt zijn 400 miljoen’, kopte De Gelderlander daags na de commissiedebatten.

De plenaire vergadering van de Kamer deed er enkele weken later nog een schepje bovenop: in een met algemene stemmen aangenomen motie werd aangedrongen om ‘op snelle en royale wijze een concrete daad van hulpverlening te stellen.’ Het doel was een snelle leniging van de kort daarvoor bekend geworden voedselnood in India, in aanvulling op de reeds voorgenomen hulp aan dat land. Gepleit werd zelfs voor een gezamenlijk actie van volk en regering, en daarmee in te haken op de grote inzameling ‘Eten voor India’, georganiseerd door vijf particuliere organisaties, die op 19 februari 1966 zou plaatsvinden. En dat lukte. Voor het eerst werkten televisie en radio samen op alle zenders, en hielden kerken, gemeentehuizen en provincies hun deuren open voor giften. Na een oproep van oud-premier Drees in een eerder tv-programma en tijdens de gezamenlijke radio- en tv-uitzendingen op de dag zelf, waarbij ook andere politici en kerkleiders optraden (zie de foto daarvan in Dierikx et al., red., 2003, p. LVII),  wisten de particulieren ruim f. 26 mln. op te halen, wat door de regering werd aangevuld met f. 3,6 mln. – een schijntje overigens, en zelfs dat ging niet van harte, zoals we verderop nog zullen zien. Maar er was ook onbehagen aan Indiase kant.[84]

Ten slotte, wat de begrotingscommissie betreft: verscheidene Kamerleden (waaronder Ruygers, Mommersteeg en Geelkerken, respectievelijk PvdA, KVP en ARP) vroegen zich af of het niet tijd werd ook de parlementaire behandeling van het ontwikkelingsbeleid wat meer gestructureerd en gespecialiseerd ter hand te nemen, bijvoorbeeld door er een vaste eigen commissie of subcommissie voor in te stellen. Door die een wat bredere samenstelling te geven, en er ook andere ministers en departementen in te betrekken, zou ook beter kunnen worden gelet op de handelsproblemen van ontwikkelingslanden en meer recht worden gedaan aan deze en andere structurele aspecten van de problematiek − terreinen waarover de eerste begrotingsnota zo goed als geheel zweeg. Bot verklaarde gaarne mee te werken aan een dergelijke verbetering van het parlementaire tegenspel bij die onderdelen van het beleid (Tweede Kamer 1966a, p. 754-756).

Enkele weken na dit Commissiedebat hakte de ministerraad, na een reeks van besprekingen, de knopen van de ministeriële bevoegdheidscontroversen door – al bleven er vragen (Luns sprak eind mei in de Eerste Kamer zelfs van ‘de charme van de constructie, dat er een soort waas omheen is’ – Maas 1986, p. 32). Maar over de hulp ten laste van andere begrotingshoofdstukken kon Bot in eerste instantie slechts op ambtelijk niveau meepraten via de in 1964 geformeerde interdepartementale Coördinatiecommissie (CCOS), hoewel hij als voorzitter daarvan daarbij wel de leiding kon nemen. En het bestedingsoverleg over de bilaterale hulp bleef in handen van EZ (Posthumus 1999, p.156). Controversen over het een of het ander moesten dus in de ministerraad worden beslecht.

Maart 1966 bracht in het begin het huwelijk van prinses Beatrix (met onder andere de acties van Provo en het optreden van haar echtgenoot, die uiteindelijk, na bij verschillende beleidsonderdelen te zijn ingezet, inspecteurgeneraal van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking zou worden). En aan het eind van de maand vierde de Novib haar tiende verjaardag (met Bot als een van de feestredenaars – die opnieuw de door Novib bepleite instelling van een ‘Nederlands Centrum voor Internationale Samenwerking’ afhield; Nesbic Bulletin, juni/juli 1966, 149-150). Daarna verscheen in mei het rapport van de VN-secretarisgeneraal over de vorderingen halverwege het eerste Ontwikkelingsdecennium − DD-1 (United Nations 1966). Dit rapport concludeerde dat de economische vooruitgang in de ontwikkelingslanden teleurstellend was – zelfs langzamer toenam dan tien jaar daarvoor (zie voor een uitgebreide samenvatting Hetsen & de Waal 1966). Pessimistisch was daarom Linnemann, die in zijn inaugurale rede driekwart jaar later al sprak van een ‘plan that failed’ − hoewel er toen nog enkele jaren te gaan waren (Linnemann 1967a).

In augustus 1966 kwam dan eindelijk de lang verbeide (vierde) nota van de regering, formeel: de ‘Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen’, maar bekend geworden als de ‘Nota-Bot’ (MinBuza 1966b).[85] Gezien de inhoud en omvang van deze nota (124 bladzijden tekst plus 57 pagina’s tabellen en bijlagen) kon het zeker een doorwrocht werkstuk worden genoemd; maar dat sloeg meer op zijn kwaliteit als voorlichtingsstuk dan op zijn beleidskwaliteit. Want zoals diverse commentatoren van destijds (waaronder Koppen et al., 1966[86]) opmerkten: de nota leed aan een gebrek aan concrete uitwerking van zowel doelstellingen als beleidsmaatregelen, en daardoor aan ‘oppervlakkig irrealisme.’[87]

De globale beleidsvisie die erin werd verwoord was echter wel duidelijk, en zowel gedetailleerder als completer dan die van de eerdere regeringsnota’s. Zo werd bijvoorbeeld het structurele karakter van het ontwikkelingsvraagstuk nu scherper omschreven als een ‘onverbrekelijke samenhang’ tussen de situatie in ontwikkelingslanden en ‘de verdere sociaal-economische en politieke ontwikkeling van de wereld als geheel’ (MinBuza 1966a, p.7). Het was ook niet meer iets dat alleen een inpassing van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie vereiste, maar ‘ook een aanpassing van het wereldeconomisch bestel’;[88] met ‘druk om te komen tot nieuwe vormen van internationale samenwerking’, een druk die zich uitte in concrete verlangens aan het adres van de geïndustrialiseerde landen op nagenoeg alle gebieden. Want die betroffen ‘zowel (…) het investeringsbeleid, de financiering van tekorten op de betalingsbalans, de internationale handel en de internationale monetaire politiek, als (…) het internationaal industrialisatie-, landbouw- en wetenschapsbeleid.’ Immers: ‘handhaving van de bestaande situatie (…) zou de inkomensverdeling in de wereld voortdurend onevenwichtiger maken, met alle – ook politieke – gevolgen van dien’ (idem, p. 11-12, cursiveringen toegevoegd).

Men zou kunnen zeggen dat hier al een begin van historisch besef ontstond: deze ‘bestaande’ en ‘voortdurend onevenwichtiger’ wordende situatie was immers evident niet plotseling uit de lucht komen vallen. Bij deze woorden bleef het echter; de historische dimensie ontbrak verder zo goed als volledig in de nota.

Wat er ook in ontbrak was enige toelichting op Bots verantwoordelijkheid ‘jegens het parlement voor het regeringsbeleid terzake’, namelijk die ten aanzien van de ontwikkelingshulp. Dit en de mededeling dat in Nederland ‘sinds april 1965 een minister zonder portefeuille is belast met de aangelegenheden met betrekking tot de hulp aan minder ontwikkelde landen’ is het enige wat deze nota erover zegt (idem p.21). Dat lijkt dus eveneens te suggereren, dat de conclusies die de ministerraad van 4 februari 1966 over de bevoegdheidsverdeling tussen Bot en de andere ministers bereikte, nog steeds een kwestie waren waarover hij noch de regering in de openbaarheid wenste te treden.

Opmerkelijk was overigens ook een ander voorbeeld van terughoudendheid, dat scherp afstak bij de (vele) passages met zeer ver gaande en ongetwijfeld – mits letterlijk genomen – diep ingrijpende beleidsambities: de absolute beperking van het beleid tot wat de ontvangende landen (lees: de regeringen daarvan) zelf wensen of toestaan (idem, p. 23 en 114). Vragen als: mogen al die regeringen en andere als onpasseerbare intermediairs optredende vertegenwoordigers van die landen echt worden beschouwd als betrouwbare hoeders van het algemene (ontwikkelings)belang in hun landen?, werden in de nota niet gesteld. Het gebrek aan aandacht hiervoor zou men wel een diepergaand irrealisme mogen noemen, maar voor een andere visie was tijdens de jaren-Bot in regeringskring de tijd nog niet rijp.

Wat bij het verschijnen van de Nota-Bot vooral aandacht trok in de Nederlandse pers was dat de regering daarin principieel zou hebben ingestemd met de 1%-doelstelling voor de hoogte van de hulp (onder andere De Tijd en Algemeen Handelsblad vermeldden het in de koppen van hun berichten). Wel, het klopt dat dit percentage in de nota staat,[89] maar het stond er niet als het doel van de huidige regering.[90] De regering zag 1 procent voor de publieke middelen ‘als zodanig’ wel ‘als een wenselijk streefcijfer;’ maar zij meende tegelijkertijd zich ‘in het kader van deze algemene nota (…) te moeten onthouden van het doen van uitspraken over het tempo van verwezenlijking daarvan’ (idem p. 53). Met een beetje inlegkunde is hiervan wel te maken dat de regering deze omvangsdoelstelling in principe aanvaard had – het is dan ook wel aan te nemen dat de genoemde kranten zich baseerden op een persbericht van het ministerie dat iets dergelijks suggereerde. Maar afgaande op de tekst van de Nota-Bot was het kabinet-Cals in werkelijkheid nog niet zover. Dat nam alleen op zich met een ‘nadere concrete uitwerking’ te zullen komen ‘in een studie’ die zou worden gewijd ‘aan de ontwikkeling van departementale uitgaven tot en met 1970’ – waarmee dus in feite nog helemaal niets werd toegezegd.[91]

Hoewel het laatste hoofdstuk van de Nota-Bot was gewijd aan de eerder onderscheiden hoofdcomponenten van het Nederlandse hulpprogramma in het ‘heden en in de komende jaren’ (idem p. 86), werd de bekendmaking van de concrete plannen voor het tweede begrotingsjaar van de regering-Cals nog even uitgesteld tot prinsjesdag, precies een maand later. De voor die plannen benodigde geldmiddelen werden pas onthuld in de tweede begrotingsnota van Bot (wederom alleen door hem ondertekend), die tegelijk met de begrotingsstukken voor 1967 (waaronder die voor Buitenlande Zaken, waarin Bot optrad als medeondertekenaar van de Memorie van Toelichting) verscheen (MinBuza, respectievelijk 1966d en 1966c).

Ik zal in de volgende sectie eerst de nieuwe begrotingsnota onderzoeken en vergelijken met die uit 1965, en vervolgens de totaaltellingen van beide nota’s met elkaar combineren, zodat een overzicht ontstaat van het verloop van de hulpverlening in de jaren van de periode-Bot. Na een bespreking van de trends in deze cijfers, zal ik in de laatste twee secties van deze paragraaf nog twee onderdelen van het hulpbeleid belichten die eveneens in de Nota-Bot ter sprake kwamen.

Het tweede en laatste begrotingsjaar 1967

1967 werd, voor sommigen geheel onverwacht, het laatste begrotingsjaar van het kabinet-Cals: ruim drie weken na prinsjesdag, in de nacht van 13-14 oktober 1966, viel het kabinet over een begrotingsprobleem waaraan alleen de fractie van de KVP zwaar tilde.[92] Hoewel dit probleem door niemand werd geassocieerd met de voorgenomen stijging van de ontwikkelingshulp, was die stijging wel onderwerp van twist geweest tijdens de voorbereiding van de begroting voor 1967 (zie hieronder). De uitkomst werd bekendgemaakt in de tweede begrotingsnota van Bot.

Deze nieuwe begrotingsnota was weer een ‘notaatje’: het telde deze keer zelfs maar vijf pagina’s; de meeste beleidsoverwegingen waren immers reeds in de Nota-Bot uiteengezet, zoals de minister toelichtte in zijn aanbiedingsbrief (MinBuza 1966d, p.1). En de tabel in deze nota bevatte, anders dan die in de eerste nota, naast de twee begrotingskolommen (voor 1966 en ’67), nu ook nog een kolom voor de ‘vermoedelijke uitkomsten’ in 1965 (een voorlopige schatting van de in dat jaar verwachtte uitgaven); ik bespreek die verderop apart.

Opmerkelijker was echter de verlaging van zeven van de oorspronkelijk voor 1966 (dus in het nog lopende jaar) begrote bedragen, zodat ook het totaal van dit jaar achteraf gezien naar beneden ging. Die afname was het gevolg van ‘twee verlagingen die na de indiening van de’ vorige begrotingsnota waren aangebracht, zo wordt in voetnoot 5 bij dit totaal toegelicht. Deze betroffen enerzijds een verlaging met f. 0,8 mln. op de begroting voor Suriname en de Nederlandse Antillen, die als enige is toegelicht met een verwijzing naar ‘de algemene bezuinigingsmaatregelen.’ De andere verlaging betrof een verzamelbedrag van f. 3,1 mln. dat wordt verklaard uit ‘verschillende posten welke ter compensatie werden geboden voor de humanitaire noodhulp aan India’ (idem p.2, inclusief noot 5).

Beide verlagingen roepen vragen op: bij de eerste gaan deze gepaard met verbazing – waren dit algemene bezuinigingen alleen binnen de koninkrijkshulp, of werd alleen deze hulp aangeslagen bij de algemene bezuinigingen op de overheidsuitgaven?[93] – en bij de tweede zelfs met verbijstering: moest de f. 3,6 mln. die de regering toevoegde aan de opbrengst van de ‘Eten voor India’-actie echt worden gecompenseerd met f. 3,1 mln. die werden weggehaald bij andere hulpposten op de vorige begrotingsnota? Met andere woorden: werd ruim 6/7 van de additionele noodhulp aan India verhaalt op de eerder geplande hulpontvangsten van andere ontwikkelingslanden (inclusief enkele van de hulpondersteunende uitgaven) in 1966? Nòg vreemder is echter dat nergens in de gewijzigde kolom voor 1966 verhogingen van begrotingsbedragen voorkomen ter hoogte van de f. 3,6 mln. benodigd voor de extra noodhulp aan India.[94]

Door deze bijstellingen werd het totaal van de hulp in 1966 dus achteraf verlaagd met f. 3,9 mln. − f. 406,3 in plaats van de oorspronkelijke f. 410,2. Voordat we dit nieuwe totaal opnemen in de hieronder volgende tabel voor de hele periode-Bot, moeten we echter ook nog het in de vorige secties besproken gerommel met de cijfers op enkele punten actualiseren.

Afgezien van het raadsel van de India-noodhulp schijnen de nieuwe begroting voor 1967  en de toelichting op de betreffende posten in de tweede begrotingsnota geen nieuw geknoei van dezelfde orde van aanstootgevendheid te bevatten als in de eerste nota. Er zijn weliswaar enkele kanttekeningen bij te noteren, en er zijn ook nog nieuwe onduidelijkheden te signaleren. Maar die houden niet meer in dan (met paginanummers uit MinBuza 1966d):

  • dat de puur boekhoudkundige schijnverhoging van het leningenbedrag dat via C&CG werd verstrekt zich beperkte tot de overgang naar de schatkistfinanciering van deze leningen in 1966, en dat het nieuwe leningenbedrag voor deze groep in 1967 weliswaar fors verder omhoog ging (plus 26 procent – p. 4), maar dit leek op het eerste oog geen onrealistische proporties aan te nemen;[95]
  • dat er wel een vraagteken rijst bij het voor 1967 voorgestelde bedrag aan rentesubsidies: een stijging met maar liefst 50 procent, maar de toelichting zegt niet waarom;[96]
  • dat er ook wat nieuwe vragen rijzen bij de specificatie van de post instituten en cursussen in de bijlage bij de begrotingsnota, waarin een zestal wijzigingen wordt aangebracht die voor 1967 optellen tot f. 2,4 mln. méér ten laste van ontwikkelingshulp; maar er wordt nergens enige verklaring of argumentatie gegeven voor deze stijging; [97]
  • dat ook de toelichting bij de post hulpprogramma Z.O.Azië onvoldoende informatief is: dit isverreweg de hoogste stijging in de nieuwe begroting (plus 87,5 procent), maar de toelichting zegt alleen dat het ‘wenselijk’ is hiervoor ‘wederom een bedrag op te voeren, waarbij in het bijzonder het oog gericht is op de behoefte van Indonesië’ (p. 3).[98]

En voorts de voor het Europese Ontwikkelingsfonds (EOF) en het West-Irian Fonds (WIF) opgevoerde en in het totaal van de ontwikkelingshulp meegetelde bedragen in 1967 en voorgaande jaren: hiervoor verwijs ik naar de daaraan gewijde eerdere secties van deze paragraaf (zie p. 106-121), waaruit bleek dat van het tussen 1958 en ’67 cumulatief meegetelde totaal van bijna f. 570 mln. voor deze twee Fondsen niet minder dan 96 procent (bijna f. 546 mln.) ten onrechte bij de hulp werd opgeteld. In Bots twee begrotingsjaren 1966 en ’67 betrof de illegitieme meetelling alleen het bedrag van f. 95,0 mln., de som van de twee als binnenslijnse verplichting opgevoerde bedragen voor het tweede EOF.

Deze kanttekeningen roepen dus wel enige bedenkingen op, en laten ook enkele onbeantwoorde vragen open. Maar zij geven, voor zover althans de ter beschikking staande gegevens reiken, geen aanleiding de door de regering-Cals gepubliceerde cijfers over het totaal van de in de perio-de-Bot voorgenomen ontwikkelingshulp te corrigeren – ook niet met de enige twee ten onrechte meegetelde binnenslijnse verplichtingen ten behoeve van EOF-2 in 1966 en ’67.

Twee redenen nopen tot het afzien van deze correctie. In de eerste plaats zijn er in deze periode onvoldoende betrouwbare gegevens voor een verdere kwantificering van wat in het volgende hoofdstuk als begrotingsvervuiling zal worden bestempeld. Bovendien is het wel corrigeren voor de bij het EOF in strijd met de begrotingsregels meegetelde bedragen in principe louter een zaak van uitstel: zodra in latere jaren tot werkelijke betaling van deze bedragen zal worden overgegaan – dat wil zeggen: wanneer de Europese Commissie verzoekt om betaling van het nog openstaande deel van de bijdrage − moet elke neerwaartse correctie dan weer leiden tot een opwaartse correctie in het jaar van die (deel)betaling(en). En dat kan zich, zoals eerder betoogd, gaan uitstrekken tot een vooralsnog onbekend aantal jaren. Terwijl het nog maar de vraag is of de gegevens over zulke overmakingen wel, of even incidenteel en incompleet, zullen worden gerapporteerd als het geval was tussen 1958 en 1968.

Ik zal daarom in dit hoofdstuk volstaan met het vermelden van de begrote en uitgegeven bedragen en andere gegevens, zoals die door de overheid werden gerapporteerd. En daarnaast (blijven) herinneren aan de te hoge meetelling van de bijdragen aan deze fondsen en andere mistekeningen in de extra-comptabele staten voor de ontwikkelingshulp. En dit in het volgende hoofdstuk, waar van toepassing, herhalen en dan tevens pogen te achterhalen of en in hoeverre de in voorgaande jaren geaccumuleerde betalingsachterstanden worden ingelopen. 

Overzicht van de hulpverlening in de periode-Bot

In Tabel 3.2 hieronder breng ik de gegevens van de Nederlandse publieke hulpstromen uit verschillende bronnen bijeen voor de jaren waarin Bot minister z.p. was; die vergelijk ik daarna op één punt met het groepscijfer van de DAC-landen. Maar eerst bespreek ik de Nederlandse gegevens.

Begrote bedragen: Regel 1 van de tabel bevat de totalen uit de tabellen van de beide begrotingsnota’s van Bot.[99] In het voor 1965 genoemde bedrag is dus ook het reeds tijdens de formatie van het kabinet-Cals afgesproken extra bedrag van f. 33 mln. verwerkt, dat in juli 1965 voor dit jaar suppletoir werd voorgesteld en goedgekeurd. En in het voor 1966 genoemde bedrag zijn ook de wijzigingen verwerkt waarover het kabinet tijdens het najaar van ’65 en in ’66 besluiten nam (bezuinigingsmaatregelen bij de koninkrijkshulp en verlagingen bij enkele andere hulpposten), wijzigingen die ertoe leidden dat het aanvankelijk voorgenomen totaal voor 1966 (f. 410,2 mln.) met f. 3,9 mln. naar beneden werd bijgesteld. Alleen het bedrag voor 1967 is ongewijzigd overgenomen uit de tweede begrotingsnota.[100]

Tabel 3.2: Nederlandse overheidsmiddelenstroom naar ontwikkelingslanden en internationale ontwikkelingsinstellingen, onderbesteding, en BNP-% van DAC-groep, 1965-’67, bruto en netto* (in mln. gld.** en in %)
     1965      1966     1967
1. Begrote bedragen     300,1     406,3    450,0
2. Gerealiseerde uitgaven     200,1     281,2    389,7
3. Partiële onderbesteding     100,0     125,1      60,3
4. Uitgaven vlg. DAC, netto     250,6     339,9    408,6
5. Regel 4 in % van BNPmp     0,36%     0,45%    0,49%
6. BNPmp-% van hele DAC-groep     0,47%     0,45%    0,46% 

*)   Alle bedragen bruto behalve die van regel 4 (waarbij de aflossingen zijn afgetrokken)

**) Voor regel 4 zijn de dollarbedragen in de oorspronkelijke bron omgerekend volgens de koersen: 1965 f  3,60; 1966 f  3,62; en 1967 f  3,60  (ontleend aan www.statline.cbs.nl.)

Bronnen:
– Regel 1                 Hulpoverzichten in MinBuza resp. 1965e, p.3 (1965) en 1966d, p. 2,1966 en ‘67)
– Regel 2                Nekkers & Malcontent (1999), tabel 1.2, p. 394.
– Regel 3                Het bedrag van regel 1 minus het bedrag van regel 2
– Regels 4 t/m 6   DAC 1970, p.172 en 182 

Wat het verloop van de begrote bedragen in deze periode betreft, kunnen we in tabel 3.2 zien dat ondanks de bijstellingen in 1966 het totale bedrag in dit jaar nog steeds met ruim éénderde steeg ten opzichte van het totaal in 1965. In 1967 bleef er echter veel minder over van de oorspronkelijke in de regeringsverklaring neergelegde intenties van dit kabinet: het begrote bedrag nam toen met slechts 11 procent toe − dat wil zeggen: maar een fractie meer dan de (nominale) stijging van het NNIfk in dit jaar (CBS Statline). Het kabinet-Cals leek dus niet meer echt op weg naar het bereiken van de 1%-doelstelling ‘in een beperkt aantal jaren.’[101]

Gerealiseerde uitgaven: Belangrijker dan de in de begroting uitgedrukte beleidsintenties zijn echter de waargemaakte beleidsdaden, voor zover die blijken uit de werkelijke hulpuitgaven in deze jaren. Regel 2 in de tabel geeft daarvan een beeld.

De daar genoemde cijfers komen echter niet uit de tweede begrotingsnota en de daarop volgende MvT’s bij de BuZa-begrotingen voor 1968 en ’69. Deze begrotingsnota gaf als ‘vermoedelijke uitkomsten’ voor 1965 een bedrag van f. 252 mln. (MinBuza 1966d, p.2). Vergeleken met de (gecorrigeerde) begroting voor dit jaar leek dat een minder heftige onderbesteding (16 procent van het begrote totaal), en dat was heel wat minder schokkend dan wat  Bot in januari 1966 in de Kamer had gesuggereerd met zijn (voorlopige) bestedingscijfers bij vijf posten, want die zaten 92 procent onder hun begrote bedragen. Deze laatste cijfers (inclusief de EOF en WIF-posten, die niet eens tot enige uitgave in dit jaar zouden leiden) gaven weliswaar een onrepresentatieve indruk, maar toch was het uitgavencijfer in de begrotingsnota veel te rooskleurig: namelijk f. 52 mln. te hoog, althans als we op de uitgavencijfers afgaan die veel later in Nekkers & Malcontent (1999, p.394) werden gepubliceerd en in regel 2 worden overgenomen.[102] Maar ook de uitgavencijfers in de MvT’s voor de latere jaren,  1968 tot en met ’70, geven geen erg betrouwbare indruk.[103] Hoewel ook de toelichtingen bij Nekkers & Malcontent te wensen overlaten (en hun uitgavenreeks na 1967 zonder verklaring wordt afgebroken en vervolgd met begrotingscijfers!), heb ik, bij gebrek aan beter, regel 2 toch maar op deze recentere bron gebaseerd.

Wat betreft het verloop van deze uitgaven kan slechts worden geconstateerd dat de toename ervan in deze twee jaren gestaag was: licht variërend rond 40 procent plus in zowel 1966 als ’67, wellicht ten dele echter slechts het resultaat van een achteraf fatsoenering in de bron.

Partiële onderbesteding: Regel 3, die het verschil tussen de regels 1 en 2 vermeldt, geeft alleen weer in hoeverre de werkelijke uitgaven in de betreffende jaren achterbleven bij de in de zelfde jaren begrote bedragen. Ik heb voor deze regel de ongebruikelijke omschrijving ‘partiële onderbesteding’ gebruikt, omdat deze bedragen alleen het verschil tussen in elk jaar begrote en uitgegeven gelden betreffen; en dat is niet zo’n betekenisvol cijfer. De in regel 3 vermelde saldi zijn namelijk niet representatief  voor het totaal van de onderbesteding aan het eind van elk van deze jaren, die ook de geaccumuleerde, en eveneens nog steeds niet uitgegeven, saldi van voorgaande jaren omvatten. In werkelijkheid bevatten de in regel 2 vermelde uitgaven niet alleen bedragen die in dat zelfde jaar voor het eerst op de begroting stonden, maar ook bedragen die al in eerdere jaren waren begroot en nog niet (of niet geheel) in die jaren konden worden uitgegeven.[104]

Het is dan ook zo goed al zeker dat de in regel 3 als ‘partiële onderbesteding’ betitelde bedragen een onderschatting zijn van het in werkelijkheid in al deze jaren geaccumuleerde totaal van de nog niet bestede bedragen. Zonder gegevens daarover is niet bij benadering te zeggen hoe de partiële onderbestedingen in regel 3 zich verhouden tot het aan het eind van elk jaar overgebleven totaal van de werkelijke onderbesteding – al viel te verwachten dat met de toeneming van de begrote hulpbedragen het totaal van de jaarlijkse onderuitputting de telkenjare blijkende partiële onderbesteding steeds meer zou overtreffen.[105]

De cijfers in regel 3 zeggen dus niet veel, zelfs niet of zij een tendens indiceren in de evolutie van de totale onderbesteding. Ik geef ze hier alleen bij gebrek aan beter, en mede ter voorbereiding van de onder minister Udink beginnende stuwmeerdiscussie. Voor wat ze waard zijn kunnen er twee conclusies uit worden getrokken:

  • dat in absolute termen de partiële onderbesteding in 1966 verder toenam, maar in 1967 tot minder dan helft terugliep (op zichzelf al een verdacht verloop); en
  • dat deze partiële onderbesteding relatief (gemeten aan omvang van de begrotingstotalen,en vooral dankzij de groei daarvan in 1966) in beide jaren terugliep: van 33,3 procent in 1965, naar 30,8 en 13,4 procent in 1966 en ’67.

DAC-gegevens over netto-uitgaven en percentages van het BNPmp: De laatste drie regels van Tabel  3.2 bevatten gegevens die pas veel later op tafel kwamen dan die van regel 1. Ze komen namelijk uit de reeks van jaarlijkse DAC-rapporten, die in 1968 begon te verschijnen (waarvan hier het derde rapport is gebruikt als bron).

De latere samenstelling van deze DAC-gegevens is een van de redenen waarom de cijfers in regel 4, die eveneens de Nederlandse hulpuitgaven (‘disbursements’) in deze jaren betreffen, niet zijn te rijmen met de in regel 2 opgenomen cijfers. De het meest in het oog springende ongerijmdheid is echter, dat deze DAC-cijfers, hoewel ze netto-bedragen betreffen,[106] toch hoger zijn dan de bruto gedefinieerde bedragen uit de (gefatsoeneerde) Nederlandse bron van regel 2. Dit verschil, dat zonder twijfel samenhangt met de destijds nog grote onvolkomenheden in de rapportage van nationale gegevens aan het DAC-secretariaat, was met name in de eerste twee van deze drie jaren opmerkelijk hoog, en stijgend in elk van de drie jaren; maar het verschil steeg alleen in de eerste twee jaren: van f. 50,5 mln. naar f. 58,7 mln., en dat viel in 1967 weer terug tot f. 18,9 mln. Procentueel nam dit verschil echter ook in de eerste twee jaren af (van 25 naar 21 procent van regel 2), waarna er in 1967 nog maar 5 procent van over was.[107]

Afgezien van de inconsistenties tussen de twee groepen cijfers in Tabel 3.2, kunnen we die van de regels 4 tot en met 6 echter wel gebruiken om iets te zeggen over de na 1969 bekend geworden Nederlandse hulpprestaties in de jaren 1965-’67 in verhouding tot die van andere DAC-landen. Regel 5 geeft een idee van deze prestatie door de Nederlandse netto-uitgavencijfers (uit regel 4) uit te drukken in procenten van het Nederlandse BNPmp (als berekend door het DAC secretariaat). Zoals blijkt, ging ten opzichte van 1965 de Nederlandse hulpinspanning in 1966 flink omhoog (met precies een kwart, van 0,36 naar 0,45 procent). In 1967 was de toename echter weer geringer (tot 0,49 procent, een toename van slechts 9 procent).

Vergelijken we deze percentages met die van 16 van de  DAC-landen (inclusief Nederland) in deze jaren, dan blijkt Nederland’s BNP-percentage in 1966 precies gelijk te zijn geworden aan dat van de DAC-groep (0,45 procent). Maar terwijl de Nederlandse hulpinspanning zich in dat jaar flink opwaarts bewoog, bevond die van de DAC zich in een dalende golf; in 1967 herstelde die zich weliswaar weer iets, maar de groep bleef ook toen nog altijd stevig achter bij de inspanning van Nederland (0,46 tegenover 0,49 procent).[108] 

De landenkeuze

De voornaamste reden waarom deze paragraaf zo uitloopt – omdat er zó veel voor te bereiden onderwerpen zijn die in latere hoofdstukken een (hoofd)rol spelen – geldt ook voor de laatste twee kwesties die ik nog over het Nederlandse hulpbeleid in deze periode wil aansnijden.

Bij de eerder in deze paragraaf gemaakte verdeling van de ontwikkelingsbegroting in vier componenten bleek het aandeel van het multilaterale kanaal (via VN, EEG en OESO) flink te zijn teruggevallen in 1966 (zie p. 103 hierboven). Het toen bereikte aandeel van 32 procent leek in 1967 te worden herhaald (althans op basis van de in de tweede begrotingsnota opgenomen posten en bedragen). Maar post 11 (hulpprogramma Z.O.-Azië) werd toen bijna verdubbeld (14 mln. tot f. 30 mln.), omdat, zo vermeldde de toelichting: daarbij ‘het oog in het bijzonder gericht [was] op de behoeften van Indonesië’ (MinBuza 1966d, p. 2 en 3). Dit laatste betekende, dat de uitbreiding van deze begrotingspost in feite grotendeels, zo niet geheel, onder de bilaterale hulp thuishoorde – en dat bevestigde ook Bots opvolger Udink een jaar later, toen hij in zijn eerste MvT deze hele post onderbracht bij de ‘bilaterale programma’s’ (MinBuza 1967b, p. 15). Over deze post − die inmiddels een nieuw nummer had gekregen (20), maar de oude omschrijving behield – stelde Udink in zijn toelichting dat in 1968 ‘het grootste deel (…) zal worden besteed aan Indonesië’ en ‘eventueel ook nog’ iets ‘aan Z.O.Azië’ – het bedrag daarvoor werd nu nòg eens verdubbeld en zelfs meer dan dat: f. 65 mln.! (idem respectievelijk p. 18 en 15).

Hoeveel van de eerste uitbreiding in 1967 al naar Indonesië ging staat nergens in Bots tweede begrotingsnota. Maar in de loop van dat jaar veranderde, na de succesvolle afronding van de onderhandeligen over de oude schuldenkwestie, de verhouding met Indonesië totaal. De details daarvan komen verderop aan de orde, maar hier moet ik alvast melden dat Bot in een later in het najaar gehouden ministerraad toegaf, dat het inmiddels voor Indonesië gereserveerde hulpbedrag in 1967, dat tijdens de onderhandelingen ‘gecamoufleerd’ in de stukken had gestaan, was opgelopen tot f. 31,5 mln. (zie noot 119 verderop) − dus zelfs méér dan het aanvankelijk voor heel Z.O.-Azië begrote bedrag, zodat er dus ook uit andere begrotingsposten zou worden geput. Het is daarom gepast om reeds in 1967 het hele bedrag van post 11 (f. 30 mln.) mee te laten tellen bij de op p. 103 onderscheiden derde component (de bilaterale hulp buiten het koninkrijk), en de tweede component (van de multilaterale hulp) met hetzelfde bedrag te verlagen.

Het gevolg van deze correctie is dat het procentuele aandeel van deze laatste component in Bots laatste jaar de facto nog verder terugliep, namelijk van 32 naar 26 % (zie de percentages in 1966 op p. 105). Het aandeel van de koninkrijkshulp veranderde echter nauwelijks, zodat na deze correctie de eerste en de tweede component in 1967 ongeveer even groot waren geworden. De derde component (van de overige bilaterale hulp), die naast de door Udink verplaatste nieuwe post 20 van f. 30 mln. ook enkele begrotingsstijgingen onderging, liep daarentegen in 1967 op naar een aandeel van 44 % (komend van 38 % in 1966). En de vierde component (overige uitgaven, voornamelijk in Nederland) kreeg er in 1967 slechts beperkte verhogingen bij drie van zijn vier posten, zodat zijn aandeel slechts opliep tot (afgerond) 5 %, na 4 % in 1966 (MinBuza 1966d, p.2, na herberekening).

Over deze overige uitgaven is in de eerdere sectie al genoeg gezegd, zodat ik me in deze sectie zal beperken tot enkele aspecten van het bilaterale kanaal van de Nederlandse overheidshulp. In de laatste sectie van deze paragraf zal ik dan nog enkele onderwerpen uit de internationale component behandelen.

Het kenmerk van bilaterale ontwikkelingshulp is dat het donorland zelf bepaalt welke ontwikkelingslanden het voor zijn bijstand in aanmerking wil laten komen – al zijn ook multilaterale instellingen bereid rekening te houden met de voorkeuren van deelnemende donorlanden. Zoals we echter in het vorige hoofdstuk hebben gezien, wenste Nederland gedurende het grootste deel van de periode zonder speciale hulpminister geen gebruik te maken van deze bilaterale mogelijkheid: buiten het koninkrijk althans was men principieel voorstander van multilaterale hulpverlening, die beleidsbepaling en -uitvoering zo veel als mogelijk in internationaal overleg liet plaatsvinden. Bilaterale hulp kwam aanvankelijk (afgezien van de grote lening aan Indonesië in 1950) praktisch alleen voor bij de technische hulp. Hoewel deze bilaterale vorm in de loop der jaren toenam, en nog sterker groeide toen er na 1960 meer financiële hulp bijkwam, verdedigde de derde regeringsnota op dit beleidsterrein uit 1962 nog altijd het principieel betere, multilaterale uitgangspunt van de ontwikkelingshulp; voor bilaterale hulp zou alleen in ‘aanvullende’ zin plaats zijn (MinBuza 1962a, p.9) – al werd het Nederlandse exportbelang nooit helemaal uit het oog verloren.

Opmerkelijk is dat ook de vierde nota, de reeds hierboven besproken Nota-Bot van 1966, dit principiële uitgangspunt bleef benadrukken,[109] al werd tegelijkertijd gesteld dat de vroegere ‘tegenstelling’ tussen multilaterale en bilaterale hulp ‘niet meer van controversiële aard’ was (Min-Buza 1966b, p. 53). Inderdaad begon het multilaterale uitgangspunt meer en meer te verwateren: ging in 1960 nog 95 procent van de bruto overheidshulp buiten het koninkrijk via multilaterale kanalen, in 1965 zakte dit aandeel naar 82 procent; over het totaal van de overheidshulp was het in 1965 nog 47 procent, terwijl het in 1966 en ’67 van 32 naar 26 procent ging.[110]

De multilaterale hulpvorm is relatief beleidsarm – in die zin dat in tal van beleidsaangelegenheden wordt aangesloten bij de internationale besluitvorming terzake −, terwijl bij de bilaterale hulp de keuze van de ontvangende landen veel meer wordt geleid door Nederlands historische banden en andere eigen prioriteiten. Dezelfde beleidsarmoede[111] kenmerkte ook de bilaterale financiële hulpverlening, die Nederland in de vorige periode voornamelijk liet afhangen van de vraag voor welke ontwikkelingslanden een Consortium of een Consultatieve Groep bestond, of zou worden opgericht. Terwijl de derde nota dit bilaterale C&CG-beleid in multilateraal verband nog voornamelijk liet bepalen door de Wereldbank, bracht de Nota-Bot er wel enkele kleine veranderingen in aan: deelname aan zulke donorgroepen zou ook worden overwogen als alleen de IDA bij de verstrekking van ‘zachtere’ leningen aan een bepaald ontwikkelingsland was betrokken, en er zou ook niet meer per se aan alle C&CG-groepen worden deelgenomen – wat voor een kleine donor als Nederland al snel een te zware opgave en een te grote versnippering van zijn hulp zou betekenen.[112] Het gevolg was dat ons land medio 1966, naast de twee consortia voor India en Pakistan, nog maar aan vijf consultatieve groepen meedeed (Nigeria, Soedan, Tunesië, Turkije en Colombia), aldus dezelfde nota (idem p. 95).[113] Voorts bestond voor het ministerie van BuZa de schaarste  aan beleidsmogelijkheden ook nog in die zin, dat een groot deel van de financiële hulp op de begroting van Financiën stond, zodat de hoofdbeslissingen daarover voornamelijk door dit departement werden voorbereid en bepaald, terwijl het bestedingsbeleid bij deze hulpvorm in handen van EZ lag.

Een dergelijke beleidsarmoede was er echter niet, of in elk geval veel minder, voor de directie van BuZa die was belast met de technische hulpverlening. Anders dan DFO, dat wat de bilaterale financiële hulp betreft alleen marginale ambtelijke diensten verleende, trad DTH voor BuZa op als het centrale beleidsorgaan op het terrein van de kennisoverdracht aan en de daarmee gepaard gaande inzet van mensen in ontwikkelingslanden. Vanuit deze positie coördineerde DTH ook de bijdragen van andere ministeries op dit terrein – een taak die zij ook al uitoefende in haar vorige rol als uitvoerend Bureau van de interdepartementale commissie ITH, die vóór 1964 de ontwikkelingshulp van de Nederlandse overheid ambtelijk superviseerde. De diversiteit aan  activiteiten die sinds het begin opbloeide onder de vage noemer van technische bijstand (deskundigen- en vrijwilligershulp, scholing van algemeen en beroepsonderwijs, en uitvoering en begeleiding van adviesactiviteiten op verschillende niveaus in allerlei sectoren) veroorzaakte een grotere, en in de recentere jaren ook veel sneller stijgende, personeelsomvang dan die van DFO (in 1965 al ruim het zesvoudige van de laatste, en opklimmend naar het dertienvoudige in 1966 en 1967, volgens het in 1969 uitgebrachte evaluatierapport – Werkgroep Evaluatie, hoofdrapport, tabel 5.1, p.123).

Vanzelfsprekend brachten deze diversiteit en groei ook een veel grotere geografisch spreiding met zich mee. Het lag dan ook voor de hand dat men zich in 1966 binnen DTH begon af te vragen of de op allerlei gronden tot stand gekomen keuze van landen en activiteiten geen verbetering behoefde: zouden er landen bij of af moeten, of activiteiten beter op elkaar moeten worden afgestemd? Twee memo’s van een ambtenaar aan de chef DTH en een wat knorrige reactie van een bureauhoofd droegen wellicht bij tot de vooralsnog tamelijk vage paragraaf in de Nota Bot, die de titel ‘Concentratie van de Nederlandse hulp’ meekreeg (MinBuza 1966b, p. 58-63; cursivering toegevoegd). Het gecursiveerde woord zou in de komende decennia hèt buzzword worden bij de landenkeuze, en meer publieke discussie oproepen dan welk ander beleidsonderdeel ook. Maar de nota wist er nog geen concrete beleidsstappen voor te bedenken (zie ook Koppen et al., 1966, p.1612-1613), zodat de eerste memo-auteur ook in 1967 nog worstelde met de keuzeproblematiek.[114]

Concrete stappen zette Nederland, en Bot persoonlijk, daarentegen wel bij de financiële bilaterale hulp. Al vóór dat in september 1966 de onderhandelingen met Indonesië waren afgerond met een bilateraal akkoord over een (gedeeltelijke) terugbetaling van haar nog openstaande schuld aan Nederland, nam Bot het initiatief om Japan voor te zijn met het opzetten van een speciale hulpgroep voor Indonesië.[115] Luns vond dit initiatief ‘het overwegen waard’ (Dierikx et al., red., 2003, p.354, noot 2), maar bleek tijdens de ministerraad van de volgende dag toch reserves te hebben over een vermenging van de schuldonderhandelingen met de voorbereiding van een hulpgroep (idem p.359). Andere ministers hadden aarzelingen van andere aard, zodat de vergadering besloot eerst te laten uitzoeken hoeveel buitenlandse schulden Indonesië verder nog had en aan wie (idem p. 359-360).[116]

Zo ‘doortastend’ als Posthumus het noemt (1999, p.156) trad Nederland dus niet op: het concentreerde zich eerst op de eigen schuldonderhandelingen, en daaruit resulteerde pas op 7 september 1966 een akkoord: beseffend dat de Indonesische economie volkomen geruïneerd was, nam Nederland genoegen met een afschrijving van ruim 86 procent van de oude schulden en een terugbetaling van de resterende f. 600 mln. in dertig jaarlijkse termijnen vanaf 31 december 1973; en daar waren de claims van Nederlandse bedrijven nog niet in verwerkt (idem p.157-158). Deze laatste werden doorverwezen naar de multilaterale onderhandelingen met de andere schuldeisers, die hadden geweigerd zich tegen elkaar te laten uitspelen. Japan nam daarvoor de leiding, maar een akkoord kon in Tokio nog niet worden bereikt; dat lukte pas in december 1966 in Parijs – en ook dit moest later weer worden herzien (idem).

Posthumus meldt ook dat Nederland na dit succes in Parijs ‘aankondigde (…) op korte termijn een conferentie over hulp aan Indonesië te zullen beleggen in Amsterdam’ (idem p. 159). Onduidelijk is echter op grond waarvan het mocht verwachten daarvoor de steun te hebben van voldoende andere potentiële donoren. Bot zei daarover niets in zijn latere toelichting op de verdere voorbereiding van deze conferentie, maar eerder was er wel reden voor twijfel geweest.[117] Wel benadrukte hij in zijn nieuwe nota dat het besluit in Parijs om de landen die het mede door het IMF opgestelde stabilisatie- en rehabilitatieprogramma van Indonesië wilden steunen op te roepen voor een gezamenlijke bespreking, genomen was op suggestie van Nederland. Maar de Nederlandse ’bereidverklaring’ om daaraan ‘gastvrijheid te bieden’ − en ook ‘een aantal internationale organisaties’ daarbij uit te nodigen − werd daarna ‘in beginsel aanvaard’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 486).

De voorgestelde conferentie kwam in Amsterdam bijeen, op 23 en 24 februari 1967. Toen echter Bots voorbereidingsmemo van 10 februari werd besproken in de ministerraad van het sinds 22 november 1966 fungerende interim-kabinet-Zijlstra kwam er oppositie uit onverwachte hoek: minister Bakker van EZ (voorheen  staatssecretaris op dit departement) zag niets in de kennelijk voor Nederland weggelegde, maar inmiddels ook door Luns bepleite, rol.[118] Nadat Luns en Bot tevergeefs probeerden de EZ-minister op andere gedachten te brengen door te wijzen op ‘de oude banden met Indonesië en de kansen voor het bedrijfsleven’, kwam premier Zijlstra over beiden heen met blijkbaar nog veel meer tegenzin: hij vond de taxatie van Indonesië’s behoeften (te) theoretisch, vroeg wat er echt voor was gereserveerd in de 1967-begroting, en liet vervolgens nadrukkelijk ‘vastleggen dat dit bedrag niet virtueel mag worden verhoogd door een nieuwe bankkredietoperatie, die later wordt omgezet in een langlopende lening en dan ten laste komt van het desbetreffende begrotingsjaar.’[119] Het notulenfragment eindigde echter met het besluit dat ‘de raad de laatste opmerking van de minister-president onderschrijft en vervolgens toch akkoord gaat met de voorstellen van minister Bot’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 503). Zoveel gezag als Wim Kan ‘Jelle’ had toegedicht bezat de tussenpremier dus kennelijk niet.

Bots rapportage van het verloop en de uitkomsten van de conferentie in Amsterdam was bescheiden en terughoudend: er waren grondslagen gelegd voor Indonesië’s komende bilaterale besprekingen met afzonderlijke donoren, en hem was als voorzitter van de groep verzocht te bemiddelen bij de uitwisseling van gegevens daarbij, en om de volgende bijeenkomst ‘omstreeks juni (…) wederom in Nederland te organiseren.’ In zijn (bijgevoegde) Chairman’s Report benadrukte hij echter, dat de bijeengekomen Inter-Governmental Group on Indonesia (IGGI) nu nog geen C of CG was, omdat het land nog niet over een ‘consistent medium and long term plan for development’ beschikte, dat als basis voor ontwikkelingsbijstand kon dienen.[120]

Het meest opvallende resultaat van Bots actie was dat Indonesië, dat in 1966 al de grootste ontvanger was van Nederlands bilaterale financiële hulp buiten het koninkrijk, binnen drie jaar bijna drie keer zoveel ontving dan no. 2, India, en medio 1968 zelfs 65 procent van deze hulpstroom kreeg (Haan et al. 1984, p. 37).

Deze laatste bron bevatte ook de bindingsgegevens van de Nederlandse hulp die we reeds in het vorige hoofdstuk hebben aangehaald voor de jaren 1964 en ’65: voor de volgende jaren onder Bot liep het daar genoemde percentage van de besteding in Nederland van 70 iets op tot 72 procent in 1966 en weer terug naar 71 procent in 1967 (idem p. 147, tabel 7.2; voor deze cijfers gelden dezelfde voorbehouden en details als genoemd in noot 62 van hoofdstuk 2, waaronder dat deze percentages de hulp aan 35 ontwikkelingslanden betreffen die behoren tot de belangrijke Nederlandse afnemers in de Derde Wereld, inclusief negen van de concentratielanden, maar exclusief Suriname en de Nederlandse Antillen). Vergelijkbare cijfers voor andere donorlanden en voor de DAC-groep als geheel waren in deze periode nog niet beschikbaar, zodat nog niet te beoordelen is of en hoe ons land afstak tegenover deze andere hulpverleners.

Wat het Nederlandse bindings- en bestedingsbeleid betreft bevat het tweede ING-boek voornamelijk enkele incidentele (soms wat anekdotische) gegevens – zoals de gedetailleerde onderhandelingen over het door Indonesië gewenste ‘bonusexportcertificatensysteem’ bij de besteding van hulpguldens (zie in Dierikx et al., red., 2003, onder andere p. 459-460 en de uiteindelijke afspraken daarover op p. 479-482). Zoals ook enige onderwerpen waarover BuZa en EZ het in dit verband met elkaar aan de stok kregen (idem p. 455-458, 475-476). En op het punt van de meer algemene beginselen van het bindings- en bestedingsbeleid was er in deze periode evenmin veel nieuws te melden – behalve dan dat de Nota-Bot intussen nog wat openlijker pleitte voor het ‘compenseren’ van het bindingsbeleid van ‘andere donors’ omdat dit nadelig is ‘voor onze economische belangen’ (MinBuza 1966b, p. 56), wat immers eerder een bevestiging was van het reeds in de derde regeringsnota uiteengezette beleid dan een wijziging daarvan.[121]

Ik beperk mij daarom tot het aanhalen van de waarschuwing van de DAC-voorzitter, dat de ‘grootste grief’ van ontwikkelingslanden ‘de binding is’, een probleem dat echter nog ‘weinig vast op het werkprogramma’ van de DAC stond.[122]

Nederland als voortrekker

Hoewel de multilaterale component in de Nederlandse hulpverlening in 1966 en ’67 financieel gezien naar een lager aandeel zakte, bleven de Nederlandse initiatieven op dit terrein tot de verbeelding spreken – en ook wel succes hebben.

Het meest opvallende, en typerend voor zowel Bots gedeeltelijk juridische achtergrond als een oude legalistische traditie in het Nederlandse buitenlands beleid (Voorhoeve 1985, p. 50), was het initiatief dat hij in september 1965 en oktober ’66 nam in zijn redes voor de Tweede Commissie van de VN. Hij stelde daar voor pogingen te doen om te komen tot een ‘Handvest voor Ontwikkeling’, dat beginselen, normen, en richtlijnen zou kunnen geven voor actie op het gebied van ontwikkeling.[123] Bot had er in zoverre succes mee dat zijn voorstel leidde tot een door 16 landen ingediende resolutie die in december 1966 met algemene stemmen werd aanvaard in de Algemene Vergadering.[124] Tot een als zodanig aanbevolen Handvest voor Ontwikkeling kwam het echter vooralsnog niet – al hebben de kern en strekking van dit initiatief zeker bijgedragen tot de opstelling en aanvaarding van de resolutie die in 1970 het Tweede Ontwikkelingsdecennium van de VN inluidde (waarop ik in het volgende hoofdstuk terugkom).[125]

Andere voorbeelden van nieuwe Nederlandse initiatieven in de VN, waarmee eveneens de traditionele voorkeur voor samenwerking binnen multilaterale verbanden werd voortgezet en Nederlands wens om ook inhoudelijk een vinger in de pap te krijgen financieel werd ondersteund, waren de zogenaamde ‘doelbijdragen’: na de initiëring van het Unrisd (een onderzoeksinstituut voor sociale ontwikkeling) in Genève in 1963, kreeg eind 1965 de verdere subsidiëring van het ‘Economic Projections and Programming Centre’ (EPPC) zijn beslag bij het VN-secretariaat (Dam & Ringnalda 1966, p. 307 en 311). Ook de voordracht en benoeming van Jan Tinbergen tot voorzitter van het eerder dat jaar opgerichte ‘Committee for Development Planning’ (CDP) van de VN paste binnen dit streven (Ringnalda 1999, p. 202-203). Deze commissie van deskundigen zou een bijzondere taak krijgen bij de voorbereiding van het volgende ontwikkelingsdecennium.

Voorts vonden rond  de jaarwisseling naar 1966 twee belangwekkende institutionele ontwikkelingen plaats in VN-verband: de United Nations Industrial Development Organisation (Unido), waartoe reeds in december 1965 besloten was, kreeg in november ’66 haar definitieve mandaat (Dierikx et al., red., 2003, p.529, noot 7); en door het eindelijk in november 1965 genomen besluit tot fusie van EPTA en Special Fund (in 1958 opgericht als alternatief voor het eerder mislukte Sunfed), kon zich in januari 1967 het nieuwe United Nations Development Programme  (UNDP) ontplooien, dat een meer gestroomlijnde uitvoering van de VN-activiteiten op hulpgebied mogelijk maakte (MinBuza 1966e, p. 299-300).

Het laatste onderwerp in deze paragraaf brengt ons op de grens tussen de hulpproblematiek en de structurele aspecten van het ontwikkelingsvraagstuk, die in de volgende paragraaf aan de orde komen: het internationale schuldenprobleem. Gedoeld wordt met name op de groeiende schuldenlast (vooral rente- en aflossingsverplichtingen) van de overheden van ontwikkelingslanden aan het buitenland,[126] waarvoor medio jaren zestig de eerste alarmsignalen klonken.[127] Het bedrag van deze schulden was tussen 1955 en ’64 met 265 procent gestegen (Wit 1965, p. 347). Volgens een Wereldbankschatting genoemd in de Nota-Bot zou de in verband hiermee nog sterker oplopende terugstroom van rente- en aflossingsbetalingen richting industrielanden ‘over vijftien jaar de stroom van nieuw kapitaal in omgekeerde richting geheel compenseren’! (MinBuza 1966b, p. 29). Collectieve maatregelen om deze jaarlijkse stijgende betalingsverplichtingen te verlichten, of tijdelijk op te schorten, ten gunste van àlle of een belangrijke groep van ontwikkelingslanden, werden echter toen nog niet overwogen.

Hoewel aan deze groeiende schuldenlast zowel door publieke als particuliere kapitaalstromen was bijgedragen, dienden het relatief sneller toenemende aandeel van de leningen in de publieke stroom, en een algemene verslechtering van de leningsvoorwaarden in de voorgaande periode (Wit 1965, p. 345 en 355-357) een belangrijk punt van zorg te zijn (zoals ook de in noot 107 aangehaalde Aanbevelingen van de DAC in 1965 en ’69 getuigden).

De Nederlandse politiek hield zich in 1967 echter met heel andere dingen bezig. In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 15 februari 1967, die na de val van het kabinet-Cals waren vervroegd, werd weer ‘welhaast om strijd’ gepleit voor verhoging van de Nederlandse overheidshulp.[128] Maar tijdens de daarna volgende anderhalve maand − terwijl de onderhandelaars van KVP, ARP, CHU en VVD nog doende waren hun nieuwe formatie van de grond te tillen − moest Bot herhaaldelijk in de slag met de ministers in het zittende interim-kabinet om de ontwikkelingsuitgaven van het lopende jaar te behoeden voor een nieuwe aanslagen. Anders dan in 1965, toen de bezuinigingskorting beperkt was gebleven tot de begroting voor Suriname en de Nederlandse Antillen, wenste Zijlstra (tevens minister van Financiën) nu ook andere onderdelen van het hulpbeleid te betrekken bij de noodzakelijke reductie van de rijksuitgaven. Hamerend op het argument, dat ‘gezondheid’ van de algemene financieel-economische situatie in eigen land ‘een voorwaarde is voor elke verdere uitbreiding van de Nederlandse hulpactiviteiten in de toekomst,’ betoogde Zijlstra dat ontwikkelingshulp even goed als elk ander beleidsterrein ‘deel uitmaakte van het begrotingsbeleid.’ Bot verzette zich vergadering na vergadering, maar redde het niet.[129]

En dat terwijl eind maart 1967 een nieuwe pauselijke encycliek verscheen: Populorum Progressio, die speciaal was gewijd aan het ontwikkelingsvraagstuk. De paus voegde hiermee zijn stem toe aan de eerdere oproepen van de Wereldraad van Kerken tot algemene en brede inzet ten behoeve van ontwikkelingslanden (zie de vergelijkende analyse van Lange 1967). Onder degenen in Nederland die al voor zo’n inzet ijverden, begonnen echter meningsverschillen te ontstaan over de analyse van de problematiek en de aanpak daarvan. Tijdens de teachin voor jongeren die de Novib op 1 april in Utrecht organiseerde, kwam veel kritiek naar voren op de wijze waarop de overheid ontwikkelingshulp bedreef, maar meer nog op haar verkeerde instelling ten aanzien van de internationale handelsstructuren, het daarbij fungerende internationale geldstelsel, en de rol van multinationale ondernemingen. En ook de Novib zelf werd hier op de vingers getikt voor haar te bleke opstelling op deze punten en ten aanzien maatschappijhervorming in het algemeen (onder andere Kaam 1973, p.45, en Dijkstra 1967).

3.3 Structuurverandering in de wereldeconomie en het internationale overleg

Het gaat in deze paragraaf over het beleid dat de Nederlandse regering voerde ten aanzien van de betrekkingen tussen rijke en arme landen buiten de hulpsfeer: haar opvattingen over de aard van deze overige relaties en of zij streefde naar veranderingen daarin die de ontwikkelingskansen van de Derde Wereld konden vergroten, en met name die van de meest behoeftige delen van de bevolking in die landen.

Het internationale overleg daarover van na de tweede wereldoorlog kwam in een stroomversnelling toen in 1964, op initiatief van de Groep van 77 (hierna: de G77), de eerste Unctad-conferentie werd gehouden in Genève. Dat werd geen succes, althans niet in de zin van concrete maatregelen die werden genomen op het brede gebied dat de conferentie bestreek (zie wat ik in het vorige hoofdstuk over de ‘geboorte van Unctad’ heb genoteerd: p. 65-70).

Ik zal in deze paragraaf het vervolg van wat er op dit gebied plaatsvond doornemen: eerst wat er institutioneel in en met Unctad gebeurde; en aan het slot van de eerste sectie de stappen die de GATT intussen zette. In de volgende twee secties bespreek ik wat er op de verschillende terreinen van de handel in grondstoffen en industriegoederen plaatsvond in Unctad en elders: in het bijzonder de uitkomsten van het internationaal overleg daarover; de effecten van de EEG in opbouw daarop, en de rol van Nederland bij een en ander. In de vierde sectie komen vervolgens eerst enkele financiële maatregelen aan de orde die problemen ontstaan door de wisselvalligheid van de inkomsten uit grondstoffenuitvoer kunnen mitigeren. Maar de sectie gaat daarna in op de institutie die volgens de OESO-landen een preponderante positie toekwam in het geheel van het geldverkeer en de internationale betalingsbalansproblemen: het Internationaal Monetair Fonds – IMF. De ontwikkelingslanden hadden goede redenen om de machtspositie die een beperkt aantal ontwikkelde landen daarbij inneemt aan te vechten, en namen de eerste stappen daarvoor in het kader van Unctad, die in deze sectie zullen worden belicht. De vijfde sectie behandelt een ander onderdeel van de financiële betrekkingen tussen rijke en arme landen: de particuliere kapitaalstroom, in het bijzonder de geldmiddelen die door westerse ondernemingen worden geïnvesteerd in ontwikkelingslanden. Hier zullen we met name de faciliterende en beschermende maatregelen bezien die de Nederlandse regering daarvoor in deze periode begon te ontwikkelen. De zesde en laatste sectie van deze paragraaf rondt het overleg over de internationale structuurproblemen af met enkele van de overige relaties met ontwikkelingslanden op economisch en niet-economisch gebied, waaronder het internationale zeetransport, en enkele rechtsontwikkelingen. Op al deze terreinen was Nederland slechts één van de kleinere actoren. Indirect had het echter meer invloed op de gang van zaken omdat het tevens (oprichtings)lid was van de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Die zou als een naar meer onderlinge samenwerking strevende landengroep op de duur een steeds belangrijkere factor worden in het internationale politiek-economische overleg tussen de grootmachten. En in dat overleg stonden ook belangen van ontwikkelingslanden op het spel. EEG-handelingen en posities komen in de hierna volgende secties dan ook voortdurend terug.

Daarnaast speelde de EEG ook een rol met haar gemeenschappelijk beleid ten aanzien van de voormalige koloniën van enkele EEG-staten, en de andere speciale betrekkingen die deze onderhielden met nog niet gedekoloniseerde gebiedsdelen. Van het associatiestelsel dat met deze landen en gebieden werd opgezet, is het hulponderdeel reeds in de vorige paragraaf behandeld. Hoewel de handelsparagraaf van die associaties in de komende secties af en toe om de hoek zal komen kijken, zal ik de institutionele aspecten van dit associatiesysteem en de verdere ontwikkeling daarvan uitstellen totdat er belangrijke veranderingen in plaatsvinden, die ik in de volgende hoofdstukken worden behandeld.

Unctad en GATT, en de weg naar Unctad-2

Unctad was in 1965 vooral bezig met zijn eigen institutionele vormgeving: in april kwam het centrale overlegorgaan tussen twee conferenties: de Trade and Development Board (hier verder als TDB aangeduid) voor het eerst bijeen, in New York. Er werd daar een viertal vaste commissies ingesteld (onder andere voor de grondstoffen, de industriegoederen en voor de hulp en andere financieringen), die gedurende de periode naar de volgende conferentie per probleemgebied het feitelijke beleidsoverleg zouden voeren (in principe twee keer per jaar, afwisselend in Genève en New York). Nederland werd lid van elke commissie, zoals ook van de TDB (Min-Buza 1966e, p. 322).[130]

De kwestie van de vestigingsplaats van het Unctad-secretariaat kwam, na langdurige meningsverschillen, nog eens aan de orde in de tweede bijeenkomst van de TDB (in augustus-september 1965). Maar het voorstel om daarvoor Genève te kiezen kreeg pas ruim een maand later (in een extra zitting van de TDB in New York) een meerderheid achter zich, wat daarna in december 1965 werd bekrachtigd door de Algemene Vergadering van de VN (idem). Nadat TDB-3 (in januari-februari 1966) de verdere werkprogramma’s van de vier commissies had vastgesteld, werd daar ook over de plaats van bijeenkomst van de volgende conferentie gesproken: de voorkeur ging uit naar een ontwikkelingsland, maar de oorspronkelijk genoemde datum (voorjaar 1967) leek toen al niet meer haalbaar. Er was maar één kandidaat voor het gastheerschap, India, dat zijn hoofdstad New Delhi voorstelde (idem p. 323). En dat werd overgenomen door de vierde TDB (augustus-september 1966), die tevens uitstel van de conferentie tot februari-maart 1968 voorstelde aan de Algemene Vergadering (MinBuza 1967a, p. 335). De verdere voorbereiding daarvan wordt dus in hoofdstuk 4 behandeld.

In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat, hoewel Unctad véél meer een ontwikkelings- dan een handelsorganisatie werd, het ministerie van EZ tijdens de voorbereidingen van de eerste conferentie de positie van ‘eerstbehandelend’ ministerie had weten te verwerven; en de inbreng van BuZa en de andere departementen zou gecoördineerd worden via de door de DG-BEB voorgezeten IRHP (Ringnalda 1999, p. 206). Heel veel verandering kwam daar niet in toen de ministerraadsvergadering van 4 februari 1966 een definitieve regeling van de taken en verantwoordelijkheden van Bot in het kabinet-Cals tot stand probeerde te brengen. Wat Bot op 12 januari 1966 in de begrotingscommissie van Tweede Kamer over de bevoegdheidsverdeling ten aanzien van Unctad zei bevatte als nieuwe elementen alleen :

  • dat de bestaande bevoegdheden van EZ zullen worden aangevuld met een ‘preliminaire behandeling’ van de in Unctad ‘aan de orde zijnde materie’ in de onder Bots voorzitterschap staande interdepartementale coördinatiecommissie voor de ontwikkelingshulp (de CCOS);
  • dat de aanwijzing van delegaties naar Unctad door de EZ-minister voortaan ‘in nauw overleg’ met Bot (en eventuele andere daarbij te betrekken ministers) moet gebeuren; en ook
  • dat ‘alle instructies’ – die door de DG-BEB worden opgesteld, en besproken en gefinaliseerd in de IRHP − door Bot zullen worden ‘medeondertekend’; en dat ‘ook de rapportage’ aan hem en de EZ-minister zal geschieden.[131]

Kortom, Bot kreeg een vinger in de pap, maar of hij daar veel mee kon doen moest nog blijken in het verdere verloop van deze periode.[132] Hoe groot de kans daarop zou zijn hing natuurlijk in de eerste plaats af van de bereidheid van de andere ministers in het kabinet, in het bijzonder die met primaire verantwoordelijkheid voor de beleidsonderdelen die in Unctad aan de orde komen. Zouden die echt mee willen werken aan maatregelen die gunstig zouden zijn voor verbetering van de ontwikkelingskansen in de Derde Wereld, ook als daarvoor aanpassingen nodig zouden zijn in het door deze ministers tot dan toe gevoerde beleid? Bot sprak daarover inspirerende woorden in de Eerste Kamer (in juli 1965: onder andere, dat ‘het welvaartstekort elders’ in de wereld ‘een voortdurende preoccupatie’ moest zijn bij het ‘denken en handelen ten behoeve van het eigen welzijn’).[133] En hij herhaalde deze opvattingen, geheel of gedeeltelijk, zowel in zijn eerste begrotingsnota als tijdens de bespreking daarvan in de Tweede Kamer op 12 januari 1966 (respectievelijk MinBuza 1965e, p.1 en Tweede Kamer 1966, p. 747-748), terwijl de Nota-Bot van augustus 1966 de meest recente uitwerking van dit ideeëncomplex bood, ten aanzien van zowel Unctad als geheel als de diverse werkterreinen die daar aan de orde kwamen (MinBuza 1966b, onder andere p.70-85).

Hoewel de Nota-Bot het officiële regeringsstandpunt over al deze zaken vertegenwoordigde, mag men zich toch afvragen in hoeverre elke afzonderlijke opvatting daarin door de andere ministers in dezelfde mate werd onderschreven, en met name of zij deze zowel naar letter als naar geest als leidraad zouden nemen bij de uitvoering van hun eigen beleidsterreinen. Ik zal dit hierna nagaan bij de verschillende beleidsonderdelen in de volgende secties.

Maar voor de meer algemene vraag over de plaats van de institutie Unctad in het geheel van het internationale politiek-economische overleg, moeten we eerst even terugkeren naar wat de in noot 130 genoemde ambassaderaad optekende naar aanleiding van de eerste TDB-vergadering in april 1965. In deze brief aan DGIS Meijer van 22 april 1965 (opgenomen in Dierikx et al., red., 2003, p. 193-196) constateerde Lubbers, dat de eerste TDB in vele opzichten leek op de eerste conferentie in Genève. En dat demonstreerde volgens hem dat het ‘fundamentele probleem’ van Unctad, dat in Genève niet was opgelost, opnieuw in het volle daglicht trad. Dit probleem betrof de vraag wat Unctad eigenlijk was, of beter: tot wat zij zich zou moeten ontwikkelen: een algemeen forum voor overleg over problemen en relevante visies op de relatie tussen handel en ontwikkeling en de financiering daarvan? Òf een orgaan waar concrete maatregelen worden voorbereid en besluiten worden genomen, die in de context van Unctad en/of in samenwerking met andere internationale instellingen door de betrokken regeringen ten uitvoer worden gelegd? Kortweg: ‘deliberatie’ of ‘besluitvorming’ (idem p. 194-195).[134]

Lubbers liet zien dat deze conflicterende ideeën over de rol van Unctad niet per se in elkaar uitsluitende standpunten hoefden uit te monden. Maar hij wees er ook op dat ontwikkelingslanden steeds weer aandrongen op actie ter implementatie van Unctad-aanbevelingen, terwijl Wes-telijke landen in Unctad wel wilden discussiëren over handels- en ontwikkelingsproblemen, doch de actie liever overlieten aan bestaande, door hen zelf gedomineerde, internationale organisaties (zoals het IMF en de Wereldbankinstellingen).[135] Bovendien trachtten deze landen het streven van de Groep van 77 te ondermijnen door ontwerpresoluties steeds zo vaag mogelijk te houden, zelfs – of juist met name! − als er (morele of politieke) verplichtingen of formuleringen met verplichtende connotaties in voorkwamen. De Westelijke groep (‘groep B’ in VN-jargon) was daarover echter verre van eensgezind, zoals ook niet over de bij deze TDB op de agenda staande punten.[136] Zelfs na maandenlang vergaderen over dit alles hing de B-groep ‘weer als los zand aan elkaar’, schreef Lubbers. Tevens constateerde hij dat op dat moment ‘geen’ van deze landen een ‘constructieve Unctad-doctrine in zijn dossier’ had. Aannemend dat de G77 vroeg of laat zou inzien dat blijven insisteren op implementatie van eerder aangenomen aanbevelingen weinig zou opleveren, en dan een pragmatische keuze zou maken voor een combinatie van deliberatie en besluitvorming, vroeg hij zich af of Nederland misschien zou kunnen helpen bij het ontwikkelen van zo’n constructieve doctrine. Hij zag dit als een ‘typisch Nederlandse functie’, die ook al bij andere onderwerpen werd vervuld (idem p. 195-196).[137]

Kwam de Nota-Bot met een (potentieel) positieve reactie op Lubbers’ suggestie? Het woord ‘constructief’ werd er inderdaad in gebruikt, maar dan als adjectief bij de wijze waarop ons land op dat moment al participeerde in het Unctad-forum, namelijk: erkennend dat ‘een snelle uitbreiding’ van de handel van ontwikkelingslanden en een ‘toenemende gelijkwaardige deelneming’ van deze landen ‘aan het wereldhandelsverkeer van essentieel belang zijn’– ook voor de wereld als geheel trouwens. Nederland nam dus al ‘op duidelijke en constructieve wijze’ deel ‘aan het gezamenlijk zoeken naar wegen en middelen om’ dit ‘te realiseren’ (MinBuza 1966a, p.72). Ik herinner er echter aan dat ook de vorige EZ-minister, Andriessen, in 1964 al vond dat Nederland’s positie tijdens de eerste Unctad-conferentie ‘positief en constructief’ was geweest – dit in tegenstelling tot ‘de gemiddelde Westelijke bereidheid tot het doen van concessies’ (MinEZ 1964, p. 9). Echter, − eveneens reeds in het vorige hoofdstuk aangehaald – op BuZa leek men daarover na de conferentie iets minder tevreden te zijn – zoals ook Lubbers in zijn impressies van de eerste TDB ons land niet uitzonderde toen hij in april 1965 constateerde dat geen enkel OESO-land daar van een constructieve Unctad-doctrine had blijk gegeven.

Terwijl deze zelf-felicitatie in de Nota-Bot dus wat prematuur leek – tenzij er in ruim één jaar tijd al veel veranderd was in de Nederlandse houding −, valt het wel op dat de nota de concluderende alinea van de algemene paragraaf over Untad begon met een zin die in geen enkel opzicht suggereerde, dat de door Nederland in te nemen standpunten toen al een feit waren. In tegendeel, daar stond dat in deze standpunten ‘dus tot uiting zal moeten komen dat het Nederlandse beleid (…) niet onder het uitsluitende primaat van de eigen en regionale commerciële belangen zal staan’ (MinBuza 1966b, p.72; cursivering toegevoegd). Was dit, zoal geen voorspelling, dan in elk geval wel een belofte die ook de primair verantwoordelijke ministers voor hun rekening zouden nemen? Dat zou de vraag worden. En daar rustte ook het voorbehoud op, dat Nederland de betreffende maatregelen ‘waar mogelijk, en voor zover nodig via de EEG (…) zal steunen’, aldus de slotzin van de alinea (idem). Vooral door onze verbondenheid met de EEG zou dit ‘waar mogelijk’ echter te vaak veranderen in een onmogelijkheid, zoals we nog vele malen zullen zien in dit boek.

Goed, de Nota-Bot bevatte ook een reeks van alinea’s en passages die suggereerden dat Nederland in elk geval wel de intentie had zich constructief op te stellen: naast de al eerder aangehaalde de globale beleidsvisie en de vereiste ‘aanpassing van het wereldeconomisch bestel’ aan de belangen van ontwikkelingslanden (zie p. 127 hierboven), waren er diverse secties waarin de nota concreet aangaf waar en hoe in het ‘structuurbeleid’ dat de regering voorstond, het ‘verdisconteren’ van deze belangen bij het eigen beleid zou plaatsvinden (MinBuza 1966b, p.72-85) – enkele daarvan zal ik hieronder nader bekijken.[138] Al was de nota hier en daar ook wel wat min-der consistent, zoals de passage die een al te categorische scheiding leek te maken tussen ‘aanbevelingen voor acties’, die Unctad mocht formuleren, en de ‘uitwerking en uitvoering’ daarvan die konden – maar in feite moesten − ‘worden voorgelegd aan executieve organen als GATT, IMF en Wereldbank’! Bovendien werd hier over het hoofd gezien dat ook Unctad executive taken had toebedeeld gekregen − maar dat werd pas in de volgende alinea vermeld! (idem p. 70). Geursporen van de oppositie van EZ en Financiën waren dus overal herkenbaar in de Nota-Bot.

Overigens, wat het ministerie van EZ betreft: dit was voor de handelspolitiek in deze periode nog steeds het departement dat de scepter zwaaide over de voorbereiding en uitvoering van het regeringsbeleid op dit terrein. En dit EZ (nu met Den Uyl aan het hoofd) was ook in 1965 nog steeds méér geïnteresseerd in de GATT dan in de Unctad.

In de GATT zaten in dat jaar de onderhandelingen van de in 1964 gestarte Kennedy-ronde nog in een aftastende, en derhalve moeizaam verlopende, fase. De deelnemende landen uit de Derde Wereld hadden daarop nauwelijks invloed, omdat de grote handelsmogendheden in de GATT zich vooral richtten op het slechten van de handelsbarrières in hun onderlinge handelsverkeer. Intussen was in februari 1965 wel een nieuw Deel IV toegevoegd aan het GATT-verdrag, dat speciaal voor ontwikkelingslanden gunstige maatregelen en uitzonderingen op de bestaande handelsregels toestond (Vingerhoets 1969a, p. 51-52). Tegelijkertijd ving het in 1964 opgerichte International Trade Information Centre van de GATT aan gespecialiseerde voorlichting en andere technische bijstand op exportgebied  te verstrekken aan individuele ontwikkelingslanden. Naast het beschikbaar stellen van marktinformatie en hulp bij het opzetten van exportbevorderingscentra in deze landen, zocht dit in Genève gevestigde instituut in 1967 ook samenwerking op dit gebied met het Unctad-secretariaat.

Of dit iets zou gaan betekenen en of ook de onderhandelaars van de Kennedy-ronde er in zouden slagen iets bijzonders te doen aan de zwakke positie van ontwikkelingslanden als groep zou pas medio 1967 blijken, toen deze onderhandelingsronde werd afgesloten; beide zaken zullen we dus voor het volgende hoofdstuk laten liggen.

In de rest van deze paragraaf zal ik voor enkele handelsonderdelen en financieel-monetaire onderwerpen, en daarnaast voor enige andere economische betrekkingen tussen rijke en arme landen, nagaan hoe de Nederlandse regering en haar verschillende vakministers zich concreet opstelden in de desbetreffende Noord-Zuid-onderhandelingen – een term die pas in latere jaren gangbaar werd.

Handel in grondstoffen en het belang van ontwikkelingslanden

Het onderscheid tussen ‘grondstoffen’ en ‘fabrikaten’ dat in de titels van deze en de volgende sectie blijkt, wordt alleen gebruikt omdat Unctad er aparte commissies voor had opgezet.[139] Hoewel de grenzen daartussen vloeiend zijn en variëren per product, bespreek ik eerst de grondstoffengroep. Ruwweg een derde van de handel daarin is van agrarische oorsprong (voedingsmiddelen en industriële grondstoffen als katoen en wol), en twee derden bestaan uit mineralen (energiedragers, metaalertsen en niet-metallische materialen als diamant, fosfaat en kwik).

De eerste internationale maatregelen voor de handel in grondstoffen dateren al van voor de tweede wereldoorlog.[140] In deze beginperiode waren dit merendeels regelingen in koloniaal verband ten behoeve van gebruikers in het moederland en producenten in hun koloniën, waarbij de inwoners uit de laatste veelal als slaaf of arbeider werkten onder uit het moederland afkomstige plantage-eigenaren en mijnbouwondernemers. Toen na de tweede en derde dekolonisatiegolf de grondstoffenproblematiek meer een vraagstuk werd waarin consumptielanden tegenover productielanden stonden, werden de voorheen onder auspiciën van de VN geplaatste instituties voor afzonderlijke producten (naast de bij een overeenkomst opgerichte bestuursorganen ook werk- en adviesgroepen ter voorbereiding van een overeenkomst) onder de Unctad gebracht, met een activerende en bemiddelende rol voor haar secretarisgeneraal.

Onder de onderwerpen die in al deze formele en informele circuits aan de orde kwamen bleef veel hetzelfde: zorgen omtrent de beschikbaarheid van de grondstoffen tegen prijzen die zowel lonend waren voor de producenten als niet te hoog voor de consumenten, en die tegelijkertijd niet al te sterk fluctueerden. Zeer wisselvallige prijzen zijn namelijk het standaardprobleem in de grondstoffenhandel. De oorzaken van plotselinge prijsbewegingen ontstaan zowel aan de aanbod- als aan de vraagkant, en het grootste deel daarvan is als zodanig niet of nauwelijks te elimineren: wisselende seizoenen en weersomstandigheden en herhaaldelijk optredende gewasziekten bij agrarische producten, en conjunctuurbewegingen in consumptie- en productielanden van mineralen, naast gewelddadige conflicten en politieke problemen enerzijds en natuurrampen (overstromingen, aardbevingen) anderzijds − fenomenen in beide landengroepen (maar vaker en van ingrijpender aard in arme landen) die aanbod- en vraagomstandigheden veelal onvoorzien en soms gedurende langere tijd kunnen veranderen. Met de toenemende bewustwording van ontwikkelingslanden als pressiegroep kwam daar het al eerder naar voren gebrachte probleem bij van de op langere termijn dalende prijzen van hun exportgrondstoffen uitgezonderd olie vanaf 1970) ten opzichte van de door hen te importeren industriële goederen – een door de Unctad-SG, Raùl Prebisch, tussen 1950 en 1964 opgeworpen stelling, die vooral in Derde-Wereldkringen veel aanhang kreeg, maar die in wetenschappelijk onderzoek al spoedig werd betwijfeld, en in elk geval niet als algemeen geldend voor ontwikkelingslanden werd beschouwd.[141]

Die laatste gedachte werd vooral gevoed door de gewoonte in die tijd om ontwikkelingslanden aan te duiden als grondstoffenlanden: enerzijds, omdat voor driekwart van deze landen zo’n 85 procent van de export uit primaire producten bestond (NAR 1979d, p.12), en anderzijds omdat de meeste van hen bij deze uitvoer in hoofdzaak afhankelijk waren van slechts één, of enkele, grondstof(fen) (Vingerhoets 1982, p. 95). Omdat verreweg het grootste deel van deze exporten gericht was op hun traditionele afzetgebieden in voormalige koloniale moederlanden en andere koopkrachtige industrielanden, kreeg voor velen in Unctad en in de populaire pers het grondstoffenvraagstuk overwegend het karakter van een confrontatie tussen arme productielanden versus rijke consumptielanden. Wat de wisselvalligheid van de prijzen betreft,[142] zouden deze groepen in beginsel beide belang hebben bij stabiele en zodanig lonende prijzen dat een op termijn voldoende aanbod verzekerd is. Een organisatie van de markt, waarbij voldoende productie- en consumptielanden zich via een internationale overeenkomst verplichten tot een zodanige beheersing van aanbod en vraag, dat de prijs van de betreffende grondstof zich niet buiten bepaalde onder- en bovengrenzen beweegt, zou dan, onvoorziene gebeurtenissen en ontwikkelingen daargelaten, een redelijke kans van slagen hebben.[143] Deze potentiële harmonie wordt echter verstoord indien arme exportlanden, als compensatie voor de (veronderstelde) verslechterende ruilvoet van hun exporten vis-à-vis hun importen, geleidelijk stijgende prijzen eisen die hoger zijn dan prijzen die vraag en aanbod globaal in evenwicht houden − mede met het doel hun economische ontwikkeling beter te kunnen financieren. Zij lopen dan niet alleen de kans een mogelijke overeenkomst te frustreren, maar bij wel succesvolle onderhandelingen op termijn een situatie van overaanbod te creëren die hun prijzen (en wellicht ook hun opbrengsten) weer doet dalen.

Overeenstemming tussen landengroepen van producenten en consumenten worden bovendien gecompliceerd door het feit dat enerzijds de meeste ontwikkelingslanden niet alleen aanbieders van grondstoffen zijn, maar ook afnemers (bij voorbeeld van voedingsmiddelen waarvoor hun eigen landbouw niet toereikend is, of van tropische gewassen en mineralen die alleen in anderen streken worden voortgebracht); individuele landen kunnen dus bij sommige grondstoffen op hoge prijzen aandringen en bij andere op lage, wat eendrachtig optreden niet vergemakkelijkt. Anderzijds kent ook de groep van de ontwikkelde industrielanden vele, soms zeer grote, exporteurs van grondstoffen: granen, katoen en agrarische producten uit meer gematigde klimaatzones, die vaak met veel overheidssteun voor de eigen boeren – inkomensteun en productiefaciliteiten, maar ook garantieprijzen die bescherming tegen buitenlandse concurrentie noodzakelijk maken en overschotten opleveren die met subsidie worden geloosd op de wereldmarkt (zoals duurdere bietsuiker uit ontwikkelde landen die een flink deel van de goedkopere rietsuiker uit ontwikkelingslanden uit de markt verdrong). Maar er zijn ook rijke olie- en ertswinnende en -verwerkende landen (de VS, Canada, Australië, Zuid-Afrika en de USSR) die belangrijke delen van de wereldproductie beheersen (alleen de laatste twee landen leverden samen al 78 procent van het goud en 94 procent van het platina – volgens NRC Handelsblad van 13 januari 1983), terwijl kapitaalkrachtige geïntegreerde ondernemingen uit enkele van deze landen de internationale exploratie, handel en prijsvorming van deze grondstoffen naar hun hand zetten. Op vergelijkbare wijze bezitten ook grote, in industrielanden gevestigde, verwerkers van tropische gewassen als koffie, thee, bananen, cacao, zodanig grote aandelen in de verhandeling van deze goederen dat de leveranciers van hun grondstoffen uit ontwikkelingslanden aan het kortste eind trekken. Een bijzonder geval was de productie van natuurrubber, aanvankelijk voornamelijk in Brazilië, Belgische Kongo en enkele Aziatische landen (waaronder Nederlands Indië): tot aan de tweede wereldoorlog leverden deze 100 procent van de wereldbehoefte, maar aanvoerproblemen en de snel toenemende vraag tijdens en na de oorlog stimuleerden in de VS, West-Europa en Japan de ontwikkeling van synthetische rubber, waardoor 40 jaar later het aandeel van natuurrubber tot minder dan één derde was teruggevallen. In de jaren zestig waren Maleisië en Indonesië de grootste producenten van natuurrubber (Smit 1982, p. 205-207 en 210). Synthetische vervangers ontstonden ook bij steeds meer andere grondstoffen uit ontwikkelingslanden (plastics en andere kunststoffen voor katoen, leder, metalen en hout), terwijl technische vooruitgang (onder andere miniaturisatie), veranderende behoeften en ecologische overwegingen in de industrielanden ook een efficiënter gebruik van energie en (her)gebruik van uitputbare grondstoffen met zich meebrengen.

Gegeven de vele complicaties en uiteenlopende belangen in deze sector is het niet verwonderlijk dat er tussen de eerste en de tweede conferentie van Unctad niet meer dan drie eerder gesloten internationale grondstoffenakkoorden van kracht waren (tin, koffie en tarwe). Wel werd in deze jaren tevergeefs gewerkt aan vernieuwing van de internationale suikerovereenkomst die in 1964 misging, terwijl op een nieuwe overeenkomst voor rubber en een eerste voor cacao nog iets langer moest worden gewacht (Herrmann et al.1993, p. 7). Over de thee-overeenkomst die medio jaren vijftig aan haar einde kwam (met India en Ceylon als voornaamste producenten), werd in 1965 nog eens gepraat over een mogelijk vervolg; maar daar kwam nooit meer iets van (idem, en Cutajar & Franks 1967, p.72).

De eerste bijeenkomst van de grondstoffencommissie van Unctad analyseerde in juli-augustus 1965 de actuele ontwikkelingen op deze markten en probeerde voor de wat  langere termijn enkele vooruitzichten te schetsen. Daarnaast werd er ook een permanente subcommissie ingesteld die de ontwikkeling van synthetische vervangingsmiddelen in de gaten zou gaan houden (MinBuza 1966e, p. 324-325). Tijdens haar tweede bijeenkomst (in mei 1967) trachtte deze commissie de doelstellingen van een wat meer omvattende internationale grondstoffenpolitiek te formuleren: die betroffen naast vermindering van prijsfluctuaties en structurele verhoging van de exportopbrengsten van ontwikkelingslanden, ook het uitwerken van diversificatieprogramma’s in landen met (dreigende) structurele overproductie. Deze met de  term ‘geïntegreerde grondstoffenpolitiek’ aangeduide bredere aanpak (MinBuza 1967a, p. 336) zou in de jaren zeventig tot een veel meer producten en beleidsinstrumenten omvattend programma van Unctad uitgroeien − dat in de decennia daarna veel hoofdbrekens en fiasco’s zou baren. Daarnaast groeide in deze tweede bijeenkomst van de commissie het besef dat het aantal afzonderlijke grondstoffenakkoorden dat politiek en praktisch mogelijk zal zijn, altijd wel beperkt zal blijven. De veelvuldig fluctuerende grondstoffeninkomsten van veel ontwikkelingslanden zouden dus ook via financiële tegemoetkomingen bij abrupte tegenslagen en middellangetermijnverslechteringen moeten worden bestreden (idem). (Alternatieve aanpakmogelijkheden in die richting zullen in een volgende sectie worden besproken.)

Had het kabinet-Cals ook al ideeën over een aanpak van de grondstoffenproblematiek – en misschien al voorstellen daarvoor? Ideeën wel, maar van voorstellen was nog nauwelijks sprake, althans niet in de nota over ‘internationale grondstoffenproblemen’ die EZ-minister Den Uyl op 5 januari 1966 voorlegde aan de ministerraad (Dierikx et al., red., 2003, p.295-298). En voor zover er voorbeelden van een maatregel in voorkwamen was er veel op af te dingen − een gebrek dat misschien wel veroorzaakt werd door de aard van de nota: zoals de titel impliciet aangaf, betrof het in hoofdzaak een terreinverkenning van de problematiek. De eerste van de drie paragrafen van deze nogal korte nota heette dan ook ‘probleemstelling’, terwijl de tweede paragraaf daarop aansloot met ‘vormen van samenwerking op grondstoffengebied’ (idem respectievelijk p. 295 en 296).[144]Alleen de derde en laatste paragraaf richtte zich op de aanpak, maar die beperkte zich tot ‘het zoeken naar nieuwe wegen’ – alsof ervan werd uitgegaan dat er bij het bestaande beleid, dat steeds meer zou worden voorbehouden aan de EEG (externe handelspolitiek en vooral het opzetten van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid – GLB), weinig ruimte zou zijn voor Nederlandse initiatieven.

In feite ging het in deze paragraaf over maar één voorstel: dat van de ontwikkelingslanden, die financiële bijdragen vroegen aan ontwikkelde importlanden voor de vorming van internationale buffervoorraden voor het stabiliseren van de prijzen, en voor de opslag van overtollige producten, of het wegwerken daarvan voor non-conventionele doeleinden. Concreet zou dit aan de orde komen in de cacaowerkgroep die op 10 januari bijeen zou komen in New York. Maar het was niet EZ, maar landbouwminister Biesheuvel die zich op dit terrein primair bevoegd achtte en een eigen nota schreef.[145] Beide nota’s werden in de ministerraad van 14 janaur 1966 besproken ‘en afgedaan’, zo meldt een volgende voetnoot van de ING-redactie (idem p. 298, noot 10) – wat eveneens bevestigt dat de preliminaire CCOS-behandeling pas na deze datum kans kreeg. Wat dit afdoen echter inhield voor het beleid wordt niet vermeld. Maar àls het bleef bij wat Den Uyl in het slot van zijn derde paragraaf zei over de conclusies van de IRHP, dan vielen die niet mee. Die raad bepleitte wel deelname aan de ‘vóórfinanciering’ van een bufferfonds, maar de eis dat dit fonds ‘uiteindelijk’ gevoed moest worden door exportheffingen in de cacaoproducerende landen was wel wat eenzijdig – alsof alleen die landen belang hadden bij stabielere prijzen en de invoerlanden niet! Tevens stelde de IRHP als voorwaarde dat ook ‘het merendeel van de overige importlanden’ bereid moest zijn om mee te financieren – een nogal zuinige eis als men zich realiseert hoe groot Nederlands aandeel in de import en verwerking van cacaobonen was (Cutajar & Franks 1967, p.70). Onderzoek naar meer modaliteiten van vóórfinanciering van bufferstock-operaties en de opslag van overtollige voorraden, of afstoting daarvan naar onder andere voedselhulp, vond de IRHP echter wel aan te bevelen (Dierikx et al., red., 2003, p. 298).

De Uyls grondstoffennota zei overigens alleen iets over een beperkt aantal, expliciet aangeduide, agrarische grondstoffen en helemaal niets over dat deel van de agrarische sector dat onder het destijds nog in opbouw zijnde GLB van de EEG viel – begrijpelijk omdat dit een van de belangrijke terreinen van Biesheuvels ministerie van L&V was. Dit departement behoorde echter niet tot de centrale bronnen waaruit het ING-onderzoek putte (Dierikx et al., red., 2003, VII), zodat het misschien begrijpelijk is dat het Cals-deel van het tweede ING-boek slechts minimale aandacht gaf aan dit GLB en zijn gevolgen voor ontwikkelingslanden.[146]

Die gevolgen waren echter te ernstig om te worden genegeerd. Globaal waren er twee na-delige effecten, en niet alleen voor ontwikkelingslanden:

  • het primair op eigen voorziening en inkomensbescherming van agrarische ondernemers gerichte landbouwbeleid van de EEG verminderde de import van concurrerende producten uit de buitenwereld: hoge interne garantie- en richtprijzen en variabele importheffingen die het verschil met de (lagere) wereldmarktprijs elimineren, schermden de EEG-markt effectief af;
  • en de via het prijsbeleid gevoerde inkomenspolitiek in de EEG-landbouw stelde nauwelijks grenzen aan de productietoename; dit veroorzaakte overschotten, die met behulp van subsidies (eufemistisch aangeduid als ‘exportrestituties’) op de wereldmarkt werden gedumpt en daar het prijspeil nog verder naar beneden drukten. En deze overschotten gaven mede aanleiding tot voedselhulp aan ontwikkelingslanden die averechts werkte.[147]

Dierikx vermeldt in zijn eigen inleiding van deel 2 wel dat dit subsidiebeleid van de EEG de eigen landbouw beschermde tegen goedkope invoer uit (onder andere) de Derde Wereld (idem p. XII). Maar of Biesheuvels eigen grondstoffennota ook nog iets over deze gevolgen voor ontwikkelingslanden te berde bracht bleef ongenoemd in de voetnoten bij Den Uyls nota (idem p. 297, noot  8 en 9), terwijl het Cals-deel van het boek in deze periode maar één ander stuk van L&V over dit onderwerp reproduceert.

Dit stuk betrof een advies aan de Nederlandse delegatie naar een DAC-bijeenkomst in april 1966 (idem p.348-350), die de voedselschaarste in de Derde Wereld zou bespreken, inclusief de vraag of de ontwikkelingslanden dit probleem zelf kunnen overwinnen en in hoeverre de ontwikkelde landen daaraan moeten bijdragen.[148] De auteur van de L&V-notitie scheen nogal pessimistisch te zijn over de praktische mogelijkheden daarvoor in ontwikkelingslanden – waarbij hij (of zij) veel waars aandroeg, maar wellicht enigszins overdreef. Ik negeer hier ook wat de notitie verder over de mogelijkheden voor meer voedselhulp uit de VS, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland zei, maar sta alleen even stil bij wat zij beweerde over de West-Europese voedselproductie: uitgezonderd die in Zweden, zou die de laatste jaren wel aanzienlijk gestegen zijn, maar minder dan de consumptie, zodat West-Europa ‘netto-importeur’ was gebleven! Nog opzienbarender was de daarna geuite verwachting dat ‘onder invloed van [het] landbouwbeleid een bepaald, aangepast productiepatroon zal ontstaan (..), dat geen noemenswaardige structurele overschotten zal opleveren’ (idem p. 350; cursivering toegevoegd).

Wel, de eerste opmerking was een halve waarheid: er was tussen 1963/64 en ’68 in de EEG wèl sprake van netto-import van GLB-producten uit de wereld als geheel, maar die daalde in deze vijf jaar wel; en de daling van dezelfde producten uit alleen ontwikkelingslanden was nog veel sterker, terwijl de netto-import uit de VS daarentegen toenam. Maar de verwachting dat het GLB geen structurele overschotten zal opleveren werd in die tijd door weinig landbouweconomen gedeeld, en waarschijnlijk ook niet door de Europese Commissie zelf, die gezien de ontwikkeling van de zelfvoorzieningsgraden vanaf 1962-’64 al enkele jaren bezig was met het inbouwen van enige structuurelementen in het Plan-Mansholt, in de hoop daarmee de verwachte toenemende overproductie te kunnen indammen.[149]

Na de Cals-periode kwam de snel groeiende (over)productie van agrarische voedingsmiddedelen in de EEG en in andere ontwikkelde landen (waaronder met name de VS en Canada) wederom aan de orde, dit naar aanleiding van een VS-voorstel in de slotfase van de Kennedy-ronde: Washington wenste een jaarlijkse reservering van 10 miljoen ton tarwe voor multilaterale voedselhulp aan ontwikkelingslanden. Het daarvoor benodigde bedrag van US$ 800 mln. zou door de tarwe-exporterende ontwikkelde landen moeten worden opgebracht (met ruim 20 procent daarvan voor rekening van de EEG). Minister Biesheuvel, die in maart 1967 daarover een nota richtte aan interim-premier Zijlstra, noemde enkele bezwaren tegen dit VS-voorstel van de EEG en andere importerende landen,[150] en suggereerde een tegenvoorstel: een deel van het genoemde dollarbedrag – bij voorbeeld ‘de helft of 40 procent’ – te besteden aan de levering van producten waarvan de EEG wèl een overschot had, of verwachtte, namelijk bij ‘zuivelproducten.’[151]

In de ministerraad van 17 maart 1967 noemde Zijlstra het idee van Biesheuvel in eerste instantie wel ‘een verstandige inbreng in het onderhandelingspakket.’ Bot vond echter de koppeling aan overschotten van ‘Amerikaanse graanboeren en Europese zuivelproducenten’ terecht ‘een zwak punt’, en herhaalde een gedeelte van wat daarover al uitvoerig in de Nota-Bot was uiteengezet. Na de vraag van een van de nieuwe KVP-ministers, mevrouw Klompé van CRM, of de voorgestelde voedselhulp wel tot de ontwikkelingshulp kon worden gerekend, aarzelde echter ook de minister-president: indien ‘met deze gelden gevestigde belangen van producenten [in ontwikkelde landen] in stand worden gehouden’ dan was er naar zijn mening van hulp nadrukkelijk ‘geen sprake.’[152] Ondanks dit inzicht besloot de ministerraad Biesheuvels voorstel toch te aanvaarden als ‘een nuttige inbreng in het onderhandelingspakket’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 515).[153]

Gegevens als deze maken voldoende duidelijk dat de veelbelovende uitspraken in de Nota-Bot en andere stukken van Bot, zoals ook diens mondelinge verklaringen in het parlement, − die alle een onverbrekelijke samenhang poneerden tussen het Nederlandse welzijn en dat in de ontwikkelingslanden, en een constructief structuurbeleid beloofden ten gunste van deze laatste − weinig tot geen betekenis hadden in het werkelijke beleid dat namens de regering werd gevoerd op het gebied van de grondstoffen. De redenen waren duidelijk: dit beleid hing niet alleen van Nederland af, en de Nederlandse ministers die op dit terrein tot de primair verantwoordelijken behoorden (EZ en L&V, naast Financiën en BuZa als medeverantwoordelijke uitvoerende), voelden zich minstens zo sterk verwant met het Nederlandse belang als met dat van de ontwikkelingslanden – en niet zelden overheerste het eerste dit laatste volkomen. Ook het idee een graantje mee te pikken bij het naar voren schuiven van de eigen zuivelbelangen in het kader van de Kennedy-onderhandelingen over voedselhulp was een poging het een te verzoenen met het ander. Of de eigen voedselproductie in ontwikkelingslanden hierdoor geschaad zou worden, werd niet eens genoemd! Dat was weliswaar niet op voorhand zeker − maar het was wel iets met grote risico’s in Biesheuvels voorstel. 

Handel in halffabrikaten en eindproducten

Het onderscheid tussen halffabrikaten en eindproducten is even vloeiend als dat tussen halffabrikaten en grondstoffen – veel primaire goederen zijn zonder enige bewerking niet eens verhandelbaar (bijvoorbeeld katoen), en vele eindproducten vervullen zelf ook weer een functie in het vervolg van dezelfde bedrijfskolom in de secundaire sector of in een andere sector (zoals garens voor kledingstukken, of transportmiddelen voor andere bedrijfstakken). Het doel van bijna alle grondstoffen is gebruik of verbruik in een volgende productiefase, een stap die naar een hoger doel leidt. En één van de meer definitieve oplossingen van het grondstoffenprobleem van ontwikkelingslanden als besproken in de vorige sectie, is: diversificatie – hetzij het kweken of ontginnen van andere grondstoffen die de afhankelijkheid van één of enkele grondstoffen kunnen verminderen (horizontale diversificatie), hetzij (een deel van) de grondstoffen niet exporteren, maar ze in eigen land bewerken tot een van de mogelijke halffabrikaten en/of eindproducten (verticale diversificatie). Dit laatste: het beginnen en verder ontwikkelen van de secundaire sector, en vervolgens of daarnaast van de tertiaire (of diensten) sector – gezamenlijk: het industrialisatieproces, is verreweg de belangrijkste vorm van waardetoevoeging in de economie. Voor alle landen is dit synoniem met economische ontwikkeling, hetzij een op zichzelf staand doel van de samenleving, hetzij een middel om tevens andere, soms verder reikende doelen te realiseren (dikwijls macht, maar ook aanzien, en voldoende onafhankelijkheid om in vrijheid eigen waarden te kunnen ontplooien).

Tot zover wat begripsomschrijvingen. In Unctad was het onderscheid simpel: het werkterrein van de Committee on Manufactures bestond uit alles wat niet door de Committee on Commodities werd behandeld. Maar wat bij de Grondstoffencommissie een onderdeel was van het takenpakket: het strijden tegen nieuwe handelsbarrières die de zich steeds meer afschermende landbouw in industrielanden opwierp tegen concurrerende agrarische grondstoffen uit ontwikkelingslanden, was voor de Fabrikatencommissie de hoofdtaak: het verminderen of opheffen van de handelsbarrières tegen de import van halffabrikaten en eindproducten in deze industrielanden – al waren zulke hindernissen ook in ontwikkelingslanden niet gering.

De belangrijkste vorm van handelsbelemmering tegen industriegoederen in allerlei gradaties van bewerking waren toen nog de invoertarieven: in principe vaste, procentuele, en alleen per product, bewerkingsgraad, of sector variërende heffingen, op de invoerwaarde. Daarnaast kwamen er geleidelijk aan steeds meer kwantitatieve restricties, meestal specifiek per product en soms zelfs gericht tegen één of meer specifieke exporterende landen. Invoertarieven werken kostenverhogend door op de afzetprijzen in het importerende land en belemmeren daardoor de groei van de export. Kwantitatieve restricties (in het Engels vaak: qr’s) stoppen de invoerhoeveelheid van dit product in absolute zin (soms met indirecte prijseffecten, maar dit laatste is zelden de primaire opzet). Tegenhouden is het hoofddoel van deze restricties, soms voor een vooraf vastgestelde periode, soms zonder tijdslimiet, of pas na een bepaalde datum of nadat een bepaalde maximumhoeveelheid is bereikt in de loop van het jaar.

Uiteraard waren beide soorten handelsbelemmeringen ook een probleem voor de industrielanden zelf, die onder andere daarvoor met de GATT waren begonnen; daaraan namen overigens ook ontwikkelingslanden deel – maar nog niet zo veel in het begin. Ik beperk me eerst tot de invoertarieven, en behandel de zeer eigensoortige problematiek van de volumebeperkingen pas in het tweede deel van deze sectie.

Volgens de spelregels van de GATT zouden de invoertarieven uniform (dienen te) zijn voor àlle exporterende landen (non-discriminatie); en de deelnemers aan de overeenkomst zouden zich ook (moeten) houden aan het hoofdbeginsel van de overeenkomst: het most-favoured nation principle.[154] In de praktijk werd dit beginsel, net als het non-discriminatiebeginsel, echter door zo veel (overeengekomen dan wel door de vingers geziene) uitzonderingen overwoekerd dat het voornamelijk van symbolische waarde was geworden, al waren deze beginselen niet geheel betekenisloos – er kon zelfs tegen overtredingen geprocedeerd worden – al werden zij vaak ook alleen gebruikt als stok om de hond te slaan.

Een bijzonder kenmerk van invoertarieven was, en is nog steeds, hun oplopende structuur: nul, of relatief laag, als het om ruwe of nauwelijks bewerkte grondstoffen gaat − die de landen immers graag invoeren voor hun eigen verwerkingsindustrie. Maar de tarieven nemen toe met elke graad van waardetoevoeging (soms variërend in verschillende graden) die het product heeft ondergaan in het exporterende land. Deze ‘tarievenescalatie’, zoals de gebruikelijke omschrijving luidt, leidt er dus toe dat de grondstoffenverwerking in concurrerende landen wordt ontmoedigd – zodat om deze reden ook gesproken wordt van een ‘anti-verwerkingstendens’ in de nominale tarieven van importerende landen.

En dat straft ontwikkelingslanden méér en frequenter dan meer ontwikkelde landen, om twee redenen: omdat de escalatie in de eerste fase van verwerking in bijna alle landen véél hoger is dan in de volgende fasen; èn omdat hun arbeidskosten doorgaans véél lager zijn (vooral in de eerste fase van het productieproces). Verscheidene industrielanden beschikken over heel weinig eigen grondstoffen, en een groot aantal van hen is (bijna) geheel aangewezen op import, net als een (geringer) aantal ontwikkelingslanden. En voor bijna al deze invoerafhankelijke landen behoren ontwikkelingslanden in nogal wat gevallen tot hun voornaamste leveranciers. Voordat de kwantitatieve restricties toenamen en belangrijker werden was het voornaamste beschermingsinstrument van deze grondstofarme landen: hun hogere tarifering op de eerste fasen van verwerking. Een begrip dat de werking van dit wapen treffend uitdrukt, is: de effectieve protectie.[155] De Hongaarse econoom Béla Balassa, onder andere consultant bij de Wereldbank, publiceerde in 1965 een berekening en vergelijking van de gemiddelde nominale en effectieve tarieven in (onder andere) de VS en de EEG (het gemeenschappelijke buitentarief van de laatste) op 34 industrieproducten in verschillende stadia van bewerking, die van exportbelang waren voor ontwikkelingslanden. Hij vond dat de nominale tarieven van de VS opliepen van 8,8 procent op licht bewerkte grondstoffen tot 15,2 procent op intermediaire producten en 17,5 procent op finale consumptiegoederen, terwijl die van de EEG stegen van 7,6 via 13,3 tot 17,8 procent voor de zelfde producten. De effectieve tarieven van deze twee grootimporteurs voor dezelfde producten liepen echter op van respectievelijk 17,6 naar 28,6 en (terug naar) 25,9 procent in de VS, en van 12,0 naar 28,3 en 30,9 procent in de EEG − de VS waren in de eerste twee fasen van deze industriële categorieën dus gemiddeld protectionistischer ten aanzien van Derde Wereldproducten dan de EEG, zowel in nominale als in effectieve zin; alleen in de finale fase waren de VS minder protectionistisch, vooral in effectieve zin, toen dit VS-tarief zelfs daalde, terwijl dat van de EEG nog verder steeg.[156]

Dat de tariefverschillen (zowel nominaal als effectief) tussen de tweede en de finale fase kleiner waren, dan die tussen de eerste en de tweede fase – zoals Balassa’s cijfers lieten zien – was gedeeltelijk een gevolg van het feit dat de GATT-landen, voorafgaand aan de Kennedy-ronde, al vijf eerdere rondes van tariefonderhandelingen hadden gehad, waarin algemeen de nominale tarieven op producten die voor ontwikkelde industrielanden het meest van belang waren het sterkst werden verlaagd. Het quid pro quo-principe dat leidend was in deze onderhandelingen, maakte dus dat ontwikkelingslanden, die relatief minder te bieden hadden, bleven zitten met de hogere tarieven in de eerste twee fasen van verwerking; door de vereiste reciprociteit in de uit te ruilen tariefreducties konden zij daar weinig aan veranderen.

Het hoefde dus niet te verbazen dat de GATT de reputatie had een ‘rich men’s club’ te zijn − ondanks het feit dat in 1967 bijna 60 van de 76 contracting parties van de GATT tot de ontwikkelingslanden behoorden; een aantal dat met het oog op het naderende einde van de Kennedy-ronde in de recente jaren nog was toegenomen (Cutajar & Franks 1967, p.129). (Of de Kennedy ronde aan die reputatie nog iets zou veranderen, zullen we in het volgende hoofdstuk zien.)

Vanwege hun zwakke positie zochten de ontwikkelingslanden verenigd in de G77 vanaf de eerste Unctad  hun heil in een andere richting. Uitgaande van de idee dat hun industriële ontwikkeling nog in de kinderschoenen stond eisten zij het recht op tijdelijk een voorkeursbehandeling te krijgen − dat zou hun de kans geven de verschillen te verkleinen tot zij in staat zouden zijn om op basis van gelijkwaardigheid te concurreren met de industrieën van de ontwikkelde landen. Voor die voorkeursbehandeling bestonden precedenten: zowel de Gemenebest-landen als de landen en gebieden geassocieerd met de EEG genoten voorkeurstarieven die lager waren dan wat andere landen werd opgelegd. Maar anders dan deze op politiek-economische en oud-koloniale banden berustende preferentiële tarieven, die alleen voor deze beperkte aantallen landen golden èn wederkerig van aard waren – de ontwikkelde Gemenebest en EEG-landen kregen dus ook een voorkeursbehandeling van hun oud-koloniën − eisten de G77 algemene (in elk geval voor àlle ontwikkelingslanden geldende) en niet-wederkerige preferenties. Zij baseerden zich daarbij op het vanouds bekende infant industry-argument − dat in principe alleen voor zwakke, nog te ontwikkelen, bedrijfstakken werd ingeroepen en na overleg werd toegestaan in de GATT −, dat dus door de G77 werd uitgebreid tot een infant economy-argument.

Preferentiële behandeling als uitzondering was in principe al geaccepteerd in het in februari 1965 aan de GATT toegevoegde nieuwe Deel IV; alleen zouden de ontwikkelde GATT-leden in ruil daarvoor nu geen wederkerigheid meer verwachten (Vingerhoets 1967, p. 51). Een horde die dus al was geslecht. Maar de niet-wederkerigheid lag desondanks nog steeds wel moeilijk bij het VK en enkele EEG-landen, ook omdat die hun traditioneel bevoorrechte partners (oud-koloniën) niet zo maar, of in elk geval zo min mogelijk, wilden benadelen. Het afbreken van deze regionaal beperkte preferente banden, die obstakels opleverden voor niet in aanmerking komen landen, zoals de VS, was daarentegen voor deze laatste weinig minder dan een eis. Hoewel de door de G77 verlangde algemene preferenties voor ontwikkelingslanden wellicht een mooi breekijzer konden zijn om de speciale preferenties van de Gemenebest en de EEG-landen te ontmantelen, die door hun wederkerige karakter de Amerikaanse exporteurs voordelen onthielden die hun concurrenten nog steeds wèl kregen in de met hen verbonden landen, waren de tegelijkertijd op zoveel mogelijk vrijhandel uit zijnde VS nog altijd zeer aarzelend om deze algemene preferenties te accepteren – zij zagen ook die als een ondermijning van de non-discriminatieregels van de GATT.

De BEB van EZ wist blijkbaar niet goed hoe in deze te kiezen. Na eerder meermaals in principe positief stelling te hebben genomen tegenover het G77-voorstel, begon dit DG in 1965 kennelijk weer te wankelen.[157] Bij de voorbereiding van twee voorbesprekingen van de in mei van dit jaar voorgenomen bijeenkomst van het ‘Special Committee on Preferences’ van Unctad, bepleitte de BEB een ‘enigszins flexibele positie’ in te nemen, wat echter niet werd gesteund door de andere departementen in het IRHP-overleg. En in mei 1966 kwam de BEB met de aanbeveling om eerst het definitieve standpunt van de VS af te wachten.[158]

Men ziet dat de ontwikkelingslanden na Unctad-1, de verdeeldheid tussen de ontwikkelde landen aangrijpend, het veralgemeende preferentie-idee meteen tot speerpunt maakten van hun strategie. De eerste zitting van de Fabrikatencommissie van Unctad, die in twee gedeelten werd gehouden (respectievelijk in augustus 1965 en in februari-maart 1966), was toen ‘voornamelijk’ bezig met de opstelling van haar werkprogramma en reglement van orde, zo meldde het Jaarboek van BuZa 1965-’66 (MinBuza 1966e, p. 325). Wel schreef hetzelfde Jaarboek dat er tevens een ‘Groep inzake Preferenties’ werd ingesteld, maar omdat Nederland zich niet had aangemeld als lid daarvan, ontging het de schrijvers wellicht dat de G77 aan dit onderwerp wel wat meer status en prioriteit had gegeven: het was namelijk een ‘Special Committee on Preferences’ geworden. Dit comité  kwam al bijeen op 10-28 mei 1965 in New York, nog vóór dat het eerste deel van de Fabrikatencommissie bijeenkwam. Maar dit Special Committee werd door de EEG blijkbaar serieuzer genomen dan door BuZa, want die had daarvoor op 3 mei al een voorbespreking van haar Handelspolitieke Werkgroep belegd in Brussel.[159]

Van de uitkomsten van al dit vergaderen heb ik echter nergens verslagen of andere impressies gezien[160] − maar dat zal wel mogen worden uitgelegd als een vooralsnog volkomen gebrek aan vooruitgang op bijna alle terreinen van de industriële handel.[161] In het volgende hoofdstuk zullen we zien of dat veranderde toen de datum van de tweede conferentie van Unctad in februari-maart 1968 dichterbij kwam.

Tot slot van deze sectie de kwantitatieve restricties. Die namen geleidelijk aan toe omdat de invoertarieven hun effectiviteit als beschermingsinstrument begonnen te verliezen – àls zij al bescherming beoogden, want tarieven werden ook om fiscale redenen ingesteld (ter aanvulling van overheidsinkomsten; tropische producten kwamen daarvoor bij uitstek in aanmerking omdat tarieven daarop, net als andere heffingen en accijnzen, de consumptie slechts matig of nauwelijks negatief beïnvloedden). Invoerrechten hadden over het algemeen ook een te brede werking: categorieën van bedrijven treffend die niet echt veel last hadden van buitenlandse concurrentie, of die de benodigde invoer niet graag duurder zagen worden. Bedrijven, of hele bedrijfstakken, die wèl in nood waren, of vreesden de buitenlandse concurrentie niet lang meer de baas te kunnen blijven – een gevaar dat toenam naarmate het productieproces meer arbeidsintensief was en import uit landen met lage lonen toenam − gingen er steeds meer toe over om arbeidsintensieve onderdelen van hun bedrijven te verplaatsen naar die landen. En dat nam snel toe, zowel omdat de transportkosten relatief daalden, als omdat inkoopbureau’s van grootwinkelbedrijven en handelaren in andere sectoren de goedkopere producten uit lagelonenlanden daar zelf gingen halen − en daarmee delen van bepaalde bedrijfstakken in eigen land om zeep hielpen. Specifiekere en meer selectieve protectie werd in dat geval nodig geacht dan via invoerrechten mogelijk was. Het werd ook geëist, of door middel van stakingen afgedwongen, ten behoeve van in crisis verkerende branches of hele gebieden die met hun traditionele arbeidsomstandigheden steeds verder achterbleven. Niet zelden werden er ook hoeveelheidsrestricties toegevoegd aan bestaande invoertarieven om de beschermende werking daarvan te versterken.

Kwantitatieve handelsbeperkingen werden vanaf het begin van de GATT gezien als het meest in strijd met het algemene liberaliseringsdoel van de overeenkomst, niet alleen omdat zij haar streven naar quid-pro-quo tariefreducties steeds uitzichtlozer en minder effectief maakten, maar ook omdat de enorme diversiteit en specificiteit van deze restricties het steeds moeilijker maakten om tot evenwichtig samengestelde onderhandelingspakketten te komen; die waren nodig om bij voldoende landen de bereidheid tot tegenconcessies intact te laten, of ten minste het overleg daarover gaande te houden. Dit probleem werd overigens nog ingewikkelder omdat protectionisme vaak schuilging achter maatregelen die naar hun uiterlijke vorm de indruk wekten om hele andere redenen te zijn ingevoerd, waaronder ook zeer gewenste maatschappelijke oogmerken, zoals gezondheidsvoorschriften, verpakkings- en etiketteringseisen met quasi-kwaliteitsbevorderende en/of milieudoelsstellingen dienende trekken.

Ontwikkelingslanden kwamen er als groep tegen in het geweer, omdat vele kwantiteitsrestricties en kwaliteitsregelingen in ontwikkelde landen effectief het meest nadrukkelijk tegen hùn belangen werden gericht, een ontwikkeling die duidelijker en sterker toenam naarmate de het snelst opkomende landen onder hen in toenemende mate in staat waren de tarifaire barrières te nemen – niet zelden dankzij geïmporteerde productie- en marketingkennis die meekwam met buitenlandse bedrijfsinvesteringen in hun landen, en via gecontracteerde inkopers, handelaren en vervoerders.

Een sector waarin dit al in een vroeg stadium voorkwam, en waarin nog weer eens een andere vorm van protectie tot ontwikkeling kwam, was de katoenhandel.[162] Als basisproduct had katoen een zeer grote verspreiding in de jaren zestig van de vorige eeuw, geteeld als het werd  in meer dan zestig landen in tropische en subtropische zones met voldoende water. Hoewel die bijna allemaal tot de ontwikkelingslanden behoorden, waren de grootste producent toch de VS (met ongeveer 30 procent van het wereldtotaal), in grootte gevolgd door de USSR, de Volksrepubliek China en India. Wat betreft de invoer namen de ontwikkelde landen ongeveer 60 procent van de wereldimport voor hun rekening (met de EEG-landen als grootste afnemers, gevolgd door Oost-Europa, de Sovjet-Unie en Japan), terwijl ruim de helft van de rest naar ontwikkelingslanden ging (Cutajar & Franks 1967, p. 53-54). De verwerking van katoen tot textiel en kleding vond aanvankelijk voornamelijk in de industrielanden plaats. Vanaf de tweede helft van de jaren vijftig van de vorige eeuw kwam echter de verwerking in de eigen katoennijverheid van ontwikkelingslanden sterk op, eerst vooral voor de binnenlandse markt, maar in toenemende mate ook voor de meer koopkrachtige markten in het noordelijke deel van de wereld. Vooral de textiele vorm daarvan was, dankzij het loonkostenvoordeel, ‘het eerste industriële product van enige omvang uit ontwikkelingslanden, dat [kon] concurreren’ op die markten (NAR 1981c, p.7).

Maar ‘de reactie van de rijke landen was er een van afweer’, en het destijds rijkste daarvan, ‘de VS, gingen hierbij voorop’ (idem). Wat in 1961, om aan de GATT-bezwaren tegemoet te komen, begon als een maatregel die voor slechts één jaar zou gelden – de zogeheten ‘Short-Term Arrangement for Cotton Textiles’ – werd al in 1962 omgezet in een ‘Long-Term Arrangement for Cotton Textiles’ die voor de duur van vijf jaar werd aangegaan. Deze LTA, zols deze regeling gewoonlijk wordt aangeduid, diende als een ‘kaderakkoord’ dat de importerende VS en andere industrielanden handvatten gaf om bilaterale akkoorden af te sluiten met afzonderlijke landen met lage lonen (waaronder toen ook landen als Spanje, Portugal, Yoegoslavië, Israel en Polen). Die akkoorden doorliepen een opmerkelijke evolutie: geïnitieerd als eenzijdig door de VS opgelegde quota van maximaal toegestane importhoeveelheden per jaar, werden zij ook door andere industrielanden stap voor stap vervangen door overeenkomsten tussen importerende en exporterende landen waarbij de laatste zich zogenaamd ‘vrijwillig’ beperkten tot de maxima die de importlanden hun wilden toestaan. In zulke zelf-limiteringsakkoorden konden de hoeveelheden meestal wel geleidelijk worden verhoogd, maar de eerder afgesproken termijnen konden ook worden verlengd als het afzetgebied meer tijd meende nodig te hebben om het eigen herstructureringsproces ordelijk en zonder al te grote marktverstoringen te laten verlopen.

Dat gebeurde bij voorbeeld in het VK, dat in 1959 een netto-importeur van katoentextiel was geworden: tijdens de binnenlandse herstructureringspogingen wilde men ‘tijdelijke protectie’ tegen de ‘low-cost’-producenten uit de Derde Wereld. India, Hongkong en Pakistan waren de belangrijkste en daarmee werden bilateraal ‘voluntary restrictions’ overeengekomen. Maar toen Pakistan in 1962 verlenging van het akkoord weigerde, kreeg het onmiddellijk een gedwongen quotum opgelegd. En dat werd in 1965 uitgebreid tot àlle lage-kostenlanden behalve India en Hongkong – dit terwijl dezelfde importen uit Noord-Amerika, de EEG, de EFTA-landen, en Australië en Nieuw-Zeeland intussen wel onbelemmerd door konden gaan. Als troost herhaalde de Britse regering in het parlement de intentie dat na 1970 alle quota zouden worden opgeheven (Cutajar & Franks 1967, p. 101-102). Om hoeveel landen het bij het VK precies ging is niet duidelijk, maar waarschijnlijk liepen de VS het hardst van stapel: waren het in 1963  nog zeventien ontwikkelingslanden die zich dit vrijwilligheidsjuk van de LTA lieten omhangen, in 1972 was dit al toegenomen tot 37 (NAR 1981c, p. 8).

Verschillende industrielanden volgden dus op onderdelen afwijkende protectiemethoden, en die omvatten soms ook andere dan katoenproducten. Alleen de EEG was toen als groep nog niet bij het LTA betrokken. Maar dat zou spoedig veranderen door enerzijds de verdere groei van de export van ontwikkelingslanden van niet uit katoen vervaardigde artikelen en kleding (idem), en anderzijds door de geleidelijke afwikkeling van enige institutionele crises die de Europese samenwerking in de jaren zestig teisterden.[163] Daarmee kon de (gedeeltelijk versnelde) communautarisering van het handels- en landbouwbeleid van de gemeenschap zich doorzetten tot de voltooiing daarvan in juli 1968 een feit werd (Segers 2013, p. 319).

Internationale financiële compensatie en het IMF-systeem

Het complement van de directe prijsregulering in de grondstoffenmarkten, en voor sommige critici hèt alternatief daarvoor, was de compensatoire financiering van onverwacht tegenvallende exportopbrengsten, een faciliteit die het IMF in 1963 toevoegde aan zijn normale trekkingsrechten. Anders dan individuele grondstofovereenkomsten probeerde de Compensatoire Financieringsfaciliteit (verder: de CFF) het totaal van exportopbrengsten van een land te stabiliseren, zodat mee- en tegenvallers bij afzonderlijke producten tegen elkaar werden weggestreept. Deze kredietfaciliteit was aanvankelijk echter nog erg bescheiden van opzet (kleine bedragen, alleen beschikbaar als de oorzaken van de daling niet aan het exporterende land zelf te wijten waren en afhankelijk van zijn bereidheid tot samenwerking met het Fonds om tot meer blijvende oplossingen te komen – NAR 1981c, p.82). Ontwikkelingslanden drongen aan op verruiming van de CFF en verzachting van de voorwaarden, maar moesten nog enige jaren wachten op tegemoetkoming daarvan.

Daarnaast hadden het VK en Zweden tijdens Unctad-1 een ander voorstel op tafel gebracht, dat een meer langetermijnaanpak van het probleem beoogde: de zogenaamde Supplementaire Financiering ten behoeve van landen die de uitvoering van hun ontwikkelingsplan bedreigd zien worden door het onvoorzien achterblijven van hun exportinkomsten bij de geraamde behoefte aan buitenlandse deviezen. Een rapport van de Wereldbank, die in principe is aangewezen voor zulke financieringsbehoeften op langere termijn, had het Brits-Zweedse voorstel na de conferentie als uitvoerbaar bestempeld. Nadat het tweede deel van de eerste zitting van de Financiële Commissie van Unctad (in Genève, april 1966) met deze conclusie had ingestemd, aldus het BuZa-Jaarboek 1965-’66, werd een werkgroep van regeringsdeskundigen ingesteld die er een concreet plan voor moest uitwerken (MinBuza 1966e, p.326). De goedkeuring van de eerste rapportage van deze werkgroep vond plaats in de tweede zitting van dezelfde commissie in april 1967, tijdens welke ook Nederland ermee instemde (zoals al eerder bleek uit de beschouwing over dit plan in de Nota-Bot − idem 1966b, p. 76-78). Het volgende Jaarboek van BuZa voorzag dat deze deskundigengroep daarna haar concrete voorstellen zou finaliseren ten behoeve van Unctad’s tweede conferentie in 1968 (idem 1967a, p.338). Op BuZa werd al in mei ’66 aangenomen dat de ‘vooruitzichten’ voor het op het Brits-Zweedse voorstel gebaseerde plan ‘tamelijk gunstig’ waren.[164] Maar dat bleek buiten de (in de VS woonachtige) waard te zijn gerekend.

Minder meegaand was de Nota-Bot daarentegen ten aanzien van enkele kwesties die verband hielden met de bestaande internationale monetaire orde. Het internationale geldsysteem zoals dit na de Bretton Woods-akkoorden van 1944 was gaan fungeren, illustreerde, en illustreert ook in de huidige eeuw nog steeds, enkele kenmerkende trekken van wat door sommige aanhangers van het pro-ontwikkeling-model werd omschreven als de internationale kant van het Centrum-Periferie-systeem: centrale beslissingsmacht in handen van een beperkte groep van ontwikkelde landen (de zogenaamde Groep van Tien, of de G10). Maar die macht berustte verreweg het meest bij het G10-lid, de VS, met hun de facto door alle landen geaccepteerde rol van de Amerikaanse dollar als spil en algemene (ver)rekenmunt in het systeem van vaste wisselkoersen bij internationale goederen- en dienstentransacties, zoals bevestigd in de procedures en beleidsuitgangspunten van het IMF. Het geheel van dit stelsel past beter bij de belangen van de G10 en andere ontwikkelde landen, dan bij die van de veel grotere groep van de ontwikkelingslanden.

In de Nota-Bot toonde Nederland, dat zelf deel uitmaakte van de G10,[165] weliswaar enige sympathie voor de wijzigingen die de ontwikkelingslanden in dit systeem zouden willen zien aangebracht, maar die werden beperkt tot ‘het verlangen (…) dat zij op adequate wijze gekend zullen worden in eventuele beslissingen op monetair gebied’ – let wel: beslissingen waaraan zij kennelijk niet werden geacht zelf deel te nemen. Dit was inderdaad de strekking, want hoewel de Nota dit informatierecht van ontwikkelingslanden nog wel kwalificeerde als ‘alleszins gerechtvaardigd’, het beslissingsrecht noemde zij nadrukkelijk ‘een eigen verantwoordelijkheid’ van ‘de in monetair opzicht belangrijkste landen’, een bevoegdheid die de nota deze landen exclusief toedichtte ‘uit hoofde van hun directe betrokkenheid bij de monetaire problematiek’ (MinBuza 1966b, p. 84, cursiveringen toegevoegd) – alsof andere landen er niet, of slechts indirect, bij betrokken waren. Met deze zinnen in de nota onderstreepte de Nederlandse regering slechts haar wens de bestaande machtsverhoudingen te handhaven − al werd dit in de nota nog wel iets verzacht door de hoop dat de G10 erin zou slagen constructieve voorstellen te formuleren, en door de intentie dat zij zelf bij de beslissingen in het kader van het IMF ‘ernstig aandacht zal schenken aan de belangen van de ontwikkelingslanden’ (idem p. 85) – inhoudelijk zinnen met weinig betekenis die alleen in schijn iets positiefs beloofden.

Die houding was er ook in verband met de vragen die rond het begin van de jaren zestig een onderwerp van toenemende bezorgdheid begonnen te worden: of gezien de snel toenemende internationale transacties de hoeveelheid internationale liquiditeiten wel toereikend zou blijven, en of die in de toekomst niet in sterkere mate onderworpen zouden moeten worden aan gezamenlijk beleid van de landen.[166] Om die vragen te beantwoorden begon de G10 in 1963 aan een onderzoek naar mogelijkheden om de toekomstige behoefte aan internationale liquiditeiten op peil te brengen en te houden, en dat leidde na zes jaar intensief onderhandelen tot het besluit in de Jaarvergadering van het IMF in Rio de Janeiro een nieuwe kunstmatige geldsoort te creëren: de zogeheten Special Drawing Rights,[167] of SDR’s (in de pers gewoonlijk als ‘papiergoud’ aangeduid). Het duurde niet lang voordat vanuit Unctad werd aangesloten bij ideeën die al jaren eerder door monetaire experts waren geventileerd om een koppeling (de zogenaamde ‘link’) aan te brengen tussen het besluit een additionele hoeveelheid internationale liquiditeiten te scheppen en de methode om deze SDR’s in omloop te brengen. Door dit laatste via een internationale instelling te laten verlopen die de SDR’s, bijvoorbeeld, als ontwikkelingshulp zou uitgeven aan landen met gezonde ontwikkelingsplannen, zou er een veel objectiever distributiemechanisme ontstaan.[168]

In de jaren van de voorbereidende beleidsdiscussie werden verschillende vormen van de link naar voren gebracht, waaronder ook die van de ‘integrale link’ − die zowel ontwikkelingsdoelen in dienst van het algemeen menselijk belang als een economisch rationeel creatie- en distributie-mechanisme van de SDR’s met elkaar combineert (Haan 1971b, p.1470-1471). Als zodanig zou dit dus aansluiten bij het pro-ontwikkeling-model.[169] Maar het Nederlandse standpunt, zoals verwoord in de Nota-Bot, leek daarvoor geen oog te hebben – stellig omdat de relaties met het IMF en de primaire bevoegdheid voor de internationale financiële en monetaire zaken exclusief bij Financiën berustten.[170] Financiën had al eerder laten blijken volstrekt niets te willen weten van enige rol van Unctad in monetaire zaken, al werd het in januari ’66 overruled door de meerderheid van de IRHP.[171] Toch kon de Nota-Bot weinig beginnen met de beleidsruimte die de ministerraad van 14 januari 1966 openliet: de nota poneerde slechts dat, àls ‘te gelegener tijd’ tot creatie van SDR’s zou worden besloten, ‘mede de ontwikkelingslanden daarvan dienen te profiteren’ (MinBuza 1966b, p.85) − wat in haar leegheid wel een heel cynische formulering was: net als elk IMF-lid zouden immers ook de bij het IMF aangesloten ontwikkelingslanden al profiteren van een SDR-creatie op zichzelf, zelfs als er helemaal géén link zou worden aangebracht. Alleen zou hun voordeel in dat geval véél kleiner zijn dan dat van de grote ontwikkelde landen!

Deze inhoudelijk holle frase[172] illustreert slechts dat het kabinet-Cals ook bij dit onderwerp niet meer dan lippendienst bewees aan de wensen van ontwikkelingslanden.

Internationaliserend bedrijfsleven en overheidssteun

De financiële kwesties die in Unctad aan de orde kwamen bleven niet beperkt tot de publieke kapitaalstromen − zowel de hulpverlening als de financiële en monetaire regelingen die we in paragraaf 3.2 en in de vorige sectie behandelden −, maar betreffen ook de financiële transacties die vanuit de particuliere sector op ontwikkelingslanden zijn gericht. In deze sectie zal ik van deze particuliere kapitaalstroom alleen de op winst georiënteerde activiteiten van het Nederlandse bedrijfsleven in ontwikkelingslanden belichten.[173] Het gaat hier voornamelijk om productie- en handelsondernemingen en banken, die zich in twee wezenlijk verschillende vormen met ontwikkelingslanden bezighouden: directe bedrijfsinvesteringen versus andere kapitaaldeelnemingen (of beleggingen).[174] Van deze twee is het bevorderen en beschermen van directe particuliere investeringen in ontwikkelingslanden bij uitstek een overheidstaak, bij voorbeeld om daarmee het eigen bedrijfsleven een handje te helpen bij het vinden van exploitatie- en/of afzetmogelijkheden in de Derde Wereld, en de betrokken bedrijven te beschermen tegen discriminerend en ander onrechtmatig handelen van overheden en particulieren in die landen. Zulke investeringen en andere kapitaaldeelnemingen kunnen echter ook van groot belang zijn voor de ontvangende ontwikkelingslanden.[175]

Wat het eigenbelang betreft: naast directe baten in de vorm van winst- en rentebetalingen en de invoer van goederen en diensten vanuit het investeringsland, kunnen deze bedrijven (en daarmee de Nederlandse economie) ook profiteren van de toegang die zij met deze investeringen verkrijgen tot bepaalde natuurlijke hulpbronnen en/of gunstige productieomstandigheden (inclusief relatief goedkope arbeidskracht) en de toenemende koopkracht in die landen. Ten opzichte van concurrenten uit andere landen kunnen zij daardoor ook een voet tussen de deur zijn die handelsmogelijkheden opent voor deze en andere ondernemingen uit het moederland. Het bevorderen en beschermen daarvan kan plaatsvinden door het verstrekken van overheidssubsidies en -kredieten, en fiscale faciliteiten, maar vooral ook door het sluiten van bilaterale samenwerkingsovereenkomsten met de overheden van de gastlanden en het afspreken van multilaterale financierings- en beschermingsregelingen en toezicht die de politieke en andere niet-commerciële risico’s van zulke investeringen kunnen verkleinen.

Wat de ontvangende ontwikkelingslanden betreft wordt, bezien vanuit het pro-ontwikkeling-standpunt, de overheidstaak van Nederland verbreed met aanvullende maatregelen die proberen te verzekeren, dat de met de investeringen gepaard gaande levering van kapitaal, kennis en onderdernemerservaring, en het openen van commerciële kanalen, ook voor het ontvangende land gunstig zijn – een effect dat niet bij voorbaat vaststaat en soms ook anders uitpakt dan wat de investeerder (oorspronkelijk) beoogde. Ongunstige effecten kunnen zelfs door goed bedoelende ondernemers niet altijd vermeden worden. En dat is niet alleen een kwestie van op termijn posisitieve saldi van geld- goederen- en/of dienstenstromen[176]. Ook het goed aansluiten bij in het gastland gestelde maatschappelijke prioriteiten, het bevorderen van geschikte scholing en zelfstandig ondernemerschap, en het niet verstoren van autochtone instituties en waarden die het ontwikkelingsland waardevol en van belang acht.

(Mede)verantwoordelijkheid aanvaarden voor het doen en laten van direct of indirect onder haar formele jurisdictie vallende bedrijfsactiviteiten in het buitenland is zelden eenvoudig voor de overheid van het thuisland, en door deze lang niet altijd goed te onderkennen en volledig waar te maken. Toch zal van die overheid op zijn minst verlangd mogen worden dat zij haar uiterste best doet ook voor het ontvangende landen het (per saldo?) meest gunstige resultaat te bewerkstelligen, en zo groot mogelijke transparantie te bevorderen, zodat de uitkomsten ook door anderen dan alleen de overheid van het ontvangende land te beoordelen zijn.

De particuliere kapitaalstromen werden in Unctad in principe behandeld door de Financiële Commissie die in het permanente apparaat ging functioneren.[177] Afgaande op de rapportage in de BuZa-jaarboeken kwam het onderwerp echter pas tijdens de tweede zitting van deze commissie in april 1967 aan de orde. Het betrof toen een schema voor multilaterale investeringsgaranties, dat nog in studie was bij de Wereldbank. Over het belang ervan voor ontwikkelingslanden schijnt in Genève wel overeenstemming te zijn bereikt ((MinBuza respectivelijk 1966e, p. 325-326, en 1967a, p.338).

In het vorige hoofdstuk hebben we overigens gezien dat de particuliere kapitaalstromen extreme fluctuaties vertoonden. Die van Nederland, zo bleek in tabel 2.1, liepen tussen 1960 en ’65 terug van f. 864 naar f. 609 mln. In 1966 en ’67 zakte dit verder terug van f. 580 naar f. 413 mln. – nominaal inmiddels minder dan de helft van het bedrag in het topjaar 1960.[178]

Wat deed de Nederlandse overheid in de periode-Bot om de Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden weer naar het vroegere niveau op te krikken? Nog niet veel. Volgens een nota van de CCOS, d.d. 28 september 1965, was men nog aan het bekijken of en hoe er wat aan gedaan kon worden. Dit betrof allereerst de opzet van een bepaald type ontwikkelingsprojecten waarbij het bedrijfsleven een bijzondere rol wilde spelen; de begroting voor het bilaterale projectenprogramma zou er in dat jaar zelfs flink voor moeten worden uitgebreid.[179]

Over wat voor projecten dit waren had deze CCOS-nota (die overigens mede gebaseerd blijkt te zijn op een bespreking die tweeënhalve maand eerder plaatsvond – Dierikx et al., red., 2003, p. 250) alleen nog maar ‘een voorlopige aanduiding’ beschikbaar. Behalve dat daarin een nauwelijks te volgen onderscheid met de eerdere projecten werd gemeld, valt slechts op dat bij de nieuwe projecten ‘het initiatief veelal zal liggen bij het bedrijfsleven zelf.’ Maar de procedurele ideeën die er vervolgens voor werden geopperd (idem p. 250-251) kostten blijkbaar zoveel tijd dat de DG BEB van EZ zich in december 1965 geroepen voelde bij Bot aan te dringen op meer spoed; het bedrijfsleven begon namelijk ‘ongerustheid te tonen over het uitblijven’ van duidelijkheid daarover (zo constateerde hij  in een nota aan Den Uyl, idem p. 281). Waarna de secretaris van de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden op 23 december 1965 de bal verder in eigen richting probeerde te schoppen door te suggereren, dat het bij de uitbreiding van het projectenprogramma ging om ‘projecten uit te besteden aan het bedrijfsleven’ (in een nota aan het hoofd van het projectenbureau van DTH, in idem p. 284; cursivering toegevoegd). Naast een tussen neus en lippen door geadviseerde ‘vervanging of omvorming’ van de NAR ‘in een meer in organisatorisch verband werkende organisatie’, viel in deze nota ook het initiatief op om de nieuwe bedrijfsprojecten onder de hoede te brengen van een nieuwe ‘Stichting voor bilaterale ontwikkelingshulp’ (sic), die door deze Raad van Werkgeversverbonden zou moeten worden opgericht (idem p. 285-286). Met de uitvoering van dit plan zou de overheid er niet alleen blijk van geven, dat het haar ‘ernst is [om] bij voortduring gelden ter beschikking te stellen voor projecten die worden uitbesteed aan het bedrijfsleven’ (idem p. 287). Aannemende dat dit het beleid is dat ‘de regering zich thans voorstelt te volgen’, zo stelde de nota op p. 284-285, zouden ‘ook de voorbereiding, begeleiding en controle van [deze] projecten in zo groot mogelijke mate dienen te worden uitbesteed aan het georganiseerde bedrijfsleven’ (idem). Zich blijkbaar niet bewust van de ongeremde pretentie en schaamteloosheid van zijn pogingen om de eigen club zoveel mogelijk vingers in de pap te geven, eindigde de Werkgeverssecretaris zijn nota met de opmerking dat, ‘mocht de overheid zich niet kunnen verenigen’ met de beschreven opzet, het bedrijfsleven ‘dan echter qua onderhandelingspositie (…) aan de overheid de eis mag stellen dat toch een zodanige vorm wordt gevonden dat het (…) een optimaal resultaat kan bereiken’ – optimaal voor wie? Bovendien zou dit dan ‘onherroepelijk’ met zich  meebrengen, ‘dat het ambtenarencorps van de overheid moet worden uitgebreid’ (idem p. 288).

Dat BuZa voor dit laatste schrikbeeld (althans voor werkgevers) niet terugdeinsde spreekt voor zich: er kwam in de begrotingsvoorstellen voor 1967 wel een nieuwe naam tevoorschijn van het programma waarin de in 1965 bedoelde projecten ten behoeve van het bedrijfsleven zouden worden ondergebracht: ‘drempelprojecten ter stimulering van particuliere investeringen in minder ontwikkelde landen.’ Maar er was geen sprake van enige uitbesteding aan het georganiseerde bedrijfsleven en er werd een lager begrotingsbedrag voor uitgetrokken dan dat voor 1965: f.16 mln. in plaats van f. 20 mln. (MinBuza 1966d, p. 4). Nadere details over de criteria die DTH daarbij zou hanteren, verschenen in een bijlage van de Nota-Bot, en die vermeldde tevens dat de diverse vakdepartementen verregaand zouden worden ingeschakeld bij de beoordeling van voorstellen van het bedrijfsleven voor dit drempelprojectenprogramma (MinBuza 1966b, p.171-172). Ook deelde de nota mee dat er medio 1966 een twintigtal aanvragen waren ontvangen, en dat twee daarvan al waren goedgekeurd.[180]

Voor de politieke risico’s die Nederlandse ondernemers met bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden konden lopen overwoog de overheid ook nog een andere maatregel. In afwachting van, of misschien in aanvulling op, het reeds hierboven genoemde onderzoek van de Wereldbank naar een multilateraal systeem van investeringsgaranties tegen niet-commerciële risico’s, verzocht Bot professor P.J.G.Kapteyn uit Utrecht de mogelijkheden te onderzoeken voor een Nederlands garantiesysteem.[181] Diens rapport werd op 2 mei 1966 aangeboden aan de minister (Kapteyn 1966). In de begeleidende brief schreef de rapporteur geen oordeel te hebben gegeven over de mogelijke doeltreffendheid van zo’n puur nationaal stelsel – alsof dat niet van belang was? Nota bene: zijn  uitgangspunt was slechts geweest dat het door hem ontworpen systeem mede was bedoeld om tot ‘een meer duurzame versterking en uitbreiding van de Nederlandse economische betrekkingen met minder ontwikkelde landen’ te komen. Wel moest volgens hem bij de van staatswege te treffen voorzieningen rekening worden gehouden met de wenselijkheid ze ‘te zijner tijd in te passen in een later mogelijk in te voeren multilaterale garantieregeling’, zoals de CCOS had geëist (Dierikx et al., red., 2003, p. 374-375; cursivering in het origineel). EZ en Financiën – dit laatste zou de eerstverantwoordelijke zijn voor zo’n regeling – lagen hierover echter al jaren overhoop.[182] De knoop zou door het volgende kabinet moeten worden doorgehakt, maar dat zou pas lukken nadat bleek dat ook andere donorlanden liever een nationaal dan een multilateraal systeem wilden (ook dit komt dus in het volgende hoofdstuk terug).

Bij zijn bespreking van het voorgaande voorstel merkte Kapteyn ook nog op dat de staat zich niet zou moeten beperken tot ‘het aanbieden van een dekking tegen’ de genoemde niet commerciële risico’s, maar zelf eveneens diende te streven naar ‘een zekere vorm van samenwerking’ met de overheid van het ontwikkelingsland waarin geïnvesteerd wordt. Door met die overheid een overeenkomst te sluiten waarin bepaalde handelingen worden afgesproken of verboden, kan de Nederlandse staat de kans op zulke risico’s ‘verminderen’ en mogelijk ook regelingen treffen ‘tot verhaal van de schadeclaims.’[183] Uit een NAR-advies uit 1984 haal ik dat Nederland ‘sedert 1965’ met een dertigtal ontwikkelingslanden een (of twee) van de volgende drie soorten van zulke overeenkomsten sloot: ‘overeenkomsten inzake economische samenwerking, inclusief bepalingen inzake investeringsbescherming’; idem met alleen ‘economische samenwerking’ als doel; en andere die alleen ‘investeringsbescherming’ beoogden.[184]

Hoeveel en welke van deze verdragen er tijdens de periode-Bot precies werden afgesloten is uit deze NAR-bron echter niet af te leiden. Ook in het tweede ING-boek is nog niet veel te vinden over concreet in deze periode afgesloten overeenkomsten die investeringsbescherming omvatten. Wel wordt er in een document van 1 november 1965, waarin onder andere het handelspolitieke overleg met ontwikkelingslanden wordt besproken, gemeld dat bij de daarvoor te maken regelingen ook werd ‘gedacht (…) aan overeenkomsten’ met bepalingen gericht op ‘investeringsbescherming, belastingfaciliteiten, octrooi- en merkenbescherming, scheep- en luchtvaart en de zekerstelling van transfer van kapitaal,[185] winsten en dividenden’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 265). Maar de ‘onderhandelingen (…) over een overeenkomst inzake economische en technische samenwerking’ met Mexico − die volgens dit zelfde document op wens van dit land zouden beginnen, maar op dat moment nog ‘in voorbereiding’ waren (idem p. 264) −, zouden mogelijk wel meer omvatten dan alleen ‘economische’ samenwerking; blijkbaar betroffen deze besprekingen echter geen van de bovengenoemde bepalingen (die op de volgende bladzijde werden genoemd). En kennelijk zijn zij ook niet met succes afgerond, want Mexico ontbreekt in de voetnoten van het genoemde NAR advies. Over eenzelfde soort overeenkomsten worden in een ander document van een half jaar later (5 april 1966) wel bilaterale besprekingen aangekondigd die in dat jaar met vier Afrikaanse landen zouden plaatsvinden; ook bestond  het ‘voornemen’ dit beleid ‘in volgende jaren voort te zetten, niet alleen in Afrika, doch ook in Azië en Latijns-Amerika’ (idem p. 354) – maar twee van de eerste vier landen die werden genoemd komen evenmin voor in het NAR-lijstje van 1984.[186]

Het ziet er dus naar uit dat tijdens de periode-Bot de idee om met bilaterale intergouvernementele overeenkomsten Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden te stimuleren en te faciliteren nog slechts in een pril stadium verkeerde. Of en in hoeverre Bot het zelf eens was met het in deze laatste documenten uiteengezette beleid van EZ  is evenmin duidelijk – zijn reactie blijkt in elk geval uit niets in het tweede ING-boek, terwijl ook de Nota-Bot geen enkele passsage wijdde aan dit soort verdragen.

Verder blijkt uit het genoemde NAR-advies dat er in 1984 ook nog een vierde faciliteit voor het in ontwikkelingslanden actieve bedrijfsleven was: een fiscale regeling ter voorkoming van dubbele belasting. Daarmee kon de ‘in een ontwikkelingsland ingehouden belasting op dividenten, rente en royalties binnen bepaalde grenzen in mindering worden gebracht op de in Nederland te betalen vennootschapsbelasting’ (NAR 1984, p. 23). Er staat bij dat deze correctie als ‘een uitzondering op de algemene regel’ gold, maar niet wanneer deze faciliteit werd ingesteld. Sedert de jaren vijftig van de vorige eeuw heeft Nederland echter wel vele bilaterale belastingverdragen afgesloten met afzonderlijke landen; met verscheidene landen gebeurde dit zelfs meer dan eens. Daarin is grosso modo hetzelfde geregeld, al of niet aangevuld met een aantal per land of verdrag variërende verdere faciliteiten.[187] Van de ontwikkelingslanden waarmee volgens de NAR vóór (of in) 1984 een investeringsverdrag was gesloten (al of niet gecombineerd met een verdrag van economische samenwerking), waren er acht die tevens een apart belastingverdrag met Nederland hadden; maar geen van deze laatste is in de periode-Bot tot stand gekomen, en maar één in de periode daarvoor (Egypte in 1957 − MinFin 2014, passim).[188] Investeerders in de overige ontwikkelingslanden konden, vanaf het moment dat de uitzonderingsregeling ter voorkoming van dubbele belasting werd ingevoerd, dus daarop terugvallen.

Overige internationale transacties en het overleg daarover

Ik zal mij in deze slotsectie beperken tot enkele van de overige onderwerpen die in of buiten Unctad aan de orde kwamen in het internationale overleg, voor zover de Nederlandse overheid daarin een rol speelde, of dit in de latere perioden zal gaan doen. Dit betreft allereerst de internationale scheepvaart. Daarna volgen enkele onderwerpen van niet-economische aard, in hoofdzaak kwesties met juridisch-politieke internationale componenten (zoals Nederlands participatie in de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens en zijn bijdragen aan de ontwikkeling van de Economische, Sociale en Culturele Rechten van de Mens, en de Permanente Soevereiniteit over Natuurlijke Hulpbronnen; ook het beleid tegenover de vluchtelingenproblematiek in het algemeen, en dat ten aanzien van het Apartheidsregime in Zuid-Afrika worden aangestipt).

Internationale zeescheepvaart

Bij dit onderwerp gaat het eveneens om internationale activiteiten van Nederlandse bedrijven die van belang zijn voor ontwikkelingslanden, zij het dat slechts een deel van deze activiteiten zich afspeelt binnen het rechtsgebied van deze landen, namelijk: daar waar Nederlandse schepen aanmeren om goederen en passagiers te ontschepen, of ze in te schepen. Hier zullen we het uitsluitend over het vrachtverkeer per schip hebben, het onderwerp dat in 1964 op de Unctad-agenda kwam omdat ontwikkelingslanden zich op dit terrein in een uitzonderlijk afhankelijke positie bevonden: als leveranciers van bijna twee derde van de per schip vervoerde vracht, bezaten zij in die jaren namelijk slechts ruim zeven procent van de koopvaardijschepen die deze vracht vervoerden.[189] Deze bezitsverhoudingen in de vrachtscheepvaart brachten historisch eenzelfde Centrum-Periferiestructuur voort als die we hierboven bij het internationale geldstelsel zagen, en die ook van de internationale handelsstromen bekend is: frequente, en goed geoutilleerde onderlinge scheepsdiensten tussen ontwikkelde landen, minder frequente, en meer op de behoeften van de ontwikkelde importerende landen dan op die van de exporterende ontwikkelingslanden afgestemde diensten tussen rijke en arme landen, en slechte verbindingen en gebrekkige dienstverlening tussen ontwikkelingslanden onderling.

Het was vooral met hun export van grondstoffen dat ontwikkelingslanden belangrijke aanbieders van zeevracht waren, maar zij moesten in de jaren zestig het grootste deel daarvan vervoerd zien te krijgen op schepen van rederijen uit een beperkt aantal ontwikkelde landen, de traditionele maritieme mogendheden (waaronder naast het VK en de Scandinavische landen ook Nederland). De voornaamste grieven van de (exporterende) ontwikkelingslanden betroffen de door ontwikkelde rederijen gedicteerde vrachtprijzen en andere vervoerscondities, die voor een groot gedeelte werden opgelegd in zogenaamde ‘Liner Conferences’, kartels van rederijen die de lijnvaart op de voor deze landen belangrijke routes beheersten.

Tijdens de eerste conferentie van Unctad had de G77 daarvoor een bijzonder beginsel voorgesteld waarin zij alle landen opriep hen onder andere te helpen bij het opbouwen van eigen vloten in de koopvaardij. Hoewel Nederland zich bij dit beginsel slechts had onthouden van stemmen, terwijl andere westelijke landen tegenstemden, tekende het wel aan van mening te zijn dat ‘any further study on shipping should be carried out through’ de IMCO van de VN (MinEZ 1964 p. 286). De Nota-Bot rekende dit scheepvaartvraagstuk blijkbaar niet tot de terreinen waarop het wereldeconomisch bestel aanpassing behoefde – het wordt althans niet genoemd bij de sectoren waar zulke aanpassingen ‘het internationale economische en sociale beeld een nieuw gezicht’ zullen (moeten) geven.[190] Terwijl de genoemde Liner Conferences praktijken vormden waar oligopolistische prijsstelling strijk en zet was, sprak de nota verderop toch een algemene voorkeur uit voor het ‘intact laten [van] het internationale handels- en prijsmechanisme’ (MinBuza 1966b, p. 74).

Het was dan ook een eerste prioriteit van de G77 om bij de eerste zitting van de (permanent binnen Unctad ingestelde ) Scheepvaartcommissie (in Genève, november 1965) het Unctad-secretariaat te vragen ‘een schema op te stellen voor een studie over vrachttarieven’, die dan  tijdens een in juli 1966 geplande speciale zitting van de commissie kon worden besproken (aldus het BuZa-Jaarboek 1965-’66: MinBuza 1966e, p. 327). Die speciale zitting is echter later blijkbaar afgeblazen, want bij de tweede zitting van de commissie (die pas in februari-maart 1967 werd gehouden, zo meldt het volgende Jaarboek) bleek dat dit onderzoek ‘pas kort geleden is aangevangen’ (idem 1967a, p. 338). Stellend dat de waarde van dit onderzoek ‘voor een belangrijk deel zal afhangen van de bereidheid van de scheepvaartmaatschappijen de noodzakelijke gegevens te verstrekken’, vond de auteur van dit jaarboek het ‘begrijpelijk dat zulks niet steeds een vanzelfsprekende zaak is’, omdat ‘de concurrentiepositie van [deze] maatschappijen hierbij in het geding kan zijn.’ Inderdaad, en wat heeft dan de voorrang?

Ook bij andere onderwerpen uit het werkprogramma van deze commissie dat tijdens haar eerste zitting werd vastgesteld – het betrof in hoofdzaak verzoeken om verdere studie – bleek tijdens de tweede zitting enige vertraging te zijn ontstaan – ook als er geen meningsverschil over de kwestie zelf was (zoals over ‘de noodzaak van havenverbetering in de ontwikkelingslanden’ (idem). Eén onderwerp had tijdens deze tweede zitting echter wel reeds tot resultaat geleid, namelijk: een resolutie waarin de regeringen van ontwikkelingslanden in overweging werd gegeven ‘de oprichting van verladersorganisaties en overlegorganen – tussen de verladers en de conferences – te bevorderen.’ En ‘de regeringen van de ontwikkelde landen, alsmede het bedrijfsleven en de handel in die landen’ werden verzocht ‘hun kennis en ervaring ter beschikking te stellen’ (idem p. 339). Of in deze resoluties ook werd aangedrongen de concurrentiepositie van eigen bedrijven en handel in voorkomende gevallen wat minder scherp in het oog te houden, werd er niet bij vermeld – en evenmin of Nederland deze resolutie ondersteunde. Maar bij het laatste onderwerp: onder welke omstandigheden het voor ontwikkelingslanden economisch verstandig is om een eigen koopvaardijvloot op te bouwen of uit te breiden, toonde de Nederlandse delegatie wèl belangstelling: ‘aan een grondige bestudering van deze materie’ was ‘ook naar Nederlandse opvatting behoefte’ (idem).

Kortom: bij het in de periode-Bot plaatsvindende overleg in de Unctad Commissie voor de Scheepvaart toonde ons land zich wel een geïnteresseerde participant. Maar eigen beleidsdaden − afgezien van de bereidheid deel te nemen aan de voornamelijk studerende activiteiten van die commissie, en mogelijk ook het bieden van technische hulp bij de verbetering van havenfaciliteiten in de Derde Wereld − heb ik niet aangetroffen. Hoewel er geen aanwijzingen zijn dat de kabinetten-Cals en Zijlstra op dit terrein iets anders volgden dan het eigenbelang als maritiem land, waren er ook nog geen voorstellen van de zijde van de G-77 waarop een concreet antwoord werd gevraagd − anders dan de vage oproep tot samenwerking. Dat zou in de volgende regeerperiodes echter veranderen.

Politiek-juridische kwesties

Naast Bots initiatief voor het doen opstellen van een Handvest voor Ontwikkeling(ssamenwerking) dat we reeds hierboven bespraken (zie pag. 137) waren er in deze periode ook nog enkele andere internationale onderwerpen waarin Nederland stellingnam bij kwesties die raakten aan belangen van ontwikkelingslanden. Voor het eerst lid van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens in de eerste helft van de jaren zestig, werkte het in 1965 en ’66 bij voorbeeld mee aan de ontwikkeling van toezichtsmechanismen bij de toepassing van bestaande normen, zoals de opstelling van artikelen over individueel klachtrecht die zouden worden opgenomen in het Verdrag over de Eliminatie van Raciale Discriminatie en in dat over Burgerlijke en Polititieke Rechten (Baehr & Castermans-Holleman 1990, p.26). Toen dit laatste verdrag in december 1966 in de AV-VN de eindstreep haalde, werd − eveneens met algemene stemmen − ook een tweede mensenrechtenverdrag door de AV-VN aanvaard: dat inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten van de Mens. Met dit tweede verdrag kwam niet alleen de verbreding van individuele rechten tot stand, zoals het recht op een behoorlijke levensstandaard (met daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting) en op verbeterende levensomstandigheden, maar werd ook het beginsel van de permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen een plaats gegeven in het recht van staten en volken op zelfbeschikking; in 1962 werden er in een speciale verklaring van de VN de grondslagen voor gelegd (Schrijver 1980, p.501-502). Dit beginsel zou in de komende jaren in toenemende mate, ondanks de regelmatig terugkerende controverses erover, ‘de overgang [markeren] van recht waarin de bescherming van particulier eigendom centraal staat, naar recht dat ook rekening houdt met de noden en behoeften van ontwikkelingslanden’ (idem p. 503).

Nederlands houding ten opzichte van enkele specifiek politieke gevallen was echter minder ambitieus, en soms zelfs uitgesproken behoudend passief. Wel positief, maar rijkelijk laat, was het met zijn steun aan het werk van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN, dat vanaf 1 januari 1967 niet meer uitsluitend op Europese vluchtelingen gericht zou zijn (MinBuza 1966c, p. 9). Maar de in dezelfde MvT vermelde mededeling dat in het beleid ten aanzien van de Portugese koloniën ‘geen wijziging is gekomen’ was storend terughoudend.[191] Vergelijkbaar afhoudend en welwillend was door de jaren heen ook Nederlands opstelling tegenover het apartheidsregime in Zuid-Afrika. Het bevestigde de kritiek van De Goede die opmerkte, dat zolang Luns minister van BuZa was, Nederland ‘zich slechts anti-koloniaal opstelde wanneer een andere, meer behoudende, stellingname onmogelijk was’ (Goede 1996, p.238). Latere meerderheden in het parlement zouden pas in de komende jaren op dit onderwerp een meer kritisch regeringsbeleid opleveren.

3.4 Bot en de aanpak van de kabinetten-Cals en Zijlstra

Mr. Theo Bot ving zijn ministerschap (z.p.) in 1965 aan onder de pijnlijke last van zijn mislukte missie voor een nieuwe omroepwet als bewindsman voor OK & W in het kabinet-Marijnen, een mislukking die ook de ondergang van dit kabinet betekende. En ook zijn toetreding tot de door formateur Cals in korte tijd bijeengeharkte ministersploeg ging met een bijna-struikeling gepaard. Het bracht Maas tot een niet bij Bots aspiraties passende verguizing, al was diens politieke geloofwaardigheid wel wat geschaad. Bot verdiende echter meer waardering voor zijn eerder bestuurlijke dan politieke drijfveren, en ook zijn ‘vechtersaard’ was veel groter dan Maas onderkende – dat hij ‘van nature’ geneigd zou zijn geweest compromissen ‘te zoeken’ (Maas 1986, p. 29) kan waar zijn geweest, maar vasthoudend was hij wel. Dit commentaar van Maas is dan ook slecht te rijmen met de taaiheid die Bot tentoonspreidde tijdens zijn tien maanden durende strijd voor het herstel van zijn bevoegdheden, nadat het regeerakkoord van de drie samenwerkende partijen daar zo’n stevig fundament voor leek te hebben gelegd – een begin dat Maas noch Malcontent & Nekkers (in hun inleiding, 1999, p.28) schijnen te hebben opgemerkt. Bots streven leek ten slotte in de ministerraad van 4 februari 1966 niet met een echte overwinning te kunnen worden bekroond, al wist hij in de praktijk van het interministeriële overleg en de werkverdeling met Luns binnen BuZa er nog heel wat van te maken.[192]

In de slotparagraaf van dit hoofdstuk over de periode-Bot zal ik deze en de andere bevindingen uit de drie voorgaande paragrafen over Bots optreden ten tijde van de twee kabinetten Cals en Zijlstra samenvatten en analyseren aan de hand van de in hoofdstuk 1 gestelde onderzoeksvragen, in vijf categorieën. Deze analyse moet een onderbouwing opleveren van het antwoord op de hoofdvraag van deze studie: of en in hoeverre Bot en deze successieve kabinetten er in slaagden van dit ministerschap voor de ontwikkelingshulp van de overheid, een serieuze zaak te maken, in die zin dat werd bijgedragen aan de verbetering van het lot van de armste mensen in ontwikkelingslanden. 

1. Probleemdefinitie en motivering: De eerste subvraag: of het ontwikkelingsvraagstuk werd gezien als een politiek belangrijk onderwerp van regeringsaandacht, kan voor het kabinet-Cals bevestigend worden beantwoord. Minister-president Cals gebruikte althans in zijn regeringsverklaring bijna identieke bewoordingen toen hij van dit vraagstuk zei, dat het ‘bijzondere aandacht opeist’ (Tweede Kamer 1965, p. 1309). Met even verderop de uitspraak die reeds in de inleiding van dit hoofdstuk werd geciteerd: dat de benoeming van een minister z.p. voor deze kwestie ‘mede het belang tot uitdrukking’ bracht ‘dat de regering aan de Nederlandse ontwikkelingshulp hecht.’ En die minister had niet alleen ‘een bijzondere stimulerende en coördinerende taak’ gekregen ‘ter bevordering van een krachtig en samenhangend hulpverleningsbeleid,’ maar zou ‘voor dit beleid (ook) de verantwoordelijkheid tegenover de Staten-Generaal’ dragen (idem p. 1310). Er zaten in deze zinsneden wel elementen die staatsrechtelijk vragen opriepen, zoals ook de positie van deze minister en de bevoegdheden die hem uiteindelijke werden gegund door de ministerraad te wensen overlieten. Maar de uitspraken van Cals maakten wel duidelijk dat deze kwestie door deze regering als een politiek belangrijk onderwerp werd opgevat.

Was het wellicht ook ‘het belangrijkste onderwerp’ voor deze regering, zoals dezelfde subvraag verder doorvraagt? Volgens de Nota-Bot was dit niet het geval. Er staat in het begin van hoofdstuk II in deze nota bij voorbeeld wel iets over de doelstellingen van het Nederlandse buitenlandse beleid: naast ‘het bevorderen van goede betrekkingen met het buitenland’ omvatte dit ook ‘het voorkomen en beperken van internationale conflicten.’ Tot dit doel ‘levert het verminderen van het welvaartsverschil tussen meer en minder ontwikkelde landen’ weliswaar ‘een bijdrage’ − waarna de volgende zin zelfs zegt dat ‘in dit licht het geven van ontwikkelingshulp dan ook moet worden gezien als een wezenlijk onderdeel van de Nederlandse buitenlandse politiek.’ Maar als de nota iets verderop op dezelfde bladzijde benadrukt, dat ‘naar de mening van de regering hulpverlening dus een essentieel element van het internationale beleid is’, zijn dit toch niet meer dan variaties op hetzelfde thema, ook als een enkele daarvan wel met enige versterking het reeds in de regeringsverklaring aangetroffen belang van het ontwikkelingsvraagstuk, onderkent (MinBuza 1966b, p. 22). Een hogere prioriteit dan dit ben ik echter in geen enkele andere uiting van dit kabinet tegengekomen.

Van de probleemdefinitie die de visie van dit kabinet op dit vraagstuk kenmerkt heb ik in paragraaf 3.2 al gezegd dat die weliswaar breed was en zeer goed aangaf dat het daarbij niet alleen gaat om het helpen oplossen van probemen in en van ontwikkelingslanden, maar ook om ‘een aanpassing van het wereldeconomisch bestel.’ De Nota-Bot illustreert dit laatste op diverse plaatsen nader met beschouwingen over de veranderingen die arme landen verlangen in de internationale handel en de monetaire politiek; ook in de bijstand die zij naast de hulpverlening vragen van particuliere investeringen en in een adequate financiering van hun tekorten op de betalingsbalans komt dit tot uitdrukking, zoals ook een meer op hun problemen afgestemd industrialisatie-, landbouw- en wetenschapsbeleid van de ontwikkelde landen van groot belang werd genoemd. De globale beleidsvisie van de regering-Cals kan dus, voor zover die uit de Nota-Bot blijkt, wel worden getypeerd als veelomvattend en adequaat samenhangend. Maar zij was tegelijkertijd ook beperkt.

De twee punten waaruit dit laatste bleek zijn in dezelfde paragraaf aangestipt: dat er slechts het begin van een historisch besef in tot uiting kwam, en dat er zo goed als geheel voorbij werd gegaan aan de binnenlandse ongelijkheidsproblematiek in ontwikkelingslanden. Vooral dit laatste was een ernstig gebrek. Zonder adequate aandacht voor deze binnenlandse dimensie kan het wezenlijke emancipatieprobleem van en in die landen niet goed worden onderkend. Niet alleen wordt dan de positie van de meest kwetsbare en ontrechte bevolkingsgroepen in de wereld niet voldoende centraal gesteld, waardoor men het risico loopt beleid te steunen dat de behoeften van deze mensen verwaarloost of zelfs schade toebrengt; het dan bevorderde beleid onderschat ook een groot deel van het potentieel aan eigen kracht dat in elke samenleving bestaat.

In de stukken en de andere uitingen van dit kabinet en zijn ontwikkelingsminister zijn geen aanwijzingen gevonden van het besef dat ook met deze aspecten van het ontwikkelingsvraagstuk werd rekening gehouden. 

2. Bewindspersoon en bevoegdheden: Minister-president Cals en ontwikkelingsminister Bot uitten zich in de citaten genoemd in de voorgaande sectie menigmaal namens de gehele regering, maar er is geen ruimte voor de veronderstelling dat hun beleidsopvattingen ten aanzien van het ontwikkelingsvraagstuk in dezelfde mate medebepalend waren voor het beleid van de andere bewindslieden in dit kabinet – en ook bij Cals zwakte de neiging om het ontwikkelingsprobleem belangijk te vinden af met het toenemen van de moeilijkheden in zijn coalitie.

Dit neemt echter niet weg dat er wel ministers en departementen waren die op hun eigen bevoegdheidsterreinen graag deelnamen aan de hulpverlening aan ontwikkelingslanden. Tot op zekere hoogte lieten die zich daarbij ook wel leiden door wat in hun ogen nodig was in de zuidelijke helft van de wereld. Maar zodra dit laatste belang dreigde te botsen met dat van hun eigen beleidsterrein, hielden zij Bot stevig op afstand en waren zij niet bereid hem of zijn ambtenaren zodanig toegang en medewerking te verlenen bij de nationale en internationale besluitvorming op die terreinen, dat hun eigen beleidsprioriteiten zelfs maar enigszins werden achtergesteld bij die van ontwikkelingslanden. Deze tegenwind werd door de verslechterende staatsfinanciën al vanaf het najaar van 1965 guurder voor Bot.

Dit waren factoren die meespeelden in het opzienbarende uitkleden van het deel van het regeerakkoord dat Bots in het vooruitzicht gestelde bevoegdheden betrof, dat Cals vlak voor de start van zijn kabinet in het constituerende beraad van zijn ministersploeg zag beginnen. Dit sloopwerk werd daarna in verschillende vergaderingen van de ministerraad voortgezet en voorlopig afgerond, of begraven, in februari 1966 met een niet aan het parlement medegedeelde besluitvorming.[193] Naast deze onduidelijke uitkomst hebben ook mijn analyses van Bots invloed op de verschillende onderdelen van het hulpbeleid van de vakdepartementen buiten BuZa geen positievere indruk opgeleverd dan dat er slechts één meningsverschil in de ministerraad moest worden beslecht, en door Bot werd verloren (details volgen in de vierde en de vijfde vragenset). Maar wat de structurele aspecten van het ontwikkelingsvraagstuk betreft en het internationale overleg daarover, kan uit mijn antwoorden in de vorige sectie slechts worden opgemaakt, dat de aan Bot gegunde vinger in de pap kennelijk weinig tot niets voorstelde.

Het korte antwoord op het merendeel van de subvragen in de huidige set luidt dan ook:

  • het ontwikkelingsvraagstuk was geen speciale missie van het kabinet-Cals als geheel (en ook niet van het interim-kabinet-Zijlstra);
  • er was wel een speciale minister benoemd voor dit beleidsonderdeel, maar die had geen eerste verantwoordelijkheid voor alle zaken die dit terrein betroffen, met één (formeel kleine, maar financieel vrij grote) uitzondering voor de hulpverlening die op de begroting van BuZa stond;[194]
  • en dat deze minister z.p. dus niet was voorzien van adequate bevoegdheden volgt al uit het voorgaande antwoord.

Er zijn echter ook andere oordelen geveld over Bot en zijn bevoegdheden in deze qua duur beperkte periode, zowel destijds, als in recentere jaren. Een korte analyse daarvan levert nadere gegevens op die het bovenstaande oordeel nuttig aanvullen.

Tegen het einde van de periode werd er teruggeblikt door twee van de meest betrokkenen bij dit beleid. DGIS, Jan Meijer, schreef op 10 november 1966 (dus vier weken nadat het kabinet-Cals was gevallen) een soort van evaluatie aan, en op verzoek van, de DG van het ministerie, Van Boetzelaer (zie Dierikx et al., red., 2003, p. 466-469). Meijer zou waarschijnlijk weinig moeite hebben gehad met bovenstaande conclusies. Maar ik vind zijn betoog te negatief: het lijkt zelfs een gerichte poging tot minimalisering van de constructie-Bot.[195]

Bot zelf deed drie maanden later (op 14 februari 1967, dus zonder dat hij de uitslag van de vervroegde verkiezingen van 15 februari al kende) zo ongeveer het tegenovergestelde van Meijer. Reëel kan Bots beeld van deze periode dus evenmin worden genoemd.[196]

Ondanks de grote verschillen in teneur waren beiden echter wel overtuigd van de noodzaak van betere, zelfs ‘bindende’, en in elk geval ‘duidelijke’ pre-constituerende afspraken bij de komende kabinetsformatie (idem respectievelijk p. 468 en 491); al verzuimden zij beiden de vraag de vraag te beantwoorden hoe voorkomen zou kunnen worden dat wat Bot al vanaf het constituerende beraad van het kabinet-Cals overkwam, namelijk dat de betreffende vakministers, sommigen geprest door hun ambtelijke achterbannen, zich volledig onttrokken aan wat reeds in het eerdere formatieakkoord van de drie partijen was vastgelegd!

Meijer valselijk negatief en Bot verhullend positief, ligt de waarheid dan ergens het midden? Ja, maar dan iets meer naar het positieve, want ook Maas’ latere, enigszins sardonische, commentaar dat Bot met een ‘vederlichte ministerspost’ genoegen had genomen (Maas, 1986, p. 36), is te negatief, zeker wat betreft het uiteindelijke beeld. Het was immers, mede dankzij Bots niet aflatende ijveren, dat de z.p.-constructie tegen het einde van de interim-periode-Zijlstra een geheel was geworden dat volgens Engels ‘voortbouwde’ op wat hij onderscheidt als de zwaarste variant van de eerder voorgekomen ministerschappen z.p.: de ‘zelfstandigheidsvariant’ (Engels 1987, p. 99).[197] Volgens de auteur hield deze variant voor Bot een ‘zelfstandige individuele verantwoordelijkheid’ in, met ‘formeel en in beginsel ook feitelijk een volstrekt gelijkwaardige positie’ ten opzichte van zijn collega-ministers (idem p. 99).

‘Maar ook niet meer dan dat’, zo vervolgt Engels – wat wel strijdig is met het woord ‘voortbouwen’ dat hij hierboven gebruikte. Want ‘voor werkelijke coördinerende bevoegdheden (…) was uiteraard geen plaats’ in de geldende staatsrechtelijke verhoudingen. Dit laatste is gedeeltelijk wel waar − maar Engels maakt van een onmiskenbaar complicerende moeilijkheid een principiële onmogelijkheid, en dat onderschat wat er in de periode-Bot wel mogelijk bleek.

Kijken we eerst naar de omschrijvingen die Engels zelf geeft in wat hij aanziet voor de uiteindelijk ‘vastgestelde competentieregeling met Financiën en Economische Zaken.’ Deze ‘regeling’ bevatte weliswaar in hoge mate ‘slechts taakafbakenende en conflictregulerende elementen.’ Maar dit waren wel ‘mede-bevoegdheden en gezamenlijke verantwoordelijkheden’ (idem p. 99; cursiveringen toegevoegd). Werd Bot daardoor ‘feitelijk’ toch niet méér dan ‘een papieren coördinator’, in tegenstelling tot wat Engels concludeert?

Bovendien was deze regeling slechts een deel van het verhaal. Bot was immers niet alleen  de algemene (maar ongetwijfeld matig geëquipeerde) coördinator van dit beleidsonderdeel. Hem was, zoals de regeringsverklaring had vervolgd, ook een ‘bijzondere stimulerende taak’ toebedeeld ‘ter bevordering van een krachtig en samenhangend’ beleid.[198] En dat was een taak waarvoor hem (anders dan andere ministers, maar wel enigszins zoals de minister-president!) ten aanzien van de ‘omvang, kwaliteit en eenheid van het totale kabinetsbeleid’ inzake de ontwikkelingslanden een meer algemene verantwoordelijkheid tegenover het parlement werd toevertrouwd. En, ook niet onbelangrijk, dit waren dimensies van dit ministerschap z.p. die niet op een later moment zijn herroepen, en die in hun geheel ook de hoedanigheid waren waarin het parlement Bot tegemoet trad. En in die hoedanigheid ook eisen aan hem stelde.[199]

Dit alles in aanmerking genomen was Bot dus niet alleen mede-uitvoerder van de hierboven gecursiveerde delen van de door Engels vastgestelde ‘competentieregeling’ met Financiën en EZ, maar ook van de via een werkafspraak met Luns aan de minister z.p. gedelegeerde bestedingsverantwoordelijkheid van meer dan de helft van het totale hulpbedrag. Deze laatste mag dan ook best worden opgevat als Bots de facto primaire verantwoordelijkheid voor die posten, terwijl ook zijn indirecte, via de CCOS lopende − maar wel onder zijn leiding staande – medeverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de hulpposten op andere departementsbegrotingen niet mag worden onderschat.[200]

Maar er is ook nog iets anders dat in de politiek de invloed van een bewindsman medebepaalt. Bij Bot was dit het toenemende belang van het ontwikkelingsvraagstuk in de internationale politiek en de ‘frisse populariteit’ waarin zijn beleidsterrein zich kon verheugen bij het Nederlandse volk, aldus Bots interviewers in 1983. Ondanks de gure wind over de overheidsfinanciën was het in die jaren niet moeilijk om als eerste Nederlandse minister voor deze publieke zaak aanzien te verwerven. Zoals Bot zelf zei in dit interview: ‘Je werd bijna door het parlement opgeduwd om nog meer geld te besteden dan je al deed’− en ook méér dan je in werkelijkheid deed, zoals we zagen bij het EOF en het WIF! ‘Je deed eigenlijk nooit genoeg,’ zo ervoer Bot (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p.21). Wellicht maakten Bots soms wat apolitieke trekken hem zelfs bij uitstek geschikt om als uitvoerder op te treden van de in brede lagen van de bevolking opkomende pro-ontwikkeling-stemming. En het was stellig ook aan Bots persoonlijke inzet toe te schrijven dat deze ministerspost flink aan gewicht toenam. Niet voor niets, handhaafden de twee overgebleven partijen hem in deze functie tijdens de interim periode-Zijlstra na november 1966. ‘Vriend en vijand waren het erover eens,’ zoals ik ook uit persoonlijke herinnering kan bevestigen, ’dat Bot zijn nieuwe taak met verve’ had aangevat (Engels 1987, p.98). En er mede daardoor al spoedig in was geslaagd de spot en hoon waarmee hij in het begin was overladen uit te wissen.[201]

Kortom, er schortte weliswaar nog veel aan dit ministerschap z.p. dat Bot op zich nam, maar het is stellig een deel van diens verdienste geweest dat de post en de ‘ontwikkelingssamenwerking’ − zoals de omschrijving inmiddels steeds vaker ging luiden – tot in deze eeuw een bijna vanzelfsprekende plaats zouden krijgen in de Nederlandse kabinetsformaties.

Er is echter nog een subvraag uit deze set blijven liggen: of de minister z.p. ook over een adequaat uitvoerend apparaat beschikte? Zoals we hierboven al zagen was Bot tegenover het parlement weliswaar de verantwoordelijke minister voor het geheel van het ontwikkelingsbeleid van de overheid, maar de uitvoeringstaken van dit beleid zaten nog altijd wijd verspreid over een tamelijk groot aantal ministeries. Naast Bots feitelijk primaire en zijn via de CCOS lopende gedeelde bevoegdheden over de hulpactiviteiten was er ook nog het beleid dat betrekking had op de internationale handel en andere structurele aspecten van het ontwikkelingsprobleem. Op dit laatste beleidsterrein werd het interdepartementale overleg in hoge mate geconcentreerd in de IRHP, die onder leiding stond van EZ. De voorbereiding en uitvoering van dit structuurbeleid lag, in gedecentraliseerde vorm, in handen van andere departementen, terwijl de interdepartementale coördinatie daarvan over verschillende schijven liep waarvan Bot alléén de CCOS tot zijn eigen invloedssfeer kon rekenen.[202]

Het antwoord op de gestelde subvraag moet dan ook gedeeltelijk ontkennend luiden: ten aanzien van dit structurele deel van het beleid beschikte Bot nauwelijks of niet over uitvoerende bevoegdheden, en dus ook niet over een adequaat uitvoerend apparaat: ‘zijn’ medewerkers bij BuZa (zowel van DGIS als van andere BuZa-directies) mochten er wel over meepraten in de IRHP, en zij en Bot deden dat ook als de coördinatie van de structuurproblematiek aan de orde kwam in de CCOS − wat in deze periode maar een enkele keer gebeurde, onder andere bij de bespreking van het concept van de Nota-Bot.

Uiteraard bezat Bot daarnaast ook medebeslissingsrecht als lid van de ministerraad, maar zowel daar als in de IRHP stonden hij en de BuZa-staf tegenover een meerderheid van ministers en ambtenaren die een ander primair belang in het oog hielden dan dat van ontwikkelingslanden. En zelfs als die belangen eens wat minder zwart-wit tegenover elkaar stonden, kon niet altijd worden bewerkstelligd dat er een zinvoller Nederlands standpunt werd ingenomen dan het geval bleek te zijn.[203] Dit laatste werd misschien veroorzaakt door een gebrek aan expertise bij de BuZa-staf. (Andere illustraties van ontbrekende beleidsideeën en/of tekortschietende deskundigheid op dit gebied volgen in de laatste vragenset hieronder.)

Daarentegen beschikte Bot op het terrein van de  hulpverlening wel over een BuZa-staf die in de voorgaande decennia zeer ervaren en gespecialiseerd was geraakt. Daardoor had deze staf niet alleen een voorsprong op het kleine aantal, en veelal pas korter werkzame, ambtenaren bij de hulpactiviteiten van andere ministeries, maar kon hij deze laatste ook met raad en daad bijstaan. Daarmee zal ook de interdepartementale coördinatie van deze hulp minder problematisch zijn verlopen. Weliswaar signaleerden zowel Meijer als Bot het manco dat de andere ministeries zelden of nooit ambtenaren van voldoende hoog beleidsniveau afvaardigden naar de CCOS-vergaderingen. Dat moest in elk geval dringend verbeteren, vonden beiden. Meijer kwam echter ook nog met de aanvullende aanbeveling, dat deze hogere ambtenaren ‘van hun eigen ministers de opdracht [moesten] hebben de voorzitter [van de CCOS, dus de minister z.p.] bij te staan in het waarmaken van zijn verantwoordelijkheid. Derhalve niet hameren op eigen competenties,’ zo onderstreepte hij, ‘doch het medeconstrueren van een stuk kabinetsbeleid’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 468).

Dat klonk goed, zo’n additionele instructie kan mogelijk wel bijdragen tot een sterker, en meer geïntegreerd kabinetsbeleid. En dat zou voor het structurele ontwikkelingsbeleid nog wel van groter belang zijn dan voor het hulpbeleid. Maar er blijft één mits: zo’n sterkere samenhang zou niet tot een minder sterke pro-ontwikkeling-oriëntatie van het structuurbeleid moeten leiden. Is dat te vermijden? Of, anders gevraagd: zorgen de ook dan nog altijd aanwezige eigen prioriteiten van deze vakdepartementen niet eerder voor een zwakkere pro-ontwikkeling georiënenteerdheid dan een sterkere? Of zou een sterkere ontwikkelingsminister, die alleen het ontwikkelingsbelang voorop heeft te zetten – of dit in elk geval met méér nadruk kan doen dan zijn confraters van de vakdepartementen −, dit beter kunnen verzorgen als hij in de CCOS wordt omringd door zwakkere representanten van de vakdepartementen? Het lijkt mij wel de vraag of een sterkere vertegenwoordiging van het nationale eigenbelang in de CCOS wel wenselijk zou zijn? Het is in elk geval een dilemma dat we in dit boek nog in vele vormen zullen zien terugkeren − maar Meijer stond daar blijkbaar niet bij stil.[204] 

3. Voorlichting en publieksopvoeding: De eerste subvraag in deze set plaatst de voorlichting over het eigen beleid in het kader van een algemener streven dat de overheid in deze jaren gehad zou kunnen hebben. Ik moet echter eerst iets te zeggen over de kwaliteit van deze voorlichting. In paragraaf 3.2 hebben we immers gezien dat het beeld dat minister Bot in zijn beide termijnen gaf van het eigen beleid nogal rammelde. Vooral de financiële verantwoording daarvan in zijn beide begrotingsnota’s was uiterst gebrekkig en bedenkelijk. En de zinnen die aan de financiën waren gewijd in de Nota-Bot waren niet veel beter en voor een deel verantwoordelijk voor nog meer verwarring − wat dit betreft had de een jaar eerder verschenen voorlichtingsbrochure meer informatie verschaft, maar de actualisering van de financiële gegevens had het ministerie blijkbaar uitgesteld tot de tweede begrotingsnota van september 1966.

Ik heb het misleidende beeld dat uit deze stukken naar voren kwam aangeduid als een reeks van leugentjes om een grotere leugen te kunnen continueren, namelijk: suggeren dat de overheid in deze jaren meer ontwikkelingshulp verleende dan wat werkelijk achter de cijfers schuilging. Het geknoei met bedragen en begrippen, dat overigens al bij voorgaande kabinetten was begonnen, was vooral bij het EOF en het WIF schokkend. Het toonde dat de overheid niet in alles wat zij presenteerde betrouwbaar overkwam, en op punten zelfs ronduit onbetrouwbaar was. En dat waren gebreken waaraan de Tweede Kamer ten minste voor een deel medeplichtig was, en daarom als kritisch beoordelaar van dit regeringsbeleid tekortschoot.[205]

Ook de algemenere voorlichting over de eigen activiteiten van de overheid stond in deze jaren nog in de kinderschoenen. Van publieksopvoeding door de overheid was toen nog nauwelijks sprake; sommigen wezen dit zelfs principieel af als nazipropaganda. Toch stond er in de Nota-Bot wel een soort van motivatie die voorzichtig in de richting ging van wat later ontwikkelingseducatie werd genoemd. Na de constatering dat er sprake was van ‘een tekort aan kennis van feiten en mede daardoor soms een onzekere instelling van het publiek tegenover de bijstandverlening’, volgde dat ‘de regering ernaar streeft zodanige voorzieningen te treffen dat binnen afzienbare tijd een voortdurende stroom van voorlichting zal kunnen ontstaan waardoor in ons land de publieke opinie zich een welgefundeerd beeld kan vormen van het beleid en de grondslagen daarvan’ (Minbuza 1966b, p. 113).

Die stroom was in 1967 echter nog niet op gang gekomen, misschien mede omdat dit streven door de val van het kabinet voortijdig werd afgebroken. En met de in voorgaande jaren uitgebrachte voorlichtingsbrochure en de Nota-Bot werd verder niet veel gedaan: er werden wel radio-uitzendingen gewijd aan bepaalde aspecten van de hulp, maar een meer toegankelijke samenvatting van en selectie uit deze omvangrijke stukken is bij mijn weten niet overwogen. Ook leek de overheid haar voorlichtingsactiviteiten destijds nog zoveel als mogelijk in eigen hand te willen houden – bijvoorbeeld Novib’s pleidooi voor een Nederlands Centrum voor Internationale Samenwerking, dat zich met twee van zijn vier onderdelen zou moeten richten op documentatie en voorlichting (de betreffende Novib-brief van januari 1966  is eveneens opgenomen in Dierikx et al., red. 2003, p. 298-301) werd herhaaldelijk afgewezen.[206]

Samenwerking tussen overheid en particulieren was alleen op gang aan het komen bij de in 1965 begonnen medefinanciering van de ontwikkelingsactiviteiten van zending, missie en een aantal Islamitische en niet-kerkelijke organisaties (deze laatste zouden later door de Novib worden overkoepeld), en bij de uitzending van vrijwilligers (in 1965 geïnstitutionaliseerd in de gezamelijke Stichting Nederlandse Vrijwilligers). Dit en ook het beurzenprogramma en de subsidiëring van instituten en cursussen waren activeiten die mede beoogden het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking te vergroten. En dat was ook een motief bij de bereidheid van de minister van Defensie om uitgezonden jongere vrijwilligers en assistent-deskundigen uitstel of vrijstelling van militaire dienst te verlenen, zoals ook de (bescheiden) bijdrage van de overheid aan de particuliere inzamelingsactie ‘Eten voor India’ in dat kader moest worden gezien.

Kortom, de subvragen in deze set aftikkend: de overheid had ten tijde van minister Bot wel de intentie de steun en betrokkenheid van de Nederlandse bevolking bij de problemen van ontwikkelingslanden te vergroten, maar de wijze waarop dit werd nagestreefd was vooralsnog beperkt en gebrekkig. Hoewel de voorlichting over de eigen activiteiten er veelal de voorkeur aan gaf een mooier beeld van het beleid te schetsen dan reëel was, was het wel een voorlichting die trachtte de belichting van de menselijke nood te verbinden met de bestaande economische structuren, die verandering behoefden om die nood doeltreffender te kunnen bestrijden. Maar de volle consequenties daarvan kwamen onvoldoende uit de verf.

4. Omvang en kwaliteit van de hulp: De eerste vraag van deze set is opgehangen aan het bestaan van internationale afspraken over de omvang en kwaliteit van de overheidshulp. Maar over de na te streven omvang was er nog geen internationale consensus in de jaren-Bot, zodat de vraag of Nederland deze naleefde en naleving door andere landen bepleitte pas in het volgende hoofdstuk aan de orde komt. Wel was er een begin van internationale afspraken ten aanzien van een onderdeel van de kwaliteit van de overheidshulp: over de lengte van de leentermijnen en andere hardheidsvoorwaarden van financiële hulp (zoals rentepercentages en aflossingsvrije beginperioden) werd in 1965 in de DAC een eerste gezamenlijk Aanbeveling opgesteld (zie onder andere noot 107). Nederland had daar ook mee ingestemd, maar of en in hoeverre het daaraan ook uitvoering gaf in zijn eigen financiële hulp kan eveneens beter in het hierna komende hoofdstuk worden nagegaan aan de hand van de dan verschijnende DAC-rapportages.

Een ander kwaliteitsaspect van de hulp dat Nederland in de voorgaande jaren wel een tijdlang zelf had nageleefd, en ook had aanbevolen aan andere landen, was het voorrang geven aan multilaterale kanalisering van de hulp in het algemeen via met name de VN. Bot herhaalde dit pleidooi nog wel in zijn eigen nota, maar in die nota deed hij zelf ook al water bij deze wijn ten gunste van meer bilaterale hulp. Tegen het einde van deze periode was dit eens gekoesterde uitgangspunt in elk geval niet meer te herkennen in het percentage van Nederlands hulp dat nog multilateraal werd verstrekt: het aandeel daarvan was in 1966 en ’67 gedaald van 32 naar 26 procent van de totale hulp, nadat het in 1965 nog 47 procent was geweest (zie p.133).

Een internationaal georiënteerd pleidooi dat Bot wel persoonlijk ter hand nam, waren echter zijn oproepen in de Tweede Commissie van de VN in de jaren van 1965 en ’66 voor het opstellen van een Handvest voor Ontwikkeling (of voor ‘Ontwikkelingssamenwerking’ in andere teksten). Na verder lobbywerk leidden deze oproepen wel tot een met algemene stemmen aanvaarde AV-VN-resolutie in 1966. Hoewel voor het Handvest zelf weinig animo bleek te ontstaan in de jaren daarna, was de globale inhoud van deze resolutie later wel van invloed op de voorbereiding van het komende Tweede Ontwikkelingsdecennium van de VN.

Het verhogen van de Nederlandse overheidshulp was echter aanvankelijk wel een beleidsdoel dat het kabinet-Cals zichzelf stelde, zoals althans werd gezegd in de regeringsverklaring van april 1965. Dit voornemen hield echter niet lang stand, mede ten gevolge van de lagere groei van de economie en de toenemende inflatie en werkloosheid. Reeds vanaf het najaar ’65 werd er beknibbeld op de in september voorgestelde hoogte van enkele begrotingsposten. Desondanks rees het begrotingstotaal in 1966 nog steeds wel met een derde – al was de helft van deze stijging louter het gevolg van een boekhoudkundige wijziging (zie hieronder). Maar in 1967 was van die groei niet meer dan 11 procent over ten opzichte van 1966. Hoewel Bot in de Nota-Bot nog wel speelde met de idee dat het kabinet de omvangsdoelstelling van 1 procent van het NNI in principe had geaccepteerd als een wenselijk streefcijfer, toonde de veel tragere toename in 1967 aan dat dit streven al ver was teruggezakt in de actuele prioriteiten, voordat het kabinet in november 1966 ten val kwam (Nacht van Schmelzer). Wel deed Bot in het voorjaar van 1967 nog pogingen om de kortingen op de voorgenomen uitgaven van dat jaar die het interim-kabinet Zijlstra in de zin had, te voorkomen, maar dat lukte hem niet.[207]

Hoewel Nederland in het tweede deel van deze periode dus steeds verder tekortschoot ten opzichte van de aanvankelijke begrotingsintenties van de regering-Cals, blijkt uit de later gepubliceerde DAC-cijfers dat Nederlands reële netto-uitgaven in deze periode gunstig afstaken tegenover die van de DAC-groep als geheel. Zoals tabel 3.2 liet zien waren deze netto-uitgaven, in procenten van het Nederlandse BNPmp, in 1966 een kwart hoger dan in 1965 (toen het 0,36 procent was geweest); en in 1967 steeg het nog iets verder, van 0,45 tot 0,49 procent. Maar in 1965 was het analoge percentage van de DAC-groep nog wel ruim hoger (0,47) dan het Nederlandse. Terwijl deze groep  (van 16 landen) in 1966 terugzakte naar hetzelfde percentage als Nederland (0,45), bleef zij in 1967 (met 0,46 procent) wel achter bij het verder naar 0,49 stijgende percentage van Nederland.

Dus samengevat: in termen van de eigen doelstellingen steeds zwakker presterend, stak Nederland in deze jaren steeds gunstiger af tegenover het gemiddelde van de DAC-groep, dat in de buurt van hetzelfde percentage bleef fluctueren.

Een eventuele tevredenheid over dit laatste dient echter getemperd te worden bij het beantwoorden van de volgende vraag over de hulp: of de door de overheid gepresenteerde cijfers en andere gegevens geen vertekeningen bevatte van de werkelijke omvang van de verleende hulp. Die zaten er inderdaad in, en niet weinig ook: in de eerste plaats de in strijd met de begrotingsregels, dus ten onrechte, meegetelde bedragen voor het EOF en het WIF (samen voor bijna f. 546 mln. in de periode 1958-’67); terwijl aan het eind van deze periode van de gereserveerde bedragen voor EOF (f. 495,8 mln.) nog maar f. 266,0 mln. was uitgegeven, was van de aan de VN toegezegde f. 108,6 mln. voor het WIF nog altijd niet meer dan f. 11,4 mln. uitgekeerd (respectievelijk 54 en 10 procent van de toezeggingen aan deze Fondsen). Deze betalingsvertragingen werden weliswaar grotendeels door factoren in het buitenland veroorzaakt, maar de regering had de toegezegde bedragen wel alvast meegeteld (twee bedragen zelfs voor de tweede keer) in de jaarlijkse totalen van zijn ontwikkelingsbegrotingen (zie tabel 3.1).

Daarnaast zat er schijn in de, (eenmalige) louter boekhoudkundige, verhoging van het leningenbedrag in de begroting voor 1966, die uitsluitend werd veroorzaakt door een veranderde financieringswijze van die leningen (niet meer uit de kapitaalmarkt, maar uit de schatkist).[208] En het meetellen van leningen alsof het schenkingen waren; het welbewust hoger begroten van bedragen dan reëel aan uitgaven in het begrotingsjaar te voorzien was, en het achteraf bezuinigen op eerder begrote uitgaven waren eveneens vertekeningen van de werkelijke hulpbijdragen.

Naast zulke misleidingen in de jaarlijkse begroting, gaven ook het weglaten van een post voor apparaatskosten (hoewel die kosten waarschijnlijk wel verborgen zaten in een aantal begrotingsbedragen), en de vele posten met onduidelijke en onvolledige toelichtingen (zie onder andere de voetnoten 37 en 97), een nogal gebrekkig, zo niet opzettelijk verdoezelend beeld van wat er in werkelijkheid plaatsvond. Deze tekortkomingen waren dusdanig groot en ernstig, dat met de betrouwbaarheid van de overheid in deze zaken ook het kritisch functioneren van het parlement problematisch aan het worden was.

Als troost waren er in latere jaren wel de DAC-cijfers over de in dit hoofdstuk behandelde gegevens, die dit soort schijnverhogingen in principe vermeden. Maar de uitwisseling tussen de diverse overheden en het DAC-secretariaat was in deze beginjaren nog niet zodanig gevorderd dat elk kiezersbedrog kon worden uitgesloten of gecorrigeerd.

Ten slotte de laatste vraag in deze set: of effectief werd gepoogd de hulp maximaal ten goede te laten komen aan de vermindering van armoede en onrecht in ontwikkelingslanden? Ook deze vraag kan niet met een positief antwoord worden ontvangen. In tegendeel, men probeerde niet eens de echte doelgroep – een term die toen nog niet bestond − van het beleid op een directe manier te bereiken. Men dacht en werkte nog  alleen met globale noties en algemene doelstellingen, zonder zich af te vragen of dat zonder gerichte interventies iets uithaalde voor de armen. De reden was, zoals we al in de Nota-Bot zagen, dat men zich officieel niet wilde mengen in wat de regeringen en andere verantwoordelijken in ontwikkelingslanden met hun land voorhebben. Of die wel ten dienste stonden van het algemene ontwikkelingsbelang in hun landen, werd eenvoudig niet gevraagd.[209] Een voorbeeld van een land waar de politiek van de heersende groep niet deugde, was Indonesië in de tijd dat Bot namens de regering zijn uiterste best deed om voor Nederland een leidende rol op te eisen in de vorming van de IGGI. Nederland en de andere geïnteresseerde donoren toonden zich doof en blind voor wat de Orde Baru teweegbracht in de voormalige kolonie. Nederlandse investerings- en handelsbelangen wogen onmiskenbaar zwaarder dan de belangen van (een deel van) de minder bedeelden in de Indonesische samenleving.[210] Dat dit land snel geholpen moest worden was duidelijk, maar dat het nog vele jaren de grootste hulpontvanger van Nederland zou blijven was geen blijk van de zorgvuldigheid van het beleid in deze en de volgende perioden.

Het volledig ontbreken van een van de beleidsinstrumenten om de effecten van buitenlandse hulp op de ontvangende landen beter te kunnen bijsturen, werd in Nederland in dit tijdvak nog niet als een gemis gevoeld. Het bindingsbeleid: te bevorderen dat de ontvangende regering haar bestedingen vooral richt op de leveringsmogelijkheden vanuit Nederland, lag met name bij de financiële hulp nog geheel in handen van, enerzijds, Financiën, dat de landenkeuze en de hoofdprioriteiten bepaalde, en anderzijds EZ, dat zijn gang kon gaan bij het naar voren schuiven van geprefereerde sectoren en bedrijven in Nederland. En die ministeries waren geenszins tegen inmenging in het ontwikkelingsland als dit Nederland ten goede kwam. Alleen bij de Technische Hulp had DGIS enige invloed op de bestedingen van het in eerste instantie door deze directie uitverkozen ontwikkelingsland.

Dat met dit bestedingsbeleid ook het essentiële doel van het hulpbeleid: het verbeteren van de positie van de armste groepen en andere rechteloze mensen in de Derde Wereld, zou kunnen worden nagestreefd, werd in regeringskringen en bij het grootste deel van de Tweede Kamer niet beseft. Het zou nog enkele ministers z.p. duren voordat hun lot gehoor kreeg.

5. Opstelling en beleid in het internationale overleg: Bij de beantwoording van de eerste set van vragen hebben we al gezien dat het kabinet-Cals, althans in de Nota-Bot, weliswaar een probleemdefinitie hanteerde die ook ‘aanpassing van het wereldeconomisch bestel’ ten behoeve van ontwikkelingslanden omvatte. Maar in de tweede vragenset stelden we wel vast dat ontwikkelingshulpminister Bot nauwelijks of geen bevoegdheden kreeg op dit structurele beleidsterrein en daarvoor ook niet over een adequaat toegerust apparaat beschikte. Gegeven deze eerdere antwoorden, is het dus duidelijk dat waar de Nota-Bot interessante constructieve intenties en visies op de problematiek en de aanpak daarvan op dit terrein formuleerde, de uitvoering voornamelijk in handen lag van de collega-ministers van de desbetreffende vakdepartementen. Ik loop mijn beschouwingen in paragraaf 3.3 even langs om te zien wat er van die uitvoering terechtkwam.

In de eerste sectie, over de institutionele ontwikkelingen in Unctad en GATT, en de gebeurtenissen onderweg naar de tweede conferentie van Unctad in 1968, zagen we maar één voorbeeld van een blijkbaar wel serieus in de problemen van ontwikkelingslanden geïnteresseerde, en enigszins welwillend in hun richting opiniërende stem: het verslag van ambassaderaad J.H. Lubbers over de besprekingen in de eerste bijeenkomst van de TDB, het tussentijdse bestuursorgaan van de Unctad. Deze constateerde nog steeds grote verdeeldheid binnen de B-groep, waarbinnen de OESO-landen opereren, en het volledig ontbreken van een ‘constructieve Unctad-doctrine’ bij deze landen. Of Nederland aan die laatste zou kunnen bijdragen, zoals Lubbers veronderstelde, moest echter  nog blijken.

Bij voorbeeld op het terrein van de grondstoffenhandel, waarvan vele ontwikkelingslanden met slechts enkele agrarische of minerale exportgoederen sterk afhankelijk zijn van de internationale markten, bood de korte nota van EZ-Minister Den Uyl weinig ideeën en maar één beleidsvoorstel – en dat was niet gunstig voor exporterende ontwikkelingslanden: voor de mede-financiering van buffervoorraden ter stabilisering van hun  prijzen zouden zij van Nederland geen steun krijgen – alsof het zelf, bij voorbeeld als relatief grote verwerker van cacaoproducten, niet gebaat zou zijn bij een stabielere prijsontwikkeling! En op het terrein van de landbouwgoederen was het belang van leverende ontwikkelingslanden volledig ondergeschikt aan de prioriteit die L&V-minister Biesheuvel moest geven aan de uitwerking van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EEG, blijkend uit effectieve afscherming van de wereldmarkt en een prijsbeleid dat structureel grote overschotten veroorzaakte (iets wat aanvankelijk op L&V voor onmogelijk werd gehouden)! En die overschotten leidden ook nog eens tot de neiging om voedselhulp aan arme landen te stimuleren. Dat zou, als lozing van overschotten de belangrijkste drijfveer was, in de Derde Wereld een verkeerd landbouwbeleid in de hand werken. Een voorstel van Biesheuvel om naast tarwe ook zuivelproducten voor die hulp in aanmerking te laten komen, kreeg ondanks Bots gegronde bezwaren toch voldoende steun in de ministerraad in maart 1967 (zie met name de noten 149 t/m 153). Doorslaggevender dan Nederlands eigen belangen hierbij waren overigens ook vaak de wens om als EEG gezamenlijk op te treden.

Het veelal ontbreken van eigen ideeën viel ook op het terrein van de fabrikatenhandel. De BEB van EZ wist, bij voorbeeld, een tijdlang niet te kiezen tussen de VS-wens en die van andere EEG-landen op het gebied van de invoerrechten: algemene voorkeurstarieven, zoals de G77 eiste, of regionaal beperkte (en aan wederkerigheid gebonden) tarieven waarbij de ex-koloniën van EEG-landen werden ontzien. Op dit gebied werd overigens de protectie door middel van (escalerende) tarieven langzamerhand verplaatst naar meer selectieve (maar tevens meer specifiek tegen ontwikkelingslanden met hun relatief lage arbeidslonen gerichte) kwantitieve invoerrestricties. De GATT-landen probeerden er ordening in aan te brengen, maar dat lukte steeds minder (vooral ook omdat er steeds vaker protectionisme verborgen zat achter kwaliteitsstandaarden, verpak­kingsvoorschriften en gezondheids- en/of milieuregelingen). Het meest notoir waren de snel beperkter èn selectiever wordende hoeveelheidsmaatregelen op de aanpalende terreinen van de katoenhandel en de verwerkte producten daarvan in de textiel- en kledingsector: daar werden de geleidelijk meer concurrerend geworden ontwikkelingslanden overreed om zich aan ‘vrijwillige’ zelf-limiteringsakkoorden van bilaterale aard te onderwerpen. De EEG-groep kon haar gemeenschapsbeleid op dit punt wat moeizamer ontplooien dan de VS en de ontwikkelde Gemenebestlanden. Maar van een Nederlandse opstelling pro-ontwikkelingslanden was in deze jaren niets te merken.

Weinig inbreng hadden de Nederlandse vertegenwoordigers ook bij de uitwerking van financiële compensatieschema’s voor het opvangen van wisselvallige exportopbrengsten, hoewel ons land als lid van het IMF en de Wereldbank wel ruimte had voor een eigen koers. Als lid van de Groep van Tien, die in het IMF de besluitvorming dicteerde, koos het echter doorgaans voor een orthodoxe gedragslijn, die weinig voelde voor grote veranderingen. Bovendien was dit een terrein waarop de staf van BuZa weinig deskundigheid bezat en zich meestal liet overvleugelen door de standpunten van Financiën. Dat viel met name op in de fase dat er internationaal consensus begon te ontstaan over de kunstmatige creatie van ‘papiergoud’ (de SDR’s) voor het op peil houden van de hoeveelheid internationale liquiditeiten. Toen sommige experts met de idee kwamen om het in omloop brengen van nieuwe SDR’s te koppelen aan meer algemene behoeften van de internationale samenleving – de zogeheten ‘link’ −, liepen met name de ontwikkelingslanden daarvoor warm. Financiën dus niet, en dat was te merken aan de zienswijze die de Nota-Bot over dit idee naar voren bracht: een even inhoudsloze als cynische frase die ontwikkelingslanden slechts een schijntje aan voordelen zou opleveren. Financiën wenste ook niet dat Unctad een rol zou spelen in de internationale monetaire discussie – redenerend dat in geldzaken alleen de Groep van Tien bevoegd was! Eén keer slechts werd dit benauwd behoudende standpunt met de rug tegen de muur gedrukt door de grootst mogelijke meerderheid van de ministeries in de IRHP, die er niet afkerig van was de ontwikkelingslanden ruimte te geven zich ook in de Unctad daarover uit te spreken.

Een sector die in de jaren van de periode-Bot nog in een pril stadium verkeerde was het regeringsbeleid ten aanzien van het internationaliserende bedrijfsleven. Hun investeringen in ontwikkelingslanden zouden ook voor die landen gunstig kunnen zijn, maar internationaal was er nog nauwelijks overeenstemming over hoe dat gestimuleerd zou moeten worden. De meeste thuisbases van multinationals gingen liever hun eigen gang, en dat was ook wat Nederlandse werkgeversorganisaties beoogden. BuZa-DGIS bestokend met voorstellen voor faciliteiten ter bevordering van directe investeringen in ontwikkelingslanden, streefden zij naar een uitbreiding van het projectenprogramma dat aan het georganiseerde bedrijfsleven was uit te besteden, en beheerd zou moeten worden door een eigen Stichting voor bilaterale ontwikkelingshulp! Die vlieger ging echter niet op: Bot kwam in de begrotingsvoorstellen voor 1967 alleen met een ‘drempelprojecten’-programma, gericht op het wegnemen van hindernissen voor zulke investeringen.  Maar de middelen daarvoor waren nog beperkt, terwijl ook andere ministeries zouden worden ingeschakeld bij het beoordelen van de aanvragen. Er kwam in 1966 een rapport van de Utrechtse hoogleraar P.J. G. Kapteyn, die op verzoek van Bot de mogelijkheden had onderzocht voor een nationaal garantiesysteem tegen politieke risico’s die particuliere investeringen in ontwikkelingslanden lopen. Dit zou te zijner tijd moeten (kunnen) opgaan in een multilateraal garantiesysteem, dat toen nog in studie was bij de Wereldbank. Door meningsverschillen tussen EZ en Financiën, onder andere over het beheer, gingen deze wensen echter voorlopig de ijskast in toen het kabinet-Cals viel.

Intussen was de overheid ook al jaren bezig te streven naar vormen van economische samenwerking met overheden van ontwikkelingslanden ter stimulering van handel en investeringen. Verdragen die bepaalde handelingen overeenkomen en andere verbieden, zouden niet commerciële risico’s moeten verkleinen en ook regelingen kunnen treffen tot het verhalen van schadeclaims. Er ontstonden allerlei mengvormen van intergouvernementele economische samenwerking, al of niet gepaard gaand met bepalingen inzake investeringsbescherming van Nederlandse ondernemingen, met enkele tientallen ontwikkelingslanden, sommige al daterend van de jaren vijftig. Bilaterale belastingverdragen, met onder andere afspraken ter voorkoming van dubbele belasting, waren eveneens in opkomst: in investeringslanden geheven belastingen op dividenden, rente en royalties, kunnen dan binnen bepaalde grenzen worden vereffend met de in Nederland te betalen vennootschapsbelasting. In de loop van de tijd ging Nederland steeds verder met zulke fiscale regelingen, al bleef onduidelijk hoeveel verdragen er in de periode-Bot bijkwamen. Maar enige vorm van internationale harmonisering op dit gebied heeft lange tijd op niemands agenda gestaan. Recentelijk is het kabinet-Rutte-3 er wel mee begonnen.

In een korte sectie over andere terreinen van internationale actie en overleg bleek dat de Nederlandse scheepvaartsector in die tijd een belangrijke rol speelde in het vrachtvervoer naar en uit ontwikkelingslanden. Behorend tot de traditionele maritieme mogendheden volgde Nederland met enige zorg wat de ontwikkelingslanden zouden ondernemen om hun achterstand in vervoerscapaciteit en hun afhankelijkheid van het prijs- en ander beleid van grote rederijen uit het Westen te verminderen. Unctad, dat een speciale Commissie voor de Scheepvaart inrichtte, begon met het uitzetten van studieopdrachten waarin de klachten van verladers uit de Derde Wereld in kaart werden gebracht. Liner Conferences – kartels van rederijen die de lijnvaart op bepaalde routes beheersten – toonden zich echter nog weinig genegen daaraan mee te werken, onder andere door informatie te weigeren die zij als concurentiegevoelig beschouwden, zoals zij ook de boot afhielden voor regelmatig overleg met verladersorganisaties. De G77 drong tevens aan op deskundigenhulp bij en financiering van het verbeteren van zeehavens en havenfaciliteiten in arme landen. Rijke landen, waaronder ook Nederland, zagen daarnaast ook heil in onderzoek naar de vraag of, en in hoeverre, het economisch verantwoord zou zijn voor ontwikkelingslanden om een eigen koopvaardijvloot op te bouwen. Nederland, zo bleek in die sectie, gedroeg zich in deze jaren nog voornamelijk als een geïnteresseerde belanghebber die verdere actie van ontwikkelingslanden afwachtte, en zelf nog geen beleidsdaden overwoog.

Op politiek en internationaal-rechtelijk terrein werkte Nederland in 1965 en ’66 mee aan de onwikkeling van toezichtsmechanismen bij de toepassing van normen en van individueeel klachtrecht in de internationale verdragen over Eliminatie van Raciale Discriminatie en Burgerlijke en Politieke Rechten. Ook positief, maar wel laat, was zijn steun aan het werk van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, dat vanaf 1 januari 1967 niet meer beperkt hoefde te worden tot Europese vluchtelingen. Maar Nederlands tot het najaar van 1966 ongewijzigde instemming met Portugals standpunt ten aanzien van zijn koloniën in Afrika was wel negatief, zoals ook zijn lang volgehouden welwillendheid tegenover het apartheidsregiem in Zuid-Afrika afkeurenswaardig was. Op dit laatste onderwerp zou Luns ook in de volgende periode nog zijn stempel zetten.

Kortom, er was in de periode-Bot nog geen spoor van een constructief pleitbezorgerschap pro-ontwikkelingslanden van Nederland in het internationale overleg te ontwaren. Het was en bleef voorlopig in alle fora die voor de structurele ontwikkeling van de Derde Wereld van belang waren, een trouwhartig volger van traditionele pro-westerse belangen en visies. Het voorzichtig welwillende geluid ten gunste van kansenverbetering van ontwikkelingslanden in internationale politiek-economische aangelegenheden dat in de Nota Bot was op te merken, bleef vooralsnog beperkt tot woorden op papier en in redevoeringen. Die wekten, zoals bedoeld, verwachtingen bij het Nederlandse publiek, maar de bijbehorende daden ontbraken, zowel in bondgenootschappelijk overleg en andere internationale conferenties als in het eigen beleid. En aan de armste groepen in ontwikkelingslanden en aan het aansluiting zoeken bij landen met meer vooruitstrevende ideeën werden in deze jaren nog geen gedachten gewijd. 

In hoeverre was dit alles overtuigend?

Het kabinet-Cals was begonnen met een onmiskenbare ambitie het ontwikkelingsvraagstuk tot een belangrijk onderdeel van het regeringsbeleid te maken: het wees er een speciale minister z.p. voor aan, en die kreeg de bijzondere, stimulerende en coördinerende, taak van de ontwikkelingshulp een krachtig en samenhangend kabinetsbeleid te maken. De regeringsverklaring van april 1965 stelde dit, en gaf ook aan dat de overheid daarvoor geleidelijk meer geld zou vragen aan het parlement. Mr. Theo Bot, de eerste echte ontwikkelingsminister van Nederland, kreeg ook regeringssteun voor zijn grote nota van 1966, met een probleemdefinitie die redelijk adequaat was – op één punt na: armoede en uitbuiting van grote groepen mensen in ontwikkelingslanden werden er niet in opgevat als deel van de taak die Nederland op zich moest nemen. Deze tekortkoming zou het kabinetsbeleid en dat van Bot tot het einde van het interim-periode-Zijlstra blijven kenmerken.

Van de ambities van de regering-Cals op dit terrein werd eigenlijk alleen het streven naar geleidelijke verhoging van de hulp enigszins waargemaakt, al was de toename van Bots laatste begroting pijnlijk veel lager dan die van zijn eerste (11 procent tegenover 35 in 1966, al zat daarin wel een luchtbel van schijnverhogingen). Op alle andere punten faalde deze drie-partijencoalitie jammerlijk. En dat begon al tijdens de constituerende vergadering van het kabinet-in-wording: de taken van de nieuwe ministerspost, waarover formateur en fractieleiders een tamelijk ver gaand akkoord hadden gesloten, werden meteen betwist door de aanstaande collega-ministers van de belangrijkste vakdepartementen, Financiën en L&V, en iets later ook door EZ. Na de ministerraad van 4 februari 1966 moest Bot met slechts een kleine vinger in de pap genoegen nemen. Het stelde hem wel in staat redelijk te functioneren op het gebied van de hulpverlening, mede dankzij een ruimhartige werkafspraak met zijn departementshoofd, BuZa-minister Luns. Miskenning van de armslag die Bot op dit deelterrein geboden werd, kleurde echter de achteraf beoordelingen van enkele commentatoren onnodig negatief. Maar op de diverse deelterreinen van de internationale handel, de financiële en monetaire samenwerking, en ander politiek-economisch intergouvernementeel overleg, waar belangen van ontwikkelingslanden in het geding waren, hadden Bot en zijn staf nauwelijks iets in te brengen – ook door gebrek aan eigen expertise.

Bot mocht in de VN wel een Handvest voor Ontwikkeling(ssamenwerking) bepleiten, maar dit ontmoette weinig animo bij andere donorlanden en ontwikkelingslanden. Terwijl Nederland wat betreft de omvang van zijn hulp steeds verder afdreef van de oorspronkelijke intenties van het kabinet, bleek uit latere DAC-cijfers echter wel dat de relatieve hoogte van zijn hulp, gemeten in termen van het BNPmp, gunstig afstak bij het gemiddelde van de DAC-groep.

Dat de Nederlandse overheid met haar eigen begrotingsbeleid echter zo ver over de schreef ging als het kabinet-Cals deed − vooral bij de posten voor het EOF en het WIF (gedeeltelijk overigens in navolging van voorgaande kabinetten) − werd internationaal noch binnen Nederland voldoende opgemerkt. En dat was een misleiding van het publiek waarbij ook het parlement geen goede rol speelde.

Ook bij het meer algemene voorlichtingsbeleid ten behoeve van het Nederlandse volk had Bot ambitieuzere intenties dan er uiteindelijk uit het BuZa-ministerie kwam, misschien door de voortijdige ondergang van de coalitie. Maar ook wat de inhoud betreft was het voornamelijk een ambtelijk saaie presentatie, zonder aansprekende praktijkverhalen, of verdiepend inzicht in de samenwerking in het veld. Moeilijkheden en tegenslagen leken niet voor te komen in wat men het volk vertelde.

Een constructief pleitbezorger voor de problemen van de ontwikkelingslanden in het internationale economische en politiek-sociale overleg, het terrein waarop Bot in feite geen echte competenties bezat, was Nederland in deze periode ook nog lang niet. In alle fora waar de belangen van die landen in beeld begonnen te komen – en dat waren evengoed de binnen-Europese en intra-OESO-gremia als de organen van de VN en andere mondiale instellingen – werkte de Nederlandse vertegenwoordiging met mandaten die voornamelijk, zo niet exclusief, het Nederlandse belang als richtsnoer hanteerden. Mijn tour d’horizon in paragraaf 3.3 leverde dan ook niets op dat zelfs maar in de richting ging van concrete door Nederland voorgestelde correcties van de internationale machtsstructuren ten gunste van de zwakkeren.

Samengevat: er was dus wel iets dat serieus was in de bedoelingen van dit kabinet en zijn nieuwe minister, en dat waren de (aanvankelijke) uitbreidingen van de hulpverlening en het ambtelijk apparaat dat deze bewindsman hiervoor ten dienste stond op zijn thuisbasis, BuZa. Maar voor het geheel van de aanpak van het vraagstuk, zoals dit wel in bepaalde delen van Bots Nota werd geschetst – en dan inclusief de ongelijkheidsproblematiek in ontwikkelingslanden, die over het hoofd werd gezien – was de in deze periode fungerende constructie-Bot verre van overtuigend. Het was weliswaar goed dat er begonnen was met een speciale bewindsman die er aansprakelijk voor zou zijn namens de regering, maar dat was nog maar een eerste, en niet ten volle gerealiseerde, stap. Die was wel nuttig, want er kon in de komende jaren op worden voortgebouwd. Allengs werd duidelijker op welke punten deze constructie verbetering behoefde.

Wat Bot zelf betreft, kan worden gezegd dat hij redelijk functioneerde in deze in allerlei opzichten nog onvolmaakte opzet. Op het eind zijn beide regeerperiodes, zowel tijdens de Nacht van Schmelzer als bij de formatie van het na Zijlstra komende kabinet-De Jong in 1967, beleefde Bot zijn laatste ervaringen met de politiek: eerst een politieke moord op het eigen kabinet die ook voor KVP-intimi als een pijnlijke verrassing kwam,[211] en daarna een formatie waarin Bot pas op de allerlaatste dag afviel als kandidaatminister van zijn partij – toen hij moest wijken voor de kandidaat van de CHU, die ‘alleen maar Ontwikkelingshulp kan en wil doen’ (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p. 21). Coalitiepolitiek, opnieuw door eigen partijgenoten bedreven, beschikte over Bots vervanging op dezelfde wijze als over zijn aantreden in 1965 als minister voor ontwikkelingshulp.

De redactie van (toen nog) het huisorgaan van de Novib: ‘Onze Wereld’, nam in mei 1967 ‘met een gevoel van spijt’ afscheid van Bot, en schreef ‘vooral voor zijn persoonlijke visie (…) grote waardering’ te hebben gehad. Ook nam het blad, waarschijnlijk terecht, aan dat het voor Bot een teleurstelling was dat hij zijn werk niet mocht afmaken.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-o-o-o-


  1. Verkiezingsgegevens in het navolgende zijn, voor zover niet anders aangegeven, ontleend aan www.parlement.com.
  2. Zelfs het CDA, dat in 1977 uit een fusie van KVP, ARP en CHU ontstond, kwam daar nooit meer bovenuit – maar de PvdA wèl, eveneens in 1977, zij het meteen voor het laatst!
  3. Publicaties over technische bijstand aan Aziatische landen, in 1951, en over politieke en economische aspecten van de hulp in het algemeen, in 1958, en een interview dat Van Soest met Bot had in 1967 (Soest 1975, p. 59, 230, en 416). Thijs vermeldt dat Bot ook een voorman was van de sinds 1947 fungerende Academische Leken Missie Actie (ALMA), die in verschillende universiteitssteden verbindingen legde met de moderne ontwikkelingssamenwerking, voordat zij in 1967 werd opgeheven (Thijs 2005, p.14 en 312 (noot 6). Daarnaast was Bot in 1957 bestuurslid van Novib, zo blijkt uit het eerste ING-boek (Dierikx et al., red., 2002, p. 941).
  4. Ongeveer Bots eigen woorden in een beschrijving van zijn houding ten tijde van de Indonesische onafhankelijkheid, toen hij meende dat ‘het beter was “to try to make the best of it.” (…) Hoewel hij er veelal gans anders over dacht dan met name politiek verwante superieuren als Beel en Sassen, deed hij als bestuursambtenaar “gewoon zijn plicht”.’ Een houding waartoe hij zich ook weer gedwongen zag in de Nieuw-Guinea-zaak, waarover hij, anders dan Luns, ‘nooit de illusie had dat er (…) nog veel aan te redden viel’ – maar toch vond dat hij het wèl moest proberen (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p.19 en 21; hun cursivering).
  5. In het bijzonder van zijn zoon, Dr Ben R.Bot, in een telefonisch interview op 3 november 2003. Deze kende hem niet slechts uit hoofde van zijn familieband, maar was ook zelf werkzaam op BuZa voor en na zijn vaders OS-ministerschap. Later werd hij daar Secretaris-Generaal en permanent vertegenwoordiger in Brussel, alvorens in december 2003 zelf minister van BuZa te worden in het tweede en derde kabinet-Balkenende.
  6. Bot gebruikte dit woord in zijn persoonlijke evaluatie van zijn bevoegdheden aan het eind van de interim-periode Zijlstra (in Dierikx et al., red. 2003, p. 493) − al beoordeelde hij in hetzelfde stuk de eerder door hem zelf bevorderde Stichting Ontwikkelingshulp op het Gebied van het Onderwijs (SOO), die uiteindelijk in 1966 door zijn opvolger als minister van O&W, I.A.Diepenhorst, werd opgericht, nog steeds wèl als een goed initiatief, waarschijnlijk mede omdat het een ‘vruchtbare’ samenwerking tussen de overheid en particuliere organisaties had mogelijk gemaakt (idem, p. 495).
  7. Deze citaten komen uit de tekst van Cals zoals die is opgenomen in Dierikx et al., red., 2003, p.190 (de eerste cursivering staat in het origineel, de tweede is door mij toegevoegd). Samen vormen deze twee zinnen de eerste paragraaf van dit regeerakkoord.
  8. Aan de laatste cursivering, die in het origineel ook het woord ‘ontwikkelingshulp’ omvat, heb ik de twee eerdere toegevoegd. De tweede paragraaf in Cals’ tekst wordt afgerond met de mededeling dat de ontwikkelingsminister, of de door hem aangewezen ambtenaar, bij zulke internationale hulpaangelegenheden ‘in eerste instantie ook optreedt als woordvoerder’ van de regering in de betreffende organisaties, zij het dat deze woordvoering wel onderworpen blijft aan de ‘algemene coördinerende taak’ van de BuZa-minister.
  9. In deze zin staat alleen de eerste cursivering in het origineel. Ik heb ook ‘waar nodig’ gemarkeerd, omdat deze woorden op zijn minst suggereren, dat de fractievoorzitters overeenkwamen dat ook de uitvoering voortaan niet vanzelfsprekend uitsluitend bij de vakministers zou berusten.
  10. Men vergelijke de verschillende bewoordingen in de tekst van Cals met mijn analyse van de coördinatieproblematiek in het voorgaande hoofdstuk en de daar besproken meningsverschillen tussen Luns en de ministers van de andere departementen (zie de tekst rond en in de voetnoten 76 t/m 80; de in noot 80 genoemde redactionele fout in het glossarium van het tweede ING-boek is wellicht gebaseerd op het hierboven gecursiveerde woord ‘alle’ in de tweede paragraaf van Cals).
  11. Verder werden er geen besluiten genomen – althans niet in het genoemde notulen fragment (verderop blijkt uiteen notulenfragment van de ministerraad op 7 januari 1966 dat er, misschien op de tweede dag van de constituerende vergadering, wel ‘overeenstemming’ is bereikt over een omschrijving van Bots taken die op enkele punten afwijkt van Cals’ tekst – een omschrijving die de ING-redactie weergeeft in voetnoot 3 van Dierikx et al., red., 2003, p. 301; overigens zonder daar te verwijzen naar de herkomst van deze omschrijving – zie ook het tweede deel van noot 15 verderop).  Wel discussieerden de kandidaat-ministers op 12 april 1965 nog enige tijd over de mededeling van Cals, dat hij tijdens de formatie de twee gevolmachtigde ministers van Suriname en de Antillen op bezoek had gehad: die hadden hem gezegd voortaan liever onder de minister-president te willen vallen. Later lieten zij weliswaar toevoegen, dat zij met de huidige viceminister-president ‘heel gelukkig’ waren. Maar zij hadden er wel op gewezen dat wat de ontwikkelingshulp betreft de Koninkrijksgebieden voor Nederland geen buitenland waren.Ten aanzien van het al bestaande eigen coördinatiemechanisme stelde Cals vervolgens als compromis voor,dat Biesheuvel ‘extern’ optreedt als coördinator van de Koninkrijkshulp, en dat ‘intern’ Bot ‘deze hulp coördineert.’ Omdat de notulen echter alleen vermelden, dat Biesheuvel ‘meent’ dat hij en Bot ‘een goede vorm van samenwerking zullen vinden’, zag het er naar uit dat er, gezien de standpunten van Suriname en de Antillen, in Koninkrijkszaken voor Bot weinig meer te coördineren zou overblijven. (Alle citaten uit deze notulen, inclusief die in de laatste alinea hierboven, met inbegrip van de cursivering daarin, komen uit Dierikx et al., red., 2003, p.192.)
  12. Merkwaardig is dat de al genoemde Maas, die over politieke en staatsrechtelijke zaken doorgaans het best geïnformeerd was, zowel dit formatieakkoord als de aantasting ervan tijdens de constituerende vergadering volledig negeerde. Ook vele anderen hebben, wellicht geleid door Maas, geen aandacht geschonken aan de opmerkelijke inhoud van dit akkoord.
  13. De van dubbele aanhalingstekens voorziene passages ontleende Maas vermoedelijk aan het vlak daarvoor doorhem geciteerde memorandum van Bot aan Cals van 19 mei 1965 (Maas 1986, p. 175, noot 40). Het ING heeft dit memo niet in zijn boek 2 gereproduceerd, hoewel het toch Bots openingszet was in de daarna volgende competentiestrijd. Terwijl er in dit tweede boek wel documenten volgen over het verdere verloop van die strijd in de ministerraad.
  14. Volgens de ‘overeenstemming’ die Maas weergeeft, droeg de minister z.p. namelijk niet alleen ‘de verantwoordelijkheid voor de bevordering van een krachtig en samenhangend hulpverleningsbeleid in zijn geheel’, maar werd ook de coördinerende en stimulerende taak die hem ‘daartoe (…) onder meer’ werd toegewezen, iets ‘waarop de taakverdeling binnen het kabinet voortdurend wordt afgestemd’; en Bots verantwoordelijkheid tegenover de Staten-Generaal werd nu die voor ‘het totaal van dit beleid’ (Maas 1986, p. 32, waarbij deze in noot 37 op p.175 als bron naar een niet nader omschreven ‘bijlage’ bij een brief van de minister-president van 2 februari 1966 verwijst). De vraag in welke ministerraad dit akkoord over Bots taken werd bereikt laat Maas onbeantwoord. En ook Engels (die de omschrijving van Maas overneemt – Engels 1987, p. 97) noemt daarbij geen datum. In het tweede ING-boek staat echter een notulenfragment van de ministerraad van 7 januari 1966, waaruit blijkt dat in een eerdere vergadering van 26 november 1965 een punt was ‘behandeld’, waarbij de ING-redactie een voetnoot plaatst met een tekst die, op twee woorden na, volledig gelijk is aan de omschrijving die Maas en Engels weergeven (zie Dierikx et al., red., 2003, p. 301, inclusief noot 3). Uit Biesheuvels woorden op dezelfde bladzijde van dit notulenfragment is weliswaar op te maken, dat de tekst in deze ING-voetnoot een overeenstemming over Bots verantwoordelijkheden verwoordt, die reeds in de constituerende vergadering van 12-13 april werd bereikt. In die tekst werd echter op een later moment nog wel een verandering aangebracht – en dat had de ING-redactie er wel bij mogen vermelden. Er ontbreken in deze voetnoottekst namelijk de twee woorden: ‘onder meer’, die wèl in de tekst van Maas en Engels staan – en die werden inderdaad op een later moment toegevoegd, zoals blijkt uit de (deel)notulen van de ministerraad van twee weken later: 21 januari (zie idem, p. 309). Biesheuvel voerde op die dag diverse bedenkingen aan tegen de notulen van 7 januari; en één daarvan gold inderdaad deze woorden, die volgens de L&V-minister ‘de deur weer open zetten voor nieuwe competentiegeschillen.’ Cals antwoordde echter dat de uitbreiding met deze woorden was ‘afgesproken in een vorige vergadering’ (wellicht die van 26 november, of een latere). En de reden van deze wijziging was geweest, dat Bot ‘ook zelf een uitvoerende taak bij de ontwikkelingshulp heeft’ – wat Vondeling vervolgens bevestigde (zij het in te beperkte zin), waarna Cals nog aanvulde dat ook Diepenhorst al zulke taken ‘van niet coördinerende of stimulerende aard’ had (idem p. 309). (Op Biesheuvels andere commentaren ga ik verderop in, terwijl in noot 18 hieronder nog enkele andere vraagtekens bij de teksten van Maas en Engels zullen worden uitgelicht.)
  15. De genoemde brief van Cals zal vermoedelijk in hoge mate gebaseerd zijn geweest op de ‘aantekening’ die zijn staf hem op 18 november 1965 voorlegde (aldus Maas 1986, p. 175, noot 36). Maas haalt uit deze aantekening enkele interessante overwegingen van de AZ-staf  aan (idem p.31-32). Het is echter de vraag of Cals daar evenveel van onder de indruk was als blijkbaar Maas zelf. Bij voorbeeld: de ‘volledige verantwoordelijkheid’ van individuele vakministers voor de posten op hun begroting, wat deze staf kennelijk als uitgangspunt hanteerde, zal de premier vermoedelijk niet zo onaantastbaar hebben geacht. Om een eind te kunnen maken aan de virulente competentiegeschillen en om een coherent hulpverleningsbeleid mogelijk te maken, moest er dus wel water in die wijn. En dat probeerden de voorstellen van Cals van 22 november 1965 blijkbaar te bewerkstelligen (idem p. 33).
  16. Het hele notulenfragment van deze ministerraad beslaat vijf bladzijden in Dierikx et al., red., 2003, p. 301-305.Ik vat daaruit slechts enkele punten samen (de tussen haakjes geplaatste paginanummers betreffen deze bron).
  17. Vondeling hield onder andere vol, dat aan de internationale monetaire zaken die het IMF behandelt ‘geen ontwikkelingskant zit’ en dat alleen hij over de deelname aan C&CG’s ging! In de discussie met Den Uyl betrof het met name tegengestelde visies op de taken van Unctad – waarop ook andere vakministers insprongen. De EZ-minister hield vooral vast aan een blijvende rol van zijn BEB (Dierikx et al., red., 2003, p.303-305).
  18. Er is echter een probleem bij enkele formuleringen van Maas dat extra uitlichting behoeft. Maas spreekt twee keer van een ‘uiteindelijk’ bereikt akkoord tussen de betrokken ministers. De eerste keer betreft dit de reeds in noot 14 besproken globale omschrijving van Bots taken, waarbij Maas als bron verwijst naar een bijlage bij een brief van Cals van 2 februari 1966 (Maas 1986, p. 32 en noot 37, p.175). Bij het tweede akkoord gaat het voornamelijk om de uitkomsten van de hierboven samengevatte besprekingen in de ministerraad van 7 januari 1966; en daar verwijst Maas naar een heel andere bron: de ‘regeling’ die door Bot reeds op 12 januari 1966 werd ‘medegedeeld en toegelicht in’ een commissie van de Tweede Kamer (idem, p. 33 en noot 43, p.175). Deze mondelinge toelichting van Bot kwam dus drie weken eerder dan de brief van Cals van 2 februari 1966. Bevatte die brief, of de bijlage daarbij, dan niets over deze regelingen en een eventueel later bereikt ander akkoord tussen de ministers dat Bots eerdere toelichting corrigeerde? Maas zelf vertelt niets over de verdere inhoud van deze stukken van Cals, en Engels negeert in zijn passages over deze regelingen met en over Bot de brief van Cals geheel  (Engels 1993, p. 97). Er is echter wel een derde auteur (Moquette 1993), die op enkele punten uitsluitsel biedt. Die heeft het eveneens over een brief van Cals: hoewel hij er geen datum of bron bij vermeldt is bij Moquette wel te lezen, dat deze brief de ‘conclusies’ bevat ‘van de discussie’ tussen de ministers over de bevoegdheden van Bot, onder andere ten aanzien van Unctad. En er blijkt ook uit dat Cals’ brief gericht was ‘aan de ministerraad’ van ‘4 februari 1966’, en dat die in deze vergadering ‘werd behandeld en vastgesteld’ (idem p. 374; alweer zonder bron). Hiermee wordt het terugvallen van Maas op Bots woorden in de Kamer op 12 januari wel dubieus – tenzij hij meende dat er geen wezenlijk verschil was tussen deze woorden en Cals’ voorstellen van 2 februari èn het akkoord daarover op 4 februari. Maar dat had hij dan wel even mogen zeggen. Ik vraag mij echter af of deze voorstellen van Cals wel ongeschonden door de ministerraad kwamen! Moquette stelt wel dat Cals’ brief werd ‘vastgesteld’, maar zoals we al in noot 14 zagen: er waren op 21 januari nog flinke meningsverschillen met Biesheuvel. Bovendien blijkt uit hetzelfde notulenfragment dat toen over de coördinatietaken van Bot nog geen beslissing kon worden genomen omdat noch hij noch Den Uyl aanwezig was (Dierikx et al., red., 2003, p.308). En Bot was opnieuw afwezig op 28 januari (idem, p.309), zodat in de eerstvolgende ministerraad van 4 februari de brief van Cals ongetwijfeld niet zonder verdere discussie gepasseerd kan zijn. (Het tweede ING-boek bevat wel een notulenfragment van deze laatste ministerraad, maar dat gaat over een heel ander onderwerp (idem p. 311-312), terwijl de ING-redactie noch hier, noch in de rest van dit boek iets vermeldt over de op 4 februari, òf in een latere vergadering, genomen besluiten over de coördinatieproblematiek.) Gezien de grote tegenstellingen waarop de heren telkens weer stuitten (er zat geen vrouw in het kabinet-Cals), lijkt het mij niet uitgesloten dat de door Moquette genoemde ‘vaststelling’ op 4 februari van een andere aard is geweest: meer een agreement to disagree, waarbij wellicht op een gegeven moment werd besloten verdere pogingen tot detaillering en formalisering van de coördinatieafspraken op te geven, en louter informeel overeen te komen dat de ministers zouden proberen samen te werken in de geest van de regelingen zoals neergelegd in de brief van Cals (of in een bijlage daarbij) − en bij meningsverschillen daarover een beroep te doen op de ministerraad.Hoe dan ook, dit is wel een speculatie die de volgende twee dingen kan verklaren: waarom er van regeringswege geen formele mededelingen over deze afspraken naar buiten zijn gebracht (althans geen die ik heb aangetroffen); en waarom Maas besloot alleen Bots toelichtingen in de Tweede Kamer te citeren (wellicht omdat de besluitvorming van 4 februari te veel onduidelijk liet?). Onduidelijk is voorts ook de omschrijving waarmee Engels op de proppen komt: na vermelding van de – als onoverkomelijk aangeduide − problemen het  Financiën en EZ, verwijst deze naar een ‘institutionele afspraak’ die er ‘uiteindelijk’ zou zijn gemaakt ‘in de ministerraad’ (Engels 1987, p. 97). Hier ontbreken niet alleen een datum en een bron, maar ook uitleg van wat eronder die afspraak verstaan moest worden. Wel werd de bijna identieke omschrijving: ‘geïnstitutionaliseerde afspraak’ al door Bot geïntroduceerd in december 1965 in de Tweede Kamer, kennelijk als een aanduiding van iets waarnaar hij streefde, of waarop hij toen nog hoopte. Het zal echter geen toeval zijn geweest, dat Bot deze uitdrukking in januari 1966, in zijn door Maas uitvoerig geciteerde toelichting in de Kamercommissie, stelselmatig vermeed – hoewel het lid Westerterp (KVP), kennelijk spottend, in zijn vragen aan de minister hem niet minder dan zes keer herinnerde aan deze omschrijving (Tweede Kamer 1966a, respectievelijk p.745en 744),De vraag of er een echt eindakkoord is geweest tussen de betreffende ministers, en van welke aard en datum dit was, laat ik verder rusten. Ik zal in de hierna volgende paragrafen de concrete beleidsontwikkeling en de praktijk van de werkafspraken uit de doeken te doen, zoals ik die aantref in de mij ter beschikking staande gegevens, met waar nuttig terugkoppeling naar het commentaar in deze voetnoot.
  19. Om precies te zijn: 55 procent van het totaal van de hulp in 1965 (berekend uit de bron die ik verderop zal toelichten). Van Dam wees er in een artikel uit 1985 op dat Luns en Bot ‘al in een vroeg stadium’ een werkafspraak maakten waardoor de laatste ‘de facto’ de competentie over deze posten kreeg, en dat dit door het parlement ‘stilzwijgend’ werd aanvaard (Dam 1985, p.1129). Het is echter de vraag of Van Dams tijdsaanduiding niet te beperkt is, want ik leid uit een later antwoord van Cals aan Biesheuvel af dat ook Diepenhorst al zulke bevoegdheden had.
  20. Als vermeld in de maandelijkse BuZa-publicatie ‘Internationale Technische Hulp’ (MinBuza 1965c, p.1-3), terwijl de indieningsdatum is ontleend aan Dierikx et al., red., 2003, p.233, noot 5).
  21. Het tweede ING-boek bevat, naast de genoemde brief van Bot aan Janssen, twee van de voorbereidende stukken (respectievelijk de documenten 92, 55 en 60, in Dierikx et al., red., 2003, p. 222-223, 140-141, en 146-149).  Omdat het eindrapport van de voor dit onderzoek gevormde werkgroep pas in 1969 gereedkwam, zal ik haar bevindingen behandelen in hoofdstuk 4.
  22. De exacte verschijningsdatum wordt nergens vermeld. Omdat Bots voorwoord aangeeft dat het ‘een momentopname per medio 1965’ betrof (MinBuza 1965b, p. 9), lijkt het mogelijk dat de publicatie plaatsvond voordat de begrotingsstukken voor 1966 verschenen. De aanduiding ‘brochure’, die eveneens in dit voorwoord wordt gebruikt, is wel wat misleidend, gezien het totaal van 90 bladzijden, zeven hoofdstukken en twee bijlagen. Om misverstand te vermijden met de een jaar later verschijnende ‘Nota-Bot’, die meer het karakter van een beleidsnota had, zal ik echter voor deze eerste publicatie het woord ‘brochure’ blijven gebruiken.
  23. ‘Nota’ is de omschrijving die op het officiële stuk staat, en die ook enkele keren in Bots begeleidende brief aan de Tweede Kamer voorkomt. In zijn latere evaluatie van zijn rol en plaats in het kabinet noemde Bot dit stuk echter een ‘begrotingsnota’ (Dierikx et al., red., 2003, p.495). En dat was een veel betere term dan het woord ‘nota’ alleen, want de inhoud betrof in hoofdzaak inderdaad alleen begrotingsaspecten van de hulpverlening. Ik zal daarom deze term ‘begrotingsnota’ hier overnemen en daarmee steeds verwijzen naar de stukken die Bot op prinsjesdag van zowel 1965 als ’66 aan de begrotingsstukken toevoegde (dat van 1966 noemde hij zelf overigens ‘een overzicht van…’). Met het woord ‘begrotingsnota’ kan ook het misverstand worden vermeden dat de ING-redactie overkwam in haar voetnoot over dit stuk uit 1965: daarin noemde zij voor de ‘tekst’ van dit stuk ook haar website; maar die site bevatte niet Bots ‘begrotingsnota’, maar een ‘nota’ die pas een klein jaar later het licht zag – de reeds in noot 22 genoemde ‘Nota-Bot’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 302, noot 8).
  24. Ik zal het in deze begrotingsnota’s geboden overzicht van het geheel van de overheidshulp af en toe ook aanduiden als de ‘ontwikkelingsbegroting’ van de overheid, hoewel er officieel geen hoofdstuk bestaat in de rijksbegroting dat deze naam draagt (formeel was dit overzicht een ‘extra-comptabele staat’, net als het in de voorgaande jaren in de Miljoenennota opgenomen overzicht). Minister z.p. Bot bezat, net als zijn latere opvolg(st)ers, ook geen eigen ministerie. Desondanks zal ik de op BuZa werkende ambtenaren voor dit beleidsonderdeel, gezien de eerder vermelde werkafspraak met Luns, vaak aanduiden als ‘zijn’ (OS-)staf.
  25. Het is uit deze kolom dat ik in noot 19 hierboven het daar genoemde BuZa-aandeel in 1965 heb berekend.
  26. De bemiddelende instantie bleef wel in functie. Dit was aanvankelijk de Nationale Investeringsbank NV, de naam die de bekende, sinds 1945 opererende, Herstelbank in 1963 kreeg. Deze NIB kreeg van Financiën de neventaak om namens de overheid leningen te plaatsen op de kapitaalmarkt en die door te lenen aan C&CG-landen waarmee Nederland samenwerkte. De leningsovereenkomsten met de regeringen van deze landen werden door de NIB afgesloten, die daarna gedurende de hele looptijd van de lening optrad als ontvanger van de jaarlijkse rentebetalingen en de, meestal later beginnende, aflossingen door de leningontvangende landen. Deze uitbestede overheidstaak werd in 1965 overgenomen door de in dat jaar speciaal hiervoor opgerichte dochter van de NIB: de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO). (De ING-redactie maakt in haar toelichting op deze NIO echter twee cruciale fouten: het gaat niet om ‘schenkingsovereenkomsten’, zoals zij schrijft, maar om leningsovereenkomsten; en de middelen daarvoor waren niet allemaal ‘van de Nederlandse overheid’ afkomstig, maar alleen vanaf 1966, toen werd begonnen met de schatkistfinanciering van deze leningen aan C&CG-landen – Dierikx et al., red., 2003, p. 463, noot 7.)
  27. Voor de overheidsgaranties op deze leningen, die nodig waren omdat het vóór 1966 om particuliere middelen ging, behoefden tot en met 1965 alleen jaarlijks een reservering te worden genoteerd, een bepaald maximum bedrag dat in Bots begrotingsnota alleen als een PM-post onderaan het hulp-overzicht werd vermeld. Dit garantiebedrag drukte als zodanig nog niet op de rijksbegroting, omdat op dat moment nog niet vaststond of het in de toekomst werkelijk tot uitgaven van de overheid zou leiden; dit zou pas gebeuren indien en zodra een ontvangend ontwikkelingsland niet aan zijn rente- en aflossingsverplichtingen kan voldoen, en de Nederlandse overheid geroepen wordt voor de oorspronkelijke kapitaalverstrekkers in de boeg te springen.
  28. Ook de Koninkrijksbegroting ging in verband met ‘extra hulp aan Suriname’ omhoog, omdat de betreffende leningen, die voorheen op de kapitaalmarkt werden opgenomen, met ingang van 1966 eveneens uit de schatkist zouden komen, zo meldt Bots brief bij deze begrotingsnota (MinBuza 1965e, p. 2). Omdat bij deze schatkistovername echter geen bedrag wordt genoemd zal ik deze hier verder buiten beschouwing moeten laten.
  29. Het nieuwe bedrag voor rentesubsidies op de begroting van 1966 verviel toen weliswaar niet volledig – het daalde alleen van f. 17 naar f. 2 mln. −, maar dat was omdat aan enkele Latijns-Amerikaanse landen nog wel nieuwe kapitaalmarktleningen werden verstrekt, die waren gebaseerd op de in het verleden met deze landen afgesloten contracten, terwijl daarnaast ook op de in het verleden op deze wijze gefinancierde C&CG-leningen nog gedurende de rest van hun looptijd rentesubsidies moesten worden vergoed aan de NIO (MinBuza 1965e, p.3 en 6-7). Het fenomeen van de rentesubsidies, die later jaarlijks cumulatief tot steeds hogere bedragen zouden gaan oplopen − omdat de ermee gesubsidieerde ontwikkelingsleningen zeer lange looptijden kenden −, zullen we die in de komende hoofdstukken nog vele malen te bespreken krijgen.
  30. Ook de uit de schatkist gefinancierde leningen werden immers, indirect, (mee)gefinancierd uit de kapitaalmarkt – namelijk voor zover er een financieringstekort is bij de overheid; de minister van Financiën is dan genoodzaakt de staatsinkomsten aan te vullen met leningen op de kapitaalmarkt. De rentelast daarvan staat als jaarlijks terugkerende uitgavepost op de begroting van Financiën, en die post wordt uiteraard hoger als bij ontwikkelingsleningen de rente die deze landen betalen lager is dan wat Financiën ervoor kwijt is op de kapitaalmarkt.
  31. De meest waarschijnlijke reden om destijds tot kapitaalmarktfinanciering over te gaan was omdat de daarmee te finncieren uitgaven dan niet meetellen in het totaal van de overheidsuitgaven, zodat het (potentiële) financieringstekort van de overheid daardoor kleiner wordt – iets wat overigens zelden werd toegegeven (ik kom er in het volgende hoofdstuk uitgebreider op terug). Wat ook wel eens werd gezegd was, dat het voor ontwikkelingslanden aantrekkelijk zou zijn om voor (een deel van) hun financieringsbehoefte een zelfstandig beroep te kunnen doen op de kapitaalmarkten van de ontwikkelde landen. De Nederlandse kapitaalmarkt kwam daarvoor in het verleden wel in aanmerking, omdat er een tijdlang lagere rentetarieven heersten dan in andere industrielanden. Maar toen er in de jaren 1960-’62 werd gediscussieerd over de deelname aan het India-consortium, het eerste voorbeeld van een CG&C-lening voor Nederland, heb ik dit argument niet aangetroffen – althans niet in de vele documenten die het tweede ING-boek wijdt aan deze discussie. Aan het eind daarvan werd, blijkbaar zonder veel meningsverschil, besloten de betreffende leningen aan India via de kapitaalmarkt te financieren en het beheer daarvan op te dragen aan de Herstelbank (sinds 1963 de NIB, zoals we in noot 26 zagen). Van een zelfstandig beroep op de kapitaalmarkt was dus geen sprake. En deze NIB, zoals we in die noot eveneens zagen, richtte in 1965 haar nieuwe, speciaal op ontwikkelingslanden gerichte, NIO-dochter op – wat dus ook geen reden leek om in 1966 niet door te gaan met deze financieringsvorm.
  32. De redenen die de begrotingsnota noemde voor de overgang naar schatkistfinanciering, waren achtereenvolgens: 1. Om de leningsvoorwaarden te kunnen verzachten, gegeven de stijgende kapitaalmarktrente. 2. Omdat andere donorlanden dit ook deden, zoals aanbevolen door de DAC. En 3. Omdat ook het parlement van de Raad van Europa daarvoor had gepleit (MinBuza 1965e, p. 2). De eerstgenoemde reden kan niet van groot belang zijn geweest, omdat de kosten voor ontwikkelingslanden ook hadden kunnen worden verlaagd door de rentesubsidie (die er reeds bij verstrekt werd vanwege de inmiddels gestegen rentekosten in Nederland) verder te verhogen, zonder de financieringswijze te veranderen. En de twee andere redenen wogen evenmin zwaar – zoals in 1968 zou blijken, toen de kapitaalmarktfinanciering weer opnieuw werd ingevoerd (zoals we in het volgende hoofdstuk zullen zien).
  33. Het politieke voordeel lijkt overigens wèl een rol te hebben gespeeld: zie de discussie over een eerdere conceptversie van de begrotingsnota in de ministerraad van 23 juli 1965 – met name Vondelings derde alternatief voor het boeken van de rentesubsidies dat tot een hoger hulpbedrag leidt en dat uiteindelijk de basis van de huidige versie van de nota schijnt te zijn geworden, en Cals’ tevredenheid daarover aan het eind (Dierikx et al., red., 2003, p.243 en 244).
  34. Wel had de rol of tenminste de plaats van de NIO als bemiddelende instantie voor leningen aan ontwikkelingslanden heroverwogen kunnen worden. Zij werd in 1965 (toen werd overgegaan tot schatkistfinanciering) in haar oorspronkelijke rol gehandhaafd – hoewel zij het grootste deel van haar middelen voor nieuwe leningen voortaan rechtstreek van de overheid zou ontvangen, en nog maar voor een klein, en in de toekomst afnemend, deel van de kapitaalmarkt zou betrekken. (Het feit dat de NIO in deze positie werd gehandhaafd werd overigens niet in Bots begrotingsnota vermeld, maar wèl in de eerder genoemde voorlichtingsbrochure, zij het zonder toelichting van de reden daarvoor (MinBuza 1965b, p.53).) Misschien was het wel praktisch de inmiddels ervaren NIO in deze rol te handhaven. Maar dat zou niet hebben moeten betekenen dat zij per se onder het toezicht van Financiën moest blijven staan. Financiën wilde er echter niet van af. Overdracht van de verantwoordelijkheid voor deze leningen naar de BuZa-begroting werd dus niet overwogen, en door BuZa blijkbaar ook niet opgeëist – hoewel een plaatsing van de speciaal voor ontwikkelingslanden opgetuigde NIO onder de politiek verantwoordelijke ontwikkelingsminister zeer voor de hand zou hebben gelegen.
  35. Dit verschil zou in principe op twee manieren kunnen worden opgelost: het leenbedrag eenmalig verminderen met de contante waarde van de toekomstige aflossingen en rente-ontvangsten, òf de toekomstige aflossingen en rentes telkens in het jaar van (terug)betaling boeken als een ontvangst. Tegen de eerste methode verzet zich het principe dat de rijksbegroting op ‘kasbasis’ wordt opgesteld en alleen de uitgaven in beeld brengt. Tegen de tweede methode is niet zo veel bezwaar – en er zou zelfs aan toegevoegd kunnen worden dat (terug)betaalde aflossingen en rentes weer beschikbaar moeten komen voor hulp aan (dezelfde of andere) ontwikkelingslanden. Als dat wordt gedaan komt ook het verrekeningsprobleem van toekomstige schuldkwijtscheldingen, dat in latere perioden zal ontstaan, er anders uit te zien.
  36. En daar was Biesheuvel bijna altijd aan het vergelijken, zoals tijdens de reeds genoemde ministerraad van 23 juli 1965, waar hij eraan herinnerde dat in de laatste suppletoire begroting het aandeel van de West nog een derde was geweest, en nu in de begroting voor ’66 maar 25 procent. Hij accepteerde dit alleen ‘als voor 1967 het percentage open wordt gelaten’ (Dierikx et al., red., 2003, p.242).
  37. Ik merkte hierboven op dat bij de instituten en cursussen slechts een bepaald percentage van de exploitatiekosten (soms alleen van het exploitatietekort) bij de hulp werd opgeteld. Deze opmerking betrof echter alleen deze soort van kosten. Van vier instituten stonden in het lijstje namelijk ook ‘investeringen ten behoeve van huisvesting van cursussen voor studenten uit ontwikkelingslanden’ als een aparte uitgavencategorie vermeld; en die werden wèl voor 100 procent meegeteld. Het kan zijn dat de daarbij genoemde bedragen slechts een deel van de totale investeringen in deze huisvestingskosten representeerden – in Delft bleek het overigens om een ‘cursusgebouw’ te gaan. Maar als dit hun enige investeringen in gebruikscapaciteit waren, dan is het zeker dat van geen van deze faciliteiten alléén studenten uit ontwikkelingslanden gebruikmaakten. De vraag is dus of al deze investeringen volledig op de ontwikkelingsbegroting thuishoorden (verderop en in hoofdstuk 4 meer daarover).
  38. Het Ismog deed er nog wel een gooi naar door er een apart tabelletje over op te nemen. Dit bevatte echter maarvier posten, en die waren niet eens in elk jaar tussen 1953 en ’65 met een bedrag vertegenwoordigd. En de hierboven genoemde voorbeelden van (een deel) van de rentesubsidies en de kosten van instituten en cursussen stonden er niet eens bij (Ismog 1964, tabel 6, p. 6). Dit Ismoglijstje was dus verre van compleet.
  39. De bijeenkomst van deze commissie, die plaatsvond op 12 januari 1966, begon om 1 uur ‘s middags en duurde(inclusief een thee- en een dinerpauze) tot na 11 uur ’s avonds (Tweede Kamer 1966a, p. 731-771). Ik zal er in het navolgende nog enkele malen naar verwijzen.
  40. De toen vigerende Comptabiliteitswet (van 1927) kende een artikel 24, dat regelde dat (delen van) begrote, maar niet uitgegeven, posten mochten worden uitgegeven in het volgende begrotingsjaar, zònder dat zij dan opnieuw op de begroting moesten komen – anders zou zo’n bedrag twee keer op de begroting drukken. Voor deze overloop naar het volgende jaar was echter wel nadrukkelijk instemming van de minister van Financiën nodig. Onder aandrang van de Tweede Kamer werd in de jaren zestig bij ontwikkelingsuitgaven de toepassing van artikel 24 van de Comptabiliteitswet (hierna: CW) geleidelijk aan uitgebreid tot steeds meer begrotingsartikelen. De NAR schrijft in zijn advies over dit soort zaken wel dat in die jaren de toepassing van deze procedure ‘ongehinderd’ plaatsvond (NAR 1986, p. 27, noot 1). Maar in 1965 en ’66 waren er nog flink wat uitzonderingen. Bot noemde in deze commissievergadering in eerste instantie slechts acht posten waarbij dit artikel wèl gold (Tweede Kamer 1966a, p. 748). Maar hij moest later in antwoord op specifieke vragen toegeven dat dit niet het geval was bij drie andere posten. Naar mijn inschatting waren er echter nog minstens 12 andere posten waarop dit artikel waarschijnlijk evenmin (of niet geheel) van toepassing was. In 1978 werd een nieuwe Comptabiliteitswet van kracht (die was aangenomen in december 1976, volgens Dierikx et al., red., 2009, p. 21, noot 10), waarin de mogelijkheid om bedragen die onbesteed blijven over te brengen naar volgende begrotingsjaren enigszins aan banden werd gelegd (NAR 1986, p.27, noot 1).
  41. Het was wel wat overdreven om in januari 1966 te vragen naar een schatting van de nog niet uitgegeven bedragen in 1965. Ministeries kunnen daarvan normaliter pas ver in het nieuwe jaar – dat wil zeggen: tegen de tijd dat de begroting van het jaar daarop wordt opgesteld − een eerste ruwe indicatie geven (overigens: de twee hulpoverzichten bij de Miljoenennota’s voor 1964 en ’65 kwamen wèl met uitgavenschattingen in respectievelijk 1963 en ’64 – nota bene: vier maanden vóórdat deze jaren afliepen!). Een redelijkere vraag van de Kamerleden zou dus geweest zijn hoeveel onbesteed was gebleven in 1964 (maar dat had al in de Miljoenennota voor 1965 gestaan en die had kennelijk niemand bij zich). Bot kwam toch met het hierna genoemde lijstje betreffende 1965 (Tweede Kamer 1966a, p. 748) – maar daarvan zal hij in de dagen na deze vergadering wel spijt hebben gekregen!
  42. Dat kwam vooral omdat van de twee grootste posten (samen f. 83,7 mln.) maar liefst 100 procent nog niet was uitgegeven, en van één van de drie kleinere posten 89 procent! Ik heb mijn berekeningen destijds ook gepubliceerd, samen met een nabeschouwing van de debatten, in het tweede nummer van het Nesbic-Bulletin (Coppens 1966a, respectievelijk p.35 en 33-39).
  43. Ik heb in het in de vorige noot genoemde Bulletin een overzicht gemaakt van de koppen die een tiental Nederlandse dagbladen boven hun verslagen plaatsten in de dagen na deze commissiebehandeling, gevolgd door een tiental samenvattingen van de onderwerpen die in die verslagen of in andere commentaren werden aangesneden (Coppens 1966b).
  44. Zo concludeerde de NAR twintig jaar later (1986, p. 29). In dit advies werden zeven oorzaken van uitgavenvertragingen opgesomd die in het recente verleden waren geconstateerd (onder andere in de MvT van BuZa voor 1981); twee oorzaken hingen specifiek samen met later ontstane werkwijzen en problemen, maar de overige vijf deden zich al vanaf het begin van de ontwikkelingshulp voor. Ze varieerden van de noodzakelijke zorgvuldigheid bij toewijzingsbeslissingen, aanloopproblemen bij nieuwe programma’s, gebrekkige organisatie en absorptiecapaciteit in ontwikkelingslanden (bij leningen lastiger dan bij schenkingen) tot bindings- en andere bestedingseisen van donoren (idem p. 29-30).
  45. Er was bij de laatsten daarentegen wel veel bezorgdheid over het risico van misbruik van ontwikkelingsgelden en van wanbeleid in en van ontvangende landen en multilaterale instituties. Sommigen meenden daarom voor meer, of zelfs exclusief, bilaterale hulp te moeten pleiten – iets wat Bot en enkele andere commissieleden juist bestreden (Tweede Kamer 1966a, onder andere op p. 749, waar Bot stelling nam tegen dit pleidooi van onder andere Van der Mei van de CHU en Van Dis van de SGP; de laatste had daarbij ook het ‘gouden bedden’-verhaal nog eens uit de ijskast gehaald − idem, p. 735).
  46. De als ‘uitgaven’ of ‘vermoedelijke uitgaven’ omschreven afzonderlijke jaarbedragen liepen in de eerste vier jaren geleidelijk op van f. 26,6 mln. in 1958 (via  33,2 en 43,9) naar f. 57 mln. in ‘61, ruim het dubbele daarvan; maar in het vijfde en laatste jaar ging het ineens naar bijna het viervoudige van het eerste bedrag: f. 97,6 mln. Het totaal bedroeg derhalve f. 258,3 mln. (Ismog 1964, p. 5, tabel 1).
  47. Het in dit citaat gebruikte werkwoord ‘storten’ was wel suggestief, maar toch bestond deze ‘storting’ uit nietsanders dan een zich binnen het ministerie van Financiën afspelende boekhoudkundige handeling ten gunste van een voor het EOF (of de EEG in het algemeen) aangehouden spaarpotje. Dit was overigens ook bekend bij het Ismog: dit vermeldt in zijn toelichting, dat de in zijn tabel als ‘uitgaven’ omschreven bijdragen aan EOF-1 werden gestort op ‘een speciale rekening bij een bank in Den Haag’ (Ismog 1964, p. 4). Welke bank dat was, staat er echter niet bij. Mogelijk berust dit op verkeerd begrepen mondelinge informatie (de leider van het Ismog-team, Dr Y. de Wit, wist zich namelijk wel te herinneren dat zij destijds bij Financiën op bezoek waren geweest, maar niet wat er over deze bank was verteld – telefoongesprek met hem op 26 januari 2015). Ik zal mij daarom houden aan wat de Miljoenennota erover schreef (nee, niet omdat die de meest betrouwbare bron was – eerder het tegendeel zelfs, maar dat gold ook voor andere extra-comptabele staten!).
  48. De eerste datum blijkt uit de Miljoenennota voor 1962, die in dit verband spreekt van ‘trekkingen door het fonds op het tegoed’ in Den Haag; die bedroegen ‘tot september 1961 f. 10 mln.’ (MinFin 1961, p.22), dus nog geen 4 procent van het totaal van Nederlands bijdrage aan EOF-1 (f. 258,3 mln.). Drie jaar later was er ruim het dubbele bijgekomen, zo blijkt uit een toelichting in deel II van het Ismog-artikel (publicatiedatum 11 november 1964), dat in het slot van de in de vorige voetnoot geciteerde zin schreef, dat er ‘tot nog toe slechts f. 31 mln. werd opgevraagd’ (Ismog 1964, p. 4). Het is dus denkbaar dat iets eerder (omstreeks augustus 1964) ongeveerf. 25 mln. zal zijn opgevraagd, wat de Miljoenennota voor 1965 bracht tot de schatting dat er toen nog ‘ruimf. 230 mln. ter beschikking’ stond (MinFin 1964, p. 30). In verhouding tot het totaal van de toegezegde bijdrage was er begin november 1964 dus nog steeds maar 12 procent echt betaald aan Brussel, terwijl er niet minder dan 88 procent (te weten f. 227 mln.) alleen nog maar op de speciale rekening in Den Haag stond. (De Nota-Bot kwam in 1966 nog met actuelere cijfers tot en met mei 1966, maar daar zitten tegenstrijdigheden in, ook met andere bronnen, die vermelding hier in de weg staan. En het nòg latere boek van Nekkers & Malcontent (1999) komt met uitgavencijfers van EOF-1 die alles van deze Miljoenennota en het Ismog tegenspreken! Ik zal ze verderop aanhalen.)
  49. Het voor 1963 begrote bedrag van f. 47,5 mln. komt overeen met wat minister Luns reeds tijdens de REA-vergadering van 13 juli 1962 aangaf als de te verwachten orde van grootte van de jaarlijkse Nederlandse bijdrage aan EOF-2 (zie de notulen van deze vergadering in Dierikx et al., red., 2002, p. 811). Het bedrag van f. 47,5 mln. was 1/5 van Nederlands totale bijdrage aan EOF-2, die op ruim f. 237 mln. uitkwam (berekend op basis van de latere Nota-Bot: $ 66 mln. tegen een wisselkoers van f. 3,60 – MinBuza 1966b, p.165). (Terzijde: dit totaal was dus lager dan Nederlands bijdrage aan EOF-1, dit voornamelijk omdat Nieuw-Guinea inmiddels geen Nederlands gebied meer was en daarom voor het EOF verviel.) Het genoemde 1/5 deel daarvan suggereert dat men er in 1962 van uitging deze bijdrage, anders dan die voor EOF-1 (zie de opklimmende Ismogbedragen in noot 46), in jaarlijks gelijke porties over de toen nog verwachte looptijd van de nieuwe conventie dacht te kunnen verdelen.
  50. Dat de Europese Commissie eerst de gereserveerde middelen voor EOF-1 zou opmaken lag voor de hand. Hetwerd echter pas in drie latere bronnen vermeld: de Miljoenennota voor 1965 (MinFin 1964, p. 30-31); minister Bots mededeling in de begrotingscommissie van de Tweede Kamer in  januari 1966 (Tweede Kamer 1966a, p. 773); en de Nota-Bot (MinBuza 1966b, p.92).
  51. Waarschijnlijk ging het in de praktijk zo, dat er vanaf 1957 of ’58 een tijdschema werd opgesteld en bijgehouden, dat elk volgend jaar werd geactualiseerd op basis van informatie uit Brussel over de voortgang van de operationalisering van het eerste EOF – vandaar de aanvankelijk slechts langzaam stijgende eerste drie reserveringen (zoals noot 46 liet zien). En, zoals in de Nota-Bot te lezen is, werden voor EOF-1 pas ‘in 1960 de eerste financieringsovereenkomsten getekend’, die betrekking hadden op de eerste activiteiten van dit fonds in, of ten behoeve van, de betreffende ontwikkelingslanden; terwijl pas ‘in 1963 de kruissnelheid werd gehaald,’ waarmee bleek te worden bedoeld: ‘dat in dat jaar evenveel werd uitgegeven als aan nieuwe projecten werd toegewezen’ (aldus MinBuza 1966b, p. 164).
  52. Wellicht werden omvang en tempo van de reserveringen geheel of gedeeltelijk aan de keuze van de lidstatenovergelaten. (Het feit dat vanaf 1 januari 1963 Nederland geen reserveringen meer maakte ten behoeve van EOF-2, zoals verderop zal blijken, suggereert iets in deze richting). Bots woorden in de Tweede Kamer, in januari ’66: dat men ‘bij het eerste fonds automatisch ieder jaar moest storten’ (Tweede Kamer 1966a, p. 773; cursiveringen toegevoegd), lijken wel op een afspraak te duiden, maar die zal waarschijnlijk niet hebben ingehouden dat alle reserveringen voor EOF-1 in één keer werden vastgelegd – wat de onregelmatig oplopende bedragen in de Ismog-tabel evenmin suggereren. En wat de besluitvorming in 1961 en ’62 betreft: toen zal wel niemand meer hebben betwijfeld dat, na de eerste financieringsovereenkomsten in 1960 (zie de vorige noot), in 1962 nog lang geen finale bestedingen te verwachten waren. Economisch zal er daarom op dat moment geen noodzaak zijn geweest om de lidstaten te verzoeken al voor het einde van dit laatste jaar van de looptijd hun reserveringen voor EOF-1 te completeren. Kortom: als Nederland dit toch heeft gedaan, zoals uit de Ismog-cijfers blijkt, dan zal het daarvoor zijn eigen redenen hebben gehad. Voorts lijkt het onwaarschijnlijk dat er, behalve misschien enkele algemene beginselen van het reserveringsstelsel, voor alle lidstaten identieke bedragen en aantallen stortingen zullen zijn afgesproken. Uit de Nota-Bot blijkt namelijk eveneens dat de Europese Commissie ernaar streefde de ‘valuta-omwisselingen’ ten behoeve van het EOF ‘tot een minimum te beperken’ (MinBuza 1966b  p. 91). Dit verklaart in elk geval waarom de besteding van Nederlandse guldens achterbleef bij de besteding van andere valuta, want voor Nieuw-Guinea, Suriname en de Nederlandse Antillen konden lange tijd weinig of geen uitgaven plaatsvinden (bij Nieuw Guinea lag dit aan de politieke spanningen en de militaire confrontatie met Indonesië in de jaren voor de souvereiniteitsoverdracht; voor de andere twee zijn de redenen uiteengezet in het vorige hoofdstuk, p. 48. noot 38).
  53. De Miljoenennota voor 1959 vermeldt voor de eerste twee jaren van het Ismog een uitgave voor het EOF van  f. 27 mln. in 1958, en een begrotingsbedrag van f. 33 mln. voor 1959 (MinFin 1958, Bijlage 2, p.6). En de derde regeringsnota over de ontwikkelingshulp van 1962 vermeldt voor de volgende drie jaren, onder de kop ‘reële uitgaven’ twee bedragen: f. 44 mln. in 1960, en f. 57 mln. in 1961; en één bedrag van f. 97,6 mln. in de kolom begroting voor 1962 (MinBuza 1962a, p. 15, tabel – de tabel zonder totaaltellingen, zoals we in het vorige hoofdstuk hebben opgemerkt: p. 58, noot 64); en de MvT van BuZa voor 1964 boekt het in de vorige bron genoemde begrotingsbedrag voor 1962 nu ineens als een uitgave in dit zelfde jaar van f. 97,559 mln. (MinBuza 1963, no. 6, p. 7).
  54. Misschien had men er een constructie voor bedacht die van de reserveringen alvast quasi-uitgaven maakte, bijvoorbeeld door de schatkistrekening een juridische status te geven die het mogelijk maakte de daarop gestorte bedragen te beschouwen als reeds ter beschikking staand van de EOF-beheerder. De in noot 48 geciteerde uitdrukking uit de Miljoenennota: ‘trekkingen door het fonds op het tegoed’ in Den Haag, strookt hier wel mee. Nederland verrichtte dan geen betalingen op aanvraag van Brussel, maar Brussel trok naar behoefte op haar juridisch eigen middelen, en Nederland had alleen de plicht voor voldoende aanvulling te zorgen. Maar als dit, of een andere methode, de gevolgde handelwijze moest legitimeren is toch wel de vraag waarom dit niet gewoon werd gezegd; en uiteraard niet alleen in de miljoenennota’s, die slechts een extra-comptabele status hebben, maar ook voor elk jaar dat het plaatsvond in de MvT’s, die deel uitmaken van de rijksbegroting. Het ontbreken van uitleg doet vermoeden dat er iets onrechtmatigs was te verbergen. En die verdenking wordt sterker door de vermijding van deze constructie in 1963 en daarna (zie de volgende sectie).
  55. Ik verwijs naar de uiteenlopende discussies over de bilaterale financiële hulp en het India-consortium, met de vaak op de rem trappende minister Zijlstra, de pleidooien van de werkgevers, de frustrerende interdepartementale stammenstrijd over de coördinatie, en met name de opeenvolgende Tweede Kamermoties van Ruygers c.s., als weergegeven in het vorige hoofdstuk (p.48-53).
  56. Na zijn verwijzing naar de nog ter beschikking staande stortingen van ruim 230 miljoen voor EOF-1, begon hijzijn zin over EOF-2 met de merkwaardige woorden: ‘Het ligt niet in de bedoeling’ de gelden voor dit laatste ‘eveneens op een schatkistrekening ten name van de EEG te storten’ (MinFin 1964, p.30-31; cursivering toegevoegd) – alsof hij er nog over twijfelde, of de mening van het parlement wilde afwachten. Maar in latere stukken werd er niets meer over deze wijziging gezegd, voor zover ik althans heb kunnen nagaan.
  57. De eerste helft van dit zinnetje betrof het belasten van de begroting voor EOF-2, en de tweede helft verwees naar het in de vorige noot door Witteveen genoemde restant van de EOF-1-reserveringen.
  58. Ik ga er nu maar van uit, dat die reserveringen (voor EOF-2) er al vanaf 1962-’63 (in het eerste van deze jaren moet daarover een besluit zijn gevallen bij de voorbereiding van de begrotingstukken voor 1963) niet meer voor plaatsvonden – Zijlstra was in 1962 minister van Financiën, maar Witteveen meldde dit (voorgenomen) besluit pas op prinsjesdag 1963.
  59. Dit andere was nogal triviaal. De MvT voor 1963 legde namelijk alleen uit dat de voor de geassocieerde landenen gebieden te verwachten ‘voordelen (…) nog niet te voorspellen’ waren. Desondanks wist men toch al wat die Nederland zouden gaan kosten, want ‘het [liet] zich aanzien’ dat het een bijdrage van f. 47,5 mln. ‘zal moeten verlenen’ (MinBuza 1962b, no.2, p. 16) – wat alleen maar een ontijdige toerekening was. En de toelichting voor 1964 liet het in wezen bij de mededeling dat ‘een gelijk bedrag’ ook al in 1963 was ‘uitgetrokken’ (MinBuza 1963, no. 2, p.15) – wat dus eveneens misleidend was. En dit allemaal alsof er niets belangrijkers over deze twee keer voorbarig begrote uitgaven te zeggen was, met name: waardoor ze gelegitimeerd werden!
  60. Voor zover dit niet al in de rede lag, werd dit ook medegedeeld door Bot en in de Nota-Bot, beide keren onmiddellijk volgend op de reeds in noot 52 geciteerde passages.
  61. De Nota-Bot vermeldde op de reeds in noot 51 genoemde plaats, en na de daar geciteerde mededelingen, ook nog enkele dollarbedragen die aangaven dat het totaal van EOF-1 geheel was ‘gecommitteerd’ op 31 december 1965. Op dat moment was ruim de helft van dit eerste fonds ‘reëel uitgegeven’ (51 of 52 procent, afhankelijk van het wel of niet verwerken van een wisselkoersaanpassing – MinBuza, 1966b, p. 164 en 90). Als we dit gegeven combineren met de in dezelfde noot geciteerde mededeling dat de ‘kruissnelheid’ van deze committeringen in 1963 werd bereikt, dan is wellicht aan te nemen dat, met  dezelfde snelheid, voor de tweede helft van deze uitgaven eveneens slechts twee à drie jaren nodig zouden zijn. Als dit realistisch is, zou EOF-1 dus in 1968 geheel zijn uitgegeven (ruim tien jaar na de start van dit fonds – noot 81 verderop laat zien dat dit al in 1967 gebeurde). En als dit ook gold voor de Nederlandse bijdrage (na de eerdere vertragingen, genoemd in de laatste alinea van noot 52), en als de Commissie haar declaraties bij de lidstaten niet lang zou laten liggen, zouden de eerste betalingsoproepen ten behoeve van EOF-2 dus pas op hun vroegst in 1968 of ’69 te verwachten zijn.Hoeveel tijd vervolgens voor het totaal van deze EOf-2-claims benodigd zou zijn valt met enig giswerk te destilleren uit weer andere cijfers in de Nota-Bot. Maar daar zitten ook tegenstrijdigheden in, zodat er knopen moeten worden doorgehakt om tot een schatting te komen, We kunnen dus beter afwachten of de komende hoofdstukken meer betrouwbare gegevens zullen opleveren.Het lijkt overigens wel of Bot en zijn staf geen flauw idee hadden van de mogelijke lengte van deze termijn. Op p. 92 van de Nota-Bot wordt namelijk nogal slecht geïnformeerd gesteld dat er na 31 mei 1969 rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid ‘dat ook na [dit] tijdstip de thans met de EEG geassocieerde Afrikaanse staten op hulp van het Westen aangewezen zullen blijven’ (MinBuza 166b, p.92). Ja, ongetwijfeld. Maar was het waarschijnlijk dat rond die datum de toegezegde EOF-2-hulp al bij deze landen zou zijn aangekomen? En dan ook al reëel zoden aan de dijk zou hebben gezet?
  62. Bij voorbeeld: om ook al afspraken te kunnen maken ten behoeve van de latere fasen van een project of programma, of voor een evaluatie achteraf; of om alvast met de aanbesteding van noodzakelijke vervolgactiviteiten te mogen beginnen, of met het voorbereiden van vergelijkbare projecten of programma’s in andere streken of landen, allemaal handelingen die pas in latere jaren tot betalingen zullen (mogen) leiden.
  63. ‘Binnenslijnse’ bedragen zijn dus wezenlijk wat anders dan begrotingsbedragen (de laatste worden, als men het verschil tussen beide wil benadrukken, ook wel eens ‘buitenslijnse’ bedragen genoemd − NAR 1986, p. 11, inclusief noot 4, waarin ook de historische achtergrond van beide termen wordt toegelicht). Het onderscheid is essentieel omdat de begrotingswetgever, het parlement, door zijn goedkeuring van zulke binnenslijnse bedragen, de regering nog op geen enkele wijze machtigt tot het verrichten van betalingen ten behoeve van de desbetreffende handelingen in het begrotingsjaar.Daarnaast is het van belang eraan te herinneren waarvoor het officieel registreren van binnenslijnse verplichtingen bedoeld is. Door zulke toekomstige betalingsverplichtingen in een vroegtijdig stadium te (laten) kwantificeren kan worden bijgedragen tot het verbeteren van de betalingsramingen van de begroting. Als de voorbereiding van latere uitgaven waar mogelijk in de tijd naar voren wordt gehaald kunnen deze uitgaven in hun latere begrotingsjaar immers nauwkeuriger worden voorspeld. Een groter en tijdiger gebruik van binnenslijnse verplichtingen kan dus helpen om te voorkomen dat begrote bedragen onverwacht niet voor het einde van het begrotingsjaar kunnen worden uitgegeven; ook kan hierdoor het bij ontwikkelingssamenwerking bijna onvermijdelijke na-ijlen van betalingen worden gereduceerd tot de werkelijk onvoorziene, of uit overmacht stammende, oorzaken van betalingsachterstanden.
  64. De vorm waarin deze vermenging plaatsvond in het tweede hulpoverzicht in de Miljoenennota voor 1965 week iets af van de manier waarop het in de twee begrotingsnota’s van Bot werd gedaan (respectievelijk MinFin 1964, p. 32, en MinBuza 1965e, p.3 en 1966c, p. 2). Maar in beide laatste stukken stonden ook nog voetnoten met binnenslijnse bedragen in de meer gebruikelijke vorm, en dat had kunnen opvallen want die laatste werden niet opgeteld in het totaal van de hulp en die voor het EOF wèl. Slechts één Kamerlid had daar in januari 1966 vragen over, maar die werd door Bot afgescheept met een vermoedelijk gespeeld onbegrip (zoals verderop zal blijken). Witteveen leverde in de genoemde Miljoenennota zijn bijdrage aan de verhulling van de truc overigens ook nog in een andere vorm, namelijk in een van elke logica en realiteit gespeende zin. Daarin werd eerst medegedeeld dat ‘de feitelijke lasten die Nederland’ ten aanzien van EOF-2 op zich nam ‘niet wijzigen door’ de genoemde binnenslijnse verplichting – wat slechts half waar was, want die lasten verschoven daardoor wel naar de toekomst, en niet eens zo’n nabij gelegen toekomst! Daarna volgde een tangconstructie die ook nog eens beweerde dat ‘aangezien’ deze lasten niet veranderden ‘het totaal van de hulp voor 1965’ kon worden gesteld op een bedrag dat tevens deze binnenslijnse verplichting omvatte (MinFin 1964, p.31)! Zo resulteerde uit de combinatie van twee dubieuze beweringen een regelrechte leugen!
  65. Zie echter de quasi-vanzelfsprekendheid waarmee Bot in zijn eerste begrotingsnota, bij de toelichting van deEOF-post, de zin voltooide waarvan ik een deel reeds citeerde op p. 111 (de derde regel van onder): ‘..waarbij tegelijkertijd het bedrag in de extra-comptabele staat van hulpverleningsposten wordt meegeteld’ (MinBuza 1965e, p. 4; cursivering toegevoegd) – alsof daar niets op tegen was! Maar goed, een lagere-schoolfout ga je natuurlijk niet toelichten als je die met opzet maakt.
  66. Wellicht hebben enkele Kamerleden dit probleem echter ook in 1964 al gesignaleerd, toen de begrotingsvoorstellen voor 1965 uitkwamen. Maar in mijn nabeschouwing van het commissiedebat van januari 1966 in het Nesbic-bulletin van destijds heb ik alleen verwezen naar de discussie die er in 1965 over ontstond in de Tweede Kamer. Die betrof toen eveneens het twee keer belasten van de ontwikkelingsuitgaven met de EOF 2-bijdragen (Coppens 1966a, p. 37-38). Bij nader inzien kan dit zowel de tweede meetelling van de eerder voor 1963 en ’64 begrote bedragen in 1965 en ’66 hebben betroffen, als de toen begonnen binnenslijnse ramingen die ook nog een keer begroot moesten worden. In het verslag van de commissievergadering van 1966 was dit niet helder. Maar er zijn wel diverse uitspraken van Kamerleden in te vinden die bevestigen dat ‘wij hierover verleden jaar uitvoerig met de regering hebben gesproken.’ En diverse leden gaven daarbij aan, expliciet of impliciet, betrokken te zijn geweest bij het vinden van een oplossing: zie bijvoorbeeld het lid dat nadrukkelijk verklaarde, ‘dat wij deze keer inderdaad (…) tot een bevredigende oplossing zijn gekomen’ − woorden die doen vermoeden dat er ook eerdere discussies zijn geweest (Tweede Kamer 1966a, p. 770; cursiveringen toegevoegd; de aangehaalde woorden waren beide keren van het KVP-lid Westerterp). 
  67. Ik neem overigens zonder meer aan dat Bot heus wel wist wat het ware antwoord aan Bos was. Maar hij wildenatuurlijk liever niet openlijk zeggen dat deze discrepantie nodig was om te kunnen suggereren dat de ontwikkelingshulp hoger was dan in de begroting stond.
  68. De VN bereikten in februari 1963 een akkoord met Indonesië over dit WIF, dat officieel werd aangeduid als het ‘Fund of the United Nations for the Development of West Irian’ (Fundwi), dat met een begroting van US$ 40 mln. werd uitgerust. Nederland zou hiervan driekwart voor zijn rekening nemen, verdeeld in drie jaarlijkse termijnen van $ 10 mln. (aldus een redactionele voetnoot in het tweede ING-boek – Dierikx et al., red. 2003, p. 173, noot 72). Tegen de toenmalige dollar/guldenkoers kwam dit overeen met een jaarlijks bedrag van f. 36,2 mln. en een totaal van de toezegging van driemaal dit bedrag:       f. 108,6 mln.
  69. Ik speculeer hier, want echte verklaringen heb ik in geen enkel overheidsstuk aangetroffen. Ook het aanvankelijk genoemde bedrag van f. 24,1 mln. kwam nooit meer ergens voor, al ben ik in Bots eerste begrotingsnota wel een saldovermelding tegengekomen waarbij dit bedrag gebruikt lijkt te zijn (zie noot 72 hieronder).
  70. In de kolom van de uitgaven in het voorgaande jaar: 1964, stond toen nog steeds een bedrag van f. 11,2 mln.,het wel gelijk was aan het Ismogbedrag voor dit jaar (1964, p. 5). Udinks tweede WIF-lijstje kwam echter ineens met een lager uitgegeven bedrag in 1964 op de proppen: f. 7,6 mln. − nota bene: zes jaar na dato! (MinBuza 1970, p. 55); en dat werd, nòg veel later, bevestigd door Nekkers & Malcontent (red. 1999, p. 393). Dit is wellicht reden om aan te nemen dat dit nieuwste bedrag het correcte is.
  71. Het in deze zin gebezigde woord ‘gereserveerde’ behoeft niet per se als een indicatie voor het bijschrijven opeen speciale schatkistrekening te worden opgevat, omdat ook bij het begroten van bedragen het woord ‘reserveren’ niet ongebruikelijk is. Hier zal ik echter ook de al voor 1963 genoteerde (later door Udink gecorrigeerde) uitgave van f. 0,2 mln. rekenen tot de in eerste instantie voor het WIF gereserveerde bedragen.
  72. Het stond in elk geval niet in Bots toelichting bij de WIF-post in 1965: die riep in feite alleen maar zeer grote vragen op, onder andere omdat er twee verschillende restantbedragen in voorkwamen die over hetzelfde leken te gaan, maar dit in werkelijkheid niet deden (MinBuza 1965e, p. 4). Het tweede van deze bedragen was het saldo waarop ik in noot 69 doelde, maar het bedrag daarvan werd later eveneens door Udink gecorrigeerd (zie hierna).
  73. Naast de twee in 1964 en ’65 begrote bedragen: samen f. 72,4 mln., zal ook de al in 1963 genoteerde, maar later door Uddink gecorrigeerde, uitgave van f. 0,2 mln. tot de in totaal voor het WIF gereserveerde bedragen zijn gerekend. Dit totaal (f. 72,6 mln)  verminderd met zowel deze uitgave als de in 1970 door Udink gewijzigde uitgave van f. 7,6 mln. in 1964 (in  totaal dus f. 0,2 mln. plus f. 7,6 mln. = f. 7,8 mln.) leidt tot de genoemdef. 64,8 mln. – ‘circa’ stond dus niet voor niets bij Bots schatting van f. 70 mln.!
  74. Een memo, d.d. 24 maart 1965, van een directiechef van BuZa aan andere bij de voorbereiding van dit bezoekbetrokken ambtenaren, bevatte namelijk het advies van de auteur het WIF ‘echter niet te ontbinden, doch op “een laag pitje te zetten” om het weer te doen herleven zodra Indonesië weer in de VN is teruggekeerd’ (Dierikx et al., red., 2003, p.173). Het woord ‘echter’ en de in een andere alinea genoemde bezwaren tegen een bilaterale regeling, suggereren dat dit memo wellicht stelling nam in een in Den Haag gevoerde discussie over het WIF. Ik ga daarop hier niet verder in, maar noem nog wel de informatie die de ING-redactie vermeldt in een aan dit memo toegevoegde voetnoot over een reactie uit het ministerie; die waarschuwde namelijk dat Indonesië Nederland slechts wenste te zien als donor van het Fonds, en niet als uitvoerder van hulpprojecten in Irian Jaya. De noot wees ook op dreigende complicaties als Nederlandse projecten aldaar de aanwezigheid van Nederlands personeel zouden vereisen (idem p.174, noot 5).
  75. Ik kan slechts veronderstellen dat de meest cruciale raadsels en ongerijmdheden in deze WIF-toelichting reedsdoor begrotingsspecialisten van de Kamerfracties aan de orde werden gesteld in een of ander ambtelijk vooroverleg – zonder de latere gegevens uit 1968 en ’70 was aan Bots toelichting namelijk geen touw vast te knopen.
  76. Bot was niet zo’n ‘verbale brekebeen’ als Ivo Opstelten, de in maart 2015 afgetreden minister van Veiligheid en Justitie in de kabinetten-Rutte-1 en 2 (typering door René Appel in de Taal Staat, op 14 maart 2015). Maar af en toe stak Bot deze woordenbuitelaar wel naar de kroon, zoals hieronder nog vaker zal blijken.
  77. Bots tussenopmerking over de toepasbaarheid van artikel 24 CW hield in, dat dit op het WIF ‘niet formeel vantoepassing’ was (Tweede Kamer 1966, p. 753). Maar dit antwoord behoeft interpretatie omdat het letterlijk alleen sloeg op het al uitgegeven ‘iets’ van het eerste gedeelte – een notuleringsslordigheid die gecorrigeerd had moeten worden. (In de volgende begrotingsnota wordt dit artikel 24 echter wèl van  toepassing verklaard op deze post. En dat was erg vreemd, zoals ik verderop zal toelichten.)
  78. Bot sloot zijn interventie af met een iets minder heldere aanbeveling: ‘Misschien zou dit [totale bedrag?] in verband met de goede presentatie [van Nederlands eindbod?] kunnen worden ingevlochten in het totale hulpbedrag [dat Indonesië voor de neus zou worden gehangen?] (Dierikx et al., red., 2003, p.432). De van een vraagteken voorziene aanvullingen tussen vierkante haken zijn slechts mijn poging om Bots aanbeveling wat bevattelijker te maken, maar voor de juistheid daarvan kan ik niet instaan. Misschien wilde hij alleen een gunstig gespreksklimaat met Indonesië bevorderen, maar zijn aanbeveling verried ook enige distantie ten opzichte van wat Nederland met het WIF wilde bereiken. Die kwestie laat ik hier echter rusten.
  79. Het ‘restant van de bestaande verplichtingen’ bestond in feite uit twee verschillende dingen: een nog door de VNop te vragen betaalverplichting van f. 64,8 mln. (zie noot 73), en het nog niet op de schatkistrekenening bijgeschreven deel van de toezegging (f. 36,0 mln., zie p. 117), zodat de som hiervan (f. 100,8) te beschouwen was als het nog aan het WIF verschuldigde bedrag.
  80. Ik heb in de passage tussen [ ] het niet toepasselijke woord: ‘uitgekeerde’ vervangen − bij begrotingsbedragengaat het immers om nog uit te voeren betalingen. Verder is mijn cursivering alleen signalerend bedoeld, omdatdit woord aangeeft dat de betreffende handeling zich kennelijk beperkte tot de extra-comptabele staten, stukken waarin men zich blijkbaar het recht voorbehield de regels van de rijksbegroting aan de laars te lappen.
  81. De uitgavencijfers in Nekkers & Malcontent, red. (1999, 392-393) geven voor drie van de EOF-1-jaren (1960tot en met ’62  − het laatste jaar van de reserveringen voor dit Fonds) een subtotaal van f. 12,6 mln., zodat het daarmee overeenkomende bedrag van de reserveringen waarschijnlijk wel als terecht meegeteld mag worden aangemerkt. De uitgavenreeks gaat vervolgens door tot en met 1967, waarmee het totaal van de uitgaven optelt tot een bedrag van f. 266,0 mln. Dit is f. 7,7 mln. méér dan het totaal van Nederlandse bijdrage aan EOF-1 (f. 258,3 mln., zoals genoemd in voetnoot 46), zodat dit surplus een betaling voor EOF-2 in 1967 was.
  82. En de trucjes die daarvoor nodig waren − zoals niet alleen de voortdurende discrepantie tussen de begrotingenvan de diverse betrokken departementen en de extra-comptabele staten van de hulpverlening, maar ook de door Witteveen, Luns en Bot gefingeerde, zogenaamd in specifieke begrotingsjaren tot stand komende, betalingsverplichtingen, de optellingen van appels en peren, het andere geknoei met de gegevens en het gebrek aan adequate toelichtingen en het aantal onbeantwoordbare vragen die in het voorgaande naar voren kwamen – en ik heb niet eens alles genoemd dat ik tegenkwam – ze waren allemaal onderdeel van deze voor-de-gek-houderij, de leugentjes die blijkbaar nodig waren om een grotere leugen: een hoger hulpbedrag, te kunnen continueren.
  83. Dit was het PvdA-lid C.L.Patijn, die in de eerste jaren van de ontwikkelingshulp van de Nederlandse overheidzo’n belangrijke rol speelde als beleidsambtenaar op BuZa, en die in 1956 lid van de Tweede Kamer was geworden.
  84. De actie zou waarschijnlijk veel meer hebben opgeleverd als de Indiase premier, Indira Gandhi, niet het medeleven van de Nederlandse bevolking had verstoord met haar publieke interventie, dat er in haar land geen honger werd geleden! Verschillende van de op stapel staande acties werden op de valreep afgeblazen, zo wist het Nesbic Bulletin van januari 1967 (p. 18-19) te melden. India Nu, een zeer informatief orgaan van de Landelijke India Werkgroep dat in 2015 ophield te verschijnen, riep de actie nog eens in herinnering naar aanleiding van India’s besluit in maart 2003 te kappen met de bilaterale hulprelatie met Nederland en enkele andere kleinere donorlanden (Nr. 143/144, mei-augustus 2003, p.13). Maar het blad liet daarbij mevrouw Gandhi’s uitspraken in 1966 en de reacties daarop buiten beschouwing.
  85. Die persoonlijke identificatie is wel terecht. Niet alleen nam Bot het initiatief tot het schrijven van deze nota,zoals Van Dam vermeldt (1999a, p.121), hij heeft er ook volop aan meegeschreven, zo niet de Nota ‘grotendeels zelf geschreven.’ Aldus zijn zoon, Ben Bot: ‘hij beschouwde deze Nota echt als zijn kind’ (telefoongesprek met Bot jr. op 3 november 2003). De Nota-Bot diende mede ter consolidatie van Bots zwakke positie, die formeel slechts coördinerende bevoegdheden had − beweerde Van Dam (1999a, p.121), maar dat was te negatief.
  86. Terzijde zij opgemerkt dat de naam van de eerste auteur van dit artikel ten onrechte door mijn naam is vervangen in Hoebink 1988, p. 334 - wat hopelijk niet indicatief is voor de zorgvuldigheid van deze auteur in andere zaken. De tweede en derde auteur, Ynto de Wit en Roger Teszler, waren twee jaar eerder de hoofdauteurs van Ismog 1964 (zoals de eerstgenoemde bevestigde in een telefoongesprek op 17 februari 2014).
  87. De auteurs ontkwamen aan de tegenvraag of een diepgaand irrealisme niet nog erger zou zijn, door meteen zelf te verklaren wat zij met de geciteerde uitdrukking bedoelden, namelijk: ‘…het opperen van voor de hand liggende suggesties voor het ontwikkelingsbeleid in arme landen zonder aan te geven op welke wijze en door wie dit beleid moet worden gerealiseerd’ (Koppen et al. 1966, p.1605).
  88. Hellema, die in een eerder boek een samenvatting gaf van de nota-Bot, zette op dit belangrijke punt het accentprecies omgekeerd: wat in de nota een van de centrale uitgangspunten was (‘De ontwikkeling der achtergebleven landen vereist ook een aanpassing van het wereldeconomisch bestel’ – MinBuza 1966a, p. 11, waar het een gecursiveerde tussenkop is) kwam in deze samenvatting in minder ferm verwoorde vorm pas na een ‘anderzijds’ naar voren (Hellema 1995, p.232) – waarschijnlijk omdat de auteur zich niet op de nota zelf baseerde, maar blijkens zijn bronvermelding alleen op een (even beknopte) samenvatting daarvan bij Kuitenbrouwer, die dit accent eveneens verzwakt liet uitkomen (idem, p. 244, noot 53, en Kuitenbrouwer 1994, p. 141-143).
  89. En niet 1½ %, zoals Engels abusievelijk schrijft (1987, p.98). Dit laatste percentage zou pas in 1973 door de regering-Den Uyl als doel worden gesteld voor het in 1976 te bereiken begrotingstotaal van de hulp. Even ter herinnering: de hoogte van de hulp was tijdens de verkiezingen in 1963 een opvallend aandachtspunt geweest. Engels vermeldt dan ook dat Cals, nadat hij het formatieinitiatief had overgenomen, ‘al vroeg’ met PvdA-onderhandelaar Vondeling tot ‘overeenstemming’ was kunnen komen ‘over het verhogen van de ontwikkelingshulp naar één procent van het nationaal inkomen’ (Engels 1987, p. 95). Dit streven was uiteraard ook onderwerp van overleg in de constituerende vergadering van het kabinet in wording. Van het akkoord tussen de fractievoorzitters daarover drukt het tweede ING-boek geen tekst af, maar de redactie vermeldt in een voetnoot wel dat daarin, naast de onmiddellijke verhoging in de begroting voor 1965, het streven was om ‘binnen een beperkt aantal jaren (…) een bedrag ter beschikking te stellen van circa 1 % van het nationaal inkomen’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 191, n. 1). Aangezien de regeringsverklaring van april 1965 niet verder was gegaan dan de wens ‘dat ook ons land tot grotere inspanningen bereid moet zijn’, was er ruim een jaar later grote belangstelling voor de vraag of de Nota Bot dit streven al wat concreter zou maken.
  90. De eerste keer dat het in de Nota-Bot wordt genoemd is in de bewering dat bij de regeringsverklaring uit 1965 dit percentage had gegolden ‘als doelwit’ (MinBuza 1966b, p.52). Dat kan waar zijn geweest, maar in de regeringsverklaring zelf werd daarover met geen woord gerept: Cals had daarin alleen gezegd dat er in 1965 suppletoir f. 33 mln. zou worden toegevoegd, en dat zijn regering het ‘voornemen’ had voor het ‘hulpprogramma in de komende jaren geleidelijk meer geld aan te vragen’ (Tweede Kamer 1965, p.1310). De Nota-Bot gaat daarna verder met een discussie over de definitie van dit streefcijfer van 1%: het zou internationaal gebruikelijk zijn het te berekenen van het ‘netto nationaal product tegen factorkosten’ (de laagst mogelijke definitie van het nationaal inkomen). Hoewel dit in de VN aanvankelijk sloeg op de combinatie van publieke en particuliere middelen, stelt de nota, zijn er inmiddels ‘velen’ (ook in Nederland) die dit percentage alleen al voor de publieke stroom wenselijk vinden. En op deze laatste opvatting haakt de nota vervolgens in.
  91. En dat was ook letterlijk de bedoeling van de ministerraad, die op 1 juli 1966 discussieerde over de laatste versie van de nota-Bot (Dierikx et al., red., 2003, p. 419-423). Het ging daarbij voornamelijk over de 1%-doelstelling. Minister Vondeling van Financiën wenste dat de filosofie van deze doelstelling zou worden weggelaten, maar Bot en enkele andere ministers vonden dat men daarover niet kon zwijgen. En dit was ook de mening van premier Cals: de ‘sympathie’ van het kabinet voor dit doel mocht wel blijken, zei deze, maar daaruit mocht niet kunnen ‘worden opgemaakt dat het kabinet zich ook maar enigermate heeft vastgelegd’ (idem, respectievelijk p. 421 en 422). Na de vergadering moest Bot over de eindtekst van de nota nog ‘overeenstemming’ zien te bereiken met zowel Vondeling als Den Uyl (idem p. 423).Voorts is nog interessant dat de ING-redactie aan Bots inleidende toelichting: dat de Interdepartementale Coördinatiecommissie voor de ontwikkelingshulp (CCOS) ‘gedurende twee maanden’ was bezig geweest met de voorbespreking van de nota, een voetnoot toevoegde: daarin wordt een BEB-ambtenaar aangehaald die erop wees, dat ‘de bemoeienis’ van deze CCOS zich had ‘beperkt tot het schrappen van de in de ogen van de meer op het nationaal belang gerichte departementen meest gevaarlijke passages’ (idem, p.420, noot 4).
  92. Volgens Arie van der Zwan was de voortijdige ondergang van deze voorlopig laatste rooms-rode coalitie al tevoorzien sinds haar (tussentijdse) formatie in 1965 en mede te danken aan politieke ‘blunders’ van de PvdA en haar leiders (Zwan 2008, p. 88-97).
  93. Nader onderzoek leverde op dat bij de algemene bezuinigingen die de regering in november 1965 aankondigde alléén de hulp binnen Koninkrijksverband iets inleverde (MinFin. 1965, p.3). Ik dank de heer W.Luijckx van de Koninklijke Bibliotheek en mevrouw A.van der Meer en de heer J.-P. Bernard van de Dienst Informatievoorziening Tweede Kamer voor hun bij dit onderzoek verleende assistentie (mails van 25 juni en 27 juni 1914).
  94. Het bedrag van f. 3,6 mln., dat weliswaar in de begrotingsnota voor 1967 nergens wordt  genoemd (MinBuza1966d), komt wel voor in twee opeenvolgende ministerraadnotulen die de extra hulp aan India bespraken (zie in Dierikx et al., red., 2003, 309-310 en 311-312). In de eerste vergadering op 28 januari 1966, toen Bot ontbrak, kon zonder diens medewerking nog geen besluit worden genomen over het aandeel dat andere hulpposten zouden kunnen bijdragen als compensatie voor de extra hulp aan India (idem p. 310). In de tweede vergadering, op 4 februari 1966, werd het compromis bereikt dat BuZa elders op zijn begroting f. 0,5 mln. zou zoeken, en dat de koninkrijkshulp nog eens met f. 0,6 mln. méér omlaag zou gaan (dus naast de f. 0,8 mln. ingeleverd voor de bezuinigingen); het dan nog ontbrekende bedrag, f. 2,5 mln., zou bij zes andere hulpposten in mindering worden gebracht (idem p. 312). Dit verklaart echter wel welke activiteiten ervoor opdraaiden, maar niet hoe en waar het extra bedrag voor India werd geboekt. Wellicht heeft Bot de betreffende f. 3,6 mln. niet in zijn begrotingsnota laten vermelden omdat hij van mening was, zoals velen in die tijd, dat hulp in noodsituaties geen echte ontwikkelingshulp was (in de ministerraad van 4 februari 1966 noemde hij het ‘kurieren am Symptom’ – idem p.312). In latere jaren was men niet meer zo scrupuleus.
  95. Het nieuwe bedrag ligt maar f. 2,1 mln. boven het in 1965 gerealiseerde leningenbedrag; in 1968 zou blijken dat ook de (voorlopige) realisatie in 1967 in dezelfde orde van grootte lag (MinBuza 1968, p. 38).
  96. Er staat alleen dat er voor 1967 f. 3 mln. nodig is (wat in ’66 nog f. 2 mln. was). Maar in de groep van de C&-G-landen zat tussen 1962 en ’66 geen groei meer, en in die van de Latijns-Amerikaanse landen die via de IDB werden bediend maar heel weinig, zodat de toename van de subsidies voornamelijk aan de verder oplopende marktrente en/of het lagere in rekening gebrachte rentetarief moest worden toegeschreven. Twijfelachtig of daarvoor f. 1 mln. meer nodig zou zijn (MinBuza 1966d, p. 2). Achteraf zou dan ook blijken dat er in 1967 maar f. 1,6 mln. aan rentesubsidies zou worden uitgegeven! (MinBuza 1968, p. 38).
  97. Het betreft één toerekening aan ontwikkelingshulp die is verhoogd (van 60 naar 65 procent), vier nieuwe sub-posten die zijn toegevoegd, terwijl bij een andere subpost het eerder voor 1966 begrote bedrag is verlaagd met f. 1 mln. (MinBuza 1966d, bijlage, p.5, vergeleken met idem 1965e, bijlage V, p. 11). Bij twee van de nieuwe subposten gaat het overigens wederom om extra bedragen die kennelijk voor 100 procent ten laste van de hulp worden gebracht, hoewel de plausibiliteit daarvan even twijfelachtig is als in de gevallen die ik eerder in noot 37 noemde. Ik zal in hoofdstuk 4 een poging doen de onverdedigbare toerekeningen van deze en andere posten vanaf 1968 te kwantificeren.
  98. In de eerste begrotingsnota werd dit hulpprogramma nog omschreven als een ‘urgentieprogramma Z.Azië’ – een titel die bij de toelichting in de tweede nota wel werd gehandhaafd (MinBuza 1966d, respectievelijk p. 2 en 3). Achteraf zou echter wel blijken dat de bijna-verdubbeling van het begrote bedrag nog lang niet genoeg was – vooral door de toename van de hulp aan Indonesië (zie verderop): in 1967 zouden de uitgaven het oorspronkelijk begrote bedrag met meer dan 100 procent overschrijden (MinBuza 1968, p. 38).
  99. Deze totalen omvatten dus ook de binnenslijnse ramingen voor EOF-2, die pas in latere jaren zullen worden uitgegeven. Voor de rest bestaan ze, naast een restant aan kapitaalmarktmiddelen, voor het grootste deel uit begrotingsmiddelen. Als ik het in het navolgende over deze totalen heb en die aanduid als ‘begrote’ bedragen, gebeurt dit dus bij gebrek aan een betere term op dezelfde onnauwkeurige manier als in de twee begrotingsnota’s.
  100. In de laatste secties van deze paragraaf worden nog discussies weergegeven die wellicht tot wijzigingen hebben geleid, maar de financiële consequenties daarvan bleven onvermeld.
  101. Zoals de fractievoorzitters in 1965 waren overeengekomen (zie de tweede helft van noot 89). Daarna zagen wein noot 90 dat de Nota-Bot de toekomstige hulpomvang bij voorkeur afzette tegen het NNIfk-begrip. Om al in 1967 in buurt van de 1% daarvan te komen zou minstens een verhoging met f. 200 mln. zijn nodig geweest (geschat op basis van DAC 1969, annex-tabellen 1, 2 en 9). Maar met een stijgend nationaal inkomen had in de jaren daarna de toename uiteraard nòg groter moeten zijn. Bot berekende in februari 1967 ten behoeve van interim-premier Zijlstra hoeveel er nog méér nodig zou zijn om in 1970 op 1% NNIfk uit te komen: f. 350 mln. meer om een totaal van f. 800 mln. te bereiken (Dierikx, et al., red., 2003, p. 498) − wat dan dus bijna 80 procent meer zou zijn geweest dan het voor 1967 begrote totaal! Verderop zullen we zien hoe hoog de Nederlandse hulpuitgaven in deze jaren netto uitkwamen in termen van het breder gedefinieerde BNPmp.
  102. Waar nog bijkomt dat de tweede begrotingsnota aan het daarin genoemde uitgaventotaal in 1965 nog een voetnoot toevoegt die stelt, dat hierbij f. 166,8 mln.’dient te worden opgeteld’ wegens ‘in dit zelfde jaar aangegane verplichtingen’ (MinBuza 1966d, p.2, noot 4). Omdat deze mededeling niets vermeldt over de met deze verplichtingen samenhangende gerealiseerde uitgaven, lijken deze extra verplichtingen niet al tot de uitgaven in 1965 te moeten worden gerekend. Bovendien staat er niet eens bij welke post(en) deze additionele verplichtingen moet(en) worden opgeteld. Ik negeer deze voetnoot daarom geheel, voor zowel regel 1 als 2.
  103. De daarin voor 1966 en ’67 gerapporteerde uitgavencijfers bedroegen achtereenvolgens: f. 283,3 mln. enf. 446,2 mln. (MinBuza resp. 1967b, p.15, en 1968, p. 38). Deze MvT-cijfers bevinden zich wel stelselmatig boven die van Nekkers & Malcontent, maar het verschil vertoont wel grote schommelingen! Erg verdacht is ook dat na de enorme stijging in 1967 volgens deze MvT (die ruim het vijfvoudige was van de stijging tussen 1965 en ’66), de MvT voor 1968 nauwelijks een verdere stijging rapporteert (niet meer dan plus f. 3,5 mln. – idem 1969b, p. 57). Het lijkt dus aannemelijk dat in dit onderzoek uit 1999 de eerdere cijfers van de MvT’s wat zijn ‘gefatsoeneerd’, maar dat werd nergens toegegeven.
  104. De bedragen die al op één of meer eerdere begrotingen hadden gestaan, en ook in het nieuwste begrotingsjaarnog steeds niet (geheel) werden uitgegeven, hoorden dus samen met de uit de nieuwste begroting nog niet uitgegeven (deel)bedragen tot het voor dit jaar te berekenen totaal van de in al deze jaren geaccumuleerde onderbesteding. Deze zou in latere jaren worden aangeduid als het ‘stuwmeer’ van de ontwikkelingsuitgaven. De gegevens daarvoor werden tot in de jaren van Bot nog niet gepubliceerd, en waren wellicht ook intern nog niet volledig en betrouwbare accuraat verzameld.
  105. Deze uitspraak is mede gebaseerd op mijn voorkennis van de in latere begrotingen gepubliceerde bedragenvan het stuwmeer, waarmee Udink als eerste begon – maar pas in zijn laatste MvT (voor 1971). Bedacht kan echter worden dat de grootte van dit stuwmeer niet alleen afhing van het totaal van de in de verschillende jaren begrote bedragen, maar ook van de vraag hoe zorgvuldig er in die jaren werd begroot en op welke van de toen begrote bedragen artikel 24 van de Comptabiliteitswet (geheel of gedeeltelijk) van toepassing werd verklaard; bovendien speelde mee of er eventueel ook nog binnenslijnse verplichtingen bij werden vermeld die pas in latere jaren tot uitgaven zouden (mogen) leiden, en hoe effectief het bestedingsbeleid in elk van deze jaren verliep (niet alleen bij BuZa en EZ, maar ook bij de andere ministeries die primair verantwoordelijk waren voor ontwikkelingsuitgaven).
  106. De DAC gebruikte hierbij een definitie van ‘netto’ waarbij, overeenkomstig de bestaande afspraken, alleen dedoor Nederland ontvangen aflossingsbetalingen en andere kapitaalrepatriëringen uit ontwikkelingslanden in mindering werden gebracht op de Nederlandse hulpuitgaven in deze jaren. De rente die in deze zelfde jarenwerd ontvangen bleven hierbij dus buiten beschouwing.
  107. Deze daling suggereert dat één van de andere mogelijke oorzaken van de tegenstrijdigheden tussen beide regels − aanvankelijke meningsverschillen tussen de DAC-staf en de Nederlandse autoriteiten over wat wel en niet tot de officiële ontwikkelingshulp mocht worden gerekend − in de tweede helft van de jaren zestig aan het afnemen was. Uitgebreide consultaties en onderlinge discussies leidden in 1965 reeds tot een zekere mate van overeenstemming tussen de DAC-landen over de (leen)termijnen en andere voorwaarden van de financiele overdrachten aan ontwikkelingslanden. Deze consensus werd in 1969 verder aangescherpt en aangevuld met het ‘Supplement to the 1965 Recommendation’ (opgenomen in DAC 1969, Annex III, p.267-270). Van dit zelfde jaar, 1969, dateert uiteindelijk ook het DAC-akkoord over de definitie van het begrip ODA (Official Development Assistance), dat in de decennia daarna leidraad zou worden in de internationale discussie over wat tot de overheidshulp aan ontwikkelingslanden mocht worden gerekend (dit ODA-concept is samen met andere toen ontwikkelde concepten nader toegelicht in DAC 1969, Annex I, p. 239-245).Gegeven dit pas van 1969 daterende akkoord werd bij de in regel 4 van Tabel 3.2 vermelde Nederlandse netto-uitgavencijfers het onderscheid tussen ODA en andere overheidsmiddelen ten behoeve van ontwikkelingslanden nog niet gemaakt. Het DAC-rapport 1970, waaruit deze cijfers komen, had wel verschillende tabellen voor ODA enerzijds en de ‘total official flows’ anderzijds (tables 2 en 3). Maar voor Nederland en een vijftal andere DAC-landen waren de cijfers van 1960 t/m ’67  in deze tabellen nog identiek, zoals ook de bedragen in procenten van de BNP’s van deze landen (in de tables 9 en 10) niet van elkaar verschilden. Pas vanaf 1968, toen de Nederlandse ‘total official flow’ op een hoger bedrag uitkwam dan zijn ODA, werd internationaal bekend dat de Nederlandse overheid bedragen aan, of ten behoeve van, ontwikkelingslanden uitgaf die volgens de DAC niet aan de ODA-definitie voldeden (DAC 1970, respectievelijk p. 171-172 en 181-182). Ik zal hierop in het volgende hoofdstuk verder ingaan.
  108. Onder de drie OESO-landen die in elk van deze drie jaren substantieel boven het Nederlandse percentage uitkwamen, waren er twee met een aanmerkelijk (gedeeltelijk ex-)koloniaal belang (Portugal en Frankrijk). Net als bij Nederland omvatte dit een deel van hun hulp. Alleen Australië had dit niet (DAC 1970, p. 182).  
  109. En, als het ware om de continuïteit van het beleid te onderstrepen, uitgebreide passages uit de nota van 1962 aanhaalde (zie MinBuza 1966b, onder andere p. 54-55).
  110. Deze percentages vormen slechts een ruwe indicatie omdat zij uit verschillende bronnen zijn genomen c.q.berekend en de betreffende bedragen verschillend zijn gedefinieerd: die van 1960 en ’65 komen uit tabel 2.1 uituit het vorige hoofdstuk (zie de tweede regel van regel 6, waarbij de daar genoemde bron het percentage voor 1960 berekent over de werkelijke uitgaven en dat voor 1965 over de begrote bedragen), terwijl de percentages voor 1966 en 1967 zijn berekend over het totaal van de begrote bedragen vermeld in de tweede begrotingsnota, na de hierboven toegelichte correctie daarin.
  111. Deze term is niet pejoratief bedoeld, en indiceert in dit geval alleen de mate waarin de Nederlandse opvattingen de landenkeuze beïnvloeden.
  112. Daarvoor werden twee negatieve voorwaarden geformuleerd: Nederland zou niet meer toetreden tot C of CG’svoor landen waaraan het reeds via andere multilaterale instellingen (bijvoorbeeld de EEG) hulp verleende, en ook niet tot die voor ontwikkelingslanden die hun oude schuldverplichtingen of eenzijdige nationalisaties nog niet hadden ‘geregeld’ (MinBuza 1966b, p.93-94) – deze laatste eis was  een seintje richting Indonesië waarmee de besprekingen over deze kwesties op dat moment nog niet waren afgerond.
  113. Van de tien C&CG’s waarvan de in het voorgaande hoofdstuk geciteerde Posthumus Nederland ‘in de loop vanvan de volgende jaren’ lid zag worden, werden de volgende vier dus pas in latere jaren aan de lijst toegevoegd: Peru, Kenia, Tanzania en Bangladesh (zie noot 71 in hoofdstuk 2), terwijl het hierboven genoemde elfde land: Soedan, bij hem ontbrak (Posthumus 1999, p.155).
  114. De twee eerste memo’s uit de DTH-hoek waren van de hand van H.J.Roethof, dateerden van 1 en 7-3-1966, enzijn (gedeeltelijk) opgenomen in Dierikx et al., red., 2003 (p. 321-324 en 330-335). Het knorrige commentaar van 4 april 1966 leek de boot wat af te willen houden, maar had wel gelijk dat er meer onderzoek nodig was in contact met de praktijk (idem p. 351-352). Dit constateerde Roethof ook in zijn derde bezinning op de praktische mogelijkheden, d.d. 21 februari 1967 (idem p. 515-518).
  115. Bot deed dit in een memo aan Luns, d.d. 6 april 1966, dat begon met een verwijzing naar een bericht in de Volkskrant van diezelfde ochtend, dat in de kop vermeldde dat Japan een ’club’ wilde stichten voor hulp aan Indonesië (blijkens de redactionele voetnoot bij dit memo in Dierikx et al., red., 2003, p. 354, noot 1). Mondedeling voegde Bot in de ministerraad van daags daarna toe dat dit bericht was overgenomen van The Economist van 2 april 1966 ( p.76), die ‘Japan to the rescue’ zag komen (idem, p.359, noot 7). Dit suggereert dat Posthumus ongelijk had toen hij, na zijn verwijzing naar de VS − die in 1966 wel ’het voortouw namen bij de pogingen om Indonesië snel internationale hulp te verschaffen, maar niet zelf een hulpverleningsgroep wilden organiseren’ – schreef, dat ‘ook Japan dat niet wilde’ (Posthumus 1999, p.157). Japan ambieerde wel degelijk een leidende rol ten aanzien van Indonesië, zo begreep ook de chef van het BuZa-DG Politieke Zaken tijdens een bezoek van de Japanse tijdelijk zaakgelastigde, Suma, op dezelfde dag dat de ministerraad over de vastgelopen bilaterale onderhandelingen met Indonesië over de schuldenkwestie sprak (zie het verslag van dit bezoek dat deze chef pas op 13 april 1966 schreef − eveneens in Dierikx et al., red., 2003, p. 360-362). Bot noteerde in de marge zijn ergernis over het feit dat de inhoud van dit gesprek niet ‘spoedshalve’ reeds op 7 april ter kennis was gebracht van de ministerraad (aldus de van redactiewege toegevoegde noot 1, p. 360).
  116. Terwijl daags tevoren twee ambtelijke reacties op Bots memo reeds hadden gewezen op diverse principiële enpraktische bezwaren (beide eveneens gereproduceerd in Dierikx et al., red., 2003, p. 355-357). Bot voegde er nog op dezelfde dag zijn commentaar aan toe (idem p. 358). In de tweede ambtelijke reactie werd overigens, mede naar aanleiding van een commentaar vanuit Financiën, tevens geconstateerd dat nog niet duidelijk was of het nieuwe bewind in Jakarta zich wel zou weten te handhaven (idem p.357, met Bots smalende kanttekening: ‘senatu deliberante perit Saguntum’, in noot 6 van de redactie:). Inderdaad trok Soeharto weliswaar reeds vanaf 1 oktober 1965 effectief aan de touwtjes, maar Soekarno werd pas in februari 1967 gedwongen ‘alle macht’ aan zijn opvolger over te dragen. Dit ging op typisch Javaanse wijze, zo citeerde Strabbing later een Indonesische officier: ‘Met naam en faam bekende politieke leiders verloren een minimum aan gezicht, maar een maximum aan macht’ (Strabbing 1998). Dat de zes maanden durende massamoord op communisten en etnische chinezen in Noord-Sumatra en Midden en Oost-Java in 1965 en ’66 door het leger werd geleid staat inmiddels buiten kijf, zoals ook dat de daarbij ingeschakelde straatcriminelen tot aan de val van Soeharto in 1998 bleven fungeren als de knuppelbendes van de Orde Baru – maar aanstichters noch daders van de genocide werden tot nu toe vervolgd en gestraft (Vlasblom 2012). In geen van de vele documenten die ING-2 presenteert over de problemen en plannen in de relatie met Indonesië wordt echter aandacht geschonken aan deze gebeurtenissen en hun invloed op de ontwikkeling van dit land.
  117. Volgens een codebericht van de ambassadeur in Tokio waren in juli 1966 de diverse OESO-landen nog zeerverdeeld over de vraag of na de vergadering in Tokio de volgende bijeenkomst in Europa zou moeten plaatsvinden. De auteur waarschuwde op grond van waarnemingen aldaar dat ‘Washington Japan in Indonesië door dik en dun zal steunen’ (Dierikx et al., red., 2003, p.425). Ook tijdens de ministerraad van 9 september 1966 was nog veel onzeker, maar staatssecretaris Van der Stoel had wel aanwijzingen ‘dat Indonesië beducht is voor teveel Japanse invloed’ en dat naast Australië ook andere westelijke landen betekenis hechtten aan de Nederlandse kennis van Indonesië. De raad ging wel akkoord met de initiatieven van Bot, maar twee ministers (Luns en Suurhoff van V&W) waarschuwden dat ‘Nederland niet financieel voorop [moest] lopen’ (idem p. 441-2).
  118. Het gereproduceerde notulenfragment vermeldt verschillende bedenkingen van Bakkers kant, waartussen zowel de te verwachten lange duur en status van Nederlands betrokkenheid, als de wenselijke omvang van de hulp (‘een druppel op een gloeiende plaat’ die hem deed twijfelen of daarbij wel zo’n ‘vooraanstaande plaats’ paste; en ‘Nederland zal niet jarenlang de verantwoordelijkheid voor het herstel van de Indonesische economie kunnen dragen’) om de voorrang leken te strijden (Dierikx et al., red., 2003, p.503).
  119. Bot had op Zijlstra’s vraag geantwoord dat er f. 31,5 mln. gereserveerd was voor Indonesië, maar dat dit ‘gecamoufleerd’ was in de stukken – inderdaad is het bedrag niet terug te vinden in de tweede begrotingsnota; maar waartoe deze camouflage diende vroeg niemand – het werd althans niet genotuleerd. Was men beducht voor kritiek op het gebrek aan aandacht voor de mensenrechtenschendingen in Indonesië?
  120. Bots brief aan Zijlstra van 28 februari 1967 en zijn voorzittersrapport zijn opgenomen in Dierikx et al., red.,2003 (p. 505-509), gevolgd door een memo van Meijer met enkele vervolgvoorstellen (idem p. 509-510). Uit Bots voorzittersrapport blijkt dat er tien geïnteresseerde donorlanden deelnamen aan de bijeenkomst, terwijl er vijf andere landen waren als waarnemers, naast vijf internationale instellingen (idem p. 507). Volgens het memo van Meijer hadden de VS onder voorwaarden toegezegd 1/3 van Indonesië’s geraamde deviezenbehoefte van 200 miljoen dollar te zullen bijdragen; Japan, Australië en Canada zouden samen hetzelfde aandeel voor hun rekening kunnen nemen, en de rest zou dan van kleinere donoren moeten komen (waaronder Nederland, Frankrijk, Duitsland en Engeland). Voor Nederland stelde de auteur een eerste aanbod van f. 36 mln. voor, wat de andere landen enigszins zou kunnen prikkelen; het nieuwe kabinet zou er dan nog f. 36 mln. bovenop kunnen doen (idem p. 509-510).
  121. De toelichting in de betreffende passage in de nota-Bot stelde wel, dat in het kader van C&CG’s ‘de keuze vande besteding (…) aan de ontvangende landen [werd] overgelaten, doch [dat] de verwachting [was] dat zij voldoende gelegenheid [zouden] vinden om tot besteding in Nederland over te gaan’ (MinBuza 1966b, p. 56).
  122. Deze waarschuwing van W.L.Thorp werd op 18 januari 1967 geciteerd in een memo van de ambassaderaad van de Nederlandse vertegenwoordiging bij de OESO aan de chef DFO (in Dierikx et al., red., 2003, p.483).
  123. Onder andere Ringnalda 1999, p. 203. In andere bronnen, waaronder ook in Bots eigen nota van 1966, wordtoverigens alleen gesproken van een ‘Handvest voor Internationale Ontwikkelingssamenwerking’ (MinBuza 1966b, p. 51 en 117) - een niet onbelangrijk verschil in omschrijving dat suggereert dat men aanvankelijk nog aarzelde waarop het accent moest liggen, of wat meer kans op succes zou hebben.
  124. Nesbic Bulletin, jg.2, nr.1, januari ’67, p.27-29. De daar ook weergegeven tekst van de resolutie legt in overweging (i) een relatie tussen ‘ontwikkeling’ en ‘internationale samenwerking’ (idem p.29).
  125. En op iets langere termijn staat ook de in 1986 aangenomen ‘United Nations Declaration on the Right to Development’ in dit perspectief  (zie onder andere de 25-jaarsviering daarvan in United Nations 2013).
  126. Het gaat hierbij niet alleen om de schulden die deze overheden zelf hebben gemaakt, maar ook om die particuliere schulden waarbij overheden in ontwikkelingslanden de rente- en afbetalingen hebben gegarandeerd tegenover publieke en particuliere kapitaalverstrekkers in het buitenland.
  127. Ik ontleen mijn beschouwing hierna voornamelijk aan het artikel van Y.B. de Wit, die in de InternationaleSpectator van 8 maart 1965 gegevens uit het jaarverslag van de Wereldbank 1964-’65 en andere bronnen besprak (Wit 1965), tenzij voor incidentele cijfers andere bronnen worden genoemd.
  128. Dit waren Bots woorden in zijn brief aan premier Zijlstra van 30 maart 1967, waarin hij een laatste pogingdeed om de besluiten van de voorafgegane ministerraad van 23 maart te laten herroepen (Dierikx et al., red., 2003, p. 527-528).
  129. Voorafgaand aan Bots in de vorige voetnoot genoemde brief aan Zijlstra publiceert het tweede ING-boek ook een deel van de notulen van de ministerraad van 23 maart 1967 (Dierikx et al., red., 2003, p.523-524), metdaarbij een redactionele voetnoot waaruit blijkt dat Bots protesten al dateren van vóór 17 februari (gemeld door de premier in zijn brief aan de raad van die datum). Maar ook in de MR van 17 maart, eveneens vermeld in deze voetnoot, stuitte zijn poging op de twee agumenten van Zijlstra die ik hierboven citeerde (het eerste argument staat in deze voetnoot als geciteerd uit Zijlstra’s brief van 17 februari; het tweede argument is door de ING-redactie samengevat uit Zijlstra’s reactie in de vergadering van 17 maart 1967 − idem p. 524, noot 3).
  130. Voor zover ik kan nagaan heeft het tweede ING-boek maar één document over de TDB-bijeenkomsten gereproduceerd, namelijk de brief van J.H. Lubbers, ambassaderaad van de permanente missie in New York, die op 22 april 1965 een impressie gaf van de eerste TDB-bijeenkomst (Dierikx et al., red., 2003,  p. 193-196). Enkele elementen uit diens bespiegelingen zijn interessant als algemener commentaar op het geheel van Unctad, die ik verderop in deze sectie zal bespreken.
  131. De tussen aanhalingstekens geplaatste woorden komen uit de door Bot in de genoemde Kamercommissie uitgesproken toelichting op de eerdere afspraken tussen de ministers (Tweede Kamer 1966, p. 145). Deze maken ook deel uit van de door Maas integraal geciteerde teksten van Bot, die deze auteur beschouwde als de ‘uiteindelijk’ door de ministerraad tot stand gebrachte ‘regeling (…) inzake Unctad’ (Maas 1986, p.33-34) – hoewel dit op zijn vroegst pas ruim drie weken later, op 4 februari 1966, kan zijn gelukt. Zie mijn twijfels over dit laatste in voetnoot 18 van paragraaf 3.1.
  132. Op de toen vermoedelijk nog in de maak zijnde institutionele regeling ten aanzien van de Unctad werd op 13 januari 1966 vooruitgelopen door drie ministers (Bot, Den Uyl en Vondeling) die een tussenakkoord bereikten over een door Nederland in te nemen standpunt in de derde TDB. De vragen die nog over waren gebleven moesten in de ministerraad van daags daarna worden beantwoord (Dierikx et al., red., 2003, p.306-307). Het betrof enkele kwesties, die ik verderop in de sectie over het IMF zal behandelen.
  133. Bot had verder ook benadrukt dat in zijn visie een ‘structuurbeleid op ontwikkelingsgebied’ nodig is dat het belang van de ontwikkelingslanden ‘van meet af aan [zal of moet] verdisconteren’ bij de beleidsbepaling in de verschillende nationale sectoren (Eerste Kamer 1965, p.850).
  134. Lubbers zette ‘actie’ tegenover ‘deliberatie,’ maar het eerste woord is te vaag voor de ‘practical action and decision-making’ waar de ontwikkelingslanden vaak om vroegen; en met ‘decision-making’ beoogden zij meer dan alleen besluiten over de teksten van resoluties. Daarom vervang ik Lubbers ‘action’ door ‘besluitvorming.’
  135. Tegenstanders van Unctad merkten wel eens op dat ontwikkelingslanden ook zelf niet bereid zouden zijn hetalgemeen bindend zijn van Unctad-uitspraken te accepteren. Dat is juist, maar zij zochten wel naar wegen om als collectief hun invloed op het beleid dat de machtige industrielanden exclusief aan zich zelf voorbehielden, te vergroten. (Overigens zal ik ook in het hierna volgende af en toe meningen van Lubbers in deze brief parafraseren of aanvullen met algemene informatie uit andere bronnen.)
  136. In de B-groep zaten voornamelijk lidstaten van de OESO, terwijl de groepen A en C bestonden uit ontwikkelingslanden (respectievelijk de Afro-Aziatische en de Latijns-Amerikaanse landen). En de D-groep bevatte de communistische landen met centraal-geleide economieën.
  137. Lubbers noemde één specifiek eerder voorbeeld daarvan, dat ik in paragraaf 3.2 nog niet heb vermeld: hetCapital Development Fund, waarover de AV-VN overigens pas in december 1966 een beslissing nam. Dierikx et al., red., 2003, geeft er wel informatie over (op p. 196, noot 6, en p. 538), maar niet dat Nederland een bijzondere rol speelde bij de totstandkoming ervan; Van Schaik (1997, p. 102) legt uit welke, maar de begrotingsnota’s voor 1966 en ’67 en de Nota-Bot zwegen erover.
  138. Jammer genoeg heeft het hoofdstuk waarin deze voornemens en wenselijkheden staan omschreven de verkeerde titel gekregen. De titel ‘structuurbeleid’ die in de destijds gepubliceerde versie van de Nota-Bot (dus ook in de versie die de site van het Huygens ING afdrukt) boven hoofdstuk IV staat (zowel in de inhoudsop-gave als in de tekst zelf), had namelijk boven hoofdstuk V moeten staan, terwijl de boven hoofdstuk V vermelde titel (die over de Nederlandse hulp gaat) boven hoofdstuk IV had moeten staan (MinBuza 1966b, p. 5, 46 en 69).
  139. Dat was reeds gedaan tijdens de eerste conferentie in 1964 en vervolgens gecontinueerd toen deze commissies in 1965 een plaats kregen in de permanente organisatie. Om meteen enkele puntjes op de i te zetten: het onderwerp van de ‘Committee on Commodities’ wordt in het Nederlands doorgaans aangeduid met ‘grondstoffen’ (omdat er geen handzame term is voor de ‘primaire producten’ waarover het in deze commissie in feite gaat): goederen in niet of minimaal bewerkte vorm van agrarische of minerale oorsprong (rubber, theebladeren, tinerts). Een groot deel van deze primaire goederen is weliswaar bestemd voor industriële verwerking tot halffabrikaten en eindproducten, die het onderwerp van de Committee on Manufactures zijn. Maar een ander deel is, soms na verpakking of lichte bewerking, eveneens bestemd voor eindgebruik in onder andere de voedingsmiddelensector (tarwe, suiker).
  140. Alle in de vorige noot genoemde goederen behoren daartoe, terwijl de eerste (inter-Amerikaanse) overeenkomst over koffie tijdens de tweede wereldoorlog tot stand kwam (voor meer gegevens over deze eerdere grondstoffenregelingen, zie Herrmann et al., 1993, p. 3-10).
  141. Het reeds in het vorige hoofdstuk genoemde hoofdrapport van Prebisch voor de eerste Unctad: ‘Towards a new trade policy for development’ (1964), vatte een negental eerdere publicaties van deze Argentijnse econoom samen waarin diens these van de langetermijnverslechtering van de ruilvoet van perifere landen (= ontwikkelingslanden) geleidelijk aan verder werd ontwikkeld, en samen met andere stellingen en ideeën, en aangevuld met ambitieuze beleidsmaatregelen werd uitgebouwd tot een doctrine die de hoofdelementen bepaalde van het streven van de Groep van 77 op grondstoffengebied. De negen publicaties worden opgesomd in Friedeberg (1969), p. 62, noot 2, terwijl de toenmalige literatuur over de Prebisch-these en zijn rapport voor Unctad-1 wordt besproken in de hoofdstukken III en IV van dit boek (p. 33-86).
  142. Een kenmerkend probleem bij grondstoffen, omdat kleine veranderingen in gevraagde of aangeboden hoeveelheden ten gevolge van de doorgaans lage prijselasticiteit een disproportionele reactie van de prijzen kunnen oproepen. Sterk fluctuerende prijzen kunnen tot grote fluctuaties in de exportopbrengsten (prijs maal volume) leiden, maar dat is mede afhankelijk van de vraag of het exportpakket van de aanbieders eenzijdig is samengesteld en veel prijzen zich in dezelfde richting bewegen, èn of de oorzaken van de prijsverandering meer aan de aanbodkant dan aan de vraagkant liggen. Bijvoorbeeld: misoogsten in de voornaamste productielanden kunnen oplopende prijzen veroorzaken, terwijl overvloedige oogsten de prijzen snel doen dalen. Omdat volumina en prijzen dan tegengesteld bewegen, kunnen zij in de loop van de tijd een dempend effect hebben op de beweging van de opbrengsten. Daarentegen kunnen prijsbewegingen veroorzaakt aan de vraagkant (bijvoorbeeld depressie of hoogconjunctuur in de grote afzetmarkten) − àls de productielanden daarop niet tijdig kunnen of willen reageren met tegenovergestelde aanbodaanpassingen − hun exportontvangsten in de loop van de tijd sterker doen fluctueren dan de beweging in de prijzen
  143. Vereist zijn tevens een redelijk homogene grondstof die niet tegen te hoge kosten vervoerd en opgeslagen kan worden, en effectief beleid van de betrokken overheden dat illegale transacties voorkomt. Dezelfde overhedenof namens hen optredende instanties moeten ook bereid en in staat zijn de afgesproken exportquota en afnamegaranties te handhaven. Bij bepaalde voldoende houdbare en voor opslag geschikte grondstoffen kan de effectiviteit van een internationale overeenkomst ook worden versterkt door een voor het algemeen belang optredende en van voldoende kapitaal voorziene buffervoorraad, met de bevoegdheid te interveniëren door middel van tijdige aan- of verkopen op de markt, zodanig dat extreme daling of stijging van de prijs wordt tegengegaan.
  144. Na de zeer globale probleemstelling, die in de kern suggereerde dat Unctad zich diende te richten op de ‘nadere bestudering van de grondstoffenproblematiek’, bevatte de tweede paragraaf een voortzetting van de beschrijving van het werk van enkele bestaande instituties, waaronder overeenkomsten voor de drie reeds hierboven genoemde grondstoffen. Den Uyls nota noemde overigens ook nog een vierde overeenkomst die toen zou hebben bestaan, voor suiker, maar de daarbij vermelde voetnoot geeft onjuiste informatie over het nog functioneren van de suikerovereenkomst van 1958, die op 1 augustus 1963 zou zijn verlengd (Dierikx et al., red., 2003, p. 296, inclusief noot 4). Meer betrouwbare bronnen zijn enerzijds Herrmann et al. 1993, p. 7 (hoewel die alleen grafisch suggereert dat de eerder gesloten suikerovereenkomst al omstreeks 1963 ophield), en anderzijds de meer exacte Cutajar & Franks, die stellen dat de overeenkomst van ’58 al in ’61 werd opgeschort (nadat de toen ondernomen reddingspoging in een ‘complete deadlock’ was geëindigd); zij vermelden ook dat een nieuwe bijeenkomst in 1965 wel enkele administratieve regelingen voor suiker tot stand bracht, maar zonder akkoord over de economische paragrafen werd verdaagd tot betere tijden. (Van belang is te weten dat deze pogingen zich richtten op de zogenaamde ‘vrije suikermarkt’– het restant van de wereldmarkt buiten de eigen ‘regionale’ regelingen met hun geprivilegieerde leveranciers van grote importeurs als het Gemenebest, de VS en de USSR; in 1967 bereikte deze vrije markt zijn laagste prijzen sinds 1945 (aldus Cutajar & Franks 1967, 60-64). Dit residukarakter veroorzaakt veel extremere prijsbewegingen dan bij andere grondstoffen, en komt vooral voor bij voedselgewassen uit ontwikkelde landen die de voorziening van hun thuismarkt prioriteit geven (Hooft-Welvaars 1970, p.2).
  145. Een voetnoot van de ING-redactie haalde een raadsadviseur van de minister-president aan die opmerkte, dat‘prestigefactoren de presentatie van één nota in de weg hadden gestaan’ en dat bij de interdepartementale voorbereiding van beide nota’s ‘volledig [was] voorbij[ge]gaan’ aan DGIS en de CCOS. Deze conceptnota’s werden dus alléén in de IRHP besproken (Dierikx et al., red., 2003, p.297, noot 9) – opnieuw een aanwijzing dat Bots mededeling in de Tweede Kamer in december 1965: dat er voor Unctad-onderwerpen een ‘preliminaire’ behandeling in de door Bot voorgezeten CCOS was afgesproken, in januari 1966 nog niet door de andere ministers was aanvaard.
  146. Hoewel de regering-Cals pas op 14 april 1965 officieel van start ging reken ik ook de op 11 en 12 april gedateerde documenten 80 t/m 82 (met het regeerakkoord van formateur Cals en twee deelnotulen van de constituerende vergadering van Cals’ aanstaande  ministersploeg) tot het ‘Cals-deel’ van dit tweede ING-boek. Document 200, d.d. 21 november 1966, is dan het laatste document van dit Cals-deel, omdat het extraparlementaire interim-kabinet-Zijlstra op 22 november 1966 van start ging met de  beëdiging van de nieuwe bewindslieden. Van de oude ploeg waren alle PvdA-ers en twee KVP-ers vervangen door zes nieuwe bewindslieden van KVP en AR-huize (inclusief ex-premier De Quay, terwijl Zijlstra tevens Financiën op zich nam).
  147. Niet alle voedselhulp werkte averechts, maar ‘men is het er nu wel over eens’ – aldus de reeds in noot 144 genoemde mevrouw ’t Hooft-Welvaars (onder andere consultant van Unctad) – dat de gesubsidieerde ‘afzet van graanoverschotten door de VS aan India omstreeks 1960’ (PL 480), die weliswaar hielp de honger te bestrijden, ‘tegelijkertijd de ontwikkeling van de inheemse landbouw heeft geremd’; pas toen de Indiase regering niet meer op de Amerikaanse voorraden kon rekenen ging zij meer doen aan de eigen landbouw (Hooft-Welvaars 1970, p.6).Dit ambivalente karakter van veel voedselhulp benadrukte ook de Nota-Bot: dringend gewenst in acute of chronische situaties van honger en ondervoeding ten gevolge van schaarste of eenzijdige consumptie van lage voedingswaarde van eigen bodem, kan voedselhulp die primair voortkomt uit de beschikbaarheid van surplus’ uit rijkere landen ook grote nadelen met zich meebrengen: gratis en tijdelijk ruimere aanvoer kan markt- en productieomstandigheden verstoren en vooral ontmoedigend werken voor toch al onder niet-optimale condities werkende lokale producenten; ook kan zulke hulp in natura nationale en lokale autoriteiten, die meer geïnteresseerd zijn in het laag houden van stedelijke voedselprijzen, afhouden van het stimuleren van betere land-bouwmethoden, en het uitbreiden van geschikte financiële en infrastructuele voorzieningen (MinBuza 1966b, p. 32-34). Terecht bepleitte de nota dan ook dat donorlanden zich primair richten op hulp die ontwikkelingslanden in staat stelt ‘zelf zo spoedig mogelijk (…) hun eigen voedselproductie te verbeteren (idem p. 81). De oplossing van het hongerprobleem, zo poneerde Bot nadrukkelijk, moet niet – zoals belanghebbers in landbouwkringen propageren − gezocht worden in ‘meerproductie van geïndustrialiseerde landen, doch door productieuitbreiding in de ontwikkelingslanden zelf’ (idem p.82).
  148. Ik ontleen deze vraag en het onderwerp van de betreffende DAC-bijeenkomst aan het document dat voorafgaat aan het L&V-commentaar, dat hierover zelf zwijgt en ook niets vermeldt over het Amerikaanse werkdocument dat daar aan de orde kwam – alleen dat de L&V-auteur akkoord was met de inhoud ervan (Dierikx et al., red., 2003, p.348-350). Het voorafgaande document is een memo van een BuZa-ambtenaar (sous-chef van DGES, Van Schaik) van dezelfde datum (30 maart 1966) in antwoord op vragen van Bot over gerelateerde onderwerpen, dat zijdelings het genoemde VS-document samenvat (en dat ik hier verder buiten beschouwing laat − idem p. 346-348 voor dit BuZa-memo, met de betreffende samenvatting op p. 347).
  149. Ik heb zelf in een publicatie in 1971 twee bronnen aangehaald die de twee kanttekeningen bij de L&V-notitie cijfermatig staven (Coppens 1971, p. 26): ♦  De netto-import in de EEG van producten uit ontwikkelingslanden die concurreerden met GLB-producten liep tussen 1963/64 en 1968 terug met 26 procent − terwijl dezelfde import uit de wereld slechts daalde met 4 procent, en die uit de VS zelfs steeg met 18 procent! Bron: Zeller 1970, p.105. ♦  De zelfvoorzieningsgraden (het deel van de consumptie dat door eigen productie wordt gedekt) van tarwe, witte suiker en boter lagen in 1962/64 reeds op of net onder 100 procent, en die waren in 1967/68 weer verder gestegen tot achtereenvolgens 113, 105 en 111 procent (EEG 1969, p. 88), wat dus aanmerkelijke overproducties in slechts enkele jaren aantoonde! Het Plan-Mansholt deed het tegendeel van indammen van overproductie omdat het de landbouwinkomens uitsluitend bleef steunen door middel van de prijspolitiek, die met name gunstig was voor grote landbouwbedrijven (die een veel hogere productiviteit realiseerden per hectare dan de kleine familiebedrijven). Maar de kleine bedrijven konden er nauwelijks van rondkomen, zodat zij voortdurende de straat opgingen om te demonstreren voor verdere prijsverhogingen. Betere maatregelen werden pas genomen nadat de overproductie ook een probleem werd voor de overheidsbudgetten − omdat overschotten uit de markt moesten worden genomen, en de spreekwoordelijke graan- en boterbergen zich ophoopten, en samen met de suikervoorraden, en de melk-, olijf-olie- en wijnplassen de kosten van de  EEG-landbouw gigantisch uit de klauw lieten lopen!
  150. Volgens de in noot 149 genoemde EEG-bron had de Gemeenschap in 1964 t/m ’66 nog wel sterk toenemende  tarwe-overschotten (6 en 10 procent), maar werd het jaar daarop een tekort verwacht. In het vierde jaar (1967/ 68) bereikte de zelfvoorzieningsgraad echter al weer 112,5 procent (EEG 1969, p.88).
  151. Aannemende dat hiermee dezelfde categorie werd bedoeld als wat in de EEG-tabel uit noot 149 met ‘boter’ was aangeduid, verwachtte de Gemeenschap daarvoor overschotten die van 1965/66 t/m 1967/68 zouden oplopen van 2 via 9 naar 11 procent (EEG 1969, p.88). De overige gegevens in de tekst hierboven komen enerzijds uit de nota van Biesheuvel van 13 maart 1967, en anderzijds uit de discussie over diens voorstel in de ministerraad van 17 maart 1967 (beide in Dierikx et al., red., 2003, respectievelijk p. 510-513 en p.515).
  152. De tussen vierkante haken geplaatste woorden ontbreken in de betreffende deelnotulen, maar zijn mijns inziens onmisbaar voor de logica van  Zijlstra’s betoog.
  153. Ik voeg er nog aan toe dat ook minister Biesheuvel, blijkens het eerdergenoemde L&V-commentaar (onder andere in noot 148), meermaals op vragen vanuit de Tweede Kamer had geantwoord ‘dat de beschikbare middelen op de eerste plaats aangewend moeten worden voor de verbetering van de voedselproductie in die landen zelf’ – waarmee hij alleen maar ontwikkelingslanden kan hebben bedoeld.
  154. Het beginsel dat elk aan de GATT deelnemend land van een andere deelnemer mag claimen dezelfde begunstiging te ontvangen als de meest-begunstigde handelspartner van dit land ontvangt.
  155. Cutajar & Franks geven een fictief, maar realistisch, voorbeeld (dat ik nog wat verder vereenvoudig), dat de effectiviteit van dit beschermingsinstrument duidelijk maakt. Stel dat het invoerrecht op de grondstof geraffineerd kopermetaal nul is, en dat op koperdraad een invoerrecht van 10 procent wordt geheven. Door dit tarief wordt in feite de verwerking van metaal tot draad belast met het verschil tussen deze (nominale) tarieven. Stel verder dat de kosten van deze verwerking liggen op 20 procent van de metaalwaarde en in beide landen gelijk zijn (zodat de waarde van 100 gulden per eenheid metaal toeneemt tot 120 gulden per eenheid draad). Dan voegt het tarief van 10 procent op het koperdraad  (12 gulden) in feite een additionele kostenpost toe aan de verwerking tot koperdraad in het exporterende land; dat wil zeggen dat de verwerkers in het metaalimporterende land een extra winstmarge van 12 gulden krijgen, wat 60 procent is van hun verwerkingskosten (12 : 20 = 0,6), dus ook 60 procent boven wat het de verwerkers in het exporterende land zou hebben gekost. Dit laatste percentage wordt het ‘effectieve tarief’ genoemd, wat in feite (afgezien van alle complicaties in de praktijk) een belasting is op het verwerken van kopermetaal tot -draad in het exporterende buitenland, òf de effectieve protectie van dit verwerkingsproces in het importerende land.

    Een effectief tarief van 60 procent is behoorlijk hoog, maar dat wordt in feite gemakkelijk gehaald als de verwerkingskosten tussen de opeenvolgende stadia van bewerking maar weinig verschillen (als de verwerkingskosten in het cijfervoorbeeld bij voorbeeld maar 12 procent waren geweest in plaats van 20, dan was de effectieve protectie van een nominaal tarief van 10 procent op koperdraad in het importerende land gestegen tot een effectief tarief van 100 procent: 12 : 12 = 1,0). Voorbeelden van zulke veel hogere effectieve tarieven zullen in het volgende hoofdstuk worden genoemd.

  156. Ik ontleen deze cijfers eveneens aan Cutajar & Franks 1967 (Table 31, p 82), waar zij Balassa’s tabel reproduceren (waarin ook het VK en nog andere stadia van verwerking waren opgenomen – Balassa 1965).
  157. Deze positieve grondhouding was door de DG BEB bepleit in zijn conceptinstructie voor de Nederlandse delegatie naar de eerste Unctad in Genève 1964, al waren er ook voorbehouden bij geformuleerd − zie de paragraaf over halffabrikaten en eindproducten in die instructie (Dierikx et al., red., 2003, p. 25-26), als aanvaard door de rijksministerraad op 6 maart 1964 (idem p.29, noot 11). Ook in zijn nota over het idee van algemene preferenties van ruim een half jaar later overheerste nog een positieve teneur, al lag de nadruk nu iets meer op de hoop om daarmee de bestaande preferentiesystemen van beperkte geografische aard te doen verdwijnen (idem p.112-115). In geen van beide stukken werd echter aandacht besteed aan de niet-wederkerigheidseis van de G77, en wederkerigheid was niet iets dat de BEB graag inleverde. Dat bleek opnieuw in juni 1965 toen het ging over het Nederlandse standpunt bij de net begonnen onderhandelingen tussen de EEG en de Oost-Afrikaanse Federatie (Tanzania, Kenia en Oeganda). Een daaraan gewijde nota aan de DG BEB van die datum noemde de weigering van de drie kandidaatlanden om tegenprestaties te verlenen nog ‘onaanvaardbaar’ (idem, p. 226).
  158. De BEB-stellingname in 1965 wordt door de ING-redactie vermeld in een voetnoot bij de BEB-nota van oktober 1964 (Dierikx et al., red., 2003, p. 115, noot 4), en de BEB-aanbeveling om het standpunt van de VS af te wachten is te vinden in een memo van een DIO-bureauhoofd aan DGIS Meijer van mei 1966. Daarin werd een aantal Unctad-zaken doorgenomen die zouden worden voorbesproken in een deel van de IRHP (die deze keer wèl ‘preliminair’ was voorbehandeld door de CCOS), die op 18 mei 1966 enkele OESO-vergaderingen voorbereidde die later in mei aan deze zaken zouden worden gewijd (idem, respectievelijk p. 394 en p. 390). In de eerstgenoemde voetnoot werd ook vermeld, dat het rapport van een ‘Speciale Groep van de  OESO’ – bestaande uit de vier belangrijkste leden daarvan: de VS, het VK, West-Duitsland en Frankrijk − over ‘onder meer het preferentievraagstuk’, pas omstreeks juli 1966 verwacht werd.
  159. Mijn bron voor deze EEG-voorbespreking is dezelfde redactionele voetnoot als die waarin het BEB-standpuntuit 1965 werd vermeld (Dierikx et al., red., 2003, p. 115, noot 4). Daarin werd tevens verwezen naar de IRHP- afwijzing van dit standpunt, zoals op 28 april 1965 werd gerapporteerd aan de DG BEB.
  160. Hoewel men ook op BuZa op de hoogte was van wat er in diverse gremia gebeurde ter voorbereiding van de komende preferentiediscussies in Unctad, was er blijkbaar over de inhoud van de standpunten en het verloop  van de besprekingen weinig van zodanige importantie te rapporteren dat het tweede ING-boek er iets van reproduceerde. Alleen de BuZa Jaarboeken van die jaren meldden nog enkele actuele gebeurtenissen (MinBuza achtereenvolgens 1966e p.325, en 1967a, p. 336).
  161. Al mag één institutionele stap niet worden overgeslagen: nadat reeds in 1961 een VN-Centrum voor Industriele Ontwikkeling (CID) tot stand was gekomen, dat zich richtte op andere aspecten van nijverheid in ontwikkelingslanden (waaronder wetenschappelijk onderzoek) – genoemd in het conceptwerkprogram dat na de aanvaarding van de Nota-Bot werd opgesteld (Dierikx et al., red., 2003, p.435, inclusief noot 14) −, werd in november 1966 in de AV-VN een nieuwe VN-organisatie op dit gebied opgericht. Het ging toen om het definitieve mandaat van de Unido (UN Industrial Development Organisation), die zou gaan optreden als centraal coordinatie-orgaan voor industriële aangelegenheden binnen de VN. Omdat het de bedoeling was er ook westers bedrijfsleven bij te betrekken, was een van de eerste activiteiten van Unido het organiseren van een wereldsymposium in Athene, november-december 1967. Ter voorbereiding daarvan werd in Nederland een werkgroep ingesteld waarin ook het bedrijfsleven participeerde, aldus Bot in een brief aan Zijlstra als minister van Financiën, d.d. 4 april 1967 (Dierikx et al., red., 2003, p. 529; de redactionele voetnoten 7 en 8 op deze bladzijde leveren de genoemde informatie over de voorbereiding van Unido).
  162. Katoen behoorde oorspronkelijk tot de grondstoffenproblematiek, maar breidde zich uit naar de industriële sector, dankzij het historische feit dat de textiel- en kledingsector bijna overal in de wereld deel uitmaakte van de eerste fasen van industriële ontwikkeling.
  163. Achtereenvolgens de veto’s van de Franse president De Gaulle tegen de herhaalde Britse aanvragen van het EEG-lidmaatschap − het eerste in 1963, en het tweede in 1967 (toen ook Denemarken, Ierland en Noorwegen zo’n aanvraag indienden) – en daartussenin zijn boycot van de vergaderingen van de EEG-ministerraad vanwege meningsverschillen over de financiering van het GLB en de beoogde meerderheidsbesluitvorming in die raad – tussen 1 juli 1965 en 29 januari 1966. Toen ‘le général’ bij beide zaken zijn zin had gekregen en nadat in 1967 ook de Commissies van de voorheen aparte EEG, het EGKS en Euratom konden worden gefuseerd (wat al in 1965 was geaccordeerd), begonnen de zes lidstaten steeds meer als een Europese Gemeenschap (EG) te opereren.
  164. Geciteerd uit het reeds in voetnoot 158 aangehaalde memo van DIO aan DGIS Meijer waarin een aantal Unctad-zaken werden doorgenomen die kort daarna in diverse internationale gremia aan de orde zouden komen (Dierikx et al., red., 2003, p.394).
  165. Naast de VS behoorden ook het VK, Frankrijk, West-Duitsland, Canada, België, Italië, Japan en Zweden ertoe, terwijl Zwitserland vanaf 1964 als waarnemer deelnam aan de besprekingen van de G10 (vaak aan de vooravond van de Jaarvergadering van het IMF, of bij andere belangrijke bijeenkomsten). De G10 was een louter informeel overlegcollege, dat pas in 1962 begon te functioneren nadat de betrokken landen zich als de grootste en economisch belangrijkste landen van het IMF bereid hadden verklaard het Fonds te steunen met speciale leningen (de General Arrangements to Borrow – Haan 1971a, p.10, noot 20).
  166. De liquiditeiten die landen aanhielden als monetaire reserve om hun betalingsbalans in evenwicht te kunnenhouden kwamen in die tijd voornamelijk uit drie bronnen: goud, Amerikaanse dollars en de gezamenlijke reserveposities van de landen bij het IMF (hun daar gestorte quota – een kwart in goud, de rest in eigen valuta − tegoeden die zij in geval van nood tijdelijk kunnen opvragen). Van deze drie soorten internationale liquiditeiten was alleen de omvang van de quota voorwerp van gezamenlijke besluitvorming; de hoeveelheid goud hing af van het beperkte aantal productielanden dat dit betaal- en reservemiddel in omloop bracht; en het dollaraanbod werd exclusief bepaald door de betalingsbalanstekorten die de VS zich konden veroorloven.
  167. Speciale trekkingsrechten, ter onderscheiding van de normale trekkingsrechten die landen bij het IMF hebben, gebaseerd op hun daar gestalde quotum, dat zij kunnen gebruiken om tijdelijk een tekort op hun betalingsbalans te financieren.
  168. Haan noemt in een artikel in de Internationale Spectator de  Engelse bankier, Sir Oliver Franks, die de linkreeds in 1957 opperde, en ‘aanstonds’ gevolgd werd door monetaire economen als Day, Stamp en Triffin, dieeen ‘voortdurend groeiend aantal andere deskundigen’ aanvoerden. Unctad bracht in 1965 namens de ontwikkelingslanden het link-idee officieel in discussie (Haan 1971b, p.1464-1465). Zelf werkte Haan het idee uit in een in maart 1971 verdedigd proefschrift, waarin onder andere werd betoogd, dat juist door de bepaling van de internationaal benodigde hoeveelheid nieuwe SDR’s los te maken van het distributiemechanisme dat in 1969 gekozen was, de mogelijkheid zou ontstaan deze hoeveelheidsbeslissing op strikt monetaire gronden te laten plaatsvinden. Door het gekozen distributiemechanisme − namelijk: uitdeling naar rato van de quota van de lidstaten −, werd het hoeveelheidsbesluit feitelijk voornamelijk geregeerd door de individuele behoefte van de landen met de grootste quota en het grootste stemmenaandeel, die daardoor tevens de grootste ontvangers van nieuwe SDR’s zouden zijn. Door dit besluit los te maken van het individuele belang van deze landen, zou een meer objectieve bepaling van de benodigde hoeveelheid nieuwe liquiditeiten kunnen ontstaan, die meer in overeenstemming is met het gemeenschappelijke belang van de deelnemende landen (Haan 1971a, passim).
  169. Deze integrale link zou bij dat model in dezelfde categorie thuishoren als de van andere terreinen bekende thema’s van de ‘commons’ en het ‘gemeenschappelijk erfdeel van de mensheid’.
  170. Het valt dan ook op dat in Bots beschrijving in de Tweede Kamer van de bevoegdheidsverdeling tussen hem ende andere ministers in januari 1966 (Tweede Kamer 1966a, p.745), de termen IMF en ‘monetaire zaken’ niet eens voorkomen – alsof ontwikkelingslanden daar geheel buiten stonden. Op Financiën heerste in die dagen nog het orthodoxe monetaire standpunt, dat Haan van nabij leerde kennen als medewerker op de IMF-afdeling van dat departement tussen 1966 en ’71 en als assistent van de Nederlandse Executive Director bij het IMF (oud-minister van Financiën Pieter Lieftinck) in 1968 en ’69 (volgens de achterflap van de handelseditie van Haan 1971a). Per 1 maart 1971 nam Haan daar, inmiddels hoofd van de genoemde afdeling van het ministerie, ontslag op grond van het ontstane meningsverschil over de SDR’s (aldus een interview met hem in de Volkskrant, 13 maart 1971).
  171. In een notitie aan thesauriergeneraal Van Lennep van Financiën van 29 november 1965 was al benadrukt dat‘het Westelijke standpunt in feite [behoorde] te blijven dat de Unctad incompetent is om het internationale monetaire vraagstuk te behandelen.’ Echter, zo werd er meteen aan toegevoegd, dit standpunt moest ‘zo enigszins mogelijk niet meer uitgesproken worden.’ En dat diende gerealiseerd te worden ‘door niet materieel aan de discussie deel te nemen’ – waarbij voor alle zekerheid nog werd onderstreept dat ‘dit dus geheel terzijde [was] van de vraag wat de meerderheid denkt van de Unctad-bevoegdheden ter zake’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 280; de eerste twee cursiveringen staan in het origineel, de laatste twee zijn door mij toegevoegd). Financiën werd echter op 11 januari 1966 overruled door de meerderheid van de andere ministeries in de  IRHP, die ‘betwijfelde of het zinvol [was] de competentie van Unctad op monetair gebied te blijven betwisten.’ Volgens deze meerderheid (waaraan kennelijk alleen  Financiën niet deelnam) was het dienstiger de ontwikkelingslanden in de Unctad gelegenheid te geven hun opvattingen naar voren te brengen. Competentiekwesties zouden beter ‘indien enigszins mogelijk, in het midden’ gelaten moeten worden. Financiën protesteerde tegen dit standpunt, onder andere met het argument dat Unctad in deze zaken niet bevoegd was ‘omdat zulks is voorbehouden aan de Groep van Tien, het IMF, enz.’ (cursivering toegevoegd, terwijl onduidelijk bleef wie of wat er nog meer onder deze ‘enz’ zou kunnen vallen). Financiën was het echter wel eens met de meerderheid ‘dat een duidelijke houding van het Westen hierover vooral daarom gewenst en urgent [was], omdat anders het gevaar bestaat dat dit punt zal uitgroeien tot een controverse die de samenwerking tussen de verschillende groepen (…) ook buiten het eigenlijke monetaire terrein nadelig zou beïnvloeden.’ Het vroeg daarom dit meningsverschil te bespreken in de ministerraad van 14 januari 1966. Volgens een voetnoot van de ING-redactie besloot deze MR dat de Nederlandse delegatie naar TDB-3 in januari-februari 1966 ‘zich terughoudend diende op te stellen’ (idem p. 306-307, inclusief voetnoot 5).
  172. Die dus eveneens een ander licht werpt op de eerder geciteerde opmerkingen in de Nota-Bot over de noodzakelijke ‘aanpassing van het wereldeconomisch bestel’, waarbij de ‘internationale monetaire politiek’ deze keer wèl werd genoemd als een van de specifieke voorbeelden (MinBuza 1966b, p.12).
  173. De particuliere hulpstroom van non-profit-instellingen valt dus buiten deze sectie. De DAC publiceerde dede eerste gegevens daarvan overigens pas vanaf 1970.
  174. Het hoofdverschil is dat directe buitenlandse investeringen het vestigen of uitbreiden van bedrijfsactiviteiten inandere landen omvatten en daarom gepaard gaan met eigendom van en zeggenschap over die activiteiten. Overdracht van bedrijfskennis en ondernemerservaring, en andere adviesdiensten treden veelal ook op bij dit ondernemen in andere landen. Daarentegen impliceren andere particuliere deelnemingen (of niet-directe investeringen), zoals portefeuillebeleggingen en leningen in principe alleen overdracht van kapitaal en geen zeggenschap. Beide soorten activiteiten vinden uiteraard ook, en in veel sectoren in veel grotere omvang, plaats in en tussen meer ontwikkelde landen. Hier beperk ik mij echter uitsluitend tot de rol van Nederlandse bedrijven in en ten aanzien van ontwikkelingslanden.
  175. Er zou daarom te twisten zijn over de vraag of de overheidsrol beperkt zou moeten blijven tot alleen de directebedrijfsinvesteringen. Banken en andere beleggers – uitgezonderd de semipublieke Herstelbank en latere NIO, die optraden als agent van de overheid − waren in deze periode echter nog zo weinig actief in ontwikkelingslanden dat ik me in dit hoofdstuk voornamelijk zal beperken tot wat de Nederlandse overheid deed, of  zou hebben moeten doen, ten aanzien van de directe investeringen.
  176. Om dit met slechts één, verre van theoretisch, voorbeeld te illustreren: een Nederlandse investeerder kan wel streven naar werkgelegenheidscreatie in het ontvangende land, maar als zijn bedrijfsvestiging daar produceert voor de lokale markt is de kans nogal groot dat plaatselijke verzorgers van hetzelfde, of voldoende vergelijkbare (of misschien zelfs inferieure), aanbod hun traditionele afzet verliezen en tenondergaan; soms levert dat dan meer werkloosheid op dan het Nederlandse bedrijf aan arbeidsplaatsen creëert. Generaliserend zouden we natuurlijk graag zeggen, dat de baten voor het ontvangende land per saldo positief moeten zijn – maar hoeveel positieve en negatieve baten zijn niet zodanig onlosmakelijk met elkaar verbonden dat alleen het netto-positieve saldo kan worden toegejuicht? En hoe vaak komen voor- en nadelen elk zodanig bij verschillende bevolkingsgroepen of regio’s terecht, of misschien pas op zo sterk uiteenliggende tijdstippen tot uiting, dat afweging van mogelijk tegenstrijdige belangen een politiek oordeel vergt dat zelden zonder betwisting zal blijven?
  177. De officiële naam van deze Commissie is overigens: ‘Committee on Invisibles and Financing related to Trade’(dienstenverkeer en financiering ten behoeve van de handel), een poging om door een zorgvuldige bewoording de kritiek te voorkomen dat deze commissie bestaande financiële instellingen zou beconcurreren. In werkelijkheid rekende deze Commissie echter bijna alles tot haar werkterrein: naast publieke en particuliere kapitaalstromen (inclusief de hulpstromen), ook financiële en niet-financiële diensten als verzekeringen en toerisme. Het enige onderwerp van het dienstenverkeer dat een eigen Unctad-commissie kreeg was de internationale zeescheepvaart (zie de volgende sectie).
  178. Volgens dezelfde bron: DAC 1970, p.173 (table 4), omgerekend tegen de dollarkoersen in deze jaren vanf. 3,62 in 1966 en f. 3,60  in 1967 (uit statline.cbs,nl). Net als in hoofdstuk 2 waren deze private kapitaalstromen gedefinieerd als netto (maar zonder de kapitaalbeloningen in mindering te brengen) en omvatten zij ook de particuliere exportkredieten. Wat de Nederlandse particuliere kapitaalstroom betreft was 1960 echter niet het alltime topjaar (zoals wel het geval was met het totaal van de publieke en particuliere kapitaalstroom in dat jaar – zoals genoemd op  p. 51): het bedrag van f. 864 mln. (was VS $ 203 mln.) in 1960 werd in 1970 alweer overtroffen met f. 893 mln. (was VS$ 247), en dat zou in dollars nog tot en met 1988 het geval blijven (volgens de DAC respectievelijk 1973 p.183, en 1991, p.196).
  179. Al zou het niet zo veel worden als de bewuste nota suggereerde, maar dat was kennelijk een drukfout:  f. 5.175 ‘miljoen’ had wellicht ‘duizend’ moeten zijn, als men het vergelijkt met het bedrag dat voor deze begrotingspost in Bots eerste begrotingsnota was opgenomen in de kolom voor 1965: f. 20,4 mln. (zie de eerste zin in de CCOS-nota, opgenomen in Dierikx et al., red., 2003, p.250-251, en post 18 in MinBuza 1965e, p.3).
  180. MinBuza 1966b, p.65 en 105. Op de laatstgenoemde bladzijde staat dat de projecten waarover ‘overeenstemming’ was bereikt zich in India en Turkije bevonden, waaruit lijkt te mogen worden afgeleid dat de overige achttien projecten waren aangevraagd voor de overige zes daar genoemde landen in Afrika en het Midden-Oosten (Ghana, Kameroen, Ivoorkust, Marokko, Nigeria en Jordanië). De naam van het nieuwe programma werd alleen in de Nota-Bot in zoverre nader toegelicht, dat gesproken werd van ‘pre-investment subsidies’ die beoogden ‘voor Nederlandse ondernemingen barrières weg te nemen, die het ondernemen van activiteiten in de betrokken gebieden anders wellicht zouden belemmeren (idem p. 119; cursivering toegevoegd om de reden die hieronder zal blijken). Bij de criteria, genoemd in bijlage T van de nota (idem p. 171), gaf een kennelijk limitatieve opsomming er maar drie voorbeelden van: a. exploratieprojecten; b. beperkte infrastructurele projecten; en c. proefprojecten. Verder werd onder andere de eis gesteld, dat de voorgenomen activiteiten van de in aanmerking komende Nederlandse onderneming ‘een bijdrage moeten leveren aan een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in’ het ontwikkelingsland, ‘en zo mogelijk in een concreet regionaal ontwikkelingsplan [moeten] passen.’ Voorkeur zou worden gegeven aan investeringen met ‘multipliereffecten’ naar ‘soortgelijke of daarmee samenhangende activiteiten’ in dat land. Voorts zou voor de uitvoering van een drempelproject overheidsinstemming van het ontvangende land zijn vereist, terwijl de investerende onderneming ook bereid moest zijn een nader te bepalen percentage van de te maken kosten zelf te dragen. In contrast tot het hierboven gecursiveerde woord ‘wellicht’ stond echter in punt 5 van deze criteria ook dat er ‘voldoende aanwijzingen dienen te zijn dat de investeringsplannen’ van het bedrijf ‘zonder Nederlandse overheidsmedewerking niet of moeilijk realiseerbaar zouden zijn.’ Daar werd later blijkbaar de hand mee gelicht – misschien omdat, zoals de chef van de Directie DTH in maart 1967 opmerkte, ‘de belangstelling van het bedrijfsleven’ voor het drempelprojectenprogramma ‘kennelijk kleiner was dan men verwacht had’ (genoemd in een nota aan de DG BEB, opgenomen in Dierikx et al., red., 2003, p.518). In elk geval zou later onderzoek uitwijzen dat bij veel van de goedgekeurde projecten (en dat waren er toen meer dan de twee die in de Nota-Bot werden genoemd) de veronderstelde drempel niet bestond of onwaarschijnlijk was. In het volgende hoofdstuk zullen we dan ook zien dat besloten moest worden om de bevordering van Nederlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden op een heel andere wijze aan te pakken.
  181. Kapteyn was tot 1963 afdelingshoofd op DES van BuZa, en daarna hoogleraar Recht der Internationale Organisaties aan de RU, Utrecht (Dierikx et al., red., 2003, p. 549).
  182. Een interne BEB-nota van 4-11-’65 vatte de voorgeschiedenis samen. Vermoedend dat Financiën na Bots verzoek aan Kapteyn hoopte dat EZ en BuZa nu ‘in een competentiestrijd verwikkeld’ zouden raken, stelde de schrijver van deze nota voor dat naast Vondeling en Bot ook Den Uyl de instellingswet voor het door EZ en de werkgevers gewenste nationale systeem zou (mede-)ondertekenen (Dierikx et al., red., 2003, p.267).
  183. Aldus Kapteyns begeleidende brief (Dierikx et al., red., 2003, p.375). Omdat niet geheel duidelijk is of hij hieriets nieuws opperde of (impliciet) inhaakte op al elders genomen initiatieven (die er inderdaad waren, zoals hierna zal blijken) citeer ik slechts enkele losse woorden uit zijn brief, die in elk geval suggereren dat hem hetzelfde voor ogen stond.
  184. NAR 1984, p.22. In de aansluitende alinea’s wordt nader verklaard wat met beide centrale begrippen wordt beoogd, namelijk: economische samenwerking mikt op ‘de ontwikkeling van wederzijdse betrekkingen’ tussen beide landen door het doen van ‘studie, voorbereiding en uitvoering van projecten van gemeenschappelijk belang, marketing van producten, samenwerking op technisch en technologisch gebied, en dergelijken.’ Bij investeringsbescherming regelt men ‘de behandeling van investeringen, recht op winsttransfer, compensatie bij nationalisatie, en arbitrage’ (idem). Volgens de voetnoten op dezelfde pagina waren er overeenkomsten met dertien landen waarin beide zaken waren geregeld, en dertien en zeven overeenkomsten met respectievelijk alleen economische samenwerking of investeringsbescherming. Maar met twee van de landen waren deze verdragen alleen nog maar geparafeerd, terwijl zeven andere verdragen nog niet in werking waren getreden (idem, de noten 1, 2 en 3). Hoewel dit geen uitputtende verdragsomschrijvingen waren, lijken de pure investeringsbeschermingsovereenkomsten eenzijdiger te zijn gericht op de belangen van de investerende ondernemingen dan de samenwerkings- en de gecombineerde overeenkomsten.
  185. Bedoeld is waarschijnlijk alleen de retourtransfer daarvan.
  186. De andere twee (Ivoorkust en Kameroen) komen overigens wel voor in een in 2012 door EZ gepubliceerd overzicht van landen waarmee verdragen voor ‘economische en technische samenwerking’ werden afgesloten. Die met deze twee landen werden beiden in 1965 ondertekend, waarna ze in 1966 in werking traden. En die bevatten ook bepalingen die ‘specifiek betrekking hebben op investeringen’ (aldus de zogeheten IBO-lijst van EZ-BEB).
  187. Per 1 oktober 2014 waren er meer dan 250 van zulke belastingverdragen, met een kleiner aantal landen omdater diverse waren waarmee het verdrag op een latere datum werd vernieuwd (MinFin 2014). Ze hebben Nederland inmiddels een slechte reputatie bezorgd: critici verwijten het tax rulings overeen te komen met multinationale ondernemingen die ‘agressieve belastingstrategieën’ van deze laatste mogelijk maken. In december 2014 riepen drie EU-lidstaten: Duitsland, Frankrijk en Italië, de Europese Commissie op om vóór eind 2015 met zodanig stringente voorstellen te komen dat aan zulke belastingontwijking, die ook ontwikkelingslanden grote verliezen aan belastinginkomsten berokkent, een eind wordt gemaakt; harmonisering van belastingwetgeving, die dit zou kunnen bewerkstelligen, werd echter in 2011 nog door de gezamenlijke EU-staten afgewezen (de Volkskrant 3 december 2014). Recenter is duidelijk geworden dat de EU en de OESO wel iets willen doen aan belastingontwijking door kapitaalbezitters, maar nog lang niet wat precies. Een begin daarmee is recent uit handen van staatssecretaris Menno Snel van Financiën in het kabinet-Rutte-3 gekomen.
  188. Afgezien van drie eilanden van de Nederlandse Antillen (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) waarmee in 1964 wel een vergelijkbare belastingregeling werd gesloten.
  189. Dit percentage omvat dus niet de schepen die weliswaar in een ontwikkelingsland waren geregistreerd, maar het eigendom waren van een in het buitenland wonende eigenaar of een daar gevestigde rechtspersoon. Deze landen, waar naast nationale ook buitenlandse schepen konden worden geregistreerd, de zgn. ‘vrije’ of ‘goedkope vlag’-landen (onder andere Panama, Liberia en de Bahama’s), hadden met de bij hen geregistreerde schepen een tweemaal zo groot aandeel in de vervoerscapaciteit overzee (17 procent). Deze percentages zijn gebaseerd op Unctad-gegevens aangehaald door Gosovic, die er in dezelfde voetnoot op wees dat het tussen 1959 en 1967 oplopende aandeel van ontwikkelingslanden in het totaal van de zeevracht − dat van 61 naar 63 procent ging − sterk contrasteerde met het dalende aandeel van deze landen van de in hun havens ontscheepte vracht − dat van 23 naar 19 procent ging. Het hierboven in de tekst genoemde percentage van het aandeel van de overige ontwikkelingslanden in het totale eigendom van de betreffende vloten (7,4 procent) betrof 1968; in dit jaar was het eigendom van de ontwikkelde markteconomieën 60 procent van dit totaal, terwijl de communistische staten in Oost-Europa en de Zuid-Europese landen respectievelijk 8 en 7 procent van de totale vlootcapaciteit in bezit hadden (Gosovic 1972, p.138, noot 2).
  190. Die sectoren worden opgesomd in het slot van de alinea die een van de vier stellingen presenteert waarmee het probleemstellende eerste hoofdstuk van de Nota-Bot opent, namelijk de stelling die is voorzien van de tussenkop waarin wordt geponeerd dat ‘de ontwikkeling der achtergebleven landen ook een aanpassing van het wereldeconomisch bestel vereist’ (MinBuza 1966b, respectievelijk p.12 en 11). Deze omissie impliceert overigens niet dat de scheepvaartsector volledig ontbreekt in deze nota; een tienregelige samenvatting van de taken van de Scheepvaartcommissie aan het slot van de bijlage over Unctad (idem p.149) kon er wel af.
  191. Men moet terugbladeren naar de MvT voor 1965 om te kunnen lezen wat dit beleid dan wel was: zijn ‘medewerking aan verantwoorde en constructieve voorstellen’ blijven baseren op in het VN-Handvest verankerde beginselen (MinBuza 1964, no. 2, p.3). Dit in samenhang met het zonder commentaar in de MvT voor 1967 weergegeven citaat van het Portugese standpunt (dat het ‘zijn overzese gebiedsdelen in Afrika als integrerende delen van een eenheidsrijk’ beschouwde – MinBuza 1966c, p.9) suggereert het ontbreken van enige neiging om deze NAVO-bondgenoot af te vallen.
  192. Wat misschien nog wel een pietsie meer voorstelde dan wat Engels Bot toebedeeelde in zijn zogenoemde ‘zelfstandigheidsvariant’ van het ministerschap z.p. in de drie varianten die hij onderscheidde  (Engels 1987, respectievelijk p. 99 en 82). Ik zal dit verder beargumenteren bij de tweede set van onderzoeksvragen hieronder.
  193. Het meest opzienbarend was natuurlijk dat twee van de drie fractieleiders van KVP, PvdA en ARP die zelf het regeerakkoord hadden uitonderhandeld (Schmelzer, Vondeling en Smallenbroek), bij deze uitkleedoperatie een rol speelden. Bij Smallenbroek (kandidaatminister van BiZa) schijnt dit een voornamelijk passieve rol te zijn geweest – voor zover dit althans kan worden afgeleid uit het waarschijnlijk beperkte notulenfragment van alléén de eerste dag van het constituterende beraad (Dierikx et al., red., 2003,  p.190-191). Maar Vondeling was wel actief in de kritiek op het akkoord, al was dit dan op dat moment slechts door zijn instemming met de interventies van Biesheuvel, die toen het voortouw nam – wat hij opnieuw deed in de ministerraad van 7 januari 1966 (idem p. 301). Den Uyl (van EZ, net als Vondeling voor het eerst in het ministersambt) werd blijkbaar pas door zijn departement gealarmeerd nadat Bot op 1 december 1965 in de Tweede Kamer te ver leek te zijn gegaan; maar op 7 januari verdedigde Den Uyl zijn fort meermaals fanatiek (idem p. 301, 302, 304 en 305), terwijl Smallenbroek er opnieuw het zwijgen toe schijnt te hebben gedaan. Voor verdere details, zie paragraaf3.1 en mijn beredeneerde speculatie over de mogelijke afloop van het gevecht op 4 februari 1966 in noot 18.
  194. ‘Formeel klein’ omdat Bots de facto verantwoordelijkheid berustte op een continuering van Luns’ werkafspraak met zijn voorganger, staatssecretaris Diepenhorst, en ‘financieel vrij groot’ omdat het BuZa-aandeel in het totaal van de overheidshulp in 1965 55 procent bedroeg (voor beide aspecten zoals besproken in paragraaf 3.1).
  195. De regeringsverklaring van Cals had volgens Meijer weliswaar de suggestie van een volwaardig ministerschap gewekt, dat verantwoordelijk zou zijn voor het geheel van dit voor het kabinet belangrijke beleidsonderdeel. Maar deze suggestie werd volgens hem ‘uitgehold’ doordat deze bewindsman ‘geen eigen departement of ambtelijke staf had’ en ‘geen bevoegdheden had ten aanzien van het beleid of de besteding der afzonderlijke begrotingsposten.’ Dit was echter een bewering die Meijer in de rest van zijn memorandum weliswaar nog minstens driemaal in min of gelijke bewoordingen herhaalde, maar die hij reeds in de volgende regels zodanig nuanceerde dat, letterlijk gelezen, zijn uitspraken duidelijk vals waren. Ook zijn stelling dat deze minister z.p. ‘feitelijk fungeerde als staatssecretaris van’ BuZa was er als typering helemaal naast, zoals ook zijn mening dat ‘het niet veel zou uitmaken’ als men in een nieuw kabinet weer naar een staatssecretariaat terugkeert, vele aspecten buiten beschouwing liet (Dierikx et al., red., 2003, p.467-468). Dit waren opinies die, als men ze wil verklaren, een blik in de ziel van deze man zouden vereisen, en dat laat ik na (voor aanknopingspunten, zie echter Dierikx, 2008, passim).
  196. Bot deed dat in een nota die hij op de genoemde datum schreef aan interim-premier J.Zijlstra (Dierikx et al.,red., 2003, p. 490-498). Daarin pompte hij zijn benoeming in 1965 op tot een ‘logisch sluitstuk van een in de afgelopen jaren alom gerijpt inzicht in de omvang en betekenis van deze staats-taak,’ een overtuiging die ertoe had geleid ‘dat de taak een evenwichtig samenhangend Nederlands hulpbeleid op te bouwen – als gelijkwaardig en integraal onderdeel van het totale kabinetsbeleid – aan een minister werd toevertrouwd’ bij wie‘de primaire verantwoordelijkheid’ moest liggen voor het geheel ‘en de onderdelen ervan.’ En dat de vakministeries buiten BuZa ‘daartoe hun kennis en ervaring in dienst en ter beschikking van’ deze minister z.p. moesten stellen, werd door Bot afgeschilderd als iets dat ‘in de afgelopen periode als zodanig door niemand [werd] betwist’ (idem p. 490-491). Een gotspe is ook hoe Bot de samenwerking met deze vakdepartementen schromelijk overdrijft als iets dat ‘in verschillende gevallen tot wederzijds volledige tevredenheid heeft gewerkt’ (idem p. 492), en dat hij de wrijvingen met EZ en Financiën minimaliseert als ‘enkele strubbelingen en spanningen’ ten gevolge van ‘een zekere onduidelijkheid in ons staatsrecht’ ten aanzien van de minister z.p., ‘waaraan men op de betrokken departementen nog moest “wennen”’ (idem p. 491). En het gebrek aan toegang tot het koninkrijksbeleid verborg Bot in wollig taalgebruik, zoals pas verderop bleek waar hij ‘een betrokkenheid’ bij dit beleid aanbeval (respectievelijk p. 493 en 496).
  197. De zwakkere vormen betroffen de ‘ondergeschiktheidsvariant’, waarbij de met de leiding van het departement belaste minister verantwoordelijk blijft voor de taken van de minister z.p., en de ‘nevengeschiktheidsvariant’ waarbij zij gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het geheel (Engels 1987, p. 82).
  198. Het woord ‘bijzondere’ heb ik nu alleen bij deze taak geciteerd, maar het sloeg ook op de coördinerende taak.Overigens werd de regeringsverklaring op deze punten ook bevestigd, zo niet  bekrachtigd, door wat ik in de voorgaande vragenset aanhaalde uit de Nota-Bot van ruim een jaar later.
  199. Niet voor niets beriep Bot zich in de hierboven genoemde nota aan Zijlstra herhaaldelijk op deze speciale en meeromvattende opdrachten die voortvloeiden uit wat volgens hem werd opgevat als een ‘staatstaak’ waarover het kabinet het als geheel eens zou zijn geweest (Dierikx et al., red., 2003, p.490-497, passim). De momenten waarop het parlement, de Raad van State en de NAR hem op een of meer punten bijvielen of iets van hem vroegen, noemt Bot eveneens (idem p. 492-493 en p.497). Alleen de hierboven gemaakte vergelijking met de rol van de minister-president ontleen ik aan Maas, zoals ook de daarna geciteerde woorden van hem zijn (Maas 1986, p.32). In tegenstelling tot Engels (1987, p. 165, noot 16) vind ik deze vergelijking dus wel verdedigbaar.
  200. Wat overigens niet wegneemt dat op het punt van de interdepartementale coördinatie zowel Meijer als Bot inhun eerder besproken stukken verbeteringen noodzakelijk vonden, zoals: dat de Interdepartementale Coördinatie Commissie zou moeten bestaan uit ‘op hoog beleidsniveau werkzame ambtenaren der verschillende ministeries’, terwijl Bot ook de instelling van een onder de ministerraad fungerende ‘Raad voor Ontwikkelingsaange-legenheden (ROA)’ in overweging gaf (Dierikx et al., red., 2003, respectievelijk p. 468 en 496).
  201. Vondeling, die hem tijdens de omroepkwestie in 1965 een ‘zwakke minister’ had genoemd, schijnt dit zowel in de ministerraad van het kabinet-Cals als in het openbaar tijdens de  Nacht van Schmelzer te hebben herroepen (aldus Bot in Dijksman & Jansen van Galen 1983, p. 21). Het einde van de kabinetten-Cals en Zijlstra was voor Bot overigens niet het einde van zijn pogingen de z.p.-portefeuille verder te versterken. Uit de ‘memoires’ van zijn opvolger Udink blijkt namelijk dat Bot hem vlak voor het constituerende beraad van het kabinet-De Jong aanraadde de eerste verantwoordelijkheid voor Unctad op te eisen (Udink 1986, p.82).
  202. Het was dan ook wel vreemd dat Meijer en Bot in hun hierboven genoemde brieven niet voorstelden deze de-centrale en nogal gefragmenteerde beleidsvoorbereiding fundamenteel te veranderen. Meijer vond het wel zwak dat Bot geen eigen ministerie had, maar beval de instelling daarvan toch niet aan – eerder het tegendeel zelfs daar waar hij verschillende, veel beperktere alternatieven voor de huidige situatie opperde (Dierikx et al., red., 2003, p.468). En Bot legde er meer de nadruk op dat juist de afwezigheid van een apart ministerie een ‘optimale’ gelegenheid bood de verschillende activiteiten van de vakdepartementen ‘te bundelen tot een coherent kabinetsbeleid en een optimale Nederlandse bijdrage’ (idem respectievelijk p. 492 en 490).
  203. Dit gebeurde bijvoorbeeld toen één halstarrig ministerie (Financiën) in januari 1966 wel werd tegengehouden door een meerderheid van andere ministeries in de IRHP die een coulanter standpunt tegenover een wens van de ontwikkelingslanden op monetair gebied prefereerde (zoals toegelicht in noot 171). Desondanks kwam er in de Nota-Bot een Nederlands standpunt over de creatie van SDR’s dat inhoudelijk slechts als ‘cynisch’ en ‘hol’ kon worden omschreven, een misser die wellicht was voorkomen als men beter was opgewassen geweest tegen de behoudende visie van Financiën.
  204. Misschien moet ik zeggen dat Meijer daar niet voldoende bij stilstond, want hij formuleerde nog een derde aanbevelingswaardige instructie bij kabinetsformaties die vooral het terrein van de handels- en andere structurele beleidsonderdelen betrof, een onderdeel dat ‘niet [ik zou zeggen: minder] tot uitdrukking komt in begrotingsposten, doch in beleidsuitspraken, binnenslands en buitenlands (op intergouvernementele conferenties [waarvan hij naast Unctad ook FAO, Unido en de VN etc. noemt]).’ Voor dit terrein achtte Meijer ‘een kabinetsafspraak onontbeerlijk,’ die inhield ‘dat de leden van het kabinet zich onthouden van beleidsuitspraken of beleidsdaden zonder voorafgaande afstemming daarvan op de inzichten van de voor de coördinatie aangewezen bewindsman’ (de ontwikkelingsminister dus, zoals al gesteld in het voorafgaande tweede punt). Interessant is echter het ‘bijgevoegde briefje’ dat de ING-redactie citeerde in een voetnoot en dat kennelijk aan de demissionaire MP Cals was gericht: de schrijver van dit briefje vroeg het oordeel van de premier over dit voorstel van Meijer, waaraan hij toevoegde dat zijns inziens ‘de wensen 1 t/m 3 [van Meijer] verwezenlijkbaar zijn.’ Cals antwoordde op dit briefje: ‘ja’, maar vervolgde met: ‘3 [het bovengenoemde] zou in de praktijk wel moeilijk zijn’ (Dierikx et al., red., 2003, p. 469, inclusief noot 6; ik vermoed dat de volgens de redactie ‘onbekende steller’ van dit briefje een medewerker van AZ was met minstens de rang van DG, want hij schreef dat hij ‘dit interne advies van mijn collega van’ BuZa ‘ontving’ − waarschijnlijk dus van Meijer zelf).
  205. Deze kritische functie werd ook in deze jaren gedeeltelijk overgenomen door de Novib, die onder andere bijna jaarlijks met haar commentaar op de nieuwe begrotingsstukken kwam. Harry de Lange, die later nog een tijd voorzitter was van de Novib (we zagen hem ook al genoemd worden bij de critici van de derde regeringsnota op dit terrein in 1962 – zie onder andere het slot van noot 64 in het vorige hoofdstuk), maakte al bij het hulpoverzicht in de Miljoenennota voor 1965 de kanttekening dat het bedrag van de EOF-bijdrage ten onrechte werd meegeteld in het totaal van de hulp (Lange 1964, p. 3-4).
  206. Er was overigens wel een begin van samenwerking aan voorafgegaan bij de voorbereiding van een gezamelijke publicatie van BuZa en de Novib, waarin de gegevens van een in de eerste maanden van 1965 gehouden enquête onder ruim 70 particuliere organisaties actief in en ten behoeve van ontwikkelingslanden werden afgedrukt en gerubriceerd (MinBuza 1966a). Uit de al te kleine lettertjes bij de beperkte toelichting op de ontvangen informatie is weliswaar op te maken in welke (18) sectoren en (44) landen deze organisaties per ultimo 1964 werkzaam waren en welke (30) instanties betrokken waren bij de uitzending van deskundigen naar ontwikkelingslanden. Maar een meer analytische beschrijving en samenvatting van deze gegevens had de inzichtelijkheid en het gebruik van de resultaten van deze enquête aanzienlijk kunnen vergroten.
  207. Zoals ook Bots eerdere brief aan Zijlstra, waarin hij had laten zien hoeveel erbij had gemoeten (namelijk f. 350 mln.) om de ontwikkelingsbegroting in 1970 op 1 procent van het NNI te brengen, niet had geholpen (zie voor meer details noot 101).
  208. Het was alleen deze veranderde financieringswijze al die de helft van de stijging van het totale hulpbedrag in 1966 verklaarde, al bracht zij tevens een daling van de behoefte aan rentesubsidies met f. 15 mln. met zich mee (zie de eerdere pagina 98).
  209. De vraag was overigens wel aan de orde geweest toen onder de vorige regering (Marijnen), en vlak voordat Cals en Bot de zaken overnamen, in 1964, de hoofdlijnen werden vastgelegd van het toen opgerichte Medefinancieringsprogramma dat de samenwerking met particuliere organisaties (gebundeld vertegenwoordigd door de centrale instellingen van missie, zending, en de Novib) vorm gaf. Wat in het vorige hoofdstuk over de aard van de afspraken met deze laatste nog niet werd opgemerkt was, dat de particulieren door de overheid werden verplicht zich te beperken tot projectvoorstellen die de ‘instemming’ hadden ‘van de regering’ van de landen waar zij activiteiten wilden ontplooien (de geciteerde woorden komen uit de Nota-Bot, waar wordt uitgelegd dat de Nederland dit eist omdat het ‘inmenging’ principieel onjuist vindt en een uiting van een patroniserende en bevoogdende mentaliteit’ (MinBuza 1966b, p. 66-67). De serieuzere vraag: wat je moet doen als je ziet dat je hulp in verkeerde handen dreigt te vallen, en dan niet weg wilt kijken, werd genegeerd. En dat was ook onder de volgende regering van De Jong en Udink nog een probleem.
  210. Het was natuurlijk waar dat het tijdperk van Soekarno een puinhoop had gemaakt van de Indonesische economie en dat een rigoureuze sanering even voorrang moest krijgen op andere kwalen van de samenleving. Maar voor de donoren die te hulp schoten was het geen merkbare zorg dat democratie en mensenrechten zoek raakten in bloedbaden en zelfverrijking van de aan de macht zijnde groep. Een eerdere bezinning op de eigen prioriteiten had de verharding van Soeharto’s beleid en de lange duur van zijn macht niet op de koop toe genomen.
  211. Bot luchtte daarover zijn gemoed in het latere interview met Dijksman en Jansen van Galen (1983, p. 21), en ook Klompé liet het merken in haar voorwoord in Maas 1982, p. 8.

Licentie

Ministers voor de schone schijn? Copyright © 2019 by Huub Coppens. Alle Rechten Voorbehouden.

Deel dit Boek