5 1971-’73 Periode – Boertien

Dr. C. (Kees) Boertien (1927-2002)
Dr. C. (Kees) Boertien (1927-2002)

Een maar kort durende regering, een weinig opvallende minister[1], en toch een periode met gebeurtenissen die een blijvende betekenis zouden krijgen in de geschiedenis − zoals:
–  de ineenstorting van het internationale geldstelsel (augustus 1971),
–  het eerste Club-van-Rome-rapport (maart 1972),
–  Unctad-3 in Santiago, Chili (april-mei 1972),
–  de milieuconferentie in Stockholm (5-16 juni 1972), en
–  de eerste uitbreiding van de EEG[2] (per 1 januari 1973).

En dan zijn dit nog maar enkele van de internationale gebeurtenissen die van invloed zouden blijven op het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en de discussie daarover. Daarnaast waren er ook nog puur binnenlandse kwesties die jarenlang de gemoederen bezighielden − ik noem alleen de verwikkelingen rondom de Commissie-Claus, vooral omdat hierin spanningen tot uiting kwamen die al in de jaren zestig waren begonnen in de Nederlandse samenleving: aantasting van traditionele gezags- en machtsstructuren (ontzuiling), ideologische radicalisering in bepaalde kringen en andere vormen van maatschappelijke onrust. Deze onrust, die zich ook vertaalde in verdere deconfessionalisering en polarisatie in de politiek, reikte tot ver buiten de problematiek van de ontwikkelingslanden − al nam ook de aandacht daarvoor een nog steeds groeiende plaats in. Anders echter dan het kabinet-De Jong, dat in de vorige periode tamelijk onaangedaan tussen verschillende gebeurtenissen en meningsverschillen leek door te zeilen, troffen de maatschappelijke woelingen in de huidige periode het in 1971 gevormde kabinet-Biesheuvel als een vloedgolf die het schip in één klap naar de ondergang dreigde te zenden: DS’70, dat de vijfpartijencoalitie onder leiding van Barend Biesheuvel aan een meerderheid had geholpen, ging al na één jaar overboord, waarna de aanblijvende partijen tot het houden van nieuwe verkiezingen besloten.

Ik zal in paragraaf 5.1 echter eerst nog even stilstaan bij de formatie van het kabinet-Biesheuvel in 1971 en de crisis die in 1972 ontstond. Naast de afspraken die in eerste instantie werden overeengekomen over de hoogte van de ontwikkelingshulp in deze periode, zullen we hier ook de positie van de nieuwe minister z.p. bezien en de beleidsvisie en -doelstellingen van de twee opeenvolgende fasen van dit kabinet.

Voor de twee beleidsinhoudelijke paragrafen zal ik de in de voorgaande hoofdstukken gevolgde opzet omkeren door in paragraaf 5.2 te beginnen met de internationale monetaire crisis die in augustus 1971 de bestaande handelsrelaties en financiële verhoudingen in de wereld onderuit haalde. De derde grote conferentie van Unctad, die in 1972 gehouden zou worden, kwam daardoor in een heel ander licht te staan. Het verloop en de uitkomsten van Unctad-3, en het Nederlandse optreden daarbij (los van of samen met de EEG) zullen in deze paragraaf het middelpunt vormen, gevolgd door een meer beknopte belichting van de belangrijkste andere internationale gebeurtenissen en ontwikkelingen in deze periode.

In paragraaf 5.3 volgt, zoals in paragraaf 4.2 van het vorige hoofdstuk, de hulpverleningsproblematiek, waarbij het hulpbeleid en de beleidsomgeving in Nederland centraal zullen staan. Enkele specifieke onderwerpen die in hoofdstuk 4 in de paragrafen 4.1 en 4.3 werden behandeld, maar waarbij de nadruk lag op de Nederlandse aanpak daarvan (onder andere: voorlichting, FMO en Zeescheepvaart), zullen in paragraaf 5.3 bij de overige op Nederland gerichte onderwerpen worden ondergebracht.

Paragraaf 5.4 bevat, ten slotte, net als in de vorige hoofdstukken, de samenvattingen van de verschillende conclusies uit dit hoofdstuk, gerubriceerd aan de hand van de vijf (sets van) onderzoeksvragen naar de adequaatheid van het beleid van de huidige minister z.p. en de regering waarvan deze deel uitmaakte.

5.1 Kabinetsformaties, ministeriële verhoudingen en beleidsvisie en -doelstellingen

Kabinetsformatie in 1971 en ontwikkelingssamenwerking

De vier partijen van de regering-De Jong waren op 28 april 1971 met een zeer negatief resultaat uit de Tweede Kamerverkiezingen gekomen: hoewel hun verliezen verschilden (de VVD verloor één zetel; de ARP en de CHU ieder twee, en de KVP zeven), hielden zij gezamenlijk maar 74 zetels over, een verlies van 12 – een ‘koude douche’, aldus Maas (1982, p.261, met de volledige uitslag op p. 260). Extra pijnlijk voor de KVP was, dat de PvdA haar passeerde met vier zetels (waarvan 2 winst) en nu (met 39) in de Kamer de grootste partij was geworden. Maar het door haar geleide schaduwkabinet en stembusakkoord met D’66 (11) en de PPR (2) was wel op slechts 52 zetels blijven steken.

De in 1971 verliezende coalitie had wel uitzicht op een Kamermeerderheid, maar moest dan wel DS’70 binnenboord zien te halen (dat met 8 zetels in het parlement was gekomen), liever dan één of meer van de kleinere partijen.[3] Lijsttrekker Drees junior van DS’70 aarzelde in het begin,[4] maar greep daarna met beide handen de kans om deel te nemen aan wat hem het meest urgent leek: sanering van de overheidsfinanciën en een straf anti-inflatiebeleid (Parlement & Politiek 2004b, p. 1). De VVD kon zich daarin goed vinden, maar bij de confessionele drie (waarvan de KVP in 1968 al veel van haar radicalen was kwijtgeraakt aan de PPR, maar de ARP niet!) heerste bezorgdheid over het behoud van hun kort voor de verkiezingen vastgestelde gemeenschappelijk urgentieprogramma – waarover Drees zich publiekelijk al negatief had uitgelaten. Wat massage door de drie partijvoorzitters, en een in aanwezigheid van Eerste Kamerlid Piet Steenkamp (beoogde informateur en aangezien voor een KVP-radicaal – Horst 2007, p. 324) gegeven ‘dubieuze’ verzekering dat aan dit programma zou worden vastgehouden (de geciteerde kwalificatie is van Maas – 1982, p. 262) susten de verontrusten in slaap.[5] Steenkamp nam voor de hem opgedragen informatie ruim de tijd en presenteerde − na een reeks van ‘onorthodoxe’ stappen, een ‘schier eindeloos aantal uren’ en ‘vijftig officiële gesprekken’ (idem p. 267 en 273) − op 18 juni een zeer uitgewerkt conceptregeerakkoord aan de vijf onderhandelaars. Het was vervolgens aan formateur Biesheuvel om op basis hiervan de vijfpartijencoalitie tot stand brengen, en die kon op 6 juli 1971 beëdigd worden (Parlement & Politiek, 2004a, p. 6-7).

Het onderwerp ontwikkelingssamenwerking was tijdens de verkiezingen van april 1971 geen zaak waarover inhoudelijk grote meningsverschillen waren ontstaan. In feite wedijverden de drie partijen van het oppositionele schaduwkabinet met het confessionele deel van de regering-De Jong voornamelijk over de hoogte van de ontwikkelingshulp: PvdA c.s. zetten in op een toename tot 1,5 procent van het nationaal inkomen (NNIfk), te bereiken in 1975, en het urgentieprogramma van de confessionelen koos voor een verhoging van het bedrag van de hulp: dit ‘diende verdubbeld te worden tot ongeveer f. 1.750 mln. in 1975’– wat in elk geval vooruitstrevender klonk dan het slechts 50 procent hogere hulppercentage van de progressieven.[6]

In termen van het in 1975 verwachte NNIfk, kwam dit laatste bedrag echter slechts neer op ruim 1,2 procent. Maar ook dit was geen bedrag dat in de coalitie-onderhandelingen intact kon blijven: DS’70 wenste aanvankelijk zelfs helemaal géén verhoging, en ook de VVD wilde in de eerste twee jaren algemeen bezuinigen op de overheidsuitgaven en pas in de tweede helft meewerken aan het oplossen van knelpunten (waaronder ook ontwikkelingshulp). Dat was Biesheuvel echter te gortig (Maas 1986, p. 43).

Het eerste compromis, dat Maas aan Udinks inbreng toeschrijft, ging eveneens uit van absolute hulpverhogingen in guldens, maar die zouden in 1972 en ’73 beperkt moeten blijven en mochten in de volgende twee jaren niet verder oplopen dan tot f. 1.525 mln. in 1975, overeenkomend met 1,07 procent van het NNIfk (idem p. 44). Bij het volgende, kennelijk definitieve, compromis werd alleen nog wat gemorreld aan de bedragen van de eerste twee jaren; maar het totaal van de toename in vier jaar bleef wèl gelijk, zoals ook het in 1975 te bereiken bedrag niet meer gewijzigd werd. Het meest opmerkelijke was echter − hoewel niemand het scheen op te vallen! −, dat geen van de uiteindelijk vastgelegde hulpbedragen nog werd gebaseerd op een percentage van het NNIfk – alsof de nieuwe regering de in 1967 door Udink afgedwongen procentuele omvangsdoelstelling van de regering-De Jong voor 1971 inmiddels verlaten had![7]

Terwijl de hoogte van de ontwikkelingshulp dus wel een probleem vormde in de informatiefase voor Biesheuvels kabinet, was tijdens diens formatie daarna de continuering van de ministerspost z.p. voor dit beleidsonderdeel ook deze keer weer niet controversieel. Ondanks de begin 1971 gerapporteerde bezwaren van de Commissie-Van Veen tegen de z.p.-constructie, kwam het politiek opnieuw goed uit om deze post te handhaven – vooral nadat de ARP een extra ministerschap had geëist als compensatie voor Biesheuvels ‘neutralisering’ als minister-president. Omdat de enige andere partij die voor een z.p.-ministerschap in aanmerking kwam, DS’70, gezien haar scherpe kritiek op het ontwikkelingsbeleid, bezwaarlijk voor de OS-post kon worden uitgenodigd, betekende deze ARP-eis dus tevens dat deze post aan haar toeviel.[8]

De AR-kandidaat voor ontwikkelingssamenwerking, Dr Kees Boertien − (1927-2002), lid van de Tweede Kamer sedert 1965 en (gecombineerd daarmee) van het Europese Parlement vanaf 1967 −, was reeds eerder voor andere posten benaderd – zelfs een vol jaar vóór deze formatie al, toen Biesheuvel hem polste voor een toekomstig staatssecretariaat op Verkeer & Waterstaat. In 1971 werd Boertien echter, zeker in eigen kring, voldoende ministeriabel geacht en eerst gevraagd als minister van Justititie − gezien zijn juridische ervaring (Nederlands en Indisch Recht in Utrecht en een promotie in de rechtsgeleerdheid aan de VU in 1962) en zijn vorige beroep als bedrijfsjurist bij Philips (1960-’65) geen vreemd verzoek. Ondanks de druk die op hem werd uitgeoefend vond Boertien zichzelf voor Justitie echter niet de meest aangewezen persoon. Daarna werd hij onverwacht, want pas op de laatste dag van de formatie, uitgenodigd voor ontwikkelingssamenwerking (Maas 1986, p. 45-46).

Boertien verklaarde in een later interview ‘geen uitgesproken deskundige op dit gebied’ te zijn geweest, al had hij zich in de Tweede Kamer wel ‘jarenlang met buitenlandse zaken’ beziggehouden (Harn 1981c, p. 8). Gezien dit laatste had hij dus moeten weten dat de competentiestrijd tussen (onder andere) BuZa en EZ een hoogst urgente zaak was, en dat de constituerende vergadering van het nieuwe kabinet het moment was voor beslissingen daarover. Boertien had zich daar echter niet op voorbereid, zo blijkt uit zijn latere verklaring tegenover Maas (1986, p. 46). Geen sterk begin dus, al kwam dat misschien door het late tijdstip waarop hij benaderd werd. Hoe dan ook, de bevoegdheden van de OS-minister kwamen tijdens de (zeer lang durende) constituerende vergadering op 5 juli niet aan de orde. Daar zou Boertien echter later nog last van hebben toen hij, mede op aandrang van enkele Kamerleden, ging proberen om via de ministerraad een beter positie te verkrijgen in de competentieverdeling ten behoeve van de derde Unctad-conferentie, die in april-mei 1972 gehouden zou worden in de Chileense hoofdstad Santiago. (Ik zal de twist hierover en de andere voorbereidingen van deze conferentie behandelen in paragraaf 5.2 hierna.)

In dit formatiestadium heeft Boertien overigens wel bevorderd dat de officiële naam van zijn functie met ingang van dit kabinet werd veranderd in: ‘minister zonder portefeuille belast met de ontwikkelingssamenwerking’. De gelegenheid tot deze wijziging, die aansloot bij het reeds in de periode-Udink ontstane spraakgebruik, deed zich voor omdat de formatie-Biesheuvel tevens een besluit moest nemen over de naam van het nieuw gecreëerde ministerschap z.p. van het DS’70-lid De Brauw: die werd ‘belast met wetenschapsbeleid en wetenschappelijk onderwijs’[9] (Maas 1986, p.46, en Engels 1987, p.106). 

Politieke crisis in 1972 en haar consequenties

De nieuwe regering leek voorspoedig van start te zijn gegaan. En toch liep al na één jaar, medio 1972 , als een donderslag bij heldere hemel, het kabinet-Biesheuvel vast op de begrotingsopgaven voor 1973. Het hoe en waarom van de politieke crisis die daarmee ontstond, en de wijze waarop die werd opgelost, zouden de beleidsmogelijkheden tijdens het tweede deel van het restantkabinet in hoge mate meebepalen.

Allereerst de abruptheid van de crisis. Biesheuvel had toch een ministersploeg om zich heen verzameld van ‘sterke mannen’, zoals alom gedacht werd, mensen met ‘veel parlementaire ervaring, kennis van zaken en politiek gewicht’, aldus ook Maas (1982, p. 275)? Alle toegetreden partijen hadden hun voormannen afgevaardigd als minister: naast de minister-president, Schmelzer op BuZa, Udink op Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening (V&RO), Geertsema op Binnenlandse Zaken (BiZa), en Drees jr. op Verkeer & Waterstaat (V&W). En net als Udink namen ook nog drie anderen van het kabinet-De Jong deel: Lardinois, die Landbouw & Visserij (L&V) behield; Nelissen, die Financiën ging doen; en ex-staatssecretaris Van Veen, die overstapte naar Onderwijs & Wetenschappen (O&W).

Kwaliteit genoeg, maar ook voldoende gelijkgerichtheid en cohesie in andere opzichten? Dat is wat Maas zich afvraagt, die zich in bijna veertig bladzijden verdiept in de ontsporing en voortzetting van deze regering (1982, p. 282-318).[10] Politieke zwaargewichten brengen ook hun ego mee, en vaak ook de ambities van hun achterban (idem p. 275). Maar het gezelschap herbergde ook politieke tegenpolen, waaronder Van Agt, Boersma en Engels (respectievelijk Justitie, SoZa en CRM), die al tijdens het constituerende beraad verklaarden dat ‘regeren met VVD en DS’70 niet hun eerste voorkeur had’ (idem p. 278).

De beslissende zwakte van de coalitie zat echter in de geringe politieke ervaring en bepaalde persoonlijkheidskenmerken van de twee DS’70-ministers, die niet het vermogen leken te bezitten compromissen te bedenken, of die van anderen te aanvaarden – al moet wel worden opgemerkt dat beide heren typische ‘spending departments’ hadden toebedeeld gekregen, die het hardste moesten bloeden in de door hen zelf bepleite forse bezuinigingen van de overheidsuitgaven. Nelissen had de leiding in de onderhandelingen en die bejegende DS’70 daarbij zodanig onevenwichtig, dat Maas achteraf noteert dat de twee in het nauw gedreven ministers niet helemaal ongelijk hadden met hun kritiek (idem p. 282, 292 en 297-298).

Hoewel het uiteindelijk de twee dissidenten waren, die in de vroege ochtend van maandag 17 juli 1972 eigener beweging opstapten, wijst Maas toch ook op Biesheuvels zwakke leiding, en op diens grote lichtgeraaktheid en dadendrang op verkeerde momenten, die de crisis meer op de spits dreven dan nodig was: met onder andere een groeiende neiging bij de andere partijen om DS’70 ‘een lesje te leren’, of te kiezen voor een breuk die aan de vertrekkers kon worden toegeschreven. Het waren impulsen die de premier niet kon, of wilde, onderdrukken (idem p. 293 en 297-298). Of, zoals oud-premier De Jong, een beetje vilein en zijn gram halend over streken die Biesheuvel hem in de vorige periode leverde, zijn opvolger typeerde als ‘een ongelooflijke goede tweede man, maar een slechte eerste’ (aangehaald in Scholten 2012, p. 735).[11] En als de crisis niet mede Biesheuvels schuld was geweest, dan was het wel door zijn toedoen dat er geen echte schikking gevonden kon worden. Daardoor zou ook het tweede deel van zijn premierschap uiteindelijk een aflopende zaak worden – al was dat niet te voorzien geweest.[12]

De door de meerderheid verkozen nieuwe verkiezingen werden op 29 november 1972 gehouden. En die liepen voor twee van de vier overgebleven partijen van de coalitie dusdanig desastreus af (details volgen in paragraaf 5.3), dat een prolongatie van de samenwerking niet de meest plausibele uitweg was. De uitslag gaf aanleiding tot vele consultaties en steeds grotere spanningen, en zelfs een tijdlang een politieke impasse waaruit geen weg meer voor het grijpen leek. Uiteindelijk kwam die er wel, al was niet iedereen daar even gelukkig mee. Het bracht met zich mee dat Biesheuvel zijn premierschap nog met bijna vijf en een halve maand mocht verlengen voordat hij op 11 mei 1973 plaatsmaakte voor Den Uyl.

Het zou voor de hand hebben gelegen als het eerste deel van de regering-Biesheuvel fundamenteel verschild zou hebben van het tweede deel, dat in augustus 1972 zijn doorstart maakte. Het verschil werd echter minder groot mede omdat de VVD de plaats van DS’70 innam als fel opponent op het punt van de staatsfinanciën. De spanningen tussen liberalen en confessionelen namen daardoor wel toe − maar die waren ook tussen verschillend georiënteerde christenen onderling al niet gering. Desondanks werd de daadkracht van het verder regerende vierpartijenbestand er niet wezenlijk door belemmerd. De begroting voor 1973 kreeg men in elk geval netjes rond, terwijl kort voor de verkiezingen in november 1972 het actieve kiesrecht werd verlaagd tot 18 jaar (Maas 1986, p. 49). En op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking bereikte Boertien in diezelfde maand een doorbraak in de relaties met de particuliere organisaties die deelnamen in het Medefinancieringsprogramma (meer daarover volgt in paragraaf 5.3). Biesheuvel bleef zijn kabinet dan ook tot het einde toe betitelen als een ‘volwaardig minderheidskabinet’ (Parlement & Politiek 2004b, p. 2).[13]

Boertiens positie in de kabinetten-Biesheuvel-1 en 2

Door het ontbreken van afspraken omtrent zijn bevoegdheden als minister z.p. verkeerde Boertien van meet af aan in een lastige positie: nog weinig thuis in de problematiek van de ontwikkelingslanden en de praktijk van de ontwikkelingssamenwerking, en zonder praktische ervaring als bewindsman – achterstanden die ook Udinks optreden in het begin kenmerkten −, miste de AR-minister bovendien de ambitie en de persoonlijkheid die zijn voorganger al snel in het centrum van het kabinet-De Jong hadden gebracht. Boertien had die drijfveren ten enenmale niet. Hij wist wel hoe om te gaan met het parlement, maar in de minsterraad bemoeide hij zich weinig met andermans zaken en met die van het kabinet als geheel. Daar bleef hij een minister in de marge, een zich bijna als een junior-minister gedragende eenling, die zich niet mengde in de zaken van de ‘grote mannen’ – en dus ook buiten de crisisverwikkelingen in 1972 probeerde te blijven, alsof ontwikkelingssamenwerking daar geheel los van stond! De op één hand te tellen gelegenheden – althans in de in het derde ING-boek opgenomen ministerraadsvergaderingen − dat hij er wel aandacht voor vroeg, zal ik in volgende paragrafen nader bespreken. En bij potentiële meningsverschillen met collega-ministers over belangen van ontwikkelingslanden zocht hij, misschien voorzichtig geworden door eerdere weerstand, vaak bij voorbaat naar compromissen op basis van inhoudelijke argumenten; en als die geen succes opleverden accepteerde hij concessies zonder tot het uiterste te gaan.

Boertien was geen man die met deuren sloeg, of bij conflicten de publiciteit zocht. Ruzies aangaan of met stemverheffing voor zijn standpunten opkomen, deed hij niet – bijna alsof hij ze ook niet had. Nette en plezierige verhoudingen gingen hem blijkbaar boven alles, ook als hij daardoor de indruk wekte dat er over hem gelopen kon worden. Zo zag zijn partijgenoot Boersma (SoZa), desgevraagd reagerend, Boertien wel eens met een ‘witheet’gezicht weglopen uit de ministerraad, zonder dat er iets merkbaars op volgde.[14] Maas constateert dan ook achteraf, dat Boertien, ‘als minister niet een echt sterke indruk maakte’ − al gelooft hij wel dat deze ‘veel goodwill’ wist te kweken ‘door zijn bescheiden en open optreden, dat enigszins contrasteerde met de gedragswijze van zijn illustere voorganger’ (Maas 1986, p. 48).

Dit contrast was een verlies voor ontwikkelingssamenwerking, maar dat Boertiens optreden dit karakter wel had kan ik uit persoonlijke herinnering bevestigen. Boertien was een innemend en zeer toegankelijk minister.[15] DGIS J. Meijer typeert hem zelfs als een ‘in-goed mens’, maar dat werd meteen al minder complimenteus door de constatering die Meijer erop liet volgen: ‘maar geen groot bewindsman.’ En nòg dodelijker: ‘daar had je geen last van en hij ook niet van ons ’ (als aangehaald door, Brandsma & Klein 1996, p. 31). Dat laatste was natuurlijk zoals Meijer het zelf ervoer; Boertien zal dit wellicht niet beaamd hebben, maar ging blijkbaar wel wat gebukt onder zijn eigen waarneming, dat hij niet tegen zijn ambtenaren op kon.[16]

Toch kan niet gesuggereerd worden dat Boertien tè bescheiden voor de ontwikkelingszaak opkwam: in tegendeel, in enkele in de volgende paragrafen te behandelen casussen valt de hardnekkigheid van zijn tegenactie of verzet niet te ontkennen. Zijn collega-ministers en/of de minister-president lastigvallen als het om principiële meningsverschillen ging, deed hij heus wel, zij het dan uitsluitend binnenskamers. Verweten kan hem hooguit worden, dat hij wellicht wel snel tot schikken bereid was, en langdurige wrijvingen waar mogelijk probeerde de vermijden. In één kwestie, waar hij zich zelfs verzekerd kon weten van een meerderheid in de Tweede Kamer die hem zou steunen, weigerde hij dit openlijk uit te spelen. In dezelfde zaak liet hij zich ook nog in een verliezende positie manoeuvreren door zijn tegenstrever, minister Langman van EZ, die het niet alleen harder speelde, maar hem ook in sluwheid overtrof (zie paragraaf 5.2).

Het is dan ook wel waar dat het ontwikkelingsbeleid onder Boertien enigszins een ‘ondergeschoven kindje’ was geworden, zoals zijn opvolger Pronk later constateerde (Brandsma & Klein 1996, p. 59). Dat moet ook Udink, zo uit heel ander hout gesneden, wel hebben betreurd. Misschien zag die dit zelfs al aankomen toen hij, samen met Luns, die BuZa ging verlaten, ‘de nieuwe minister wegwijs [maakte] in, onder meer, de ambtelijke verhoudingen’, zo ontleent Maas in 1985 aan Boertien zelf (1986, p.176, noot 82).

Tegenvallend is ook hoe premier Biesheuvel zich opstelde in zaken die voor Boertiens beleid van belang waren. Sommige fractieleden van de ARP, en met name de jongere kiezers die in 1971 op Biesheuvel hadden gestemd, zullen meer van hem verwacht hebben dan uiteindelijk werd ingelost. Nog maar kort lid van de Tweede Kamer (sinds 1956), wierp Biesheuvel zich in 1960 op als een van de vroege pleitvoerders voor 1 procent ontwikkelingshulp, dit naar aanleiding van een reis naar India die grote indruk op hem had gemaakt. Zijn pleidooi kwam hem in 1962 wel op kritiek te staan van partijvoorman en minister van Financiën, Jelle Zijlstra, maar diens bezwaren sprak hij met grote stelligheid tegen.[17] Ten tijde van Biesheuvels premierschap was er echter wel wat verschoven in diens prioriteiten. Boertien kon in elk geval niet altijd op zijn politieke steun rekenen, zoals we nog zullen zien in deze en de komende paragrafen. Voor Aantjes, die Biesheuvel in maart 1973 afloste als fractievoorzitter van de ARP, was Biesheuvel uiteindelijk dan ook meer een soort opportunist dan een echte idealist gebleken (aangehaald door Jansen van Galen in zijn recensie van Biesheuvels biografie – 2012).

In de verstandhouding tussen Udink en Boertien speelden ook nog andere elementen mee. De eerste lijkt bijvoorbeeld zijn affiniteit met zijn voormalige taak niet zo snel te hebben afgelegd[18]: tot en met eind maart 1972 zie ik Udink zeker zeven keer in vergaderingen van de ministerraad, als een soort tweede OS-minister, steun geven aan Boertien, en één keer bij diens afwezigheid voor hem in de bres springen (samen met Schmelzer).[19]

Ook Schmelzer, de eerste BuZa-minister na 19 jaar Luns, hielp Boertien regelmatig (voor zover dat althans uit dit ING-boek is op te maken). Maar dat deed hij kennelijk minder, of zelfs helemaal niet, in de strijd met EZ − een kwestie waarbij overigens ook Biesheuvel niet op veel steun aan Boertien kon worden betrapt. Wat Schmelzer betreft speelde ongetwijfeld een rol dat hij zelf met EZ ‘pas na zeer moeizame onderhandelingen een werkafspraak over de coördinatie van het Europese beleid’ had kunnen maken. Aan Boertiens competentiekwesties tilde de BuZa-minister dan ook ‘niet zo zwaar’, zo tekende Engels uit Schmelzers mond op (Engels 1987, p. 111-112). Dit bracht Boertien echter wel in veel grotere problemen dan mogelijk het geval zou zijn geweest als hij en Schmelzer gezamenlijk hadden opgetrokken tegen EZ-minister Langman (en de met de laatste bevriende Biesheuvel): omdat Langman op Europees terrein belangrijke veren had moeten laten aan Schmelzer, moest hij wel extra hardnekkig zijn tegenover Boertien − verder verlies aan BuZa had zijn gezag op EZ waarschijnlijk fataal geschaad (en dat besefte Schmelzer vermoedelijk eerder en beter dan Boertien).

Binnen BuZa echter was tussen Schmelzer en Boertien alles koek en ei. Ook politiek-inhoudelijk waren zij het geheel eens over het geïntegreerde buitenlandse beleid dat van Luns en Udink werd overgenomen.

Met andere ministers lijkt Boertiens persoonlijke verstandhouding ook wel goed te zijn geweest. Bij Langman (EZ) en Nelissen (Financiën) kon de OS-minister echter niet voorkomen dat er beleidsinhoudelijke botsingen ontstonden, noch bewerkstelligen dat die snel werden opgelost.

In beide gevallen betrof het confrontaties die extra lastig werden omdat het ook belangen van ambtenaren van deze ministeries raakte (zeker bij het ook politiek zwaar beladen conflict over de bevoegdheden ten aanzien van Unctad, zoals we verderop zullen zien). Bij Nelissen gingen de wrijvingen ook wel eens gepaard met politiek-inhoudelijke verschillen van inzicht. Maar bij Langman waren die buiten het institutionele geschil over Unctad van minder betekenis, waarschijnlijk omdat Langman menige beleidsopvatting huldigde die voor Boertien niet moeilijk te verteren was. Udink typeerde Langman dan ook als een ‘roze liberaal’, zelfs als de ‘vierde AR-minister’ in het kabinet Biesheuvel.[20]

Wat betreft Udinks oordeel over Boertien zat de oud-OS-minister er echter in één opzicht volledig naast. Misschien had Boertien aanvankelijk wel wat moeite met het oppakken van Udinks VN-draad, en was hij wellicht ooit wel ‘een man die ontwikkelingshulp vertaalde als een soort christenplicht, om goede daden te doen voor arme mensen’, en ‘geen econoom’ met ‘affiniteit (…) [voor] het essentiële vraagstuk van de vervlechtingen van de economieën en de financiële en sociale structuur van de arme en de rijke landen’ (Udink 1986b, p.101-102). En misschien was ook wel Boertiens bescheidenheid, bewust als hij zich was van zijn in het begin nog gebrekkige expertise op dit beleidsterrein, de oorzaak dat hij zijn eerste publieke redevoering in Nederland pas hield in september 1972, toen hij al ‘feitelijk demissionair’ was (dit was althans de eerste speech die in IS werd gepubliceerd, afgezien van de eerdere die hij op 18 mei 1972 uitsprak tijdens Unctad-3 in Santiago, naast kleinere optredens bij andere officiële gelegenheden elders). Maar noch deze twee voordrachten, noch de derde die hij in oktober 1972 hield, bevestigen Udinks karakterisering van Boertien als een ‘goede-daden-man’ met weinig oog voor de internationale dimensie van het ontwikkelingsvraagstuk − in tegendeel: deze redevoeringen gingen alle drie uitsluitend of voornamelijk over de structurele ontwikkelingssamenwerking (respectievelijk de Unctad, de EEG, en de internationale handel).[21] Voorts verklaarde Boertien ook zelf, zij het weliswaar pas in een later interview, dat hij al in zijn periode als Kamerlid was ‘gaan inzien, dat het geven van hulp volstrekt onvoldoende is om de ongelijke verhoudingen te doorbreken’ (Harn 1981c, p. 8).

Boertiens ontwikkelingsvisie en de beleidsdoelstellingen van het kabinet

Goed, in dit hoofdstuk zullen we zien of en hoe dit besef doorwerkte in het beleid dat Boertien voerde. Dit beleid hing uiteraard mede af van de speelruimte die het kabinet en met name zijn collega’s van de meest relevante vakministeries Boerien gunden. Dit zal in de komende twee paragrafen duidelijk worden. Ter voorbereiding hiervan zal ik in deze sectie echter nagaan van welke ontwikkelingsvisie Boertien en de regering-Biesheuvel uitgingen in deze periode, expliciet of impliciet, en wat hun voornaamste beleidsdoelstellingen waren op het bredere terrein van de buitenlandse politiek.

Als voornaamste – in de zin van politiek het meest relevant – vindplaats van zo’n visie geldt de regeringsverklaring die minister-president Biesheuvel op 3 augustus 1971 aflegde in de Tweede Kamer. En voor de meer specifieke buitenlanddoelstellingen van dit kabinet lijken mij de twee Memories van Toelichting (MvT’s) van de ministers Schmelzer en Boertien voor achtereenvolgens 1972 en ’73 de meest aangewezen bronnen. Uiteraard kunnen er in de loop van de iets meer dan 22 maanden dat de kabinetten-Biesheuvel-1 en 2 in functie bleven, verbijzonderingen of variaties op de in deze stukken beleden uitgangspunten en doelstellingen zijn geformuleerd, die niet mogen worden genegeerd. Maar dat zullen we nader onderzoeken in de beleidsinhoudelijke paragrafen 5.2 en 5.3, zodat ik het in deze sectie in eerste instantie laat bij de genoemde drie bronnen.

Wat Biesheuvel in de regeringsverklaring over het buitenlands beleid in het algemeen en de ontwikkelingsproblematiek in het bijzonder zei was echter nogal marginaal, terwijl de ruimte die hij wijdde aan de ontwikkelingssamenwerking zelfs minimaal mag worden genoemd.[22] Hoewel de eerste alinea over het buitenlands beleid opende met de zin, wellicht ter compensatie van de late plaats: dat ‘in het geheel van het toekomstig regeringsbeleid de zorg voor de internationale betrekkingen een belangrijke plaats zal blijven innemen. Met meteen daarna ook de gelijkstelling, dat het daarbij ‘niet alleen gaat om de behartiging van de belangen van Nederland en Nederlanders,’ maar ook om ‘een bijdrage van onze kant aan de totstandkoming van een rechtvaardiger en veiliger wereldbestel.’ Deze gelijkwaardigheid van doelstellingen werd echter meteen daarna weer wat aangetast door de volgorde waarop ‘onze inzet daarbij in het bijzonder gericht zal zijn’, namelijk ‘op de Europese eenwording, het veiligheidsbeleid, de Oost-West-verhouding, de Verenigde Naties en de ontwikkelingssamenwerking.’ En ook ‘de internationale aspecten van de veranderingen van ons economisch-technologisch en biologisch milieu’ vroegen om ‘aandacht en activiteit’, maar kennelijk wel met een iets lagere prioriteit (MinAZ 1971, p. 146).

De hier blijkende volgorde van aandacht werd vervolgens bevestigd in een paginalang betoog over het belang van de Europese eenwording, waarin ‘de toetreding van Engeland, Denemarken, Ierland en Noorwegen (…) een beslissende stap zal zijn’, en van ‘een krachtig Noord-Atlantisch bondgenootschap’ dat ‘nog steeds een onmisbare functie vervult voor het behoud van vrede en veiligheid in de wereld’ (idem). Hoewel op beide deelterreinen ook bredere internationale aspecten werden gespecificeerd – zoals ‘een wezenlijke bijdrage van Europa aan vrede, welvaart en welzijn in de wereld’ en ‘zorgvuldigheid (…) ten aanzien van de belangen van derde landen’ door ‘een zo open en constructief mogelijk financieel-economisch en handelsbeleid jegens die landen’, met daarnaast ook een voortgaande gerichtheid ‘op de met elkaar samenhangende concepties van militaire inspanning en politieke ontspanning,’ met ‘gemeenschappelijke wapenbeheersing en wapenvermindering, crisisbeheersing en crisisvoorkoming’ −, bleef de Nederlandse regering tegelijkertijd ‘de Verenigde Naties, alle gebleken tekortkomingen van de volkerenorganisatie ten spijt, zien als het meest gerede instrument voor politieke en economische samenwerking over de hele wereld.’ Ook de in te zetten middelen werden nader genoemd – waaronder het beschikbaar stellen van militaire eenheden voor VN-vredesoperaties, en eerbiediging van de rechten van de mens (idem, p. 146-147).

Als laatste sneed de MP in enkele alinea’s de (rest van de) ontwikkelingssamenwerking aan. Die zou ‘in de eerste plaats’ bestaan uit het ‘streven naar verwezenlijking van de verplichtingen die Nederland heeft aangegaan in het kader van de ontwikkelingsstrategie van de VN voor de periode 1971-1980.’ En daar vielen ook ‘verplichtingen’ onder ‘van structurele aard, zoals de handel met de ontwikkelingslanden, investeringen in die landen en de arbeidsverdeling tussen arme en rijke landen’ (idem p. 147)

Na enkele passages over de omvang van de geldmiddelen in de komende regeerperiode – ‘ruim vijf mld. gulden’ tegenover ‘ongeveer drie mld.’ in 1968-1971,[23] met nog een ‘mits’ ten aanzien van de doelmatigheid van de besteding (die nog moest worden onderzocht) − volgde nog de aankondiging van een nieuw vierjarenprogramma voor 1972-’75. Drie van de vier overige alinea’s van dit deel van de regeringsverklaring werden tot slot gewijd aan slechts één onderwerp: Suriname en de Nederlandse Antillen. De hulp daaraan zou worden voortgezet, maar Nederland zou zich ook ‘positief opstellen’ tegenover wensen tot verandering in de staatkundige verhouding met deze landen, en eventueel ‘ook zelf initiatieven daartoe kunnen nemen’ (idem).[24]

Dit alles gaf wel een globale indicatie van de visie van het kabinet op de ontwikkelingsproblematiek, en van enkele urgente aandachtspunten in het buitenlands beleid. Maar een nadere aanduiding van het belang dat aan de ontwikkelingssamenwerking werd gehecht ontbrak in deze regeringsverklaring geheel en al. Vermeldden de MvT’s van BuZa daarover dan wel iets?

De MvT voor 1972 had het wel over de uitgangspunten van het buitenlands beleid. De minsiters Schmelzer en Boertien gaven daarvan echter niet meer dan een, zoals zij zelf schreven, ‘beknopte samenvatting’ in aanvulling op wat reeds in de regeringsverklaring was gezegd. Die samenvatting ging als volgt. Gegeven het feit dat welzijn en welvaart meer en meer worden bepaald door gebeurtenissen en ontwikkelingen over nationale grenzen heen, stelden de ministers allereerst dat het ‘uiteraard onverkort  noodzakelijk blijft om de (…) onmiddellijk in het geding zijnde belangen van Nederland op zo slagvaardig mogelijke wijze te behartigen’ (MinBuza 1971, p.6).

‘Daarnaast’, zo vervolgen de bewindslieden, is er ook de ‘uitdaging die een structureel beleid op langere termijn vraagt: de groeiende onderlinge afhankelijkheid der volkeren.’ En het antwoord dat zij daarop geven is: ‘een zo krachtig mogelijke bijdrage tot de internationale solidariteit.’ Die zou vorm krijgen ‘in een rechtvaardig en veilig politiek wereldbestel, waarin alle mensen, ongeacht ras, nationaliteit, overtuiging en maatschappelijke positie zich optimaal kunnen ontplooien.’ Na enige twijfel over de ‘uiteindelijke mogelijkheid dit bestel te verwezenlijken’ benadrukt deze MvT echter, dat die twijfel ‘ons niet ervan mag weerhouden (…) tezamen met anderen naar dit einddoel toe te werken’ (idem).

Ontwikkelingslanden waren hierbij nog niet specifiek genoemd. Maar die kwamen, zij het terloops, wel voor in de daarna volgende opsomming van verschijnselen – met als meest directe referentie: ‘scheefgegroeide verhoudingen tussen arme en rijke landen.’ ‘Dit alles’, zo ging de MvT verder, ‘onderstreept de noodzaak om in zo ruim mogelijk verband wegen en middelen te vinden tot vreedzame verandering van het internationale bestel.’ Waarna Schmelzer en Boertien hun samenvatting afsloten met de verzekering, dat ‘in deze algemene visie mede de overtuiging verankerd ligt (…), dat ontwikkelingssamenwerking een essentieel bestanddeel van het Nederlandse buitenlands beleid is’, en dat zij in deze MvT hebben getracht, ‘in navolging van hun voorgangers, daaraan opnieuw uitdrukking te geven’ (idem). Nou, dat deden die voorgangers toch wel wat krachtiger

Ook is het jammer dat deze laatste overtuiging niet wat nadrukkelijker is verwoord in deze eerste MvT. Maar goed, niet te ontkennen is dat ontwikkelingssamenwerking zeker wel een belangrijk onderdeel was van het buitenlands beleid van de regering-Biesheuvel. Hoe belangrijk? Ja, dat bleef wat in het midden. Elke suggestie van verschillen in belang, die af en toe lijkt door te klinken in de volgorde waarin alinea’s en onderwerpen in opsommingen  worden gepresenteerd, is kennelijk bewust vermeden. Zoals ook het woord ‘daarnaast’ aan het begin van de zin die het benodigde ‘structureel beleid op langere termijn’ omschrijft (zie twee alinea’s hierboven): dit suggereert nadrukkelijk een nevengeschiktheid die bewust bedoeld is, en elke rangorde van belangrijkheid lijkt te willen uitsluiten.

Dit ontbreken van prioriteiten maakt deze samenvatting van de uitgangspunten nogal vlak en zeer voorzichtig. In werkelijkheid zullen er immers altijd prioriteiten zijn, alleen al door de veelheid van onderwerpen waarmee het buitenlands beleid zich moet bemoeien. Maar over hun prioriteiten hebben deze twee bewindslieden zich in deze samenvatting niet diepergaand willen uiten.

Op het eerste oog lijken deze uitgangspunten van het buitenlands beleid niet belangrijk af te wijken van wat het vorige kabinet bewoog op internationaal gebied – afgaand althans op de aan papier toevertrouwde woorden. Maar in werkelijkheid was er wèl een afwijking, en geen kleintje ook: de al vermelde verminderde prioriteit voor ontwikkelingssamenwerking in de regeringsverklaring door het niet meer koppelen van de voorgenomen hulp aan de hoogte van het nationaal inkomen. Dat was geen omissie, maar een welbewust zwijgen over een politieke daad die het vorige kabinet met nadruk had gepresenteerd. Die koppeling werd in 1971 door het kabinet-Biesheuvel welbewust ingetrokken, maar zònder daarvoor openlijk uit te komen. Verzwijgen was zelfs geboden, zoals nog zal blijken. Hoe dit echter slaagde zonder dat er een haan naar kraaide zal ik in paragraaf 5.3 uit de doeken doen. Het was in elk geval een politiek hoogst opmerkelijke ommezwaai, ook omdat die werd voorbereid en uitgedokterd juist door de man die in 1967 het initiatief had genomen tot deze koppeling: Udink – al was het bereiken ervan in hoge mate schijn gebleven toen het er in 1970 op aankwam.

In de tweede MvT van Schmelzer en Boertien (voor 1973), die dus uitkwam nadat het kabinet begonnen was aan zijn demissionaire tweede helft, werden de in de eerste MvT gestelde uitgangspunten niet meer herhaald. Wel werd ingegaan op de actuele veranderingen in de internationale betrekkingen, zoals op veiligheidsgebied de voorzichtige toenadering tussen de VS en de Sowjet-Unie, na het bezoek van president Nixon aan Moskou; dit leek te leiden ‘tot een tot dusver ongekende mate van stabilisatie in hun betrekkingen’ (MinBuza 1972, no. 2, p. 2). En de vergrote EEG, die per 1 januari 1973 een feit zou zijn (Noorwegen zou na een referendum in september 1972 niet meer meedoen), zou naast diverse mogelijkheden ook nieuwe verplichtingen scheppen tegenover de buitenwereld. De plaats van de ontwikkelingssamenwerking in het totaal van het buitenlands beleid zou dan misschien niet veranderen, maar de eerder slechts impliciete rol van de EEG in de aanpak van het ontwikkelingsvraagstuk zou door haar vergroting wèl veranderen. Voor de EEG zou nu ‘een steeds belangrijker taak’ zijn weggelegd, zo schreef de regering in een in juni 1972 aan Brussel voorgelegd Memorandum (idem, plus idem no. 3, p. 17-19, bijlage V met dit Memorandum dat aan deze MvT was toegevoegd).

Riep dit al vragen op (waarop ik in de volgende paragraaf zal terugkomen), Schmelzer en Boertien trokken in hun inleiding van deze tweede MvT ook al conclusies uit ‘het beperkte resultaat’ dat Unctad-3 eerder in dit jaar zou hebben opgeleverd: de daar door ontwikkelingslanden gehanteerde confrontatiestrategie tussen rijke en arme landen zou ‘weinig uitzicht op concrete resultaten’ bieden, zo meenden ook deze ministers. ‘Op het gebied van de internationale ontwikkelingssamenwerking,’ zo onderstreepten zij, ‘dient de parallelliteit van belangen’ tussen deze groepen van landen ‘voorop te worden gesteld’ (idem no. 2, p. 2).

Deze aanbeveling, die in de eerste plaats was gericht aan de groep van de ontwikkelingslanden, is te herkennen als een continuering van enkele ideeën en uitgangspunten die ook al door Udink werden ontwikkeld en bepleit in de vorige periode: de internationale blokkenconfrontatie die Unctad kenmerkte, vond Udink niet alleen onvruchtbaar, maar ook principieel onjuist en ongewenst (zie hoofdstuk 4, p. 348). Evenzo stelde Boertien in zijn eigen deel van de MvT voor 1973, in  een van de alinea’s over deze gedachte, dat ‘de economische en politieke betekenis van het overgrote deel van de ontwikkelingslanden zo gering is, dat zij in feite geen vuist kunnen maken tegenover de rijke landen;’ daardoor ‘moet iedere confrontatie in het nadeel van de Derde Wereld uitvallen’ (MinBuza 1972, no. 2, p. 25). Of dit inderdaad zo was, en of het alternatief: de door beide ministers bepleite harmoniebenadering, dan wèl (en méér) uitzicht zou bieden op reële concessies dan (een al dan niet selectieve) confrontatie, was toch wel de vraag. We zullen zien of daarover in de volgende paragraaf, als we het over de internationale verhoudingen na Unctad-3 hebben, meer te zeggen is; en of Nederland inmiddels betere ideeën had voor zijn concrete rol in de verschillende gremia.

Wil Nederland echter relevant(er) zijn voor de toekomstige onderhandelingen tussen arm en rijk in de wereld, dan dient het zich ook bewust te zijn van het feit dat deze tegenstelling onverbrekelijk samenhangt met de binnenlandse politieke, economische en socio-culturele tegenstellingen in ontwikkelingslanden. Het besef dat er ook een binnenlandse dimensie zit aan het internationale ontwikkelingsvraagstuk, een aspect dat ook de medeverantwoordelijkheid van de rijke landen betreft, hebben we in beide voorgaande hoofdstukken gemist. En het ontbreekt ook in de hier besproken stukken van Biesheuvel en Schmelzer/Boertien.[25]

Betekent dit dat deze en de andere ministers van dit kabinet eveneens geen enkel idee hadden van de, in veel landen ook nog toenemende, binnenlandse ongelijkheid bij hun concrete beleidspraktijken op de verschillende terreinen van hun primaire bevoegdheden? En daarmee dus ook geen rekening hielden? Dat is eveneens nog na te gaan in de twee komende paragrafen.

5.2 Unctad-3 en Nederland, en andere internationale ontwikkelingen

Zoals aangekondigd in het begin van dit hoofdstuk zal deze eerste beleidsinhoudelijke paragraaf van dit hoofdstuk geheel worden gewijd aan de internationale context van het ontwikkelingsvraagstuk. De derde conferentie van de Unctad (gehouden van 13 april tot 21 mei 1972 in het Chileense Santiago), genoemd als een van de zes gebeurtenissen in deze periode die een blijvende betekenis zouden krijgen, zal in het navolgende centraal staan. Gezien de doorwerking zal ik daarbij ook iets van de maatschappelijke context in Nederland voor en na de conferentie belichten. Hoewel de Unctad-agenda zowat alles omvatte, zal ik daarvan in deze paragraaf alleen de belangrijkste internationale onderwerpen van de structurele ontwikkelingssamenwerking belichten; de ontwikkelingshulp, zowel het Nederlandse beleid terzake als de maatschappelijke discussie daarover in Nederland en enkele internationale impulsen die daarop invloed hadden, bespreek ik daarna in paragraaf. 5.3.

Aan de vooravond van de derde Unctad-conferentie leefde bij velen in Nederland het gevoel dat een nieuwe mislukking van dit overleg tussen arme en rijke landen onaanvaardbaar was. Ook Boertiens eerste MvT onderstreepte het belang van deze conferentie (MinBuza 1971, p. 50). Anders dan bij de tweede Unctad werd echter al geruime tijd van tevoren aandacht gevraagd voor deze herhaalde poging om via de weg van redelijk overleg te komen tot een doorbraak in de internationale verhoudingen en een wijziging van de structuren die ontwikkeling belemmeren.

Boertien poogde al vanaf eind juli 1971 de verantwoordelijkheid voor Unctad in zijn portefeuille te krijgen. Ook in allerlei maatschappelijke geledingen, particuliere organisaties en actiegroepen, zowel speciaal op de Derde Wereld gerichte als algemenere, bereidde men zich er deze keer vroegtijdig en meer gedegen op voor. En de in 1970 door Udink opgerichte NCO verleende daaraan, zowel vóór als tijdens de conferentie, bijzondere diensten. Daarnaast waren er internationaal gebeurtenissen die Unctad-3 belangrijker maakten dan vooraf bevroed kon worden.

Internationale monetaire crisis en nieuwe actoren en onderwerpen

Chronologisch was er eerst de ineenstorting van het internationale geldstelsel. President Nixon verbrak op 15 augustus 1971 eenzijdig de vaste goudwaarde van de Amerikaanse dollar: de ‘Nixon shock’, geen overdreven term. Daarmee ontviel de basis aan het in 1944 in Bretton Woods (VS) gevestigde systeem, en dat maakte dat de wisselkoersen van bijna alle landen hun vaste onderlinge verhouding verloren (hun munten gingen ‘zweven’, zoals dat in het jargon heet). Als flankerende maatregelen werd bovendien op het grootste deel van de Amerikaanse importen een extra heffing van 10% gelegd, terwijl 10% van de hulp aan het buitenland werd geschrapt.

Zo presenteerde het machtigste land ter aarde de rekening van zijn economische problemen aan de andere landen − duidelijker konden de internationale centrum-periferie-verhouding niet worden geïllustreerd.[26] Vier maanden later werd de besluitvorming over de eerste noodmaatregelen niet meer dan gradueel verbreed door de ‘Smithsonian Agreement’ in Washington, waarbij de Groep van Tien (G10), aangevuld met Zwitserland, overging tot een algemene herwaardering van de voornaamste valuta’s: tegenover de daling van onder andere de dollar (met 7,89 %), gingen de Japanse yen, de Duitse mark, de Nederlandse gulden en andere revaluerende munten omhoog (met 7,66, 4,61 en 2,76 %), terwijl de Franse franc en het Britse pond onveranderd bleven. Verder keerde men terug naar informele vaste wisselkoersen met een grotere fluctuatiemarge, terwijl de extra invoerheffing van de VS weer werd ingetrokken (Coppens 1972a, p. 97-98).

De ontwikkelingslanden ondergingen de gevolgen van deze monetaire crisis net als de andere landen, zonder er veel tegen te kunnen doen. De G77 (inmiddels uitgebreid tot 98 landen) protesteerde hevig, onder andere tijdens haar pre-Unctad bijeenkomst in Lima (Peru) in oktober-november 1971, en eiste inspraak bij de verdere hervorming van het internationale muntstelsel. Ook verlangde de Groep speciale maatregelen die de kwetsbare positie van zijn lidstaten kunnen verminderen.

De problemen waren echter niet voor alle ontwikkelingslanden gelijk, en dat gold ook voor andere terreinen die in Unctad aan de orde zouden komen. Een groep die reeds in de VN-Ontwikkelingsstrategie van 1970 erkenning kreeg als rechthebbend op bijzondere behandeling, was die van de Minst Ontwikkelde Landen (de MOL’s). Na voorbereidend werk van de Commissie-Tinbergen wees de Algemene Vergadering in november 1971 25 ontwikkelingslanden aan die officieel tot deze categorie zouden behoren (16 in Afrika, acht in Azië en Oceanië, en Haïti als enige in Latijns-Amerika).

De erkenning van deze subgroep verminderde de eendracht van de G-77 nauwelijks − de speciale maatregelen die de MOL’s vroegen botsten slechts beperkt met de wensen van de andere ontwikkelingslanden. Maar de voorkeursbehandeling van de met de EEG geassocieerde ex-koloniale landen tastte de eenheid wèl aan, zoals in het vorige hoofdstuk al bleek. Het aantal van de daarvoor in aanmerking komende landen zou spoedig groter worden als gevolg van de Britse toetreding tot de EEG.[27] Het principeakkoord over die toetreding was vlak vóór het begin van het kabinet-Biesheuvel tot stand gekomen. Bij het in januari 1972 volgende Toetredingsverdrag zat een tekst (Protocol No.22), die aan 21 van de 28 bij het Britse Gemenebest aangesloten ontwikkelingslanden de keuze bood uit drie mogelijke vormen van speciale relaties met de vergrote EEG − als compensatie voor het verlies van hun voorkeursbehandeling op de Britse markt.[28] Terwijl de overige zeven Gemenebestleden bij voorbaat van associatie werden uitgesloten (vooral omdat er enkele qua bevolking zeer grote Aziatische ontwikkelingslanden bij zaten). Die kregen alleen de toezegging dat hun verdwijnende speciale preferenties zouden kunnen worden opgevangen door aparte handelsovereenkomsten, en vooral door de voor alle ontwikkelingslanden geldende algemene preferenties (waarvoor het APS van de EEG op 1 juli 1971 was ingegaan).[29] De wel uitverkoren landen kozen uiteindelijk allemaal voor het Yaoundé-type van associatie. Samen met de Yaoundé-landen en enkele andere niet eerder geassocieerde landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (vandaar de latere groepsaanduiding ACS-landen)bereidden zij zich gezamenlijk voor op de onderhandelingen met de EEG. Die zouden in oktober 1973 aanvangen en tot doel hebben een nieuw stelsel van speciale  betrekkingen te ontwerpen, dat alle eerdere handels- en hulprelaties van de Gemeenschap zou kunnen vervangen.

De uitbreiding van de EEG in januari 1973 zou uiteindelijk maar drie landen omvatten, maar ook zonder Noorwegen werd de Gemeenschap al in de voorafgaande jaren gezien als een ‘super-power in the making’.[30] Deze nieuwe supermogendheid zou zich wellicht meer op politiek-economisch dan op militair-strategisch terrein manifesteren. Bij het eerste zou het toenemende aantal van haar speciale betrekkingen met ontwikkelingslanden – in 1975 zouden er al 46 ACS-landen zijn − van groot belang zijn. Afhankelijk van de reacties van de VS en Japan zou dit een opdeling van de wereld in drie ‘verticale’ invloedssferen kunnen veroorzaken, elk met zijn eigen vertakkingen in zuidelijke richting.

Of het inderdaad die kant zou opgaan was de vraag, maar het Memorandum dat de Europese Commissie reeds een maand na het principeakkoord met het VK uitbracht, gaf die verdenking wel voedsel. Hoewel de Commissie alleen maar bepleitte dat de toekomstige Gemeenschap zich mèt haar grotere gewicht ook van haar grotere politieke verantwoordelijkheid bewust zou worden; en daarom de geleidelijke vorming van een gemeenschappelijk hulp- en handelsbeleid ten behoeve van ontwikkelingslanden voorstelde, legde de Commissie met name nadruk op het behouden en versterken van de speciale betrekkingen met een beperkter aantal ontwikkelingslanden. ‘Verdeel en heers’, dat was het heimelijke streven dat sommigen in navolging van Galtung de EEG toedichtten.[31]

Aan het andere eind van de wereld was intussen een nieuwe actor op het toneel verschenen: de Volksrepubliek China. Nadat in zowel 1970 als ’71 een meerderheid van landen in de AV-VN had ingestemd met een resolutie, die de Volksrepubliek toestond de zetel van Taiwan in te nemen als officiële vertegenwoordigster van China, werd zij tevens een van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad. Deze grootmacht in opkomst zou in 1972 voor het eerst aanwezig zijn in Unctad. De vraag was echter of de deelname van de VR – met haar, naar werd aangenomen, politieke steun aan de wensen van ontwikkelingslanden − de rijke landen ontvankelijker zou maken voor die wensen, of juist niet?[32]

Voorts ontstond in deze periode op bredere schaal aandacht voor de milieuproblematiek. Het probleem zelf was al eerder gesignaleerd, maar de verschijning van het eerste rapport van de Club van Rome – beter gezegd: de commentaren van en namens deze Club op het in juni 1971 gereedgekomen conceptrapport van Dennis Meadows (MIT), waarin de ‘Grenzen aan de Groei’ waren verkend en voor het eerst op wereldschaal uitgerekend – betekende wel de gongslag die de wereldwijde aandacht voor deze problematiek op gang bracht.[33] Twee maanden later vond in Stockholm, in antwoord op het initiatief van de Zweedse regering, een UN Conference on the Human Environment plaats, die deze eerste en nog zeer voorlopige  wetenschappelijke bevindingen naar het politieke niveau van regeringsactie tilde. In de op deze conferentie opgestelde ‘Stockholm-Declaratie’ werden 26 Principles geformuleerd die de regeringen en andere relevante instituties en actoren opriepen de hierin vastgelegde uitgangspunten en aanpakmogelijkheden ter harte te nemen en in concreet beleid om te zetten. De relatie tussen het armoedeprobleem in ontwikkelingslanden en het ontwikkelingspotentieel van de in de wereld beschikbare natuurlijke en menselijke hulpbronnen werd in deze Declaratie eveneens aangestipt. Een adequate uitwerking van deze samenhangen ontbrak echter nog wel.

Publieksmobilisering en politieke actie in Nederland

China als deelnemer was ook interessant vanwege het alternatieve ontwikkelingsmodel dat daar gevolgd werd – hoewel de later beruchte Culturele Revolutie toen al vijf jaar woedde, was van dit model op dat moment nog niet alles bekend. Maar de actiewereld in Nederland werd nog méér gefascineerd door het gastland van Unctad-3, Chili, waar in oktober 1970 de marxistisch georiënteerde Salvador Allende tot president was verkozen. Het ‘Chileense experiment’ werd met grote belangstelling (en door sommigen met argusogen) gevolgd. In Chili zelf was er niet alleen veel verzet van gevestigde belangen, maar ook groot ongeduld bij de armen en landlozen (Putten 1974, passim). Het naar Santiago halen van Unctad-3 was dan ook stellig mede bedoeld om de toenemende binnenlandse onrust af te leiden en de gevreesde buitenlandse interventie af te schrikken.

Voor Unctad zelf was sinds de tweede conferentie in 1968 de aandacht in Nederland overigens nauwelijks verflauwd (mede dankzij de steeds meer deelnemers trekkende Rietsuikeractie en de breder gerichte Wereldwinkels). Vanaf 1970 werden daar systematisch voorlichting en publiekscampagnes gevoerd over en in verband met alles wat er in Santiago en Chili te zien zou zijn. Een bijzondere rol speelde de medio 1971 opgerichte Unctad-strategiegroep, die de Novib, het Interkerkelijk Vredesberaad (IKV), de X-Y-beweging, de Sjaloomgroep, en later ook steeds meer andere en lokale groepen samenbundelde in activiteiten met het doel zowel Unctad-3 als Chili in het middelpunt van de politieke belangstelling in Nederland te plaatsen.

Het doel was tweeledig: zowel de Nederlandse politiek als het grote publiek te informeren over wat er op het spel stond, en mede daardoor de overheid te bewegen alles in het werk te stellen om deze derde conferentie van Unctad tot een succes te maken voor ontwikkelingslanden. Daarbij werd ook voortzetting en uitbreiding nagestreefd van de in hoofdstuk 4 genoemde beginnende contacten in andere landen.[34]

Het meest aandachttrekkend was het initiatief om het publiek en met name de politieke voorbereiding van Unctad-3 in parlement en regering te beïnvloeden door een aantal bekende internationale deskundigen naar Nederland te halen. Door die met elkaar te laten debatteren en interviews te laten geven over de belangrijkste onderwerpen van en in verband met Unctad-3, zouden ook resultaten van wetenschappelijk onderzoek kunnen worden verspreid en besproken. Naast publieke opiniëring zou dit ook moeten leiden tot de formulering van aanbevelingen aan het adres van de beleidsmakers in Nederland en elders.[35] Met succes werd daarvoor in augustus 1971 een beroep gedaan op de NCO, en dat leidde in januari 1972 tot een driedaags internationaal Symposium over Unctad-3, gehouden in Den Haag.[36]

Er namen bijna 50 als topdeskundigen bekend staande persoonlijkheden aan deel, meer dan de helft buitenlander, met daaronder Raúl Prebisch, de in 1968 teruggetreden eerste Secretaris-Generaal van de Unctad, en enkele hooggeplaatste Nederlandse internationale functionarissen. Na de onderlinge gedachtewisselingen tussen deskundigen volgden er dagelijks open discussies met de bijna duizend in de zaal aanwezige vertegenwoordigers van NGO’s, kerken, en andere maatschappelijke stromingen, en het gewone publiek. Dat trok veel publiciteit, maar de media-aandacht werd ook gewekt door het optreden van NCO-voorzitter prins Claus, die het symposium op 19 januari 1972 opende. Staatsrechtelijk begaf deze zich op glad ijs met de stelling dat Santiago de testcase zou zijn voor de geloofwaardigheid van de regeringen die de VN-Ontwikkelingsstrategie hadden aanvaard. En de van hem verlangde politieke kleurloosheid liet hij nog meer achterwege bij zijn oproep dat Unctad-3 radicale maatregelen zou moeten nemen of bepleiten.[37]

In de maanden voor de conferentie vonden er nog vele andere voorlichtingsactiviteiten en politiek-inhoudelijke voorbereidingen van Unctad-3 plaats − alleen in Nederland al te veel om hier met meer dan een enkel woord te worden gememoreerd (en dan beperk ik me nòg tot die van de laatste maand): een gezamenlijke nota over de voorgenomen regeringsstandpunten van de minsiters Langman en Boertien (MinEZBuza 1972 − niet te verwarren met de delegatie-instructie die pas later kwam); adviezen van de NAR, een SER-Commissie, diverse politieke partijen, een orgaan van de werkgevers, en de drie vakcentrales; en op 20 maart 1972 een hoorzitting van de Tweede Kamer, waar behalve de meesten van deze adviseurs ook vele anderen hun mening over Unctad-3 kwamen geven − dit alles begeleid, en gedeeltelijk ook gevoed, door de zich steeds verder uitbreidende voorlichting en politieke bijeenkomsten van NGO’s en actiegroepen, al of niet deelnemend in de Unctad-Strategiegroep.

Alleen dit[38] zou al voldoende stof hebben opgeleverd voor de Nederlandse media. Maar wat dit geheel nog versterkte was de bereidheid van de NCO om een aantal vertegenwoordigers van diezelfde media en op free-lance-basis publicerende specialisten een reisbeurs te verstrekken voor het bijwonen van de conferentie in Santiago. Dit maakte dat de Nederlandse afvaardiging daar − officiële delegatie, pers, en andere waarnemers samengenomen – waarschijnlijk groter was dan die van enig ander land.[39]

Voorts was er de voor Nederland belangrijke voorbereiding van de conferentie in de EEG-ministerraad (op 20 en 21 maart 1972). De poging daar een gemeenschappelijk standpunt van de lidstaten af te spreken lukte echter nauwelijks − althans niet op punten die een constructief en coherent optreden van de Gemeenschap in Santiago hadden mogelijk gemaakt.[40] Op de keper beschouwd was deze ‘supermacht in wording’ dus zelf minstens zo verdeeld als verdelend geweest, en daarom nog verre van heersend.

Hiermee was het voorbereidingsproces van Unctad-3 in Nederland echter nog niet compleet. 

De ministeriële competentiekwestie inzake Unctad-3

Voordat de officiële delegatie kon afreizen naar Chili moest de regering eerst nog twee belangrijke klussen klaren. Over de eerste, de politiek gevoelige zaak van de beleidscoördinatie en bevoegdheidsverdeling in Nederland ten aanzien van Unctad, was door toedoen van BuZa-minister Schmelzer een splitsing aangebracht tussen diens eigen prioriteit: de coördinatie van de Europese samenwerking, en die van Boertien die de Unctad-kwestie betrof. De vage mededeling die Biesheuvel in de regeringsverklaring van augustus 1971 had opgenomen – dat, ‘ter versterking van de coördinerende rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken in vraagstukken van buitenlands economisch beleid, vóór 1 januari 1972 voorstellen [zullen] worden uitgewerkt’ (MinAZ 1971, p. 47) − had aanvankelijk waarschijnlijk beide controversen omvat. Of de deadline voor Schmelzers probleem betekenis had, laat ik terzijde; maar voor Boertiens Unctad-probleem had die geen enkel effect.

In feite werd, na Boertiens nalatigheid tijdens het constituerende beraad (zie paragraaf 5.1), de kwestie van de Unctad-bevoegdheden meer dan een half jaar lang als een hete aardappel heen en weer geschoven. Niet dat Boertien niet tijdig probeerde zijn eerdere verzuim goed te maken: drie weken na de kabinetsstart stelde hij aan de ministerraad van 28 juli 1971 voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor Unctad naar hem over te hevelen. Udink viel hem toen bij,[41] maar premier Biesheuvel vond nader overleg tussen de ministers Langman en Schmelzer (sic) beter. Langman dacht daarover echter anders: niet alleen vond hij het ‘wat overhaast’ om nu ineens veranderingen te overwegen; hij weigerde ook pertinent, omdat het niet was geregeld tijdens de formatie, dit als een open zaak te zien!

Weliswaar wordt op het eind van het notulenfragment dat het derde ING-boek over dit onderwerp afdrukt, besloten dat ‘de betrokken ministers deze kwestie eerst onderling bespreken’ (Dierikx et al., red., 2005a, p. 553-554). Maar dat paste duidelijk niet in Langmans straatje, en kennelijk ook niet in dat van Biesheuvel (zoals hierna blijkt).

Nadere informatie ontbreekt, maar in september 1971 probeert Boertien het opnieuw, nu met een brief aan Biesheuvel. Daarin verzocht hij de MP het overleg over de Unctad-competenties niet tot 1 januari te laten voortduren, maar de ministerraad de knoop te laten doorhakken; Unctad-3 begon immers in april 1972 en dat vergde gedegen voorbereiding. Biesheuvel liet zich echter niet vermurwen en volgde het advies van een raadsadviseur. Die meende dat deze ‘kwestie niet pardoes in de ministerraad kon worden gebracht.’[42] Waarom niet, werd niet vermeld, wat temeer bevreemdt daar deze adviseur ook ‘geen heil zag in een bilateraal overleg Langman-Boertien,’ zo vervolgt de ING-samenvatting. Hoezo niet, had de ministerraad van 28 juli dat dan niet (aan)bevolen? Of was dat al geprobeerd, en had het tot niets geleid?[43] Hoe dan ook, Ringnalda stelde als alternatief ‘een gesprek voor waarbij ook Nelissen en Schmelzer aanwezig zouden zijn.’[44]

Deze raadsadviseur was echter bepaald geen neutrale, onbevangen beoordelaar van deze bevoegdhedenkwestie. Dat blijkt uit het memo dat hij enkele weken later op verzoek van de premier aan hem voorlegde. Daarin probeerde de auteur een casus te construeren van twee ministers, die ‘duidelijk ieder een eigen verantwoordelijkheid’ hebben en ‘geen van beiden over een doorslaggevende argumentatie [beschikken] om de coördinatie te claimen.’ Maar erg serieus was hij niet: aangezien ‘ingrijpende wijzigingen van competentieverhoudingen moeilijk lijken te verwezenlijken’ stuurde hij aan ‘op een in hoofdzaak optisch resultaat − waarmee Buitenlandse Zaken doorgaans al lang tevreden is’! (memo d.d. 20 september 1971, in Dierikx et al., red., 2005a, p. 581-583).[45]

Of de minister-president met dit advies geholpen was, bleef enige tijd in het midden.[46] Van meer belang was echter, dat in november 1971 ook de Tweede Kamer in actie kwam: in een motie van Pronk c.s. vroegen vier oppositiepartijen de regering om

‘op korte termijn de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het Unctadbeleid in handen’ te leggen van de minister belast met de internationale ontwikkelingssamenwerking’ omdat Unctad-3 ‘wel eens beslissend [kon] zijn voor het welslagen van het Tweede Ontwikkelingsdecennium’ (Maas 1986, p. 47).

Het zag er zelfs naar uit dat deze motie ook in het regeringskamp steun zou krijgen (Dierikx et al., red. 2005a, p. 582, noot 1, en p. 636-637). Boertien, loyaal tot het uiterste, deelde echter op 30 november 1971 aan de Kamer mee, dat het kabinet er nog mee bezig was. Dus besloten de indieners de druk op de ketel te houden door de motie nog niet in stemming te brengen.

Anderhalve maand later sloot het hierboven besproken Unctad-3-symposium zich aan bij dit koor: in een duidelijk door de Nederlandse discussie geïnspireerde aanbeveling stelde het:

‘(…) that governments should send as heads of delegation to Unctad III persons of ministerial rank, directly responsible for development policy, with plenipotentiary powers’ (NCO ed. 1972, p. 25).[47]

Toch was het pas in de ministerraad van 25 februari 1972, anderhalve maand voor het begin van de conferentie (!), dat Biesheuvel een poging deed een voor Langman en Boertien aanvaardbaar compromis te formuleren. Maar de raad kwam er niet meteen uit − al viel na lange discussie wel alvast het principebesluit, dat men zich zou beperken tot een ad-hocregeling alleen voor Unctad-3. Biesheuvel zou proberen daarvoor een nieuw compromis op te stellen, dat hij eerst met Boertien en Langman zou bespreken (notulenfragment in Dierikx et al., red., 2005a, p. 631-638).[48]

Ruim een week later, op 6 maart,  moest Biesheuvel echter aan de MR rapporteren, dat het nòg niet was gelukt: de meerderheidsvisie van de vorige vergadering was bij Langman op ‘onoverkomelijke moeilijkheden’ gestoten. De premier had beide ministers daarom een opnieuw ‘gewijzigde regeling voorgelegd’ waarop de raad nu kon reageren. Minister Boertien herhaalde zijn voorkeur voor het meerderheidsvoorstel van de vorige vergadering, en betoogde dat het huidige voorstel ‘in feite niets verandert’ aan de bestaande situatie. Minister Langman aarzelde, maar stelde daarna dat, mits ‘in beginsel niet wordt getornd aan de hem toekomende eerste coördinerende bevoegdheid voor Unctad-aangelegenheden,’ het voorstel voor hem aanvaardbaar was. De andere ministers stemden eveneens in, of zagen af van verder inhoudelijk commentaar (waaronder, opvallend, nu ook Udink – alsof hij het had opgegeven!; zie ook noot 19, 2e alinea).

Vreemd genoeg stelde Biesheuvel daarna voor dat Boertien hem pas de volgende dag een definitief antwoord zou geven, waarna hij de beslissing zou nemen. De ministerraad was het daarmee eens (notulenfragment 6 maart, Dierikx et al., red., 2005a, p. 643-646).

Boertien koos de volgende dag waarschijnlijk eieren voor zijn geld en staakte zijn poging om nog iets aan de taakverdeling te veranderen, zodat Premier Biesheuvel op 9 maart schriftelijk aan de Tweede Kamer kon mededelen welke regeling de regering had getroffen voor Unctad-3. In essentie kwam die neer op het volgende:

  • dat de agenda van Unctad-3 werd verdeeld in onderwerpen die meer in het bijzonder bij Boertien hoorden en andere onderwerpen die meer onder Langman vielen,[49] en dat de coördinatie van de beleidsvoorbereiding voor deze onderwerpen in eerste instantie gescheiden zou plaatsvinden in de eigen (interdepartementale) coördinatiecommissies van deze ministers (respectievelijk de CCOS en de IRHP);
  • dat de uitkomsten van Boertiens coördinatie vervolgens zouden worden ingebracht in Langmans commissie, die op basis daarvan de ontwerpinstructie voor de delegatie als geheel opstelt;
  • dat die ontwerpinstructie daarna samen met de ontwerpdelegatielijst (waarvan EZ de ambtelijke voorzitter en BuZa de vicevoorzitter aanwijst) door de beide ministers in gezamenlijk overleg worden gefinaliseerd, en door de ministerraad vastgesteld;
  • en dat de ambtelijke voorzitter en vicevoorzitter van de delegatie er in nauwe samenwerking op toezien dat gedurende de gehele conferentie een consistent beleid wordt gevoerd.[50]

Daarnaast schreef de minister-president daags vóór zijn brief aan de Tweede Kamer ook nog een separate brief aan Langman en Boertien waarin hij in enkele punten ‘[vastlegde] hoe de te presenteren regeling’ zijns inziens ‘[diende] te worden opgevat.’ Vooral het eerste punt hiervan leek op gespannen voet te staan met de in de regeling vermelde gescheiden coördinatiesprocedures. Maar dit was wellicht bedoeld als tegemoetkoming aan Langman. Het punt zei, dat ‘na langdurig beraad (…) is geconcludeerd dat terzake van de Unctad-coördinatie in dit stadium niet principieel kan worden getornd aan de primaire verantwoordelijkheid van de  minister van Economische Zaken’ (sic). Punt 2 vervolgde daarna met de mededeling dat het ‘niettemin wenselijk is gebleken’ de OS-minister ‘bij wijze van proefneming (…) nauwer te betrekken bij’ de voorbereiding en uitvoering van het beleid ‘ter plaatse, waartoe een aantal afspraken is gemaakt van praktische aard’ – die afspraken werden echter nergens vermeld, en evenmin wat ‘ter plaatse’ precies inhield (vermoedelijk alleen: in Santiago, tijdens de conferentie). Het vierde en laatste punt lijkt dan weer een tegemoetkoming aan Boertien, omdat het zei dat aan de hand van de ervaringen met Unctad-3 ‘de kwestie van de primaire verantwoordelijkheid aan een hernieuwd onderzoek kan worden onderworpen’ (brief d.d.  8 maart 1972, in Dierikx et al., red, 2005a, p. 646).[51]

Langman zag dit laatste meteen als een rood sein dat hij niet mocht negeren. In de ministerraad van 10 maart liet hij weten, dat de brief aan de Tweede Kamer van 9 maart niet mocht worden opgevat als ‘dat de Unctad-coördinatie een open zaak was waarover na de conferentie een beslissing zou worden genomen’ (aldus de redactionele voetnoot bij de brief van 8 maart − idem noot 6). De minister van EZ maakte zich dus al gereed voor de volgende ronde. Daar zou het echter niet van komen. Twee verdere ontwikkelingen verhinderden dat.

Allereerst de Tweede Kamer. Die besprak de brief van de minister-president van 9 maart in de plenaire vergadering van 21 maart; daarbij kwam tevens de op 30 november 1971 aangehouden motie van Pronk c.s. aan de orde. Nadat in eerste termijn enkele Kamerleden nadere vragen hadden gesteld en al of niet van hun onvrede met de nieuwe regeling van coördinatietaken bij Unctad hadden getuigd, legde de minister-president uit waar de bevoegdheden in de richting van de minister z.p. waren verschoven. Omdat de uitdrukking in de motie-Pronk van de ‘uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het Unctadbeleid’ de tegenwerping had gekregen van zowel Kamerleden als de premier, dat deze uiteindelijke verantwoordelijkheid nooit bij een individuele minister, maar alleen bij de regering als geheel kon liggen, besloten de indieners het woord ‘Unctadbeleid’ te vervangen door de woorden: ‘voor het tot standkomen van een gecoördineerd beleid in Unctad-zaken’ (Tweede Kamer 1972a, p. 2822-2823). Hierdoor zou de in handen van de OS-minister te leggen uiteindelijke verantwoordelijkheid zich beperken tot de coördinatietaken.

Biesheuvel vond dit wel een verstandige wijziging, maar ontraadde de motie desondanks. Ook van de Kamerleden die in eerste termijn hadden aangekondigd tegen te zullen stemmen, veranderde niemand van mening. Maar toen de volgende dag, 22 maart, de stemmen waren geteld, was de uitslag toch wel verrassend: 58 leden stemden voor en 57 tegen! (idem p. 2853).[52]

De motie was dus aangenomen. Maar zou dat gevolgen hebben? Op die vraag had de premier daags tevoren reeds geantwoord, dat hij bij aanname van de motie ‘met de beste wil ter wereld niet zou weten wat [hij] ermee zou moeten aanvangen’ (idem p. 2824). Op het moment van de stemming was Biesheuvel wel in de Kamer; hoewel hij zijn eerdere antwoord toen niet herhaalde, zal hij waarschijnlijk niet van mening zijn veranderd.[53]

Maas, die Biesheuvels eerdere antwoord citeerde, zal dit laatste ook hebben aangenomen. Blijkens zijn volgende zin: ‘Nog geen drie maanden later loste de kabinetscrisis dit probleem op’ (Maas 1986, p. 48), zal de daarna ‘feitelijk demissionaire’ regering Biesheuvel-2 niet meer zijn lastig gevallen met de vraag of zij nog wat ging doen met de minimale meerderheidsuitspraak van de Kamer in maart; na 29 november 1972 zou er een nieuwe Kamer aantreden.

Tijdens de conferentie in Santiago deed zich echter een interessante ontwikkeling voor die bewijst dat een in Den Haag vastgelopen strijd in de praktijk toch nog wel eens heel anders kan uitpakken, in dit geval door een beslissing die Langman nam vlak voor zijn terugkeer naar Nederland (zie het verslag in de sectie verderop over Nederlands daden tijdens Unctad-3).

Nadat het kabinet-Biesheuvel in 1973 was opgevolgd door het kabinet-Den Uyl[54] kreeg Pronk als nieuwe minister z.p. voor ontwikkelingssamenwerking in dit kabinet de mogelijkheid zijn eigen bevoegdheden met betrekking tot Unctad uit te onderhandelen met de nieuwe EZ-minister, Ruud Lubbers.

Interne beleidsbeïnvloeding en de delegatie-instructie

Het resultaat dat Boertien na acht maanden van uitzichtloos proberen had weten te verkrijgen, betekende weinig tot niets: terwijl de coördinerende bevoegdheden van hem en Langman onveranderd bleven, bood de tijdelijke regeling voor Unctad-3 hem nauwelijks nieuwe bevoegdheden (afgezien van het recht de ambtelijke vicevoorzitter van de delegatie aan te wijzen en de ontwerp-instructie mee te finaliseren). De vraag is zelfs of de expliciete bevestiging van de bestaande taakverdeling tussen beide ministeries in de voorbereidingsprocedure Boertiens feitelijke invloed op het beleid van de delegatie niet eerder verzwakte dan versterkte. Het idee van gescheiden coördinaties was weliswaar van hem zelf afkomstig geweest – wellicht vanuit de gedachte: beter een half ei dan een lege dop[55] −, maar het lijkt erop dat dit halve ei, nadat het praktisch geheel was leeggehaald, niet alleen vragen opriep over de consequenties van deze procedure, maar ook een al langer bestaand probleem van meer structurele aard onaangeroerd liet liggen, iets dat bij de bestaande bevoegdheidsverdeling niet adequaat kon worden opgelost.

De coördinerende bevoegdheden bleven in de tijdelijke procedure namelijk weliswaar gesplitst, maar het aan Boertiens CCOS toevallende deel van de coördinatie kwam in tweede  instantie in behandeling bij Langmans IRHP, die hiermee de controle over het geheel behield. Wat betekende dit precies? Dat de zaken die aan Langmans IRHP waren voorbehouden voortaan taboe waren geworden voor Boertiens ambtelijke staf, en dat die kwesties ook niet meer door diens CCOS in behandeling mochten worden genomen? Misschien waren de reële afbakeningen in de praktijk minder strikt dat deze vragen suggereren. En in elk geval was in formele zin de IRHP geen verboden terrein voor OS-ambtenaren, zoals ook EZ-ambtenaren werden geacht als lid mee te praten in de CCOS.

Maar onder zulke meepraatmogelijkheden lagen wel materiële capaciteitsproblemen, en die waren voor ambtenaren van de OS-staf veel groter en moeilijker op te lossen dan die voor ambtenaren van alle andere ministeries. De laatste opereren immers op elk terrein waar interdepartementale coördinatie vereist is op hun eigen vakgebied; dat wil zeggen: op die terreinen waar hun eigen ministerie de primaire bevoegdheid bezit en zij in principe over de grootste vakkennis en praktijkervaring beschikken, en bovendien bijna altijd pen-voerend zijn. Bij BuZa-ambtenaren die voor ontwikkelingssamenwerking optreden was dit echter in veel mindere mate het geval. Primaire bevoegdheid bezaten zij wel ten aanzien van de hulpverlening, maar niet of nauwelijks bij de structurele aspecten van de ontwikkelingssamenwerking: de handel, investeringen, andere kapitaalstromen en de monetaire problematiek, en het scheepvaart- en mensenverkeer, kortom terreinen waarop andere ministeries wel primair bevoegd zijn; en die terreinen vormden gezamenlijk het grootste deel van de agenda die in Unctad aan de orde komt. Dit capaciteitsprobleem is structureel van aard, want onverbrekelijk verbonden met het takenpakket van de minister z.p. en de grenzen daaraan. Met andere woorden: zolang de bevoegdheden van de OS-minister niet wezenlijk veranderden kon dit capaciteitsprobleem structureel niet dichter bij een oplossing worden gebracht (al liep er wel eens individuele uitzondering tussendoor van een oude rot die na een ruim twintigjarige ervaring bij Financiën namens BuZa in de delegatie naar Santiago kon plaatsnemen en daar een cruciaal contact met minister Langman van EZ kon ontwikkelingen dat leidde tot een de opmerkelijke interventie in de monetaire discussie die ik in de sectie over Nederlands gedrag tijdens Unctad-3 zal toelichten).

In feite was dit probleem al vijf maanden voordat de strijd in het kabinet werd afgesloten en de Tweede Kamer zijn meerderheidsuitspraak deed, aangekaart door Boertiens hoofd van het Bureau Beleidsvoorbereiding, professor F. van Dam, in een memo aan zijn chef, DGIS J.Meijer (d.d. 19 oktober 1971, in Dierikx et al., red., 2005a, p. 592-593).[56] Van Dam vroeg toen aandacht voor het het feit dat in de praktijk de OS-ambtenaren van BuZa nauwelijks in staat waren substantieel invloed uit te oefenen op de niet-hulp terreinen van ontwikkelingssamenwerking. Dat lag niet alleen aan de botsing met directe, kortetermijnbelangen waaraan de verschillende vakdepartementen meer gewicht toekennen, maar ook aan het feit dat de OS-mensen in interdepartementale gremia vaak moeten opboksen tegen een grote meerderheid (‘meestal is de verhouding 1:10’) van ambtenaren van andere ministeries (of binnen BuZa tegen ambtenaren van andere directies en afdelingen), die bijna allemaal op het vakgebied opereren waarvoor hun eigen ministerie of afdeling primair bevoegd is. Deze OS-ambtenaren zijn dus doorgaans niet alleen sterk in de minderheid, maar bezitten als vertegenwoordigers van het ontwikkelingsbelang dikwijls ook ‘onvoldoende kennis van zaken om op te kunnen tornen tegen de technische’ deskundigen van andere departementen en afdelingen, die in principe exclusief het Nederlandse belang dienen.[57] En die tekortschietende kennis en ervaring werd (mede) veroorzaakt, aldus Van Dam, omdat BuZa geen eigen sectie(s) of ‘machinerie’ had om deze structurele terreinen van ontwikkelingssamenwerking ‘voldoende diepgaand’ te analyseren; daardoor ontbrak bij BuZa, uitzonderingen daargelaten, doorgaans ook de basis om ‘op voldoende hoog niveau’ te kunnen participeren in internationale en interdepartementale beleidsgesprekken.

Die op BuZa ontbrekende capaciteit om adequate kennis en ervaring te genereren, gecombineerd met zijn lage participatie in beleidsvoorbereiding die uitgaat van andere ministeries en afdelingen, waren natuurlijk mede het gevolg van slecht capaciteitsbeleid op BuZa in het verleden; en die geringe participatie was waarschijnlijk mede te wijten aan de blijkbaar algemene ambtelijke gedragslijn om commissies van andere departementen als secundair en vaak alleen onder voorbehoud van eigen leidinggevenden van advies te dienen – wat overigens al sinds Bot ook de klacht was van BuZa-OS over de deelname van andere ministeries in de CCOS. Voorts wees Van Dam in zijn memo ook op de door al deze factoren veroorzaakte veel te trage standpuntbepaling over de diverse niet-hulp onderwerpen op BuZa, waardoor ‘wij steeds een paar slagen achterliggen’ en ‘de belangen van de ontwikkelingslanden in de Nederlandse besluitvorming nauwelijks meetellen.’[58] Verbeteringen zouden echter staan of vallen, en dat was Van Dams hoofdpunt, met meer en duidelijkere competenties van de OS-minister.

Wel moet echter worden bedacht dat, zelfs als de meerderheidsmotie van de Tweede Kamer wèl door het kabinet zou zijn overgenomen en Boertien met onmiddellijke ingang alle coördinatiebevoegdheden ten behoeve van Unctad had kunnen uitoefenen, de oplossing van dit capaciteitsprobleem bij BuZa veel meer tijd zou hebben gekost dan de luttele dertig dagen die hem nog restten voordat Unctad-3 begon.[59]

De tweede klus die het kabinet nog moest klaren voordat de conferentie begon, betrof de afronding van de delegatie-instructie met de vaststelling daarvan in de ministerraad. Op 30 maart 1972 was het eindelijk zo ver, maar toen moesten er nog behoorlijk principiële meningsverschillen worden overbrugd − de eerder gepubliceerde gezamenlijke ‘Nota Unctad-3’ van Langman en Boertien van 9 maart had die merendeels omzeild of gemaskeerd. Concrete toezeggingen voor de opstelling in Santiago, afgezien van de uiteraard in het algemeen welwillende gezindheid tegenover de wensen van ontwikkelingslanden, waren in deze Nota dan ook niet te vinden.

Zelfs het punt waarop Nederland autonoom kan handelen: de hoogte van zijn ontwikkelingshulp, liet de Nota het voornamelijk bij tevredenheid over de Nederlands inspanningen, die gunstig afstaken bij die van andere DAC landen. Wel zou er bij de DACgenoten ‘krachtig’ op worden aangedrongen om de Strategiedoelstellingen op dit punt ‘alsnog te aanvaarden’ (MinEZBuza 1972, p. 9). En over de ‘ontbinding van de hulp’, die als gevolg van de houding van de VS stagneerde, meldde Nota een idee van de Europese Commissie om de hulpbinding van de lidstaten onderling op te heffen, wat echter nog werd onderzocht (idem p. 10). In de ontwerpinstructie voor de delegatie stond vervolgens, dat met dit idee ‘in beginsel en afhankelijk van de feitelijke uitwerking’ kon worden ingestemd. Maar zelfs dit ging zowel Financiën als EZ te ver (Dierikx et al., red., 2005a, p. 649-650). De ministerraad van 30 maart besloot daarom naar de eerdere tekst van de Nota terug te keren, en daaraan alleen toe te voegen dat àls een van de andere EEG-lidstaten tijdens de conferentie wèl iets wilde zeggen over dit Commissie-idee, de delegatie dan maar aanvullende instructies moest vragen.[60]

Ook bij het onderwerp ‘grondstoffen en landbouwbeleid’ ging de ontwerpinstructie iets verder dan de eerdere Notatekst, wat voor minister Lardinois (L&V) reden was een op onderdelen voorzichtiger tekst voor te stellen (idem p. 648-649). Boertien en Boersma waren het echter niet eens met deze wijziging, en wensten de iets scherpere tekst van de instructie te behouden (met inbegrip van de bereidheid verplichtingen te aanvaarden die tot reductie van de zelfvoorzieningsgraad van de EEG kunnen leiden – ook voor suiker!). Overeenstemming bleef uit, zodat de MR in dit geval slechts met meerderheid van stemmen kon besluiten de instructietekst te handhaven (MR-notulen 30 maart 1972, p. 4).

Bij het onderwerp ‘zeescheepvaart’ is het opmerkelijk dat de brief van Langman alleen relatief kleine meningsverschillen voorlegde betreffende de financiering van tweedehandsschepen voor ontwikkelingslanden, inclusief de vraag of die ten laste van het ontwikkelingsplafond mocht komen. De knopen daarover werden doorgehakt, zoals samengevat in de redactionele voetnoten 15, 16 en 17 bij de brieftekst (Dierikx et al., red., 2005a, p. 651-652). Over de grotere vraagstukken in de scheepvaart (praktijken van Liner Conferences, verder overleg tussen reders en verladers, en scheepvaartwet- en regelgeving) had Langman echter geen controversen voor te leggen, waarschijnlijk omdat de ontwerpdelegatie-instructie al ieders instemming had gekregen. Als die laatste echter even vaag en weinig verplichtend was als de eerdere Nota (MinEZBuzaa 1972, p. 11-13), dan zou er in Santiago, en van daaruit met Den Haag, nog veel nader overleg nodig zijn.

Tijdens de ministerraad bracht Nelissen echter ook nog een ander onderwerp ter sprake dat Langman niet had aangemeld, en waarover ook in diens gezamenlijk Nota met Boertien nog geen Nederlands standpunt was geformuleerd (idem, p. 10): de ‘link’ tussen SDR’s en ontwikkelings-financiering. Ook daarover had de Tweede Kamer een motie-Pronk in voorbereiding. Nelissen verwachtte dat die ‘met grote meerderheid’ zou worden aanvaard. De Kamer zou in zo’n motie waarschijnlijk vragen om tijdens Unctad-3 een uitspraak te steunen die om de vestiging van zo’n band vraagt. Nelissen vond een dergelijke uitspraak echter ‘volstrekt prematuur,’ zolang de in mei 1971 begonnen studie van het IMF over dit idee nog niet klaar was. Andere ministers vielen hem bij (Drees en met name Udink, die fel opponeerde[61]). Boertien merkte op dat een AR-fractielid het voorstel wel deelde, omdat het een betere toedeling van trekkingsrechten impliceert; zelf wilde hij ook wel afwachten wat het IMF zou zeggen, maar hij benadrukte tegelijk dat het ‘politiek belangrijk’ was ‘niet bij voorbaat principieel tegen te zijn.’

Langman ging echter scherper tegen Nelissen in: diens betoog in de Tweede Kamer − dat het linkvoorstel inflatievergrotend zou werken − had hem namelijk geenszins overtuigd; het bestaande distributiesysteem van SDR’s was volgens hem minstens ‘even inflatoir.’ Hij wilde dan ook wel bereidheid tot het leggen van een link laten uitspreken in Santiago, mits de IMF-studie in dit opzicht geen gevaar zou uitwijzen. Boertien vond dat een prima tekst, maar de minister-president stelde voor de tekst in de delegatie-instructie (die kennelijk terughoudender was) niet te wijzigen. De MR stemde daarmee in. Alleen Langman verzocht aantekening dat hij tegen was (tegen het niet wijzigen van de instructie); van Boertien werd geen reactie genotuleerd, wat wederom wegduikgedrag verried (MR-notulen 30 maart 1972, p. 7-8).

Inderdaad nam de Tweede Kamer op 11 april 1972, twee dagen voor het begin van Unctad-3, een motie aan, die er bij de regering op aandrong om tijdens de conferentie ‘te bevorderen dat naar toepassingsmogelijkheden wordt gestreefd voor een band tussen de toewijzing van Bijzondere Trekkingsrechten en additionele ontwikkelingsfinanciering’ (Tweede Kamer 1972b, p. 2880).[62] De motie werd bijna unaniem aanvaard; slechts drie van de aanwezige leden stemden tegen (idem p. 2881).[63] Minister Nelissen, die op 28 maart de toen ingediende versie van de motie prematuur had genoemd, deelde voorafgaand aan de stemming mee, dat hij na de wijziging door Pronk zijn standpunt had herzien – al kreeg hij slechts over zijn lippen dat hij ‘het oordeel over deze motie in vol vertrouwen aan de Kamer’ overliet (idem p. 2880).[64]

Inderdaad had de wijziging van de motie bevorderd, dat (bijna) niemand zich bij voorbaat principieel tegen het leggen van een link hoefde uit te spreken. En dat was waarschijnlijk ook wat Boertien had willen bepleiten in de ministerraad van 30 maart.

Van de uiteindelijke delegatie-instructie is echter maar weinig bekend geworden. Maar als de Nota van de Langman en Boertien een indicatie was van wat verwacht mocht worden, dan was er geen aanwijzing dat Nederland tijdens Unctad-3 meer aan de wensen van ontwikkelingslanden zou bijdragen, dan op de vorige conferentie. Er zou ook nu weer contact worden gelegd ‘met een aantal gelijkgezinde landen’, zowel tussen ontwikkelde als ontwikkelingslanden, met het oogmerk constructieve voorstellen uit te werken voor de verschillende onderwerpen’, zoals de Nota beloofde (Min-EZBuza 1972, p. 3) – maar die contacten moesten op dat moment, een maand voordat de conferentie zou beginnen, blijkbaar nog gelegd worden; zodat gevreesd moet worden dat Den Haag maar weinig tijd had voor de voorbereiding van voorstellen die constructief waren.

Het verloop van Unctad-3 en enkele saillante uitkomsten

Werd Unctad-3 de conferentie die velen hadden gewenst, wat zij misschien niet echt hadden durven verwachten, maar wel hadden gehoopt: een ontmoeting tussen de representanten van arm en rijk in de wereld die bewees dat er te praten was over wat er mis is in de wereld, en met name: wat daaraan gedaan kan worden ten behoeve van ieders recht op een volwaardig menselijk bestaan? Achteraf gezien geen geringe hoop, maar ik kan niet ontkennen dat ik die gekoesterd heb.

Dat werd Unctad-3 dus niet. Gepraat werd er meer dan genoeg. Maar de woordvoerders van de belanghebbers bij de bestaande machts- en welvaartsverdeling in de wereld deden dat niet met de intentie daarin veel verandering te brengen; en dat gold ook voor de vertegenwoordigers van de armen. Pronk, als Kamerlid voor het eerst aanwezig bij het besloten overleg van de groep van de rijke landen (de B-groep en de EEG-groep), zag al drie weken na de opening van de conferentie ‘iedere hoop vervliegen dat er ooit een internationaal ontwikkelingsbeleid tot stand zal komen dat zal resulteren in een gelijkere internationale arbeids- en welvaartsverdeling’ (Pronk 1972b, p.475). En in een interview na afloop zei hij over die besloten vergaderingen, ‘dat er veel meer gehuicheld wordt dan je dacht. Dat het aanvaarden van de strategie van het tweede ontwikkelingsdecennium niet gemeend was, dat daar alleen lippendienst bewezen werd aan de mondiale motieven waar zo’n strategie uit zou moeten ontstaan. Ze willen helemaal niet (…)’ (Arian 1972).

Afgezien van dit laatste, concludeerden ook de ministers Langman en Boertien na afloop, op 7 juni 1972, in een nota aan de Eerste Kamer waarin zij een eerste, voorlopige indruk gaven, ‘dat deze conferentie  een onvoldoende bijdrage heeft geleverd aan de ten uitvoerlegging en verdere uitwerking en uitdieping van de VN-strategie’ (IS, juni 1972, p.128). Beide ministers hadden van dit streven een speciaal punt van gemaakt, en er in Santiago met name op aangedrongen dat alle landen bij de aanvaarding van de Strategie hun eerder uitgesproken reserves zouden intrekken. Dat was echter geen geste waarvoor de G77 bijzonder warm liep: het kwam in elk geval niet voor in het Actieprogramma dat zij in Lima (Peru) hadden opgesteld voor Unctad-3.[65]

In deze geactualiseerde wensenlijst van de Derde Wereld lag de nadruk namelijk primair op de actuele handels- en ontwikkelingsproblemen waarmee de ontwikkelingslanden in de recente en komende periode waren en nog kunnen worden geconfronteerd, zoals onder andere de gevolgen van de monetaire crisis die in augustus 1971 ontstond door de intrekking van de Amerikaanse goudgarantie van de dollar, en de effecten van de uitbreiding van de EEG met het VK, Ierland en Denemarken, die al voor de inwerkingtreding van deze uitbreiding voelbaar zullen zijn voor veel ontwikkelingslanden, in het bijzonder die met speciale banden met de EEG en een of meer van de toetredende landen.[66]

Wat betreft deze urgente kwesties was de G77 aan het eind van Unctad-3 teleurgesteld over het feit dat, hoewel beide vraagstukken om maatregelen vroegen die pas op langere termijn baat zouden hebben voor arme landen, de daarover aangenomen resoluties niet of nauwelijks voorzagen in tegemoetkomingen aan ontwikkelingslanden die al op korte termijn verlies hadden geleden. Bovendien zouden de beslissingen over deze maatregelen niet in Unctad, maar alléén in een kleine kring van landen van het IMF en binnen de EEG worden genomen, plaatsen waar het belang van ontwikkelingslanden nauwelijks adequaat gerepresenteerd zou zijn in die besluitvorming. Bij de monetaire problematiek ging weliswaar een van de twee bij meerderheid aangenomen resoluties over kortetermijneffecten van wisselkoersveranderingen in belangrijke valutalanden op de waarde van de monetaire reserves van ontwikkelingslanden; maar de aanbevelingen die daarop volgden hielden in feite slechts in dat donorlanden en multilaterale hulpinstellingen er rekening mee zouden (moeten) houden bij de bepaling van hun hulp aan deze landen; verder zouden ontwikkelde landen met sterke en/of in waarde stijgende munten de schuldaflossing en rentelast van de door hen verstrekte leningen aan ontwikkelingslanden moeten verlichten, terwijl verlieslijdende ontwikkelingslanden ook gecompenseerd zouden moeten worden bij de volgende creatie en toewijzing van SDR’s. Alle drie nogal vage aanbevelingen van zeer globale aard.[67]

Nog gecompliceerder waren echter de maatregelen die de nadelige gevolgen van de uitbreiding van de EEG voor ontwikkelingslanden moesten verminderen of voorkomen: enerzijds omdat die nadelen zich kunnen manifesteren over een zeer breed terrein van hulp- en handelsrelaties van verschillende (groepen van) ontwikkelingslanden; en anderzijds omdat veel van deze nadelen oorzakelijk niet alleen voortkomen specifiek toekomstig beleid van de EEG-landen, maar ook samenhangen met de wijze waarop hun economieën en handelsstromen zullen reageren op veranderende concurrentie- en productiepatronen. En als bepaalde negatieve ontwikkelingen wel eens duidelijk en uitgesproken specifiek zijn, zoals bijvoorbeeld de gevolgen voor de bestaande suikerregeling van het Gemenebest (de GSO), dan zijn wel de daaronder lijdende ontwikkelingslanden rechtstreeks aan te wijzen; maar de grootte en duur van hun nadelen slechts benaderenderwijs in te schatten, en deels ook afhankelijk van hun eigen corrigerende tegenmaatregelen en de reacties van andere suikerimporterende of -exporterende landen. Hoe die problemen mettertijd zouden kunnen worden verlicht, of voorkomen, was moeilijk bij voorbaat aan te geven, laat staan per land afzonderlijk. Daarom was in eerste instantie gekozen voor een bereidverklaring waarin de EEG en het VK niet zozeer vastlegden wàt zij in concreto zouden doen om die nadelen zo goed als mogelijk op te vangen, als wel dat zij beloofden dit te zijner tijd te zullen doen. Dit was verklaard tijdens de onderhandelingen over de Britse toetreding, toen in mei 1971 de Zes en met name de Franse regering akkoord gingen met de vage formule waarbij de Engelse onderhandelaar Rippon zich neerlegde, namelijk: dat ‘de belangen van de landen in de Gemenebest-Suikerovereenkomst’ (GSO) − die eind 1974 zou aflopen – ‘ter harte zullen worden genomen’ (geciteerd uit NRC-Handelsblad van 13 mei 1971, in Coppens 1971, p. 48).

Wat deze belofte uiteindelijk waard zou zijn was ten tijde van Unctad-3 dus nog niet te zeggen. De armere GSO-landen die een aanbod hadden om mee te doen aan de komende associatie-onderhandelingen, die in de loop van 1973 zouden beginnen, moesten afwachten wat zou worden overeengekomen voor suiker; maar India, dat dit aanbod niet had gekregen, moest op eigen houtje iets zien te regelen. En andere suikerexporterende ontwikkelingslanden dan deze groep moesten maar zien hoeveel de eigen suikerproductie in het VK en Denemarken nog zou stijgen onder invloed van de (hogere) Europese producentenvergoedingen in de rest van 1972 en in ’73, en wat van het verwachtbare suikeroverschot van de vergrote EEG naar de wereldmarkt zou worden geloosd.

In Santiago werd in feite maar één ontwerpresolutie ingediend die aan deze problematiek was gewijd, maar die was slechts in zeer algemene termen gesteld: de naam van de EEG kwam er zelfs niet in voor, terwijl er evenmin werd gerefereerd aan schade specifiek ten gevolge van de toetreding van het VK en drie andere landen (Noorwegen haakte pas later af).[68] Toch was wel duidelijk dat deze problematiek de onmiddellijke aanleiding was voor de indieners. En dat kon tevens worden afgeleid uit het feit dat onder de 49 ontwikkelingslanden die deze resolutie indienden zich geen enkel reeds met de EEG geassocieerd land bevond, terwijl er ook maar zes van de Gemenebestlanden die een toetredingsaanbod hadden bij waren.[69]

Sicco Mansholt, sinds 1958 landbouwcommissaris van de EEG en vanaf 22 maart 1972 tevens voorzitter van de Europese Commissie, had reeds in zijn eerste rede in het plenaire debat benadrukt dat toewijzing van extra SDR’s aan ontwikkelingslanden gewenst was en dat hervorming van het GLB meer import van suiker, granen en olieën en vetten moest mogelijk maken. De rede van de Luxemburger Thorn, namens de ministerraad van de EEG, had echter niet zo’n positieve indruk gemaakt. Ook afzonderlijke lidstaten stelden teleur met weinig toeschietelijke redevoeringen, terwijl zij intussen in de verschillende conferentiecommissies en -werkgroepen uitblonken met tegenstrijdige of verwarrende standpunten. Toen Mansholt dan ook kort voor het einde van de conferentie, toen in de voornaamste overleggroep de gesprekken opnieuw stokten, onverwacht terugkeerde in Santiago voor een tweede redevoering gonsden het van de geruchten in de wandelgangen. Mansholt zelf ontkende dat hij terugkwam om de conferentie te redden, wat enkele Nederlandse kranten  hadden geschreven; maar het was wèl om van de ontwikkelingslanden te horen wat die nu precies wilden, zo zei hij zelf – alsof daarover nog vragen konden bestaan.[70] In een nachtelijke plenaire vergadering nam hij in het bijzonder stelling tegen de genoemde ontwerpresolutie: het speet hem daarin kritiek te proeven op de EEG, en die vond hij niet terecht – nota bene! Met een schets van de voorstellen die de Commissie in het komende najaar zou voorleggen aan de geplande EEG-topconferentie van staatshoofden en regeringsleiders, die allerlei goeds in het vooruitzicht stelden voor ontwikkelingslanden, kreeg hij de critici stil, althans: die stelden de conferentie voor om de inhoud van de resolutie voor nadere bestudering door te verwijzen naar de later in oktober 1972 plaatsvindende TDB.[71]

Dit was misschien wel een verstandig tegengebaar van de G77, gegeven de grote verdeeldheid over dit onderwerp in eigen kring, en de nog een tijdlang ontbrekende duidelijkheid over de plannen van de Europese Commissie. Maar wat in het vat zat, zou men stellig niet laten verzuren!

Over de monetaire problematiek was voorts een tweede, meer algemene resolutie ingediend. Die ging over de hervorming van het in ongerede geraakte internationale geldstelsel, en drong onder andere aan op meer adequate aandacht voor de belangen van ontwikkelingslanden in de besluitvorming. Deze resolutie had drie paragrafen over de SDR’s en die werden eerst (op verzoek van de VS) apart in stemming gebracht: dat leverde geen tegenstemmen op en maar zes onthoudingen (waaronder de VS en twee ontwikkelingslanden). Er waren echter ook maar 65 voorstemmers − omdat onder andere de communistische landen, inclusief de Volksrepubliek China, niet aan de stemming hadden deelgenomen vanwege hun afwijzende houding tegenover het IMF.[72] Eén van de voorstemmers, het VK, verklaarde mede namens een groot aantal andere Westelijke landen, dat hun instemming echter niet mocht worden uitgelegd als een vooruitlopen op de uitkomsten van het nog af te ronden onderzoek van het IMF. Dit betrof zowel de te overwegen nieuwe schepping van SDR’s per 1 januari 1973 als de wenselijkheid van het leggen van een band (de ‘link’) met de behoefte aan ontwikkelingsfinanciering.

De daarna in stemming gebrachte resolutie als geheel leverde bijna dezelfde uitslag op: 67 voor, nog steeds geen tegen, en nu maar één onthouding. Namens dezelfde voorstemmers plaatste het VK nu ook een kanttekening bij de resolutie, namelijk dat de aanbevolen gecoördineerde oplossing van de monetaire, de handels- en financiële vraagstukken geen afbreuk zou mogen doen aan de onafhankelijkheid van het IMF en de GATT, en dat er ook geen nieuwe internationale organisatie voor zou mogen worden voorgesteld. Het enige land dat zich onthield, Roemenië, verklaarde dat het deze resolutie te vaag en vrijblijvend vond. In feite vonden ook de ontwikkelingslanden die wel hadden voorgestemd dit. Om van hun ‘diepe teleurstelling’ over de inhoud van deze compromisresolutie blijk te geven vroegen zij om hun oorspronkelijk tekstontwerp als een declaratie van de G77 in het conferentierapport op te nemen.

Over de overige conferentie-uitkomsten van Unctad-3 moet ik korter zijn. Er waren nog 45 andere ontwerpresoluties ingediend (overigens: niet altijd alleen door ontwikkelingslanden); 30 daarvan werden unaniem (soms wel dankzij amendementen op de valreep) door de plenaire vergadering aanvaard. De overige 15 werden slechts met meerderheidstemmen aangenomen (waarbij het aantal tegenstemmers varieerde tussen nul en 25).[73] Vergeleken met uitspraken van de vorige conferentie in New Delhi: 34 (bijna) unanieme aanvaardingen, en maar vier slechts bij meerderheid, had de G77 dus nu weer meer voor confrontatie dan voor consensus gekozen.

De slechts door een meerderheid goedgekeurde resoluties zijn overigens niet altijd de politiek het meest belangwekkende, of anderszins interessante conferentie-uitkomsten. Ik beperk me daarom tot de volgende:[74]

  • De diverse problemen die de fabrikatenhandel betroffen, zoals het APS en de kwantitatieve importrestricties, waren opgenomen in tamelijk vage resoluties die met unanimiteit werden aangenomen voornamelijk omdat er niet veel in werd gezegd.[75] En dat geldt ook voor de Multilaterale Handelsbesprekingen die, mede naar aanleiding van de monetaire crisis, waren afgesproken tussen de grote industrielanden; die zouden in het kader van de GATT ergens in 1973 van start gaan. De belofte dat dan ook, en meer dan bij de Kennedy-ronde, rekening zal worden gehouden met de belangen van ontwikkelingslanden, was in Santiago het excuus voor de grote landen om tal van zaken waarover arme landen bezorgd waren voor zich uit te schuiven naar deze volgende handelsronde.
  • Het onderzoek naar beperkende bedrijfspraktijken dat in 1968 nog door de ontwikkelde landen was afgewezen, en daarom alleen dankzij een meerderheidsresolutie in New Delhi van start was gegaan, had inmiddels ook ontwikkelde landen aan het denken gezet. In Santiago kon daarom met algemene stemmen een voortzetting van het onderzoek worden goedgekeurd. Een vergelijkbaar onderzoek naar monopolistische praktijken van handelsondernemingen in de grondstoffensector, dat voor cacao bijna gereed was, werd in Santiago door de G77 aangegrepen om zulk onderzoek ook voor een hele serie andere grondstoffen te laten starten. De B-groep wilde echter eerst de cacaostudie afwachten en stelde dat voor als alternatief. Maar de G77 wilde daarop niet wachten en koos ervoor het gewenste verdere onderzoek dan maar via een meerderheidsbesluit te laten doorgaan.
  • De reeds in het vorige hoofdstuk gebleken toenemende samenwerking in de zeescheepvaart leidde er in Santiago toe dat vijf van de zes ontwerpresoluties met unanimiteit konden worden aangenomen (ze betroffen onder meer de uitbreiding van handelsvloten van ontwikkelingslanden, vrachttarieven die met belangen van arme landen rekening houden, en ontwikkeling van havens in de Derde Wereld). Het zesde ontwerp, dat de wenselijkheid van een universeel aanvaarde gedragscode voor Liner Conferences (zie de toelichting in hoofdstuk 4), stuitte echter op zoveel tegenwerpingen van allerlei aard, dat men er in Santiago niet uitkwam. Het meerderheidsbesluit dat daarop volgde verhult echter dat er op diverse punten meer inhoudelijke overeenstemming was dan deze stemverhouding suggereert.
  • Bij enkele van de zeven resoluties over ontwikkelingsfnanciering en andere kapitaalstromen was de onvermijdelijkheid van meerderheidsheidsresoluties weliswaar een indicatie van reële oppositie van rijke landen. Toch leidde die slechts in twee gevallen tot tegenstemmen: bij de schuldenproblematiek, waar 14 landen geen algemene regeling wensten en alleen arrangementen per land; en bij particuliere bedrijfsinvesteringen, waar drie landen de tekst onevenwichtig vonden. Bij beide resoluties was echter het aantal stemonthoudingen groter dan het aantal tegenstemmers, zodat duidelijk niet alle landen hun bezwaren even zwaar lieten wegen. Andere meerderheidsresoluties liepen zelfs geen enkele tegenstem op, maar wel uiteenlopende aantallen onthoudingen (maar bij de resolutie over de totale kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden bleek wel uit de naderhand uitgesproken reserves dat diverse donorlanden wars waren van aan een jaartal opgehangen verplichtingen). Bij de resoluties over de hulpvoorwaarden, de mobilisering van binnenlandse hulpbronnen in ontwikkelingslanden en de door ontwapening vrij te maken middelen, leken de meningsverschillen echter niet groot, of meer van politieke aard te zijn.
  • Op voorstel van de G77 werd met algemene stemmen een resolutie aangenomen over de relatie tussen milieumaatregelen en handel en ontwikkeling van ontwikkelingslanden, die de Unctad-SG vroeg de mogelijke negatieve effecten voor de laatste te bestuderen, inclusief de maatregelen die de komende VN-conferentie in Stockholm zou gaan aanbevelen.
  • Uitstel tot latere behandeling vond ook plaats voor de onderwerpen die in de VN Ontwikkelingsstrategie stonden: nu al actie ondernemen tegenover ontwikkelde landen die nog in gebreke waren gebleven, wat de ontwikkelingslanden bepleitten, vonden de meeste B-groep-landen prematuur; dat kon beter worden bekeken zodra de Strategie in haar geheel zou worden geëvalueerd (bij voorbeeld bij de ‘mid-term review’ in 1974).

Al met al kon Unctad-3 niet met spectaculaire besluiten worden afgesloten, zoals in New Delhi nog wel was gebeurd – al was alleen het APS toen een echte doorbraak geweest.[76]

Nederlands daden en opvattingen tijdens Unctad-3 

Kwam Nederland tijdens deze conferentie beter voor de dag dan in 1968 bij Unctad-2? Ja, als het over presentatie en mooie gebaren gaat stellig wel: Nederland had dankzij Udinks acties in verband met de VN-Ontwikkelingsstrategie al een positief imago gekregen bij een aantal ontwikkelingslanden; en dat was door het Nederlands hulpbeleid in de laatste jaren van de vorige periode nog wat verder versterkt. Enkele andere beleidsdaden en een concreet voorstel hebben dit imago daarna ook tijdens Unctad-3 bevestigd en verstevigd.

Bijvoorbeeld het besluit in het najaar van 1972 om de Chileense regering, naast de al op gang komende hulp aan dit land, ook de technische uitrusting voor het nieuwe conferentiegebouw aan de Avenida Bernardo O’Higgings te schenken,[77] viel wel op − president Allende wijdde er woorden van dank aan in zijn openingsrede. Daarnaast waren er ook de (aanvankelijk niet door de regering gewenste) uitspraken van het Unctad-3-symposium in Den Haag in januari 1972, die scoorden in de internationale pers. Dat deed het Nederlandse aanzien goed, alhoewel de regering aanvankelijk zelf geen enkele boodschap had aan die aanbevelingen.[78]

Daarnaast was de aanwezigheid in Santiago van twee ministers, van EZ en BuZa-OS, op zich niet zo opzienbarend; dat hadden meer landen. Maar dat Langman en Boertien gezamenlijk bijna de gehele duur van de conferentie present waren, maakte wel indruk – ook al waren zij daar nooit tegelijkertijd. En bevestigde het zelfs voor een tweede keer naar Santiago komen van landgenoot Mansholt, als voorzitter van de Europese Commissie, en diens twee redevoeringen in de plenaire vergadering − waarvan de eerste, meer dan de tweede, ook enkele opvallende punten van pro-ontwikkeling-kritiek op de EEG bevatte −, niet het beeld dat Nederland ook in Brussel voor de Derde Wereld opkwam?[79]

Uit de redevoeringen die beide Nederlandse bewindslieden in de plenaire vergadering hielden (op 19 april en 15 mei)[80] valt op zichzelf niet veel buitengewoons aan te halen – uitgezonderd het concrete voorstel dat Boertien in zijn rede naar voren bracht, waarop ik verderop zal terugkomen. Ze spraken in het algemeen beiden zeer positief getoonzette woorden die in allerlei opzichten getuigden van Nederlands wil om het nodige bij te dragen aan hulp en handelsbevorderende maatregelen ten gunste van ontwikkelingslanden in het algemeen, en de minist ontwikkelde onder hen in het bijzonder. Beiden riepen zij, zoals hierboven reeds genoemd, de overige landen op hun destijds bij de lancering van de VN-Ontwikkelingsstrategie uitgesproken reserves tegen bepaalde aanbevelingen hierin nu tijdens Unctad-3 officieel in te trekken. Dat was weliswaar een goed bedoelde oproep, maar gevolgen had die niet omdat ontwikkelde noch ontwikkelingslanden er behoefte aan hadden hun in 1970 geformuleerde bedenkingen te heroverwegen. Bovendien, dit intrekken zelf was niet zo moeilijk; veel wezenlijker èn problematischer was het wijzigen van het achter de reserves liggende beleid, en dat waren de landen die ze hadden uitgesproken niet van plan.[81]

Nederland had het op dit punt in elk geval een stuk gemakkelijker dan de meeste andere landen, want het had in 1970 maar tegen één aanbeveling aarzelingen uitgesproken: die over de ‘link’ (zie het vorige hoofdstuk, noot 15). Die reserve zou tijdens Unctad-3 inderdaad worden ingetrokken. De manier waarop dit gebeurde kreeg echter een uitwerking die meer betekende dan de intrekkingsdaad zelf. En dat was mede te danken EZ-minister Langman.

Die had, zoals we hierboven al hebben gezien, tijdens de ministerraadsdiscussie over de delegatie-instructie ten aanzien van de ‘link’ een heel andere opvatting verdedigd dan de meeste andere ministers (met name Nelissen en Udink): terwijl hij toen als enige voor een wijziging van de instructie ten gunste van de ‘link’ was geweest, zag Langman in Santiago echter kans het Nederlandse standpunt veel meer met zijn eigen ideeën te laten inkleuren. En dat zou uiteindelijk ook bij Financiën een kentering in het denken teweegbrengen (waarover verderop meer).

Langman merkte tijdens de delegatievergaderingen namelijk, dat de door Boertien aangewezen ambtelijke vice-voorzitter van de delegatie, Mr. C. van der Tak, interessante meningen over de ‘link’ op tafel legde. De EZ-minister zag daar wel wat in en besloot dat deze BuZa-ambtenaar − en dus niet de (enige!) man van Financiën in de delegatie − het officiële Nederlandse standpunt over de ‘link’ zou inbrengen in Commissie III van de conferentie. Van der Tak was op dat moment hoofd van het Bureau Unctad-zaken op BuZa, maar was tussen 1945 en ’68 (bijna) onafgebroken werkzaam geweest op Financiën, en had namens dit ministerie ook deelgenomen aan zowel Unctad-1 als 2. Belangrijker was echter dat Van der Tak uitstekend was ingevoerd in het monetaire debat.[82]

Langman en Van der Tak konden het inhoudelijk zo goed met elkaar vinden over het onderwerp van de ‘link’, dat zij waarschijnlijk gezamenlijk een presentatie bedachten, die politiek volledig binnen het mandaat van de delegatie bleef, maar tegelijkertijd liet zien dat er een ‘link’ kon worden uitgewerkt die inhoudelijke veel beter was dan de op dat moment bestaande toedeling van de SDR’s.

Van der Tak voerde dit plan uit door aan het begin van zijn interventie over de ‘link’ mede te delen, dat de Nederlandse regering nog niet tot een finaal standpunt over deze zaak was gekomen en nog wachtte op de IMF-studies over de kwestie (MinEZ 1972, deel I, p. 222). De gedachtevorming over dit onderwerp had intussen echter niet stilgestaan. Diepgaande besprekingen in een werkgroep van gekwalificeerde personen uit BuZa-OS, EZ, Financiën en de Nederlandse Bank hadden plaatsgevonden.[83] En die hadden er toe geleid, zo luidde de centrale boodschap, dat de Nederlandse regering toch alvast ‘a positive search’ wenste aan te moedigen ‘for a form of link that would contribute to a more satisfactory functioning of the international monetary system’ (idem, cursivering toegevoegd).

Bijdragen aan een meer bevredigend functioneren van het internationale geldstelsel, was niet bepaald het eerste waarmee voorstanders van de ‘link’ werden geassocieerd. Die waren, althans volgens hun critici, alleen uit op méér SDR’s voor ontwikkelingshulp, en dat was in de ogen van deze critici slecht voor het stelsel − want ‘inflatie vergrotend’, zoals Langman op 30 maart 1972 het betoog van Nelissen in de Tweede Kamer had gekenschetst in de ministerraad. Wat Van der Tak de regering hier liet bepleiten: een ‘link’ die het monetaire systeem beter zou laten functioneren, was dus het tegendeel.[84] Was het aan te nemen dat de Nederlandse regering daar niet voor was?

Cruciaal was uiteraard of Van der Tak erin slaagde dit aannemelijk te maken. Hij deed dit door het huidige allocatiemechanisme van SDR’s: uitdelen aan individuele landen naar rato van hun quota in het IMF, als niet rationeel te bestempelen. Landen die meer importeren dan exporteren (‘tekortlanden’) worden er niet door genoodzaakt de fundamentele oorzaken van hun tekort aan te pakken. En ook landen met ‘overschotten’ worden niet aangemoedigd iets aan hun beleid te veranderen: bij volledige bezetting van hun productiecapaciteit zal de besteding van gratis verkregen SDRS’s alleen inflatie bevorderen; en ook dat zal het voor tekortlanden moeilijker maken hun gebrek aan concurrentievermogen te verbeteren. De beschikbaarheid van extra SDR’s om niet belemmert aldus het noodzakelijke aanpassingsproces dat bij zulke onevenwichtigheden tot evenwichtsherstel kan leiden.

Het basisidee dat Van der Tak hierbij naar voren bracht was, dat de verdeling van SDR’s op dezelfde wijze zou moeten plaatsvinden als de wijze waarop alle andere monetaire reserves (goud en buitenlandse deviezen) in omloop komen, namelijk door te worden ‘verdiend’ op de markt; via de markt krijgen de meest efficiënte producenten ze als eersten in handen. Het betere verdelingsmechanisme van SDR’s zou daarom eveneens een ‘earning system’ moeten zijn (idem). Nadat objectief is bepaald hoeveel nieuwe internationale liquiditeiten benodigd zijn, dienen ook de SDR’s in circulatie te komen naar rato van de relatieve concurrerendheid van de deelnemende landen; in eerste instantie worden deze SDR’s dan niet meer aan individuele landen uitgedeeld, maar in een centraal fonds gestopt, dat door de ‘gezamenlijkheid’ wordt beheerd, en dat de distributie van die SDR’s regelt overeenkomstig afgesproken procedures en regels (bijvoorbeeld geheel of gedeeeltelijk via het marktmechanisme) en ze richt op besteding ten gunste van gemeenschappelijke doeleinden. De voor elk doel en bijbehorende regels het meest in aanmerking komende leveranciers zullen deze SDR’s dan verdienen, en ze vervolgens opnieuw besteden (zodat ook andere landen ze kunnen verwerven) of ze als reserve kunnen aanhouden voor latere besteding.

Voorbeelden van gemeenschappelijk bepaalde doeleinden die Van der Tak noemde, waren: VN-vredesoperaties, wetenschappelijk onderzoek van de ruimte en van de oceaanbodem, herstel van het milieu, en (bewust als laatste genoemd): ontwikkeling van arme landen. Wat deze laatste betreft: hun ontwikkeling is in elk geval vanuit monetair gezichtspunt aantrekkelijk, omdat dit inschakeling van nog niet gebruikte productiecapaciteit met zich mee kan brengen die de waarde van het geld niet uitholt. In concreto zou de IDA, de dochterinstelling van de Wereldbank speciaal voor de verstrekking van zachte leningen, gebruikt kunnen worden als institutie voor de besteding van de voor ontwikkelingsdoeleinden bestemde SDR’s.

De aldus door Van der Tak geopperde vorm van een ‘link’ tussen SDR’s en ontwikkelingsfinanciering, die kan bijdragen tot een meer bevredigende functionering van het internationale monetaire systeem komt overeen met wat ik in de vorige hoofdstukken heb omschreven als de ‘organische link’ – een ‘link’ waarbij de creatie en distributie van SDR’s een organisch geheel vormen −, een term die Van Tak in dit exposé misschien bewust vermeed.

De rest van zijn betoog wijdde Van der Tak aan een bespreking van mogelijke tegenwerpingen en van enkele nog niet volledig verkende moeilijkheden of gevaren (zoals gebreken in het internationale marktmechanisme, of hoe een objectieve bepaling van de langeretermijn behoefte aan wereldliquiditeiten eruit moet zien).

Van belang is dat Van de Tak in zijn laatste alinea nog eens onderstreepte dat er weliswaar nog geen finale conclusies getrokken konden worden, maar dat ‘zijn regering’ bereid was mee te werken aan een ‘definite effort to discover whether there is any form of link that would be of benefit to both the international monetary system and development cooperation’ (idem p. 225).

Dit was, gegeven het mandaat van de delegatie, meer dan wat oorspronkelijk had kunnen worden verwacht.[85]

Een merkbaar effect op de stemmen van de andere landen had deze interventie echter niet. In de vorige sectie noemde ik al de meer algemene resolutie die in Santiago bij meerderheid werd aangenomen over de monetaire problematiek, en dat er op verzoek van de VS apart werd gestemd over enkele paragrafen over de SDR’s en het leggen van een ‘link’ met ontwikkelingsfinanciering. Nederland behoorde daar tot de voorstemmers. Aan de daar eveneens genoemde gezamenlijke verklaring van een groot aantal westelijke landen, dat hun vóórstem nadrukkelijk niet mocht worden uitgelegd als een vooruitlopen op nog te verschijnen uitkomsten van IMF-studies, deed Nederland echter niet mee – en dat was wel consequent in het licht van wat Van der Tak over de ‘link’ naar voren had gebracht.

Bij andere onderdelen van de monetaire resolutie en bij het geheel daarvan werden echter ook voorbehouden gemaakt door westelijke landen en daar bleef Nederland wel in het gelid. In geen enkele resolutie werd een specifiek ‘organische link’ met ontwikkelingsfinanciering bepleit. Veel ontwikkelingslanden waren daarover namelijk net zo weinig enthousiast als een aantal economisch belangrijke landen dat waren. Als puntje bij paaltje komt opteerden de meeste landen liever voor een rechtstreekse toewijzing van SDR’s aan henzelf (wat arme landen betreft vooral vanwege hun kortetermijnproblemen als gevolg van de wisselkoersaanpassingen van de belangrijke rijke landen).

Haan noemde dit standpunt van ontwikkelingslanden ‘teleurstellend, maar begrijpelijk’, want ‘afgekeken van de rijke landen’ die bij de eerdere allocatie van SDR’s in 1970-’72 drie-vierde van de baten in eigen zak staken (Haan 1973, p. 685-686). Begrijpelijk misschien ook omdat SDR-toewijzing op basis van IMF-quota individuele ontwikkelingslanden wellicht op korte termijn sneller koopkracht zou opleveren dan het pleiten voor een organische ‘link’. De laatste zou echter op langere termijn voor het collectief van de G77 wel rationeler kunnen zijn omdat zij dan gezamenlijk aanspraak zouden maken op het geheel, of tenminste een veel groter deel, van de in totaal gecreëerde hoeveelheid SDR’s dan bij het bestaande toewijzingssysteem.

In Nederland waren overigens al vóór Unctad-3 stemmen opgegaan voor pro-‘link’-standpunten: naast het parlement was daaraan ook in de aanbevelingen van het Unctad-3-symposium van de NCO uiting gegeven,[86] zoals ook in het aan Unctad-3 gewijde advies van de NAR. Maar binnen de Nederlandse overheid was het nog alleen Van der Taks interventie in Commissie III die iets opleverde. Ik heb het weliswaar alleen van hem, in een van onze eerder genoemde telefoongesprekken, maar het was minister Nelissen van Financiën die Van der Tak achteraf had laten weten zich goed te kunnen vinden in het betoog dat hij in Santiago had neergezet. De minsiter had daarom de tekst van de interventie zelfs als bijlage bij zijn eigen redevoering later in het IMF laten circuleren.

Echter, of dit ook al meteen tot een kentering binnen het ministerie van Financiën leidde blijft nog wel even de vraag. Bij het volgende kabinet, dat in mei 1973 aantrad, zou minister van Financiën Duisenberg inderdaad gewonnen blijken te zijn voor het pro-‘link’-standpunt – maar welke ‘link’ dat precies was moest nog even in de nevelen der toekomst verscholen blijven. Maar of Nelissen de ‘link’-gedachte ook in de huidige periode al in zijn eigen departement aanmoedigde, moet ik in het midden laten. Wel zullen we in de volgende paragraaf zien dat er diverse wrijvingen ontstonden tussen dit ministerie en BuZa-OS, maar het lijkt niet waarschijnlijk dat die iets te maken hadden met Van der Taks optreden in Santiago.

Nederland diende in Santiago echter ook nog een eigen voorstel in: het oprichten van multilaterale centra voor de bevordering van importen uit ontwikkelingslanden in ontwikkelde landen (naar het voorbeeld van het Nederlandse CBI, dat Udink in 1971 oprichtte). Nadat minister Boertien het idee had aanbevolen in zijn plenaire redevoering op 15 mei 1972 (MinEZ 1972, deel I, p. 119-120) werd er een ontwerpresolutie voor opgesteld die samen met 15 G77-landen werd ingediend. Deze resolutie werd uiteindelijk echter niet in stemming gebracht en doorverwezen naar de TDB in het najaar; officieel omdat er ‘geen tijd meer was voor bespreking’ (idem, p. 27). De werkelijke reden was echter dat er ‘bij de westerse landen (…) bijna geen weerklank’ voor was gevonden, zo onthulde Boertien in ons interview met hem na afloop van de conferentie. Erger nog: er was ‘in de EEG ook wel een plan in deze richting’ bedacht, maar dat was ‘een beetje anders.’ Wat dan wel de vraag opriep waarom Nederland dit voorstel niet eerst met de andere EEG-landen had besproken. Boertien suggereerde dat daarvoor allemaal geen tijd meer was, en dat hij daarom maar bij voorbaat had besloten er een exclusief Nederlands voorstel van te maken. (Coppens & Scherpenzeel, resp. 1972b, p.82-83, en 1972a, passim).[87]

Met Langmans instemming zat het kennelijk wel goed, maar met de EEG niet. Toen in de TDB van oktober 1972 het voorstel terugkwam, trok Nederland zich terug omdat ‘ook de EEG-partners niets voelden voor multilaterale handelscentra’, zo schrijft de ING-redactie in voetnoot 6 bij Boertiens brief (Dierikx et al., red., 2005a, p. 655-656; cursivering toegevoegd). Wat wel tegenvalt van een multilaterale instelling als de EEG. Of zag Nederland er zelf van af omdat het alleen financieel wilde bijdragen als het Europese centrum in Nederland zou komen? Dit zijn vragen die opkomen bij dit te late en slecht voorbereide initiatief, dat later blijkbaar weer schielijk werd ingetrokken.

Nederland diende in Santiago overigens wel meer voorstellen in. Maar die betroffen voornamelijk tekstvoorstellen, die soms wel en soms niet werden overgenomen door de B-groep of de EEG-landen. Het delegatieverslag maakt daarvan wel enkele malen melding. Maar het is niet zinvol die allemaal aan te halen, omdat de inhoud van wat precies werd ingebracht doorgaans ontbreekt.[88] En dat moeten we weten om de vraag te beantwoorden wat er terechtkwam van de ‘brugfunctie’, een taak die Nederland voor dit soort gelegenheden in de vorige periode meekreeg van Udink.[89]

Gesprekken om ‘de landen van de B-groep en in het bijzonder [de] EEG-partners te bewegen tot een meer tegemoetkomende houding ten opzichte van de verlangens van de ontwikkelingslanden’ hebben tijdens de conferentie in Santiago inderdaad plaatsgevonden, zo blijkt uit het ‘voorlopige’ verslag na afloop van Langman en Boertien. De delegatie had zelfs getracht ‘maximaal gebruik’ te maken van Nederlands positie als land met een bevolking die ‘grote politieke prioriteit’ toekent aan het ontwikkelingsvraagstuk. Alleen, zo stelden de ministers meteen daarna met veel aplomp en een minimum aan geloofwaardigheid: zij hadden ‘moeten constateren dat noch de EEG, noch de overige B-groeplanden bereid waren hun standpunten te herzien’! (IS 1972, p. 129). Alsof Nederland wel wilde, maar de andere landen niet.[90]

Letterlijk was dit laatste in elk geval niet waar; onbedoeld bewezen beide ministers dat zelf met het voorbeeld van hun pogingen tot beïnvloeding dat zij meteen daarna noemden – nog wel ‘het meest pregnante’ dat zij kennelijk konden bedenken: zij wilden dat de Unctad-SG ‘op enigerlei wijze betrokken zou worden bij de voorbereiding van de 1973 GATT-onderhandeligen’ (idem). En dat lukte, zij het ‘na harde onderhandelingen’, eerst in de EEG en daarna in de B-groep (aldus het delegatieverslag MinEZ 1972, deel I, p. 24). Er werd namens deze B-groep een gezamenlijke verklaring afgelegd die het een en ander toezegde, en dat droeg ertoe bij dat de compromisresolutie over die onderhandelingen bij acclamatie kon worden aangenomen. Alleen trokken de VS één concessie in die verklaring, waar zij eerst tegen waren geweest, later weer in met een eigen verklaring. Maar veel betekenis had hun actie niet.[91]

Iets verderop in hun voorlopige verslag legden Boertien en Langman ook uit hoe zij de ‘bruggroepfunctie’ zelf hadden uitgeoefend: behalve op contacten met ontwikkelingslanden was die ‘vooral (…) gericht op het voorkómen van unanieme B-groepposities, indien deze tot scherpe confrontaties dreigden te leiden.’ In ‘enkele gevallen’ was daarbij ook ‘steun verkregen van België, Frankrijk, de Noordse landen en Canada’ (IS 1972, p. 129).

Het tegenwerken van unanieme groepsstandpunten die onwenselijk zijn, is uiteraard ook een loffelijk streven. Voor zover dat lukt, zijn de bewijzen daarvan moeilijk te definiëren. Maar Nederland deed dit niet altijd: bij één resolutie was de hele B-groep tegen, en stemde ook Nederland tegen, terwijl veel ontwikkelingslanden er juist wel voor waren. Daarin werden stappen bepleit voor het ombouwen van GATT èn Unctad tot een nieuwe en universele ‘International Trade and Development Organisation’ (een ITDO). Nederland vond dit een slecht idee, en had er dus ook geen behoefte aan het eensgezinde standpunt van de B-groep te verbreken.

Dit was in dit geval echter wel te betreuren. Er kunnen uiteraard allerlei soorten en gradaties van onwenselijke voorstellen zijn, en je hoeft ze ook niet allemaal te omarmen alleen omdat ontwikkelingslanden ervoor zijn. Maar het voorstel om GATT en Unctad in samenhang ter discussie te stellen, en te zoeken naar iets dat zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden kan dienen, kon niet out of hand als principieel onwenselijk worden bestempeld. Je behoeft er niet op voorhand voor te zijn, maar je kunt wel de bereidheid tonen erover na te denken. Zelfs als je a priori wel bezwaren ziet, kan het zinvol zijn om na te gaan of er een beter voorstel van te maken is, dat je bezwaren in een ander licht plaatst. Een constructieve houding zou dan de bereidheid impliceren mee te werken aan het uitwerken en tegen elkaar afwegen van alternatieve mogelijkheden, inclusief het handhaven van de bestaande toestand. Je zou dan kunnen volstaan met een stemonthouding (zoals bij het huidige voorstel vier ontwikkelingslanden, Israel en het Vatikaan deden).

Nederland en de rest van de B-groep waren echter principieel tegen een ITDO, alléén maar omdat zij de GATT op geen enkele manier wilden ontheiligen – hoewel er wel degelijk wat op aan te merken is. Zij stemden dan ook resoluut tegen, terwijl er alleen om bezinning en studie werd gevraagd! Tot een constructieve houding, die in dit geval ook een enigszins atypische stellingname zou hebben vereist, waren zij dus niet bereid − en wellicht ook politiekmentaal niet in staat.

Als Nederland unanieme groepsstandpunten alleen wenste tegen te gaan die het zelf ongewenst vond, zo lijkt te moeten worden geconcludeerd, dan rijst nog wel een andere vraag: was het hierboven eerder genoemde en wel bereikte groepsstandpunt van de B-groep over het bij de GATT-onderhandelingen betrekken van ontwikkelingslanden dan het enige voorbeeld geweest van iets dat ontwikkelingslanden wilden dat wèl welkom was? In het voorlopige verslag werden geen andere voorbeelden genoemd, maar in het delegatieverslag wel. Zo had Nederland getracht in het EEG-overleg te komen tot een ‘eensgezind standpunt’ over de ‘afbraak van invoerrechten voor een aantal tropische producten’, en had het deze EEG-landen ook willen ‘bewegen tot (…) een gemeenschappelijke verklaring’ die zou instemmen ‘met op korte termijn te openen onderhandelingen over een bepaalde vorm van markverdeling.’ Aannemende dat deze laatste onderhandelingen niet zouden worden beperkt tot ontwikkelingslanden die iets met de EEG hadden, waren dit allebei belangrijke positieve ideeën. Maar daar bleef het bij, want de pogingen waren voortijdig gestrand omdat ‘geen enkele EEG-partner bereid was de Nederlandse voorstellen te steunen’! (MinEZ 1972, deel I, p. 46, met de teleurstelling die Nederland daarover in een aparte verklaring uitte op p. 206).

Nederland heeft dus wel iets proberen te bereiken in Santiago, maar dat bleef blijkbaar zonder resultaat – anders was daarover wel iets vernomen. Of dat wel (serieus) was geprobeerd, was dus ook geen vraag geweest van de Tweede Kamer tijdens het mondelinge overleg met de twee ministers op 29 juni 1972 (in de twee vaste Kamercommissies genoemd in noot 88). Daar werd dus ook niet naar andere voorbeelden van bruggroepgedrag van de Nederlandse delegatie gevraagd. Wèl werd de visie van de ministers gevraagd ‘op de pertinente weigering van de rijke landen om van Unctad een handelsoverlegorgaan te maken in de stijl van de GATT’ – degenen die dit vroegen hadden blijkbaar gemist dat die weigering ook voor Nederland gold. Maar Langman bevestigde zijn onwil om meer dan alleen het beperkte Nederlandse eigenbelang in overweging te nemen – dit in tegenstelling tot zijn ‘link’-opvatting − impliciet door na enkele zijwegen te betogen, dat de GATT ‘niet snel verdrongen zal worden door Unctad, omdat de GATT nu eenmaal beter is ingericht voor onderhandelingen’ (Tweede Kamer 1972c, p. 1) – tussen min of meer gelijk ontwikkelde partijen, had hij daar eigenlijk aan toe moeten voegen, want voor sterk ongelijke partijen kent de GATT geen goede procedures!

Wat de Kamerleden ook wilden weten was hoe de competentieverdeling tussen de twee minsiters gewerkt had. Het antwoord was wel vreemd: ‘de ministers waren van oordeel dat het experiment voorlopig goede resultaten had afgeworpen’, maar er was ‘nog te weinig tijd geweest om tot een volledige evaluatie te komen’ (idem p. 2, cursivering toegevoegd). En ook daarmee namen deze Kamercommissies genoegen.

Andere opmerkenswaardige zaken die tijdens dit mondelinge overleg met de ministers nog naar voren kwamen passen, mede gezien de datum van het verslag (7 september 1972), beter in de volgende sectie. Ik sluit deze bespreking van Nederlands opstelling tijdens Unctad-3 af met conclusies uit het stemgedrag van de delegatie: van de in noot 73 genoemde 47 resoluties die in Santiago werden aangenomen, stemde zij naast de 30 met algemene stemmen aanvaarde resoluties ook nog voor zeven andere resoluties, waar zij zich bij de meerderheid (die grotendeels uit ontwikkelingslanden bestond) aansloot. [92] Tegen stemde Nederland daarentegen bij vier andere resoluties, waar veel ontwikkelingslanden wèl voor stemden, en bij zes andere (waar eveneens veel arme landen voor waren) onthield het zich.

Dissident ten opzichte van alle of de meeste overige ontwikkelde landen gedroeg Nederland zich dus in feite geen enkele keer – zelfs in het meest atypische geval (bij de resolutie over de door Mexico voorgestelde uitwerking van een Handvest van Economische Rechten en Plichten van Staten, waar 90 landen voor waren, nul tegen en 19 onthoudingen), waar Nederland ook voor was. Maar terwijl een groot aantal rijke landen zich onthield, zaten bij de voorstemmers ook nog enkele andere ontwikkelde landen (waaronder drie van de andere EEG-landen).[93]

Waren er ook resoluties waar de hele EEG tegen was? Ja, niet minder dan vier, zodat Nederland in al deze gevallen dus eveneens tot de tegenstemmers behoorde (over het marketing & distributieonderzoek; de ITDO; de gedragscode voor LC’s; en de schuldenaanpak). En hoe gedroeg Nederland zich bij de overige (dertien) met meerderheid aangenomen resoluties, in vergelijking tot de EEG-landen of de meerderheid daarvan? Voor een volledig antwoord ontbreken mij wederom enkele gegevens; maar van een Nederlandse alleingang zonder steun vanuit de EEG heb ik geen voorbeeld aangetroffen.

Zo leek het Nederlandse stemgedrag in Santiago dus wel van een grote meegaandheid te getuigen (naast de unanieme resoluties, ook vóór bij 7 van de 17 meerderheidsbesluiten van de ontwikkelingslanden, en niet of nauwelijks afwijkend van de vijf EEG-partners). Maar, zoals al eerder opgemerkt, het stemgedrag op zichzelf zegt nog weinig over de werkelijke beleidsstandpunten, gezien de ook bij Unctad-3 weer vele ontwijkende stemverklaringen en voorbehouden achteraf.

We hebben al gezien dat Boertien en Langman ten onrechte suggereerden dat Nederland een uitzondering vormde op de oncoöperatieve houding van de (meeste) Westelijke landen tegenover de wensen van ontwikkelingslanden. In hun voorlopige beoordeling beklaagden zij zich ook over het ontbreken van een ‘ondubbelzinnig gemeenschappelijk standpunt’ van de EEG-lidstaten voorafgaand aan Unctad-3; zij weten dit mede aan de nalatigheid van de Europese Commissie en aan de uitbreidingsproblemen van de Gemeenschap (IS 1972, p. 129).

Het de schuld geven aan de andere ontwikkelde landen is huichelachtig en misplaatst, als het alleen dient als schaamlap voor eigen terughoudendheid en als tevens blijkt dat er nauwelijks of niet afstand wordt genomen van onconstructief gedrag van die andere landen – zoals hierboven al te vaak moest worden opgemerkt. Er is in Santiago wel wat gebruik gemaakt van de ruimte voor bemiddelingspogingen tussen de posities van de verschillende landengroepen, maar met te weinig lef en te snel terugschrikkend voor kritiek van de grote landen. Atypische neigingen waren spaarzaam en maakten te snel plaats voor een terugkeer in de luwte en de geborgenheid van het vertrouwde groepsgedrag.

Uit de magere uitkomsten van Unctad-3 werden na afloop uiteraard heel verschillende conclusies getrokken. Pronk verwoordde in zijn reeds aangehaalde interview wat de titel daarvan uitriep: ‘Geen vierde Unctad meer![94] Anderen waren nauwelijks optimistischer, terwijl er ook werd gepoogd na te gaan wat er binnen de beperkte alternatieven nog wèl mogelijk zou kunnen zijn.[95] En een deel van de Derde-Wereldbeweging verloor het vertrouwen in het internationale regeringsoverleg helemaal: dat deel hield zich nog wel indirect bezig met de structuurproblematiek, maar meende daarvoor eerst te moeten werken aan structurele veranderingen in de eigen samenleving. Of Boertien daar iets tegenover kon zetten in zijn voorlichtings- en bewustwordingsbeleid  behandel ik in paragraaf 5.3 en 5.4.

Als een nawerking van Unctad-3 mag verder ook worden gewezen op de beslissing van de NAR kort na Unctad-3 om een onderlinge, en vooralsnog besloten, bezinning te starten op de ‘grondslagen van de ontwikkelingssamenwerking’. Naast nieuwe visies in de ontwikkelingsliteratuur was een andere aanleiding de minderheidskanttekening bij het eerder dat jaar uitgebrachte Unctad-advies, waarin onder andere aandacht was gevraagd voor het alternatief van een door ontwikkelingslanden te volgen ‘beheerste conflictbenadering’ gericht op het vergroten van hun politieke en economische druk op de rijke landen (NAR, 1972, p.29-30).

Boertien ontwikkelde daarop eveneens wel enkele interessante visies in zijn tweede en laatste MvT (voor 1973). De voor Unctad kenmerkende trekken van internationale solidariteit en confrontatie tussen landenblokken achtte hij echter weinig hoopgevend. Ik heb zijn alternatief, de in navolging van Udink bepleite ‘belangenparallelliteit tussen rijke en arme landen’ op langere termijn (in MinBuza 1972, no. 2, p. 25 en 27) al aangehaald in paragraaf 5.1. Dit pleidooi komt neer op de aanbeveling aan de arme landen om harmonie te zoeken binnen de huidige internationale ongelijkheidsverhoudingen, uit beduchtheid voor de macht van de rijke landen die anders niet zullen meewerken aan veranderingen van het systeem als geheel. Was confrontatie echter toen al geen uitweg meer? Om een historische parallel te trekken: de vakbeweging in Europa moest het uiteindelijk ook hebben van gezamenlijk overleg met werkgevers op basis van gedeelde verantwoordelijkheden; zou echter het uiteindelijke succes van de overlegeconomie ook zijn ontstaan als de vakbeweging haar stakingswapen al in een eerder stadium zou hebben opgeborgen? Het was dan ook wel de vraag of de gezamenlijke ontwikkelingslanden al in 1972 zouden hebben willen overgaan naar een voorzichtiger strategie. 

Ontwikkelingen na Unctad-3: monetaire hervorming en eerste evaluaties

Dat het wellicht eerder de kant op zou gaan van meer confrontatie en hardere actie leek in elk geval de boodschap te zijn van de ministersbijeenkomst van de Beweging van Niet-Gebonden Landen (BNGL) in Georgetown, Guyana, in augustus 1972.[96] Deze niet met de G77 samenvallende beweging van ontwikkelingslanden bezon zich na Unctad-3 en na de milieuconferentie in Stockholm in juni van dat jaar, op haar eigen strategie en doelstellingen. Zich realiserend dat versterking van de onderlinge samenwerking noodzakelijk was om meer eensgezind naar buiten te kunnen treden, en dat eendracht tevens nodig was om hun eisen aan het adres van de ontwikkelde landen meer kracht bij te zetten, leek de BNGL zich scherper te gaan profileren als vakbond van arme landen. De buitenwereld zag dit als een groeiende radicalisering in de confrontatie met de voormalige kolonisatoren.

De verklaring die de BNGL in 1972 opstelde zocht de versterking van haar onderlinge samenwerking vooral in het vergroten van de ‘self-reliance’ van de betrokken landen: meer te vertrouwen op het eigen kunnen, zowel binnen elk van deze landen als in onderlinge gezamenlijkheid, en een zich ook meer oriënteren op autochtone waarden en collectieve doelstellingen. De in Georgetown geconstateerde radicalisering had zich reeds in 1970 in Lusaka, Zambia, gemanifesteerd, en zou naar verwachting ook de geplande topconferentie in Algiers in 1973 kenmerken (aldus Le Monde, geciteerd in Coppens & Scherpenzeel 1972b, p. 94).

Een groeiende bewustwording van eigen mogelijkheden deed zich intussen ook in een kleinere groep van ontwikkelingslanden voor. Vijf landen die aardolie produceerden en exporteerden, en die voor hun gezamenlijke belangenbehartiging al in 1960 de OPEC hadden opgericht (Venezuela en Saoedi-Arabië hadden het voortouw genomen, Iran, Irak en Koeweit volgden); zij zagen tegen 1970 een groeiend aantal andere olielanden zich aansluiten. Nationalisatie van buitenlandse exploitanten leek in eerdere jaren nog weinig kansrijk. Maar dat veranderde na de geslaagde acties van Libië en Algerije in 1970 en ’71, toen meer OPEC-landen hun voorbeeld volgden. Er zou nog meer nodig zijn voordat de groep ook een vinger in de pap zou krijgen bij de internationale prijsvorming van olie, maar in 1973 leken de voorwaarden vervuld te worden voor haar greep naar de macht. En dat maakte ook de rest van de Derde Wereld wakker voor meer doelbewuste gezamenlijke actie.

Dat zouden de nieuwe internationale verhoudingen worden waarmee de regering-Den Uyl enkele maanden na haar aantreden (in mei 1973) te maken zou krijgen. In de rest van deze sectie zal ik kort enkele gebeurtenissen en ontwikkelingen aanstippen, die hieraan voorafgingen. Om te beginnen, de gebeurtenissen die een klein half jaar na de ‘Smithsonian Agreement’ van de G10 in Washington, in december 1971, opnieuw voor onrust zorgden.[97]

Enkele weken na afloop van Unctad-3 zag de Engelse regering zich gedwongen de in de Amerikaanse hoofdstad afgesproken waarde van het Britse pond geheel los te laten en het pond te laten zweven. De goudprijs ging daarna snel omhoog, een teken dat het vertrouwen in de verschillende munten kelderde. Alleen de EEG-landen slaagden erin onderling een iets stabielere wisselkoers te handhaven, dankzij hun in het voorjaar afgesproken ‘slang-arrangement’. Omdat enkele Europese landen ook maatregelen namen om hun kapitaalinvoer af te remmen, kwam er in de tweede helft van 1972 even wat rust op de valutamarkten. Maar in het eerste kwartaal van 1973 liep het weer mis doordat er grote speculatieve bewegingen tegen de dollar op gang kwamen. Terwijl de Amerikaanse munt diep wegzakte, besloten ook Italië en Japan hun wisselkoersen vrij te laten, zoals het VK, Canada en Zwitserland al eerder deden. Alleen de vijf oorspronkelijke EEG-staten en het nieuwe lid Denemarken bewaarden hun onderlinge muntwaarden en begonnen als blok te zweven ten opzichte van de VS-dollar. Zweden en Noorwegen sloten zich als niet-EEG-staten spoedig aan bij deze ‘slang’, terwijl de andere twee nieuwe lidstaten: Engeland en Ierland (dat zich aan het pond had gekoppeld) en Italië er voorlopig buiten bleven. Maar het hielp de dollar allemaal niet: die bleef zwak, met een goudprijs in dollars die medio 1973 driemaal zo hoog was als in 1971.

Tegen deze tijd had het Bretton Woodsstelsel, het geheel van uitgangspunten en spelregels dat in 1944 was overeengekomen, feitelijk afgedaan; de instituties bleven wel voortbestaan en er werd ook druk vergaderd in de organen van het IMF, maar de beginselen en regels functioneerden niet meer. De landen gingen voornamelijk hun eigen gang, al of niet in kleine of grotere groepjes, en lieten hun munten zweven als het hen uitkwam – een doodzonde in het verleden; alle roeiden zij met de riemen die zij hadden, maar de zwakkere werden natuurlijk vaker en met meer voldongen feiten geconfronteerd dan de sterkere.[98] En de VS in het bijzonder toonden geen geneigdheid tot inkeer, en waren, eenmaal verlost van de regels van het oude systeem, niet van plan iets van de dominante dollarrol en hun daarmee samenhangende vrijheid van handelen prijs te geven!

In alle hoofdsteden van de G10 en in de IMF-burelen werd intussen hard nagedacht over wat er nodig was als tijdelijk ‘crisismagement’ en waarop gemikt zou moeten worden in de nabije en zo mogelijk verdere toekomst. Kort na Unctad-3 werd daarvoor het ‘Comité van Twintig’ ingesteld door de bij het IMF aangesloten landen. Dat kreeg de opdracht te fungeren als ‘Committee on Reform of the International Monetary System and Related Issues’ – de wijdte en onbepaaldheid alleen al indiceerden het vooralsnog ontbreken van enige focus.[99] De Indonesische minister van Financiën, Ali Wardhena, werd benoemd tot voorzitter van het C20, terwijl de Brit C. Jeremy Morse (van de Bank of England) voorzitter werd van het Comité van Plaatsvervangers, dat ook apart bijeen kon komen.[100]

Tijdens de eerstvolgende jaarvergadering van het IMF, in september 1972, was het uiteraard nog te vroeg voor besluiten. En voor de andere wens van de G77 in Santiago: dat er per 1 januari 1973 nieuwe SDR’s in omloop zouden worden gebracht, met mogelijk ook al een of andere ‘link’ met ontwikkelingsfinanciering, waren de omstandigheden intussen verre van gunstig. De vorige creatie van SDR’s in 1970-’72, die mede was bedoeld geweest om de rol van de VS-dollar als reservevaluta terug te dringen, had bovendien op geen enkele manier gewerkt. De VS waren ook na de Nixon-shock doorgegaan met hun tekortfinanciering via dollarcreatie en wensten tevens meer liberalisering van de financiële markten. En de rest van de wereld accepteerde die dollars nog altijd, zodat het er eerder naar uitzag dat de VS-dollar de SDR ging wegdrukken dan omgekeerd!

De rol van de SDR’s en de mogelijke terugkeer naar vaste (of vastere) wisselkoersen zouden onderdeel moeten worden van het eindrapport van het C20, dat rond de jaarvergadering van IMF/Wereldbank in september 1973 (in Nairobi) werd verwacht. Dat werd echter niet gehaald, zodat tegen het einde van de periode-Boertien gehoopt werd dat het wellicht eind juli 1974 wel zou lukken. Wel zou in september 1973 een door de voorzitter van het Comité opgesteld interimrapport worden gepresenteerd, dat als een ‘First Outline of the Reform’ werd aangeduid; maar een ‘blue-print’ mocht het nog niet worden genoemd (Haan 1973, p. 683).

De ontwikkelingslanden waren dus formeel wel betrokken bij de hervormingsbesprekingen in het IMF, maar veel te zeggen hadden zij er niet. Zwijgend toekijken was echter evenmin hun rol. De IMF-leden van de G77 vormden al snel hun eigen Groep van 24, die namens de overige ontwikkelingslanden de vordering van de monetaire hervormingen op de voet bleef volgen. De G77 beschikte echter ook nog over diverse Unctad-organen en commissies, die hun specifieke problemen in het middelpunt bleven zetten. Herhaaldelijk werd daarin gewezen op de van de monetaire hervorming afhankelijke problemengebieden van ontwikkelingslanden en op gerelateerde vraagstukken die zij intussen evenmin verwaarloosd wensten te zien.

Een van die problemengebieden waren de groeiende aflossingsmoeilijkheden en rentekosten van de landen met relatief grote schulden. Tijdens de zesde bijeenkomst van de Dienstencommissie en Handelsgerelateerde Financiering van Unctad in juli 1973 werd erop gewezen dat er in dit decennium van de VN-Ontwikkelingsstrategie vermoedelijk meer landen met schuldproblemen zouden komen dan in het vorige. Er werd daarom een ad-hocgroep van overheidsexperts ingesteld die het verloop en de aanpakmogelijkheden van dit schuldenvraagstuk moest onderzoeken en met aanbevelingen moesten komen (Unctad Monthly Bulletin no. 84, August 1973, p. 3).

Ook boven de tijdens Unctad-3 steeds in het vooruitzicht gestelde nieuwe onderhandelingsronde van de GATT − aanvankelijk aangeduid met de naam van de in 1972 herkozen president Nixon, maar daar werd van afgezien in de nasleep van de Watergate-inbraak – pakten zich donkere wolken samen. Zonder duidelijkheid over aard en globale inhoud van de nieuwe monetaire spelregels en beleidsafspraken viel van de Multilateral Trade Negotiations (de MTN, zoals de intussen gebruikelijke afkorting luidde) immers nog weinig te zeggen. Tijdens de dertiende bijeenkomst van de Trade and Development Board van Unctad (TDB-13) in augustus-september 1973 werd wel officieel vernomen dat na de laatste bespreking in het MTN-comité vaststond dat de plechtige ministeriële opening in september 1973 zou plaatsvinden, in Tokio (idem no. 85, September 1973, p. 3). Toen moest de nieuwe ronde dus nog beginnen, en was er nog geen enkele indicatie van wat eruit zou kunnen komen.

Het handelsoptimisme van ontwikkelingslanden werden overigens ook al niet aangemoedigd door de eerste evaluaties van de in de recente jaren operationeel geworden eerste schema’s van het Algemeen Preferentieel Systeem (het APS) van enkele ontwikkelde industrielanden. Die schema’s – dat van de EEG dat in juli 1971 was gestart, en dat van Japan dat één maand later begon – werden in het voorjaar van 1973 geëvalueerd door het Unctad-secretariaat. Beide hadden als modus operandi gekozen voor maximum hoeveelheden preferentieel in te voeren goederen en producten ter voorkoming van al de grote marktverstoringen in de invoerlanden. Maar de voordelen voor de exporterende ontwikkelingslanden zagen er in beide gevallen teleurstellend uit: ‘in its present form rather limited and not likely to provide much scope for the fulfilment of its declared objectives’ in het geval van het EEG-schema, en ‘quite restrictive and, as presently applied, not likely to make more than a minor contribution towards the achievement of the objectives of the GSP’ in het Japanse APS.[101] Beide (groepen van) preferentieverlenende regeringen hadden deze tekortkomingen erkend en beloofd er wat aan te doen (idem no. 79, March 1973, p. 4).

In april 1973 waren nog van negen andere industrielanden eigen APS-schema’s in werking getreden, terwijl Australië zulke preferenties al sinds 1966 verleende; ook hadden vijf communistische landen van Oost-Europa vergelijkbare voorkeursbehandelingen ingesteld voor ontwikkelingslanden (idem no. 80, April 1973, p. 1). Van de enige twee nog ontbrekende Westelijke industrielanden: Canada en de VS, had het eerste zijn (aangepaste) wet voor de tweede keer voorgelegd aan het parlement, terwijl de VS intussen fiat van het Congress hadden gevraagd (idem no. 81, May 1973, p.2).

Van geen van deze laatste APS-schema’s, voor zover reeds in werking, waren op dat moment in Unctad al even grondige beoordelingen gepubliceerd als die van de schema’s van de EEG en Japan, en ook van deze twee was toen nog niet bekend of en hoeveel de export van de begunstigde landen in 1972 echt aan het toenemen was. De G77 was er dan ook niet gerust op dat de veelheid aan APS’jes, elk met zijn eigen regels en uitzonderingen, reëel betekenis zou krijgen. De groep wist daarom niets anders te doen dan in de (inmiddels permanente) Preferentiecommissie van Unctad in april 1973 een uitgebreide lijst van voor verbetering vatbare gebreken te presenteren (idem p. 2-3).

Ontwikkelingen na Unctad-3: De EEG op drift in Franse dagdromen

De EEG, die per januari 1973 was uitgebreid tot negen lidstaten, had echter nog hele andere wegen te exploreren. In dezelfde vergadering van de Preferentiecommissie kondigde zij aan dat haar APS pas na januari 1974 zou zijn bij te stellen: de integratie van het huidige schema met die van de drie nieuwe lidstaten zou meer tijd vergen. Zij kreeg daarom van de G77 het verzoek te proberen bij deze ineenschuif-operatie de meest gunstige elementen van de vier schema’s te behouden in het nieuwe schema van de Negen.

Ten aanzien van de wederkerigheid die de associatiepreferenties van de EEG (6) kenmerkten, herhaalde de G77 het standpunt, dat de eventuele afschaffing daarvan door de direct betrokken ontwikkelingslanden zelf moest worden geregeld, al of niet met behulp van de Unctad-SG. Ook zouden ontwikkelingslanden die hun huidige (regionale) preferenties moesten gaan delen met andere associabele landen, onder andere van het Gemenebest, als compensatie ruimere exportmogelijkheden in het nieuwe APS van de EEG(9) moeten kunnen krijgen. Dit plaatste de Negen voor gecompliceerde en politiek lastige onderhandelingskluiven, zoals al is opgemerkt.

Nederland probeerde in deze kwesties een rechtlijnige en mondialistische koers uit te stippepelen: zo spoedig mogelijke afschaffing van de contrapreferenties en een zo ruim mogelijk APS met extra preferentieruimte voor Minst Ontwikkelde Landen (de MOL’s) en anderszins kwetsbare economieën onder de reeds geassocieerde en associabele landen. In antwoord op het reeds in het vorige hoofdstuk genoemde Memorandum van de Europese Commissie over een gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid van de Zes, dat in juli 1971 was uitgebracht, gevolgd door een tweede Memorandum met alvast enkele voorstellen dat in februari 1972 kwam, legde de regering-Biesheuvel in juli 1972 een eigen Memorandum voor aan Brussel over de toekomstige rol van de EEG op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. Dit stuk gaf niet alleen commentaar op de voorafgegane EC-Memoranda, maar bepleitte ook het scheppen van evenwicht tussen het bestaande regionaal beperkte associatiebeleid en de belangen van met name Aziatische en Latijns-Amerikaanse regio’s. De samenwerking tussen de lidstaten op ontwikkelingsgebied zou bovendien ook gericht moeten worden op betere donorcoördinatie op bredere multilaterale schaal (inclusief de VN en de Wereldbank).[102]

Dit Nederlandse Memorandum ontleende zijn belang ook aan het feit dat het kon dienen als discussievoorzet voor de eerste Raad van OS-ministers van de lidstaten (of de andere ministers die voor het OS-beleid verantwoordelijk waren), die later in dit jaar voorzien was.[103] Deze speciale EEG-OS-Raad zou bovendien deel uitmaken van de voorbereiding van de op 19-21 oktober 1972 in Parijs geplande Topconferentie van staatshoofden en regeringsleiders van de EEG. Die zou vooral in het teken staan van de nieuwe positie van de vergrote Gemeenschap (waarvan de drie toetreders alvast mochten deelnemen aan de Top) zowel in Atlantisch verband als ten opzichte van de rest van de wereld. Naast een aantal institutionele vernieuwingen die daarbij aan de orde moesten komen, zou het wat betreft de externe betrekkingen met ontwikkelingslanden gaan om de uitgangspunten en globale inhoud van een te voeren gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid van de lidstaten en de plaats daarin van de vernieuwde associatiebetrekkingen met een beperkter aantal ontwikkelingslanden.

Het lijkt er echter op dat de genoemde elementen van de voorbereide Nederlandse stellingname noch via deze OS-Raad noch via premier Biesheuvel (die de Europese Top voorzat) een betekenende invloed hebben gehad op de uitkomsten van de Parijse Top. In tegendeel zelfs. Er werd wel een reeks van nieuwe communautaire actieterreinen in de grondverf gezet en een nog schimmig plan van de vorige Top (in Den Haag, 1969): streven naar een Europese Monetaire Unie (EMU), in de lucht gehouden. Maar de relaties met de Derde Wereld kwamen er bekaaid af. Er waren wel vage formules over de toenemende verantwoordelijkheid van de EEG in de wereld waarin werd benadrukt dat, nog meer dan vroeger, tegemoet zou worden gekomen aan de belangen van alle ontwikkelingslanden. Maar er werd tegelijkertijd ook fundamentele betekenis gehecht aan de ontstane en uit te breiden associatiepolitiek en aan verbintenissen die met landen rond de Middellandse Zee zijn (of zouden worden) aangegaan. Deze beginselen en enige concrete maatregelen moesten echter nog verder worden ingevuld; en dat zou pas in de loop van 1973 worden gedaan en dan tot verdere besluiten (moeten) leiden.[104]

Die vervolgbesprekingen kwamen echter traag op gang.[105] Nadat er in december 1972 een werkgroep van hoge ambtenaren van de lidstaten aan het werk was gezet, lag er in mei ’73 een eerste rapport over de gedachten die hierover bij de verschillende lidstaten leefden. Opvallend was dat er op dat moment nog maar over één punt ‘algemene overeenstemming’ bestond, namelijk ‘over de noodzaak’ van een gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid en ‘over de globale doelstellingen en principes daarvan’ (MinBuza 1973b, nr. 2, p. 32). Daarna volgde er een nogal uitgesponnen opsomming van de zaken waarover nog geen overeenstemming was bereikt (waaronder de samenhang tussen een toekomstig mondiaal beleid en het uit te breiden associatiebeleid: ‘het merendeel’ van de landen vond dat dit laatste ‘een, mogelijk belangrijk, integrerend bestanddeel’ van het eerste zou kunnen worden, terwijl met name Frankrijk de associatieverhoudingen tot een preferent ‘zelfstandig gemeenschappelijk beleid’ wilde maken, en voor de rest van de Derde Wereld alleen een ‘betrekkelijk losse vorm van samenwerking tussen de lidstaten’ wenste). Wel was er enige ‘mate van overeenstemming’ over ‘de noodzaak van handelspolitieke maatregelen ter verbetering van de exportpositie van de ontwikkelingslanden’, maar ook meningsverschillen over het karakter en de reikwijdte hiervan (de door Nederland geopperde ‘taakstellende normen voor de groei’ van bepaalde importen werden bijvoorbeeld door de meerderheid van de andere lidstaten afgewezen). Verder werd er ook nog verschillend gedacht over de mogelijkheid EEG-organen hulp te laten geven aan niet-geassocieerde ontwikkelingslanden (idem).

Dit eerste rapport van de ambtelijke werkgroep werd op 25 juli 1973 kort besproken in een EEG-Raad van Ministers’ − maar dan zijn we al in de nieuwe periode beland, waarin Boertien was afgelost door Pronk (waarover hieronder meer).

Terwijl de Top van Parijs nog moest plaatsvinden was in Nederland de stemming over de EEG echter langzamerhand kritischer aan het geworden. Zoals het thema van de Vredesweek in september 1972: ‘De macht van Europa,’ probeerde aan te geven, ging het hier steeds meer om de vraag of dit in tweeën gedeelde continent het in zich zou hebben zijn voorheen nogal passieve rol tussen de twee supermachten te gaan uitbreiden en verdiepen met grotere verantwoordelijkheden in de Noord-Zuid-verhouding. Dit laatste was  een opgave waarin de uitgebreide en economisch sterker wordende EEG een hoofdrol zou kunnen spelen.

Een stroom van beschouwingen steunde dit laatste subthema principieel, maar uitte wel twijfels over de verenigbaarheid van deze opgave met het voortdurend blijkende protectionisme en de op andere belangen gerichte tendenties in het West-Europese eenwordingsstreven (zie onder andere de verschillende bijdragen in het aan de Vredesweek gewijde speciaalnummer van het polemologenmaandblad Trans-actie van augustus 1972). Een ander Nederlands periodiek, de Internationale Spectator, wijdde in zijn nummer van 8 maart 1973 − waaruit ik in het vorige hoofdstuk al het artikel van Westhoff (1973) besprak − ook twee artikelen die deze twijfels verwoordden: Tieleman 1973a, en Pronk 1973. De eerste analyseerde de mogelijke gevolgen van de uitbreiding van de EEG voor de verschillende groepen van ontwikkeligslanden. Het Europese Parlement had bij zijn bespreking van het eerste Memorandum van de Europese Commissie over een gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid, op 4 juli 1972, weinig neiging gehad ‘het eng-Europese denken in te ruilen voor een meer mondiale visie’ (Tieleman, 1973, p. 156). Pronk had deze teneur in het EP eveneens met zorg waargenomen: niet alleen had zijn partijgenoot en lid van het EP, Ir. Henk Vredeling, na een ontwerpresolutie te hebben opgesteld die ‘mondiale en regionale voorkeuren met elkaar [trachtte] te verzoenen’, zich genoodzaakt gezien tegen zijn eigen resolutie te stemmen − omdat zijn collega’s het mondiale element eruit hadden weggesneden! Pronk zag ook de Top van Parijs dezelfde tendens bevestigen: hij kon er althans niets anders in zien ‘dan een triomf van het regionale standpunt − een grotere nog dan voorheen, nu zo duidelijk  gesproken [werd] over een Europees-Mediterraan-Afrikaanse invloedssfeer’ (Pronk 1973, p. 171; cursivering van mij).

Twee maanden voordat hij Boertiens taken zou overnemen, verdiepte Pronk zich in hetzelfde artikel nog eens in de vraag of een verdere integratie van het ontwikkelingsbeleid van de lidstaten kon ‘bijdragen tot de verwezenlijking van een (…) optimale internationale ontwikkelingssamenwerking’ (idem p. 166). De voorstellen van de Europese Commissie noemde hij wel ‘een stap in de gewenste richting’, maar slechts een aarzelende: met ‘vooruitgang’ op het terrein van de ontwikkelingshulp en op dat van de handel in primaire producten, doch met ‘nauwelijks of in het geheel geen concrete voorstellen op andere terreinen (zoals voor het APS of de landbouwpolitiek – idem p. 169).

Na nog meer voorbeelden van zijn kritiek en vraagtekens zei Pronk opnieuw ‘voorlopig’ nee tegen de voorstellen van de Europese Commissie.[106] En dat zou pas in een ‘ja’ kunnen veranderen als er meer kans zou zijn op goede bijdragen op communautair niveau aan het internationale ontwikkelingsbeleid (idem p. 173).

Pronk had intussen als Kamerlid met succes ook nog een andere motie van zijn hand door de Tweede Kamer weten te loodsen. Die specificeerde de oriëntatie en voorwaarden waaraan een door Nederland te steunen harmonisatie van het ontwikkelingsbeleid van de lidstaten zou moeten voldoen.[107] Die motie zou, naar was aan te nemen, Pronks leidraad worden nadat hij in mei 1973 het ministersambt had overgenomen.

Er waren echter ook nog andere ontwikkelingen die het toekomstig ontwikkelingsbeleid van de Negen zouden beïnvloeden. Er ontstond namelijk een toenadering tussen de Frans- en Engelssprekende landen op het Afrikaanse continent, die gehoor gaven aan de door de BNGL in augustus 1972 gedane oproep tot nauwere onderlinge samenwerking. Dit leidde in mei 1973 tot een bijeenkomst van Afrikaanse handelsministers in Abidjan, Ivoorkust, die voor het eerst een voorkeur uitspraken om gezamenlijk als blok te gaan onderhandelen met de EEG. En dat werd twee weken later politiek bevestigd door de Topconferentie van de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAE) in Addis Abeba, Ethiopië.[108] Deze Afrikaanse groep werden spoedig uitgebreid met een aantal Gemenebest-ontwikkelingslanden uit het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan, die alle ingingen op het aanbod van de EEG verwoord in protocol 22 van het Toetredingsverdrag tussen de EEG en het VK om te kiezen uit drie mogelijke voortzettingen.[109]

Nadat de eerste 43 landen uit de drie regio’s (later aangeduid als ACS-groep) zich, na een aantal gezamenlijke voorbereidingsbesprekingen, op 25 juli 1973 in Brussel hadden gemeld, stonden de negen EEG-landen echter nog even met de mond vol tanden: ze waren het namelijk onderling nog niet eens over wat zij de toekomstige partners zouden gaan aanbieden. En het zou nog even duren voordat zij dat wel waren, zodat ik de rest van de verwikkelingen (waaronder ook de kwestie van de wederkerigheid) die uiteindelijk zouden leiden tot een opmerkelijk vernieuwd arrangement, uitstel tot het volgende hoofdstuk.[110]

Opvallend is overigens dat de ontluikende lotsverbondenheid tussen de voormalig Franse en Engelse gebieden in Afrika zich niet uitstrekte tot de landen ten noorden en noord-oosten van de Sahara (ex-Frans of Italiaans of niet gebonden) – een scheidslijn die nog tot in de 21e eeuw zou blijven. Uiteenlopende belangen, visies en politieke onmin binnen de EEG, maar ook weerstand uit het Midden-Oosten blokkeerden een aansluiting bij het ACS-blok. Maar dit sloot niet het aangaan van nauwere, maar wel separate, banden met de EEG uit. In de Fransgekleurde visie van de Europese Commissie was het Middellandse Zeegebied (dat ook de oostelijke en noordelijke kusten omvat) ‘een natuurlijk verlengstuk van de Europese integratie’ (citaat bij Faber uit het tweede Memorandum van de Commissie van 1972 – Faber 1978, p. 32). Er waren in de recente jaren allerlei afzonderlijke verdragen gesloten, of in voorbereiding, met de EEG – variërend van associaties met en zonder hulpverlening, tot preferente en niet-preferente handelsakkoorden en vrijhandelszones, met zo’n vijftien landen in 1972, waarvan een zestal met uitzicht op lidmaatschap van de Gemeenschap. De Top van Parijs had de door Frankrijk geïnspireerde dromen gevolgd en de richting gewezen naar een meer samenhangende benadering ‘vanuit een evenwichtig totaalbeeld’, wat door de EEG als van ‘fundamenteel belang’ werd gezien. Maar de VS, meer discriminatie vrezend voor hun eigen export, juichten dit niet toe (idem, p. 33-34). Er zou in 1973 een impuls ontstaan om ook olie- en energiebelangen aan de onderhandelingstafels te krijgen via een Euro-Arabische dialoog, maar dat stuitte ook op weerstand. In hoofdstuk 6 zullen we de uitkomsten daarvan verder volgen (voor details over wat eraan voorafging, zie Faber 1978, p. 26-42). 

Ontwikkelingen na Unctad-3: Overige onderhandelingsresultaten

Terug naar het Unctad-overleg in Genève in 1972 en ’73. Bij de grondstoffen kon voor cacao, waarvoor al jarenlang was gestreefd naar een internationale overeenkomst, en waaraan tijdens Unctad-3 nog een unanieme oproep was gewijd om een spoedige hervatting van de besprekingen te beginnen, in het eerste najaar na de conferentie eindelijk een succes worden genoteerd: op 20 oktober 1972 ondertekenden 41 landen (waaronder de belangrijkste cacaoproducerende ontwikkelingslanden) en de EEG een nieuwe internationale cacao-overeenkomst (Unctad Monthly Bulletin, nr. 77, January 1973, p. 3). Hoewel deze ICO een goed uitgewerkt verdrag was, met zowel een buffervoorraad als exportquota als economische instrumenten,[111] werden deze instrumenten in 1973 nog niet meteen operationeel – volgens één bron: ‘as prices rose sharply in 1973’ (Hermann et al 1993, p. 13). Desondanks trad de ICO op 30 juni 1973 wel ‘voorlopig in werking’, terwijl het interim-comité (dat het bestuur waarnam) toen verwachtte dat de overeenkomst wel vanaf 1 oktober 1973 ‘fully in operation’ zou zijn (Unctad Monthly Bulletin, no. 80, April 1973, p. 3).[112]

Moeilijker ging het echter nog steeds met suiker. De bestaande ISO, waaraan belangrijke exporteurs en importeurs als de VS en de EEG nog altijd niet meededen, zou eind 1973 aflopen. De voornaamste betrokken en overige geïnteresseerde landen kwamen in mei van dat jaar bijeen teneinde de mogelijkheden voor een verlenging of vernieuwing te bezien. Zij spraken af in het najaar een poging te doen tot een nieuwe ISO te komen, maar de vooruitzichten waren somber. De EEG was wel aanwezig, maar kon in afwachting van de associatie-onderhandelingen nog weinig beloven (Unctad Monthly Bulletin, nrs. 81, 82 en 85, May, June en September 1973, respectievelijk pgs. 1, 2 en 1). Het belang van regulering via de ISO was echter wel groter geworden gezien de stijging van het aandeel van de ’vrije’ suikermarkt in het totaal van de wereldmarkt naar ongeveer de helft (idem nr.81, p.1).[113]

Afrondend wat de grondstoffen  betreft, waren er, volgens B. Chidzero van Unctad (zie noot 112), op het eind van deze periode nog vier andere goederenovereenkomsten. Hij schrapte er echter een meteen weer van het lijstje: die voor koffie, omdat die op dat moment was opgeschort. Die voor Tin, verlengd in 1970, was nog in vol bedrijf, maar die voor Olijfolie en Tarwe fungeerden nog altijd alleen als fora van overleg. Al met al ging het dus nog steeds niet goed met de maatregelen in de primaire sector.

Wat de handel in fabrikaten betreft begonnen de niet-tarifaire handelsbelemmmeringen een steeds grotere rol te spelen, gedeeltelijk ook als vervangers van en in aanvulling op de geleidelijk teruglopende betekenis van invoertarieven; preferentiële tarieven voor ontwikkelingslanden werden vanaf het begin door qr’s begrensd. De in voorbereiding zijn MTN-ronde zou, met name door de veelsoortigheid van de ntb’s, er een harde dobber aan krijgen. Ze golden in het bijzonder voor de handel in textielproducten.

Het belang van de textielsector voor landen in het begin van hun industrialisatieproces is in de voorgaande hoofstukken reeds beschreven. Nu steeds meer ontwikkelingslanden zich op dit pad begaven, gestimuleerd door loonveredelaars en handelsbedrijven uit industrielanden, zochten de overheden van de laatste naar manieren om zich tegen deze concurrentie uit ‘lagelonen-landen’ te beschermen. Wat katoen betreft plaatsten Noord-Amerika en West-Europa hun voornamelijk kwantitatieve invoerbeperkingen in het gemeenschappelijke kader van de LTA (Long-Term Arrangement for Cotton Textiles), die in 1967 bij de afsluiting van de Kenndy-ronde was verlengd. Zoals vermeld in hoofdstuk 4, was de Europese Commissie al vóór Unctad-3 bezig met de communautarisering van het textiel- en kledingbeleid van de EEG. Dit hield ook een verbreding in naar andere vezels dan katoen alleen (en het uitzonderen van de hele textiel- en kledingsector van het EEG-APS – wat inmiddels ook door andere APS-verleners was nagevolgd).

Het Monthly Bulletin van Unctad rapporteerde in juni 1973 dat de LTA voor het laatst was verlengd tot 30 september 1973 (nr. 82, p. 3), en dat nu ook een uitbreiding met andere vezels werd overwogen. Ook vreesden ontwikkelingslanden, zo schreef het samengevatte rapport van het Unctad-secretariaat, dat de betrokken industrielanden werkten aan een soort multivezelovereenkomst, die met spoed aan de betrokken ontwikkelingslanden zou worden opgedrongen. Dit zou, op de drempel van de volgende periode, een van de belangrijke zaken worden die de MTN-ronde dreigden te overschaduwen.

Tot slot nog twee onderwerpen, waarbij wel vorderingen werden gemaakt, maar die pas in de volgende periode tot afronding zouden komen:

  • De gedragscode voor lijnvaart collusies (Liner Conferences) in de zeescheepvaart, de enige ontwerpresolutie die in Santiago niet met algemene stemmen werd aangenomen: na verder be raad in Genève kon de AV-VN een Voorbereidingscomité opdracht geven een universeel aanvaardbare gedragscode te ontwerpen voor de regulering van deze LC’s. Het werk daarvoor begon in januari 1973 en Nederland zat in dit comité (Unctad Monthly Bulletin nr. 77, January 1973, p. 1-2). Na een tweede zitting in juni kon de VN-SG een conferentie van gevolmachtigden uitnodigen in november-december 1973 die moest proberen deze gedragscode voor LC’s definitief vorm te geven.
  • Een tweede afronding in de VN-Assemblee was vereist voor de in Santiago door de aanwezige Mexicaanse president Echeverria voorgestelde opstelling van een Handvest van Economische Rechten en Plichten van Staten. De met slechts 19 onthoudingen bij meerderheid aangenomen resolutie was desondanks controversieel omdat een deel van het project betrekking had op de regeling van disputen rond buitenlandse investeringen. Een werkgroep moest proberen een eerste ontwerp van het Handvest te maken dat voor commentaar aan dee VN-leden zou worden voorgelegd. Na voorbereidend werk door het Unctad-secretariaat kon deze werkgroep echter pas in februari 1973 voor het eerst bijeenkomen. Reacties op het ontwerp zouden daarna in juli door de werkgroep worden bekeken teneinde het resultaat voor te leggen aan de TDB van augustusseptember (idem nr. 78, February 1973, p. 1-2). Het zou echter nog tot ver in 1974 duren voordat de VN-AV dit Handvest zou aanvaarden, en ook toen waren nog niet alle meningsverschillen opgelost.

Het internationale overleg over structurele zaken die ontwikkelingslanden raken, dat in 1971 met de Nixon-shock was begonnen met een crisis zonder weerga, was dus medio 1973 nog lang niet in rustiger vaarwater gekomen. In de maanden daarna zouden er echter nog veel heftiger stormen opsteken. Wat de BNGL in 1972, na Unctad-3, op nieuwe ideeën had gebracht, zou de oliecrisis in 1973 meervoudig overtreffen.

5.3 Hulpbeleid en andere overheidsactiviteiten in Nederland

Er was iets merkwaardigs aan de hand met de plannen van het kabinet-Biesheuvel voor de hoogte  van de ontwikkelingshulp in de in 1971 beginnende kabinetsperiode. Biesheuvels regeringsverklaring gaf slechts een vage indicatie van het te bereiken totaal in de komende vier jaren: ‘ruim vijf miljard gulden.’ Maar in het coalitieakkoord van de vijf partijen dat onder leiding van informateur Steenkamp tot stand was gekomen, waren alleen de afzonderlijke bedragen voor de achtereenvolgende jaren vermeld: f. 1050 mln., f. 1.150 mln, f. 1.325 en f. 1.525 mln. voor de jaren 1972-’75 (Tweede Kamer 1971, bijlagen 9 en 10).

Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 5.1, werd er toen op geen enkele manier verwezen naar de omvangsdoelstelling die het kabinet-De Jong, dankzij Udink, had geformuleerd in 1967: het totaal van de hulp in 1971 te zullen brengen op 1 procent van het NNIfk. Er werden weliswaar, bijna vanaf het eerste begrotingsjaar, allerlei boekhoudkundige trucs toegepast om deze doelstelling formeel te realiseren in dit laatste jaar (van kapitaalmarktfinancieringen die onterecht werden meegeteld tot een aantal zwaar overtrokken toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond). Die maakten dat in 1971 het tekort ten opzichte van de kabinetsdoelstelling tot meer dan f. 170 mln. was opgelopen; wat dan nog alleen maar de voorgenomen uitgaven waren, niet de werkelijke uitgaven, want die zouden in 1971 nog f. 180 mln. onder het doelstellingsbedrag van dat jaar blijven, zoals in 1972 bleek. Maar het was wel een vaste relatering aan het nationaal inkomen geweest die het kabinet-De Jong toen politiek voor zijn rekening had genomen.

Dat deed de regering-Biesheuvel dus niet meer, zoals ik al eerder heb opgemerkt. Het vreemde is echter dat dit nergens met zoveel woorden werd geschreven of gezegd. Maar ook het tegendeel ontbrak: dat de regering deze omvangsdoelstelling van 1971 nog wèl getrouw bleef, en er ook in 1972 en later naar zou streven het met dit 1%-doel overeenkomende hulptotaal jaarlijks op de begroting te zetten, bleek uit niets. Er werd gewoon in alle talen over gezwegen − alsof de door Udink in 1967 afgedwongen hulpdoelstelling intussen stilzwijgend was afgeschaft! Wat was hier aan de hand?

Een ingenieus compromis van Udink

Kan een doelstelling die door een voorgaand kabinet met veel tam-tam tot officieel beleid is verheven, en ook internationaal met trots op het toneel was gezet – en nooit slechts voor maar één ministersperiode, ik zeg het er nog maar eens nadrukkelijk bij –,  door een volgend kabinet zomaar terzijde worden geschoven? Dat het kòn is tijdens de formatie van de regering-Biesheuvel bewezen. Dat dit gebeurde zònder er zelfs maar één woord aan vuil te maken, was echter wel verbijsterend. Iedereen die ik er in de recente jaren naar vroeg reageerde dan ook met ongeloof. Men herinnerde het zich niet eens, en achtte het eigenlijk ook nauwelijks aannemelijk: dat zou toch zeker groot misbaar hebben opgeleverd! En dat zou de Tweede Kamer, die in de voorafgaande jaren toch herhaaldelijk had aangedrongen op het structureel verhogen van de ontwikkelingshulp naar 1% van het nationaal inkomen, toch nooit geaccepteerd hebben! Het zou eenvoudig ondenkbaar zijn dat de voorstanders daarvan zich in 1971 voetstoots zouden hebben neergelegd bij de afschaffing van deze doelsteling – nota bene: al na één jaar, alsof het slechts als een eenmalig gebaar was bedoeld! Wie het waagde dit voor te stellen zou geheid op reputatieschade moeten rekenen.

En daar zat nou net de kneep: het is nooit openlijk voorgesteld. Van het besluit is dan ook  nergens iets te vinden.[114] Er is wel iets anders voorgesteld, iets dat alleen formeel leek af te wijken van de procentuele doelstelling van de regering-De Jong, maar dat aan het eind van de rit materieel wel ongeveer op hetzelfde leek neer te komen. En het meest navrante van de hele affaire is dat het nou net de oorspronkelijk bepleiter van de procentuele doelstelling was, die de constructie uitdokterde waarmee dit werd voorgespiegeld: Udink, lijsttrekker van de CHU en inmiddels  aangezocht als minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (V&RO). Het was zijn bedenksel dat ervoor zorgde dat de hele operatie dermate onschuldig oogde dat er geen stof opwoei over de hulpdoelstelling die geruisloos van karakter veranderd was.

Udink was in 1971, zo is bij Maas te lezen, direct betrokken bij de bespreking van een ernstig meningsverschil dat de formatieonderhandelingen volledig dreigde te laten vastlopen – maar het schijnt Maas ontgaan te zijn dat Udinks eigen doelstellingsvoorstel uit 1967 daar ook een rol in speelde. Het probleem was , zoals reeds gemeld in paragraaf 5.1, dat twee van de partijen, DS’70 en de VVD, hetzij helemaal géén verhoging van de ontwikkelingshulp wensten, hetzij die alleen in de tweede helft van de geplande regeerperiode wilden accepteren. De drie confessionele partijen konden daarentegen, conform hun opstelling in de verkiezingscampagnes, op geen enkele manier meegaan met een niet verhoging. Het compromis dat Udink toen volgens Maas voorstelde hield in om voor de gehele periode 1972-’75 wel van een bepaald bedrag aan ontwikkelingshulp uit te gaan, maar daarvan in de eerste twee jaren veel minder uit te trekken dan in de laatste twee. [115] Bij geen van de vier uiteindelijk overeengekomen jaarbedragen werd echter expliciet een relatie gelegd met het in de komende kabinetsperiode verwachte NNIfk. Maar dat werd niet hardop gezegd, zodat de oorspronkelijke omvangsdoelstelling in feite zo niet gesneuveld, dan toch wel ondergesneeuwd leek te zijn.

Met de vraag of dit waar was of, zo niet, hoe dit dan wel zat, nam ik in augustus 2005 telefonisch contact op met de heer Udink. Diens eerste reactie was nogal kribbig: hoe ik erbij kwam dat die doelstelling zou zijn vervallen, en of ik niet wist hoe belangrijk die politiek gezien was! Het intrekken daarvan zou volstrekt uitgesloten zijn geweest, zo beweerde hij, en dat was dan ook niet gebeurd, zo herhaalde hij in eerste instantie met grote stelligheid. Nadat ik hem een eerdere versie van de hierna volgende verklaring had toegestuurd, en nadat we zijn commentaar daarop per email en in enkele telefoongesprekken en vervolgmails tussen 13 en 23 augustus 2005  hadden doorgenomen, heb ik het volgende van hem begrepen. De portee daarvan is het eenvoudigst te verduidelijken als ik eerst het cijfermateriaal weergeef dat ik op basis van Udinks informatie heb kunnen reconstrueren.[116]

Tabel 5.0:  Formatie-afspraken kabinet- De Jong 1972-’75
         
verwacht NNIfk hulpafspr. in 1971 toename
hulppercentages
hulp à 1%NNIfk
1972 f.  115,2 mrd. f.  1.050 mln. 8%  0,91% NNIfk f.  1.152 mln.
1973 – 123,7 mrd. –   1.150 mln. 10% 0,93% NNIfk –  1.237 mln.
1974 – 132,8 mrd. –   1.325 mln. 15% 1,00% NNIfk –  1.328 mln.
1975 – 142,5 mrd. –   1.525 mln. 15% 1,07% NNIfk –  1.425 mln.
1972 – ’75 f. 514,2 mrd. f.  5.050 mln. 5.142 mln.
[Omdat Udink overleed op 24 mei 2016 heeft hij deze versie van mijn reconstructie niet meer kunnen zien.]    

Volgens Udink was tijdens deze formatieonderhandeling de 1%NNI-doelstelling voor de hoogte van de ontwikkelingshulp voor de christendemocratisch partijen belangrijk, maar uiterst controversieel voor de VVD en DS’70. Voor Drees jr. waren zulke aan het nationale inkomen opgehangen percentages – dus niet alleen dat voor de hulp – echter niet minder dan een nachtmerrie: omdat ‘door de gehele rijksbegroting heen te veel met in percenten uitgedrukte interdependenties werd gewerkt, had de inflatoire druk de neiging zich door de hele begroting te verspreiden’, zo vatte Udink Drees’ opvatting samen. Udinks oplossing van het conflict tilde de ontwikkelingshulp uit dit voor DS’70 ‘fatale systeem’ door geen enkel percentage te noemen in zijn formule voor de hulpbedragen in de jaren 1972-’75. En dat haalde voor Drees de kou al grotendeels uit de lucht, want de andere partijen tegemoetkomen met de hoogte van de hulpbedragen wilde hij best.

Voor de hoogte van de af te spreken bedragen die Udink voorstelde, was de 1%-NNI-norm globaal nog steeds wel het richtsnoer – alleen mocht dat niet officieel worden gezegd, want officieel telden alleen de voor de komende jaren af te spreken begrotingsbedragen. Waarschijnlijk heeft hij deze bedragen daarom zodanig gekozen dat zij gemiddeld ongeveer op 1% NNIfk uit zouden komen, en daarbij in het hoofd gehouden dat als het onderhandelingsresultaat in de eerste helft van de periode lager zou uitvallen, dit dan in de tweede helft gecompenseerd zou moeten worden.

De in voetnoot 116 gereconstrueerde cijfers laten zien dat dit redelijk gelukt is: de som van de afgesproken hulpbedragen in 1972-’75 (f. 5.050 mln.) kwam uit op bijna 1 procent van de som van de verwachte NNIfk’s in deze periode.[117] De afgesproken hulpbedragen bleven weliswaar in de eerste twee jaren enkele honderdsten van een percentpunt onder de 1%-norm (zoals de voorlaatste kolom laat zien), maar dit werd in de laatste twee jaren bijna geheel goedgemaakt, met stijgingen naar respectievelijk 1,00 en 1,07 procent van het in de betreffende jaren verwachte NNIfk (in absolute zin twee keer een toename van 15 procent ten opzichte van het voorgaande jaar, zoals de middelste kolom laat zien). Maar ook in de eerste twee jaren kon de hulp blijven stijgen, al bleef die toename dan beperkt tot 8 en 10 procent respectievelijk.

Zo had Udink dus een formule gevonden waarmee alle partijen tevreden konden zijn: de 1%-norm was verdwenen, want die werd nergens meer genoemd en fungeerde ook formeel niet meer als begrotingsdoelstelling. Maar feitelijk was die norm wel ongeveer gehandhaafd, zij het dan uitsluitend voor het geheel van de kabinetsperiode. Bovendien ging de te begroten hulp al meteen vanaf het eerste jaar omhoog − en wie dat te weinig vond kon worden verwezen naar het stuwmeer, dat in 1971 was opgelopen tot ruim f. 750 mln. (zie tabel 4.2 in het vorige hoofdstuk). Als daaruit met voorrang geput werd, zouden de hulpuitgaven in 1972 en volgende echt niet hoeven te stagneren. En die begrotingsbedragen zouden niet alleen elk volgend jaar weer verder stijgen (met 100, 175 en  200 miljoen gulden), maar vanaf het derde kabinetsjaar ook de (niet meer officieel gehanteerde) 1%-norm weer kunnen gaan halen, en wellicht die in het laatste jaar zelfs kunnen overschrijden – mits…. (zie de belangrijke andere voorwaarde hieronder).

Udink benadrukte in een van zijn mails overigens wel hoe essentieel het zwijgen over de 1%-norm voor ontwikkelingshulp was. Deelname van DS’70 aan het kabinet zou alleen zeker zijn als die norm niet meer gebruikt werd – en alleen het niet meer noemen ervan was al genoeg. Omgekeerd zou het formeel intrekken van deze norm voor enkele christendemocratische ministers volstrekt onaanvaardbaar zijn geweest, zo stelde Udink in 2005. Hij kon zich weliswaar niet herinneren of het ontbreken van enige referentie aan deze norm tijdens de algemene beschouwingen of bij de latere begrotingsbehandeling in het parlement vragen of zelfs moeilijkheden had gegeven. Maar hij twijfelde er niet aan dat àls het kabinet door DS’70 was verzocht terzake meer expliciet te worden en daardoor gedwongen ‘de 1%-formule af te zweren’, dat dit dan ‘het einde van het kabinet had betekend.’

Er was echter nog een belangrijke andere voorwaarde, en die werd véél beslissender en was door alle partijen in de coalitie gedeeld: de regering zou alles op alles zetten in de strijd tegen de steeds weer oplopende inflatie. Alleen als dat voldoende succes zou hebben, zouden de staatsuitgaven in de tweede helft van de periode de in de coalitieafspraken verdisconteerde ruimte krijgen, en mogelijk zelfs meer dan dat. Ook deze voorwaarde werd in het kader van de hulpdiscussie nergens geëxpliciteerd. Maar hij zat wel verborgen in het in noot 116 genoemde gemiddelde groeipercentage van het verwachte NNI van bijna 7,4 procent per jaar in de rekenperiode, waarvan Udink was uitgegaan. Dit zou vrijwel onmogelijk zijn in de 21e eeuw, maar in 1971 was dit een wel zeer optimistische, alhoewel aanvankelijk niet onredelijke, aanname voor de nominale groei van het NNIfk. In feite was het echter véél te optimistisch. En dat bleek al spoedig. Medio 1972 was het werkelijke NNIfk in 1971 al gestegen met 11,3 procent (berekend uit CBS 1994, p. 203), en dat leek niet snel minder te zullen worden.[118]

Kenmerk van de op nominale jaarbedragen gebaseerd omvangsdoelstel-lingen van de ontwikkelingshulp is natuurlijk, dat die bedragen niet automatisch mee omhoog gaan als de inflatiecijfers hoger blijken uit te vallen dan voorzien. Udink schreef in zijn mail aan mij van 20 augustus 2005 wel, dat in dat geval ook de hulpbedragen moesten worden verhoogd – althans dat dit ‘impliciet’ was in de afspraken van destijds.[119] Maar zijn geheugen liet hem op dit punt wel in de steek.

De regering-Biesheuvel was namelijk verre van succesvol met haar anti-inflatiebeleid. Dat viel dusdanig tegen dat zij al in de zomer van 1972 tot een algehele bezuinigingsoperatie moest overgaan. In de ministerraad van 7 juli 1972 kwam daarom de vraag aan de orde of de ontwikkelingssamenwerking deze keer wel moest meedoen aan die bezuiniging. Als dat geëist wordt, zo merkte Boertien toen op, dan zou men door het korten van de hulp de last van het falende eigen beleid in feite afwentelen op arme landen. Eigenlijk zouden die bedragen zelfs moeten worden verhoogd, zo meende de OS-minister, als, zoals toen het geval was, de inflatie in, en juist door toedoen van de westelijke landen toeneemt. Dat was ook door de G77 bepleit tijdens Unctad-3, en Nederland had dit pleidooi regelmatig gesteund, en er bij de andere donorlanden herhaaldelijk op aangedrongen om de in de Ontwikkelingsstrategie genoemde procentuele hulpnormen, waar het merendeel van de ontwikkelde landen zwaar bij achterliep, samen met de voorgestelde jaartallen te aanvaarden.

Maar in  de periode Biesheuvel/Boertien, waarin Nederland met zijn ODA/BNPmp-percentage weliswaar wederom hoog in de DAC-groep zat, zoals we verderop zullen zien, had het zijn streefpercentage van het vorige kabinet laten vallen, en vervangen door vaste bedragen. Ook die liepen weliswaar op (zoals noot 16 liet zien), maar lang niet genoeg en zeker niet zoveel als als bij een procentuele koppeling het geval zou zijn geweest. Want de door Udink genoemde mogelijke aanpasbaarheid van deze bedragen àls de door de onderhandelaars veronderstelde inflatiereductie niet werd gehaald, bleek helemaal niet te bestaan! In tegendeel zelfs, een aanpassing was zelfs al bij voorbaat uitgesloten in brieven die tijdens de formatie waren gewisseld, in antwoord op expliciet door de AR-fractie gestelde vragen. Boertien herinnerde daar aan in de MR van 7 juli 1972; zonder enige terughoudendheid was in 1971 geantwoord, dat ‘het om vaste bedragen ging,’ die ‘niet konden worden verhoogd, ook al zou er de grootste inflatie komen’ (aldus de notulen in Dierikx et al., red. 2005a, respectievelijk p. 695 en 699; cursivering toegevoegd)!

Opmerkelijk genoeg wilde Boertien zo’n verhoging ook niet voorstellen in 1972, zo merkte hij op. Maar dat was duidelijk om erger te voorkomen. Er hing namelijk een verlaging in de lucht, zodat hij het kennelijk veiliger vond om erop aan te dringen op dit punt het zo moeizaam tot stand gekomen regeerakkoord niet los te laten (idem p. 696 en 700).

En BuZa-minister Schmelzer was dit met hem eens. Maar nadat deze met tevredenheid had geconstateerd dat geen van de ministers had voorgesteld het ontwikkelingsplafond te verlagen, waren er toch wel enkelen die uitspraken dat er ‘geen reden is om ontwikkelingssamenwerking buiten de algemene exercitie te houden’ (Langman). Zoals ook de MP onderstreepte ‘dat men bereid [diende te] zijn alle punten in heroverweging te nemen’; volgens hem was ‘het zo langzamerhand wel duidelijk dat er een vrij forse bijstelling van het regeerakkoord’ moest komen (idem p. 697-699).

Tijdens deze MR-vergadering leek deze discussie nog niet te worden afgerond. Udink tekende in zijn memoires echter op, dat er na de al weer verder verscherpte debatten van 15 juli door de VVD werd gezegd dat ‘de ontwikkelingshulp (er) maar onder moest lijden’, waarna ‘Biesheuvel huiverde’ (sic) en Drees ‘er wel wat in zag’ (Udink 1986a, p. 207). Maar na het opstappen van DS’70 twee dagen later kwam dit blijkbaar toch weer anders te liggen, want Boertien kon in zijn  MvT voor 1973 het eerder afgesproken plafondbedrag van f. 1.150 mln. handhaven (MinBuza 1972, nr. 3, p. 16).

Overigens impliceerde het onveranderd blijven van de vastgelegde hulpbedragen natuurlijk niet dat de koopkracht van die hulp eveneens onveranderd bleef. De toename van die bedragen lag wel vast (zoals bij de formatie afgesproken), maar als die toename achterblijft bij de werkelijke nominale groei van het nationale inkomen, dan blijft niet alleen de hoogte van de hulp achter bij de (nominale) welvaartsstijging in Nederland, maar vermindert ook de koopkracht van die hulpbedragen met het inflatiepercentage dat in deze jaren ontstond.[120]

Inflatie was in deze jaren hèt grote probleem − en de bestrijding daarvan dus niet voor niets het hoogste doel van het kabinet-Biesheuvel. Wel kan het automatisme van een procentuele koppeling aan het NNI in principe worden vervangen door de politieke afspraak, dat de afgesproken hulpbedragen wèl worden bijgesteld zodra de inflatie hoger blijkt te zijn dan in de NNI-raming was verondersteld. Maar als die herzieningsmogelijkheid ontbreekt (zoals bij het kabinet-Biesheuvel), dan is in tijden van sterke inflatie de vastlegging van niet veranderbare nominale bedragen van de hulp een véél minder ferme toezegging van de donor dan een procentuele koppeling aan zijn NNIfk.

Zo zat het dus met dit slechts kort aanblijvende kabinet-Biesheuvel (1 èn 2). En al die tijd kraaide geen haan naar deze snel verslechterende financiële bijdrage aan de ontwikkelingssamenwerking. Dat de ARP zich in 1971 liet afschepen met principieel niet-wijzigbare hulpbedragen was wellicht te verklaren uit de toen nog levende hoop dat de inflatie met succes zou worden teruggedrongen, zodat de verwachte NNI-stijging niet (ver) onder de werkelijke stijging zou liggen. Maar waarom die fractie (of een andere fractie van het coalitierestant) het opnieuw liet liggen toen DS’70 in 1972 was opgestapt? Udink antwoordde in een van onze telefoongesprekken: omdat de eigen minister, Boertien, niet voorstelde de bedragen te verhogen. De al genoemde reden: omdat hij bang was verlaging te riskeren door de coalitie-afspraken op losse schroeven te zetten, vond hij niet zo imponerend: Udink, die na de crisis de portefeuille van Verkeer &Waterstaat van Drees erbij moest nemen, werd bijvoorbeeld aanzienlijk coulanter bejegend dan zijn kortstondige voorganger: kennelijk ook enigszins tot zijn eigen verbazing noteerde hij in zijn memoires, dat wat Drees niet had losgekregen van de minister van Financiën ‘lukte mij wel;’ Udink bekroop zelfs ‘het gevoel, dat de crisis niet nodig was geweest’ (Udink 1986a, p. 221).

Maar waarom heeft de oppositie het ontbreken van een procentuele koppeling niet opgemerkt, of als dit wèl werd opgemerkt, niet gepoogd de nieuwe coalitie hiervoor onder druk te zetten? Een volledige handhaving van het bestaande doelstellingspercentage was misschien politiek niet haalbaar omdat DS’70 (en de VVD?) dit niet wilde(n). Maar zou alleen het aanpassen van de afgesproken hulpbedragen aan de tegenvallende inflatiecijfers niet het proberen waard zijn geweest? Het schijnt niet overwogen te zijn.

En waarom in 1972 evenmin? Of is het er toen alleen maar niet meer van gekomen, omdat men eerst de in november komende verkiezingen wilde afwachten? En kwam het er ook na de verkiezingsuitslag niet meer van omdat de aftredende coalitie geen nieuwe (tijdelijke) afspraak ter verhoging van de ontwikkelingshulp wilde maken omdat ook Biesheuvel-2 toen al demissionair was geworden? Zou een ad-hocmeerderheid van Kamerleden uit regerings- en oppositiefracties daar evenmin in geslaagd zijn?

De verheimelijking van de afschaffing van de procentuele omvangsdoelstelling voor ontwikkelingshulp – die Udink in eerste instantie, vierendertig jaar na dato, nog altijd meende te moeten ontkennen – stond, zoals reeds gezegd, op gespannen voet met de wèl procentuele omvangsdoelstelling in de VN-Ontwikkelingsstrategie. Het daarin gestelde streven naar 0,7% van het BNPmp voor het overheidsaandeel in de ontwikkelingsfinanciering was door Nederland in 1970 principieel aanvaard, te realiseren in 1975. Deze norm betreft weliswaar een netto-uitgavendoelstelling voor de ODA en niet een begrotingsdoelstelling van alle overheidsgelden (zoals die van de regering-De Jong voor 1971), maar een adequaat begrotingsniveau is natuurlijk wel een vereiste voor het waarmaken van dit toegezegde netto-ODA-uitgavenniveau in 1975.

Of de regering-Biesheuvel daarvoor met haar laatste begrotingsbedrag voor 1973 op het goede spoor zat, zullen we verderop in deze paragraaf bezien. Toch blijft het opmerkelijk dat dit kabinet na de oorspronkelijke procentuele begrotingsdoelstelling te hebben verlaten net bleef doen alsof het de procentuele overheidsdoelstelling van de Strategie nog steeds wel onderschreef. Niet slechts impliciet, zoals in de passage over de Strategie in de MvT voor 1972 (MinBuza 1971, p. 47-48), maar ook expliciet tijdens Unctad-3! De delegatie sloeg er zich bij elke gelegenheid voor op de borst, en drong er voortdurend bij de andere donorlanden op aan deze doelstelling eveneens te accepteren, en haar niet later dan in 1975 te realiseren. Nederland was daar een van de 80 voorstemmers van de resolutie die dit nog eens bepleitten tijdens Unctad-3, en het deed die stem niet met een latere stemverklaring weer geheel of gedeeltelijk teniet − zoals veel andere ontwikkelde landen wèl deden.

Lof voor deze pleidooien, maar Nederlands eigen praktijk in deze periode deugde niet: er bestond op dat moment geen regeringsbeleid dat streefde naar een percentage van het NNIfk dat adequaat was voor het halen van het VN-percentage van 0,7 procent van het BNPmp in 1975 – en of het bij de coalitievorming afgesproken bedrag van f. 1.525 mln. in dat jaar wel adequaat zou zijn voor dit VN-percentage werd met het jaar onwaarschijnlijker. Ook Boertiens laatste MvT van drie maanden na Unctad-3 vermeldde geen plannen ter verbetering.[121]

Begrotingsvervuiling onder Boertien

Door de politieke crisis in 1972 en de daarna in beperkte samenstelling doorregerende coalitie-Biesheuvel, kon van de oorspronkelijke beleidsintenties voor ontwikkelingssamenwerking uit de regeringsverklaring uiteraard slechts een gedeelte worden uitgevoerd. In deze sectie zal ik Boertiens enige twee begrotingen voor 1972 en 1973 nader analyseren. Analoog aan wat in paragraaf 4.2 met Udinks begrotingen is gedaan, zal ik hier eerst nagaan of de in de twee MvT’s opgenomen cijfers een reëel en betrouwbaar beeld gaven van de voorgenomen uitgaven, en òf en in hoeverre het in het vorige hoofdstuk verkregen beeld van de oneigenlijk toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond verbeterde of verslechterde in de periode-Boertien.

Kapitaalmarktfinanciering: De in de kabinetsformatie afgesproken jaartotalen betroffen, zoals eerder aangegeven, de begrote ontwikkelingsplafonds. ‘Begroot’ heeft ook hier weer slechts de betekenis van ‘voorgenomen’ uitgaven, omdat ook in deze periode onder deze plafonds wederom zowel begrotingsmiddelen (uit de schatkist) als kapitaalmarktmiddelen (rechtstreeks uit de kapitaalmarkt) zaten. De bij deze laatste als uitvoerders optredende instellingen (de NIO en de in 1970 opgerichte FMO) lenen deze kapitaalmarktmiddelen onder garantie van de overheid door aan ontwikkelingslanden.

Ook minister Boertien had, net als zijn voorganger, de neiging om geheimzinnig te doen over de per 1969 heringevoerde kapitaalmarktfinanciering van een deel van de hulpleningen voor ontwikkelingslanden: het onderscheid tussen de twee soorten uitgaven werd namelijk in zijn eerste MvT nergens gemaakt; het bedrag van de in 1972 op te nemen kapitaalmarktmiddelen stond ook nergens, en dat dit laatste steeg ten opzichte van 1971 dus ook niet. Gelukkig bevatte het al genoemde NAR-advies uit 1986 ook een overzicht van de kapitaalmarktopnemingen en hun aandeel in de begrotingstotalen vanaf 1972. Daaruit blijkt dat de op deze wijze gefinancierde leningsbedragen omhoog gingen (van f  81 mln. in 1971, genoemd in hoofdstuk 4) naar f 117 mln. in 1972, waarmee het aandeel van deze middelen uitkwam op 11 procent van plafondtotaal in dat jaar. En in 1973 nam het aandeel van deze kapitaalmarktfinanciering verder toe met f. 43 mln. tot f 160 mln. en 14 procent van het totaal.[122]

Het motief voor deze tweemaal verhoogde kapitaalmarktfinanciering was gelijk aan dat van Udink in de vorige periode, zo is aan te nemen, en dat was iets dat Boertien kennelijk pas in zijn tweede MvT wenste te expliciteren. Net als Udink in de MvT voor 1971, verklaarde Boertien hier dat de verhoging van de kapitaalmarktfinanciering bedoeld was om daarmee ‘een bijdrage te leveren aan het terugdringen van het tekort op de Rijksbegroting’ (MinBuza 1972, nr. 3, p.11, cursivering toegevoegd)!

Ook het kabinet-Biesheuvel beschikte dus in Nelissen over een minister van Financiën die geen principiële problemen had met deze feitelijke ‘débudgettering’ van een deel van de ontwikkelingssamenwerking[123] − als het totaal van de rijksbegroting er maar lager door werd.[124]

Zoals in hoofdstuk 4 al is opgemerkt, ontstaat er voor ontwikkelingssamenwerking pas een probleem als de gekozen financieringswijze aanleiding geeft tot het ontstaan van oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als niet alleen de bedragen van de kapitaalmarktleningen onder het ontwikkelingsplafond worden geplaatst, maar ook de rentesubsidies die nodig zijn om deze (doorgaans hardere) leningen geschikt te maken voor ontwikkelingslanden − die leningen komen daardoor dan voor méér dan 100 % van hun nominale waarde ten laste van het plafond, terwijl schatkistleningen slechts tot 100% meetellen.

Rentesubsidies: Rentesubsidies kwamen inderdaad voor in de overzichten van de ontwikkelingshulp van de overheid in beide rijksbegrotingen in deze periode. Maar ook Boertiens MvT’s laten ons in het ongewisse over de vraag welk deel van de daarvoor begrote bedragen (f. 6,6 mln. in 1972 en f. 6,3 in 1973) gerelateerd was aan kapitaalmarktleningen die eveneens ten laste van het ontwikkelingsplafond werden gebracht.[125] Dat er inderdaad iets mis was met een deel van deze rentesubsidies leek ook Boertien te erkennen, zij het alleen in zijn tweede MvT èn op een onduidelijke manier. Daar vermeldde hij bij de rentesubsidies die aan de NIO moesten worden vergoed, dat het betreffende bedrag ‘bij de vaststelling van het totaalplafond voor de hulpverlening buiten beschouwing blijft’ (Minbuza 1972b, nr. 3, bijlage IV, p. 11; cursivering toegevoegd). Dat lijkt een duidelijke mededeling, maar zij bleek niet te kloppen met de relevante optellingen.[126]

Dat zullen we dus hier corrigeren, zij het alleen voor de NIO-leningen die eveneens tot het ontwikkelingsplafond werden gerekend. Omdat de in het vorige hoofdstuk vermelde leningen aan Latijns-Amerika in het verleden niet werden toegerekend, behoeven de daarop rustende rentesubsidies dus niet als oneigenlijk te worden gekwalificeerd. De kwantificering van het wel oneigenlijke deel van de NIO-post is echter lastig, omdat niet wordt aangegeven hoe groot het Latijns-Amerika-deel in het leningenbestand nog was. Als benadering neem ik daarom hier het bedrag van de rentesubsidies dat in 1971 niet als oneigenlijk werd ingeschat.[127] Het restant ten opzichte van de in 1972 en ’73 voor de NIO begrote rentesubsidies (achtereenvolgens f. 6,3 mln. en f. 6,0 mln. minus f. 2,0 mln), te weten f. 4,3 mln. en f. 4,0 mln., zijn dan de bedragen die in deze jaren als oneigenlijke toerekeningen moeten worden beschouwd.

Verder blijkt dat de FMO ook in deze twee jaren nog steeds ‘geen nieuwe middelen’ nodig had (MinBuza  1971, p. 44, en idem, 1972, nr. 3, p. 13). Hoewel op beide plaatsen niets werd gezegd over de besteding van de eerder door Udink begrote kapitaalmarktmiddelen, is het wellicht niet te gek om net als in het vorige hoofdstuk aan te nemen dat er voor de FMO nog steeds niet veel rentesubsidies nodig waren. De bovengenoemde resterende bedragen van de in beide jaren begrote rentesubsidies bleven derhalve praktisch uitsluitend benodigd voor vergoedingen aan de NIO – de enige instelling die in beide toelichtingen genoemd werd.[128]

Onrealistische hoge en dus premature uitgavenramingen?  Zoals geconstateerd in de vorige alinea, werd Udinks neiging om voor de FMO overmatig veel uitgaven te begroten door Boertien niet gecontinueerd. En de overige uitgaven die voor deze instelling werd verwacht – onder andere voor nieuwe deelnemingen in financieringsmaatschappijen in Tanzania, Kenia en Indonesië – waren niet zo hoog dat aan onrealistische ramingen moest worden gedacht.

Te hoge ramingen waren er echter wel bij de ontwikkelingsleningen aan C&CG en andere ontwikkelingslanden, die via de NIO werden verstrekt en zowel uit de schatkist als uit de kapitaalmarkt werden gefinancierd: in de periode-Udink waren ze slechts in twee van de vier jaren zodanig hoog dat die voor een deel als oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond moesten worden beschouwd, namelijk in de jaren 1969 en 1971. In de periode-Boertien gold een dergelijke onrealistisch hoge leningenraming voor beide jaren: 1972 en 1973, waarvoor deze minister begrotingen opstelde.[129] Het bedrag waarmee de realisaties in deze jaren achterbleven bij zijn ramingen daalde weliswaar iets: van f. 67,0 mln. naar f. 56,9. Verminderen we deze overschattingen wederom met 10 procent van de realisaties (f. 19,4 mln. en f. 29,7 mln.), dan resteren respectievelijk f. 47,6 mln. en f. 27,2 mln. van deze ramingen; die zijn in 1972 en ’73 dus eveneens als oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond te beschouwen.

Bij het Europese Ontwikkelingsfonds waren de uitgavenramingen in 1972 en ’73 wel in orde: tot en met 1972 kon nog worden geput uit de door Udink voorbarig ten laste van het ontwikkelingsplafond gereserveerde bedragen voor EOF-2, zodat Boertiens eerste begrotingspost voor dit Fonds slechts een PM-vermelding kreeg (MinBuza 1971, p. 41). En in zijn tweede begrotingsjaar kwam inderdaad nog een klein restant van de EOF-2-reserve voor bij de geplande uitgaven, terwijl in dat jaar tegelijkertijd wel een eerste toerekening van f. 46,7 mln. ten laste van EOF-3 onder het ontwikkelingsplafond werd gebracht (idem 1972, nr. 3, p. 12). Dat was weliswaar ruim 50 procent meer dan wat oorspronkelijk in de meerjarenraming voor 1973 was aangenomen (idem, p. 55); maar de verklaring in de toelichting − dat er een versnelde uitvoering van de laatste EOF-2-bestedingen had plaatsgevonden in 1971 en ’72, en dat het begrote bedrag verband hield met een betalingsoproep vanuit Brussel – klonk plausibel genoeg om deze raming realistisch te noemen.

Wat was er in deze periode echter met de twee door Nederland gevoede fondsen voor West-Irian aan de hand? In het vorige hoofdstuk hebben we moeten constateren dat van het eerste fonds, het zogeheten ‘West-Irian-Fonds’ (WIF), dat bij de VN was ondergebracht (waar het de officiële afkorting Fundwi kreeg), de vermoedelijk laatste van Udinks premature reserveringen pas in 1976 uit het stuwmeer zouden verdwijnen – hoewel de hieronder in voetnoot 144 gesignaleerde discrepantie in Boertiens tweede MvT dit vermoeden op losse schroeven zet. Aangezien in Boertiens twee begrotingsjaren geen nieuwe uitgaven of reserveringen meer werden geboekt (idem 1971, p. 41, en 1972, nr. 3, p. 12) zijn er dus geen oneigenlijke toerekeningen meer te noteren.

En het Speciale Fonds voor dit gebied dat Udink in 1969 in samenwerking met Indonesië oprichtte en onderbracht bij de ADB? Het bedrag dat hij er in 1970 suppletoir voor begrootte bleek compleet prematuur te zijn toegerekend: het was zelfs in 1973 nog niet uitgegeven. Boertien had er in 1972 nog geen nieuwe voorziening voor geboekt (idem 1971, p. 41), en zag dit Speciale ADB-WIF in zijn begroting voor 1973 zelfs geheel over het hoofd. Dus ook voor dit SWIF werden geen nieuwe oneigenlijke toerekeningen meer geboekt in de huidige periode.

Wel bevestigde het niet eens meer genoemd worden van dit tweede Fonds, dat de ooit aan het Papoea-volk gedane beloften van de regering geen merkbare rol meer speelden in de tweede helft van het kabinet-Biesheuvel. Tot in het vijfde decennium daarna voelde Den Haag zich ook niet meer geroepen zich uit te spreken over de Indonesische wandaden in West-Papoea.

Instituten & cursussen:  De toerekening van subsidies aan deze onderwijs- en onderzoeksactiviteiten aan ontwikkelingssamenwerking, die onder Udink al zo sterk gegroeid was, ging in de eerste begroting van Boertien weer verder omhoog (met 20 procent, dus bijna driemaal zo snel als de toename van het ontwikkelingsplafond met slechts 8 procent). In 1973 stegen deze toereke-ningen echter nauwelijks meer (met nog geen half procent, dus ruim onder de 10 procent toename van het plafond in dat jaar).[130] Terwijl er, in vergelijking tot Udinks laatste jaar, in geen van beide jaren bij enig instituut hogere toerekenpercentages werden geïntroduceerd, werden er evenmin nieuwe subsidieontvangers toegevoegd aan de lijst − in 1973 ging er zelfs een af: de Stichting Onderwijsbijstand aan Ontwikkelingslanden, de enige die vanaf 1967 terecht voor 100 procent van haar exploitatiesubsidie werd toegerekend aan ontwikkelingssamenwerking!

Hoewel noch deze laatste, noch enige andere mutatie, ergens werd toegelicht, is de eerste indruk toch, dat er in Boertiens laatste begroting een rem is  gezet op de toerekening van deze subsidies. Zie de sommen van de jaarlijks toegerekend subsidietotalen (in duizenden guldens) in regel 1 van het overzicht hieronder; in 1973 was de stijging slechts zeer gering ( 0,3 procent) tegenover bijna 20 procent in 1972 (de totalen zijn ontleend aan de annexen I bij de hulpoverzichten in de MvT’s voor 1970 -’72.)

Bracht deze relatieve vermindering van toegerekende subsidies echter ook met zich mee dat onder Boertien de oneigenlijkheid in deze subsidies afnam? Voor de schatting van deze oneigenlijkheid is wederom gebruik gemaakt van de vijf vuistregels die in het vorige hoofdstuk zijn opgesteld (zie de sectie in par. 4.2).[131]

De absolute omvang van deze oneigenlijkheden staan vermeld in regel 2 van het overzicht hieronder. Hierin zien we dat in Boertiens eerste begroting (in vergelijking tot Udinks laatste) het totaal van de onterechte subsidietoerekeningen nog wel toenam, zij het met ietsje minder (19 procent) dan dat van de ongecorrigeerde toerekeningen. Maar in 1973 was het met de stijging van de oneigenlijkheid in Boertiens periode wel afgelopen; er was nog wel sprake van budgetvervuiling bij deze post, maar die daalde nu (−8 procent), terwijl het ontwikkelingsplafond in dat jaar steeg met 10 procent. Ook stak deze daling gunstig af tegen de toename van de ongecorrigeerde subsidietoerekeningen, al bleef die wel beperkt tot het bovengenoemde percentage.

Regel 3 van het overzicht geeft tot slot de procentuele omvang van de begrotingsvervuiling bij deze post Instituten & cursussen (regel 2 in procenten van regel 1): dit correctiepercentage was in 1972 gelijk aan het laatste van Udink voor 1971. Dit betekende een afvlakking van de stijging van deze percentages die bij Udink vanaf 1969 was toegenomen. En dat werd in 1973 voortgezet met een daling van het oneigenlijke aandeel in de oorspronkelijke toerekeningen naar 49 procent.

Instituten & cursussen 1971 1972 1973
Oorspronkelijke toerekeningen 39.618 47.352 47.530
Oneigenlijke toerekeningen 21.058 24.352 23.036
Correctiepercentages 53% 53% 49%

Bewust beleid of toeval?

Of de mutaties in de budgetvervuiling genoemd in de voorgaande alinea’s het resultaat waren van doelbewust beleid of toeval is niet altijd duidelijk. Eén bewuste temporisering is echter wel te signaleren. In 1971, tijdens een van de eerste ministerraadsvergaderingen van de regering-Biesheuvel-1 (op 30 juli), kwam een voorstel aan de orde om een bedrag van f. 7,5 mln. aan al elders geboekte uitgaven voor apparaatskosten alsnog onder het plafond te schuiven. Boertien en Udink waren daar echter beiden op tegen, onder andere met het argument dat het politiek moeilijk te verkopen was als de toch al bescheiden toename van het eerste (nominale) ontwikkelingsplafond ook nog eens belast zou worden met nieuwe toerekeningen. Zij kregen hun zin – al dachten zij blijkbaar niet aan de oneigenlijkheid die we hierboven bij de rentesubsidies en de subsidies aan Instituten & cursussen al omhoog zagen gaan.[132]

Vier dagen later werd echter besloten om in 1972 de kapitaalmarktfinanciering wel verder te verhogen, terwijl minister Boertien op 30 juli had toegezegd om, in ruil voor het in 1972 niet toegerekende bedrag, na te zullen gaan hoe de apparaatskosten die in ’73 ten laste van het ontwikkelingsplafond zouden komen, verder zouden kunnen stijgen (Dierikx et al., red. 2005a, p. 557, inclusief noot 4 van de ING-redactie).[133] Een jaar later bleek de post personeels- en apparaatskosten inderdaad (verder) te worden verhoogd, zelfs (met f. 26,3 mln.) tot méér dan het dubbele van 1972 (tot f. 44,3 mln.). In de toelichting werd deze stijging (die voor een nòg iets hoger bedrag bij de Buitenlandse Dienst zat, voortaan toegerekend met 20% van zijn kosten). Dit werd verdedigd als ‘evenredig aan het takenpakket’ dat deze Dienst heeft bij ontwikkelingssamenwerking (MinBuza 1972, nr. 3, p. 14). Als dat klopte was er natuurlijk niets oneigenlijks aan deze verhoging.

Maar het eerder genoemde NAR-advies kwam in 1986 met een heel ander oordeel, dat was gebaseerd op internationaal overeengekomen besluiten van de DAC. Die rekende van de internationale apparaatskosten slechts 25 procent toe als behorende tot de ontwikkelingssamenwerking, en van de nationale apparaatskosten 65 procent.[134] De in het vorige hoofdstuk gebruikte PM-notering voor de internationale apparaatskosten, kan dus nu voor de periode-Boertien worden geactualiseerd met het eerstgenoemde percentage.

Dit genomen van post 3 ‘VN-hulp via gewone begrotingen’: f. 10,9 mln. in 1972 en f. 11,4 mln. in ’73, impliceert dat 75 procent van deze bedragen nu als oneigenlijke internationale apparaatskosten moeten worden beschouwd, te weten: f. 7,9 mln. in 1972 en f. 8,6 mln. in ’73. Zo ook bij de nationale personeels- en apparaatskosten (waartoe ook de Buitenlandse Dienst wordt gerekend): respectievelijk f. 18 mln. en f. 44,3 mln., waarvan dan dus 35 procent als oneigenlijk te bestempelen is: te weten f.  6,3 mln. en f. 15,5 mln. (MinBuza 1971, p. 41, en idem 1972, nr. 3, p. 14). Bij elkaar, respectievelijk: f. 14,2 en f. 24,1. 

In gebreke blijvende toelichtingen waren er in de periode-Boertien echter opnieuw bij de post ‘wetenschappelijk onderzoek in en ten behoeve van ontwikkelingslanden’, zij het dat die deze keer voornamelijk de onverklaarbare verschillen tussen de cijfers voor 1972 en die voor ’73 betreffen.[135] Hoewel de onduidelijkheid groot is, kan ik er toch geen oneigenlijkheid in ontdekken.

Oneigenlijke toerekeningen waren er echter stellig opnieuw in de hulpbegrotingen voor Suriname en de Nederlandse Antillen, waarvoor in 1972 f.  227,3 mln. werd toegerekend aan het ontwikkelingsplafond, en in 1973 f. 240,0 (MinBuza 1971, p. 41, en 1972, nr. 3, p. 16). Hoewel ik er geen nieuwe specificaties voor heb gevonden in de periode-Boertien, is het niet onredelijk er daarom nog eens het aandeel van 25 procent oneigenlijk voor te nemen, dat ik in het vorige hoofdstuk ontleende aan de Novib, dus f. 56,8 mln. in 1972  en f. 60,0 mln. in ’73.[136]

Een andere vorm van dubieuze (en daarom ten minste gedeeltelijk oneigenlijke) toerekeningen in deze periode waren de projecten in het kader van het handelspolitieke overleg. De beslissing daarover werd aan EZ overgelaten, dat daarbij uitsluitend op het Nederlandse exportbelang lette. Toch ontstond daarover een controverse in de ministerraad van 22 oktober 1971. Boertien was toen afwezig, maar had van tevoren verschillende soorten bezwaar aangetekend tegen een voorstel van Langman om ook de financiering van een offerte voor de aanleg van vliegvelden in Kongo (Kinshasa) door Nederlandse ondernemingen ten laste van het ontwikkelingsplafond te brengen. Schmelzer en Udink namen Boertiens verzet daartegen over en onderstreepten dat het hier niets anders dan gewone exportbevordering betrof. Biesheuvel was echter sterk voor, zodat de ministerraad besloot Langmans voorstel toch goed te keuren.[137] Een oneigenlijke motivering als deze kwam hoogst waarschijnlijk ook voor bij de andere handelspolitieke projecten; de daarvoor meegetelde bedragen werden echter evenmin apart genoemd in Boertiens twee MvT’s, zodat niet duidelijk is welke bedragen aan dit en andere handelspolitieke projecten werden toegerekend in deze jaren. Voor handelspolitieke projecten vermeld ik derhalve, totdat nadere kwantificering mogelijk is, voorlopig alleen PM.

De aldus verzamelde gegevens zijn samengebracht in tabel 5.1 (zie hierna), met Udinks laatste begrotingsjaar, 1971, toegevoegd ter vergelijking .

Het totaal oneigenlijk (in regel 8) wijkt af van de eerder bij de Instituten & Cursussen geconstateerde trend: dit totaal was in Boertiens eerste begroting voor 1972 al meteen een stuk lager dan in Udinks laatste voor 1971 (een daling van 13 procent). En die daling zette zich in 1973 voort, terwijl het vervuilingsbedrag bij de Instituten & cursussen pas in dit jaar afnam. Het vervuilingsaandeel van dit totaal in de achtereenvolgende ontwikkelingsplafonds (zie regel 9) ging in deze jaren dan ook continu naar beneden, terwijl het correctiepercentage bij de Instituten & cursussen pas in 1973 terugliep. Een duidelijke keer ten goede.

De voornaamste oorzaak van de verschillen met Udinks periode is het wegvallen van diens veel te hoog geraamde gebruik van kapitaalmarktniddelen bij de FMO (in 1971 nog de op twee na grootste vervuiler). Boertien behoefde daarvoor dus geen nieuwe ramingen op te nemen, want dat had Udink in zijn jaren al zo ruimschoots gedaan. Daarnaast bleef de op een na grootste vervuiler in 1971, de NIO – die Udink in twee van zijn jaren eveneens onrealistisch hoog raamde –, ook in Boertiens eerste begroting nog aan de te hoge kant: er trad toen wel een kleine daling in op, maar die overschatting wist deze minister pas in 1973 substantieel naar beneden te brengen, al droegen waarschijnlijk ook toevallige factoren daaraan bij. Dit gebeurde vermoedelijk ook in Udinks periode bij de kleinere vervuilers: de door de vorige minister prematuur begrote bedragen voor de twee fondsen voor West-Irian, die onder Boertien ontbraken (omdat er geen beroep op werd gedaan of omdat het tweede fonds in 1973 ontbrak). In de huidige periode ging deze minister daarentegen juist in tegenovergestelde richting bij de toerekening van de nationale en internationale apparaatskosten: bijna een verdubbeling in 1973! En de grootste vervuiler onder Udink, de hulp aan de Koninkrijksdelen in de West, bleef ook onder Boertien de grootste, overigens alleen al omdat het hulptotaal verder toenam (bij een gelijk gehouden oneigenlijkheidspercentage).

Tabel 5.1:    Oneigenlijke toerekeningen aan ontwikkelingsplafonds, 1971-’73 (in mln. gld. en in %)
     
   1971    1972   1973
1. FMO    44,0      0     0
2. Rentesubsidies      3,9      4,3     4,0
3. NIO    49,4    47,6   27,2
4. Instituten & cursussen    21,1    25,0   23,0
5. Internat. & nat. apparaatskosten     PM    14,2   24,1
6. Koninkrijkshulp    52,5    56,8   60,0
7. Handelspolitieke projecten       ××     PM    PM
8. Totaal oneigenlijk   170,9   147,9  138,3
9. Oneigenlijk in % v. ontw. plafond     17,6     14,1    12,0
××   = niet beschikbaar
PM  = nog niet kwantificeerbaar

De vervuilingsgraad ten tijde van het kabinet-Biesheuvel daalde dus wel gestaag, zoals tabel 5.1 laat zien, terwijl die onder De Jong nog sterk fluctueerde (vergelijk die met tabel 4.1). Maar ook de huidige daling was waarschijnlijk meer het gevolg van toeval dan van welbewust daarop gericht beleid. Als er al sprake was van een gericht beleid, had dit meer het karakter van het tegendeel: minister Drees herinnerde daaraan in de ministerraad van 30 juli 1971, toen hij uitbreiding van de toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond ‘een bestendige gedragslijn’ noemde, waarover ook tijdens de formatie gesproken was (Dierikx et al., red., 2005a, p. 57). Als dit Drees’ wens was, werd die dus niet gehonoreerd.

De vervuilingspraktijk werd vanaf dit moment echter wel steeds meer bekritiseerd, getuige niet alleen de Novib-oproepen van 8 december 1969 en 16 april en 21 september 1971, maar ook het iets latere NAR-advies van december 1973 (1973d). Ook het kabinet-Biesheuvel had zich voor deze kritieken dus wel wat gevoeliger voor mogen tonen. 

Ontwikkeling van de overheidshulp in de periode-Boertien

Hoeveel van de tijdens de kabinetsformatie vastgelegde bedragen van de overheidshulp aan ontwikkelingslanden werd in deze jaren werkelijk uitgegeven, wat bleef ervan achter in het stuwmeer, en hoe werden de Nederlandse inspanningen op dit punt beoordeeld door de DAC? De antwoorden op deze vragen, inclusief de gegevens over het laatste jaar van Udink, zijn weergegeven in tabel 5.2 (zie hiena).

De verschillende regels behoeven enige toelichting en commentaar, maar niet de eerste, want die bevat alleen de totalen van de drie MvT’s, waarvan de laatste twee overeenkomen met wat tijdens de kabinetsformatie in 1971 was afgesproken. Wel meld ik nog dat Boertien in zijn eerste MvT een andere presentatie aankondigde van het overzicht dat voorheen in de extra-comptabele staten van de ontwikkelingssamenwerking stond. Die zouden voortaan in tien afzonderlijke rubrieken worden ingedeeld, met ingang van de MvT voor 1973 (MinBuza 1971, p. 53-54). Ik zal deze  rubrieken echter niet hier weergeven, want de gekozen indeling werd door Pronk al weer gewijzigd in zijn MvT voor 1974.

Tabel 5.2:  Nederlandse overheidsmiddelenstromen naar ontwikkelingslanden en internationale ontwikkelingsinstellingen, het stuwmeer, en de ODA/BNP-percentages van Nederland en de DAC-groep, in 1971-’73, bruto en netto* (in mln. gld.**)
     
   1971    1972   1973
1. Begrote bedragen      970   1.050  1.150
2. Gerealiseerde uitgaven      790   1.056  1.135
3. Stuwmeer (per ultimo jaar)      754   1.092  1.107
4. ODA (commitments)      836      995  1.013
5. Other Offical (   ,,    )          3        63       15
6. ODA OOF (disbursements)      772   1.090     958
7. ODA (disbursements, netto)      754      985     895
8. Regel 7 in % van het BNPmp     0,58     0,67    0,54
9. ODA/BNPmp-% v. DAC-groep     0,35     0,34    0,30 

*)   Alle bedragen bruto behalve die van de regels 7 (minus aflossingen), 8 en 9 (in %)
**) Voor de regels 4 t/m 7 zijn de dollarbedragen in de oorspronkelijke bron omgerekend naar guldens volgens de gemiddelde koersen in de betreffende jaren in:  www.statline.cbs.nl.

Bronnen:
– Regel 1 OS-overzichten in MinBuza resp. 1970, 1971 en 1972
– Regel 2 idem  in MinBuza resp. 1972, 1973b, en 1974b
– Regel 3 NAR 1986, tabel 4.1, p. 28
– Regel 4 en 5 DAC 1973, p. 185, en idem 1974, p. 225
– Regel 6 t/m 9 ,,     1974, p. 225 en 202 

Ik begin dus met het verloop van de gerealiseerde uitgaven in Boertiens jaren 1972 en ’73, zoals die werden weergegeven in de MvT’s die twee jaar later uitkwamen (als weergegeven in regel 2 van tabel 5.1). In deze MvT’s werden deze uitgaven altijd als ‘vermoedelijk’ omschreven, omdat de cijfers ook op het moment van publicatie nog maar 8 maanden of minder bekend waren. Van deze drie jaren heb ik echter geen latere correcties gezien, zodat we ze mogen behandelen als vaststaand.

Het eerste wat bij nadere beschouwing van regel 2 opvalt is de enorme stijging van de uitgaven in 1972 ( f. 266 mln. = 34 procent ten opzichte van ’71), die véél hoger is dan de toename van het begrotingstotaal in regel 1 ( f. 80 ml. = 8 procent). Vergelijking van beide regels leert dan ook dat de uitgaven in 1972 de begroting in dat jaar zelfs overtroffen (met f. 6 mln. = 0,6 procent)! Dat was nog nooit eerder gebeurd, en het zou ook in de toekomst slechts zelden herhaald worden, zoals in het NAR-advies te zien is![138]

Voor de verklaring van dit uitzonderlijke gebeuren kwam de MvT voor 1973 duidelijk te vroeg. Maar ik kan wel enkele factoren noemen die er een rol in speelden. Om te beginnen het uitgavenritme ten tijde van Udink: die had in 1970 eindelijk eens een snellere groei van de ontwikkelingsuitgaven weten te realiseren. Maar dat was vermoedelijk wel wat ten koste gegaan  van de uitgaven in 1971 − waarvoor hij slechts een half jaar verantwoordelijk zou zijn. Waar de schuld ook lag, de uitgaven vielen in 1971 in elk geval terug naar een groei van slechts 6 procent, waarmee het gat ten opzichte van het begrotingsplafond – dat met kunst en vliegwerk was opgekrikt naar 1 procent van het NNIfk – weer was toegenomen tot f. 180 mln.

Belangrijker lijkt echter, dat de formatiebesprekingen in het voorjaar van 1971 een nogal teleurstellende stijging van het begrotingsbedrag voor 1972 hadden opgeleverd. Die uitkomst werd, zoals we eerder hebben gezien, toen deels goedgepraat met een verwijzing naar het stuwmeer, waarvan gezegd werd dat daar nog genoeg in zat. De voortgang van de uitgaven in dat jaar zou dan ook niet in gevaar hoeven te komen, mits dit beruchte stuwmeer eens stevig zou worden opgeschud. Dit heeft gewerkt. Het alarm dat er van uitging zal de verschillende bij de hulp betrokken ministeries hebben opgeschrikt; en vooral bij BuZa zal de spreekwoordelijke zweep erover zijn gelegd, mede om de andere departementen te manen vooral geen betalingsvertragingen te accepteren! Misschien zijn er door deze druk echter wel overhaaste en mogelijk onverantwoorde betalingsbesluiten genomen. En onvermijdelijk zal dit ook tot het naar voren halen van uitgaven of voorschotten hebben geleid die formeel pas in 1973 of later tot betaling hadden moeten komen!

Kortom, achterblijvende uitgaven in 1971 en extra impulsen om in 1972 tot versnelde uitgaven over te gaan, hebben er waarschijnlijk in combinatie voor gezorgd dat in dit laatste jaar de uitgaven tot boven de begroting uit konden stijgen. De gevolgen van die extra impulsen zien we vervolgens terug in de zeer geringe stijging van de uitgaven in 1973 – een luttele f. 79 mln. meer, en maar 7 procent omhoog.

Of dit laatste onvermijdelijk was, is overigens te betwijfelen. Het stuwmeer was inderdaad groot, zelfs zo groot dat er ook in 1973 nog minstens even veel, al of niet versnelde, uitgaven hadden kunnen plaatsvinden. Waarom dat niet is gebeurd? Misschien had het iets te maken met de na 29 november 1972 ingegane demissionaire status van het kabinet. Maar waarschijnlijker lijkt, dat de minister van Financiën allerminst gelukkig zal zijn geweest met die niet eerder vertoonde, en nogal plotselinge, golf aan uitgaven in 1972; dat zal Nelissen lang vóór het einde van het jaar al hebben doen aandringen op temporisering en terughoudendheid in de rest van het jaar. Dat moet echter zó haaks hebben gestaan op de eerdere alarmsignalen, dat diverse effecten daarvan pas in 1973 goed zichtbaar zullen zijn geworden.

De groei van het stuwmeer: een interpretatie

Voordat we ingaan op de ontwikkeling van het stuwmeer in de jaren-Boertien moet eerst nog iets over de achtergronden en de opstelling daarvan worden gezegd, een zaak die in het vorige hoofdstuk onvoldoende kon worden uitgezocht. Boertien kwam, na Udinks nogal chaotische proeve van het stuwmeer, in zijn eerste MvT (voor 1972) met een bedrag van ‘circa f. 750 mln.’ in 1970, wat maar weinig hoger was (f. 11,3 mln.) dan Udinks stuwmeerbedrag voor 1969 (f. 738,7 mln.). Desondanks merkte hij erover op dat ‘deze omstandigheid (…) bijzondere aandacht’ vroeg, na tevens te hebben toegevoegd dat het bedrag ‘ultimo 1970’ betrof (MinBuza 1971, p. 52).[139]

In zijn tweede en laatste MvT (voor 1973) kwam Boertien echter met een veel lager bedrag voor hetzelfde jaar, 1970: f. 662,8 mln., met meteen daarna ook het volgende stuwmeer van eind 1971: f. 753,9 mn. (idem 1972, nr. 2, p. 30). Voor de opmerkelijke daling van het eerste bedrag ( – f. 87,2 mln.) gaf Boertien geen enkele verklaring – hij deed zelfs net alsof er niets was toe te lichten! Beide bedragen komen overeen met de stuwmeerbedragen die de NAR in 1986 voor 1970 en volgende jaren publiceerde. Ze zijn daarom ook alvast in het vorige hoofdstuk gebruikt voor deze jaren (zoals te zien was in tabel 4.2), zoals deze NAR-bedragen ook voorkomen voor de relevante jaren in bovenstaande tabel 5.2 (zoals de bronvermelding aangeeft; zij het dat nu de cijfers zijn afgerond op hele miljoenen).

Op zichzelf is het misschien wel een goed teken dat Boertiens stuwmeeradministratie reeds twee jaar na Udinks eerste exercitie cijfers wist te produceren die tot 1986 standhielden, en daarom dus wel als definitief mogen worden beschouwd. Desondanks is er ook in tabel 5.2 weer het probleem van de niet kloppende horizontale optel- en aftreksommen, dat ik in het vorige hoofdstuk signaleerde bij Udinks proeve (zie p. 259-261, inclusief noot 130 van dat hoofdstuk). Er is misschien een verklaring van dit euvel, en die zal ik hier uitproberen.

Daarvoor moeten we ons concentreren op de eerste drie regels van tabel 5.2: de begrote en uitgegeven bedragen enerzijds en de stand van het stuwmeer anderzijds. Ik heb daarvoor onderstaande hulptabel (subtabel 5.2.a) geconstrueerd, waarin op regel 1 de saldi van de begrotingsuitputting (het verschil tussen begroot en uitgegeven) worden vermeld, en op regel 2 de mutaties van het stuwmeer in het daarop volgende jaar ten opzichte van het voorgaande jaar, die in de kolom van het jaar daarna worden vermeld. Regel 3 van de subtabel vermeldt ten slotte de verschillen tussen deze saldi in jaar 1 en de mutaties in jaar 2 (met + en – conform de omschrijving in subtabelnoot ***).

Subtabel 5.2.a:   Begrotingsuitputtingen en stuwmeermutaties 1966-’73 (in mln.gld)
               
1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973
Begrotingsuitputting* -125,1 -60,3 -75,6 -96,8 -19,6 -179,7 +6,0 nvt
Stuwmeermutaties** •• +116,6 +104,4 +113,8 -75,9 +91,1 +338,0 +15,0
Bijgevuld/bewaard*** nvt -8,5 +44,1 +38,2 -172,7 +71,5 +158,3 +21,0
*) Overbesteding (+) of onderbesteding (−)
**) Toe- of afname ten opzichte van het voorgaande jaar ( + of  −)
***) Bijgevulde ( + ) of bewaarde (−) bedragen die respectievelijk  wel of nog niet in het stuwmeer zitten
•• Niet beschikbaar
Bronnen: als bij de tabellen 3.2, 4.2 en 5.2, waarin de basisgegevens voor deze subtabel staan.

Zoals blijkt op regel 1 van deze subtabel was er in alle weergegeven jaren sprake van onderbestedingen (minder uitgaven dan begroot, dus voorzien van een –), uitgezonderd één jaar van Boertien, 1972, toen er een overbesteding ( ) plaatsvond. Het lijkt dan voor de hand te liggen dat een onderbesteding in jaar 1 zal leiden tot een toename van het stuwmeer in jaar 2, terwijl elke overbesteding zal leiden tot een daling van het volgende stuwmeer.

Zoals de subtabel laat zien is dit echter nooit het geval geweest: de meeste onderuitputtingen van de begroting leidden weliswaar tot stijgingen van het stuwmeer, maar altijd verschillen de cijfers van deze saldi en mutaties opmerkelijk veel van elkaar; bovendien is er één onderbesteding die niet tot een stijging, maar tot een daling van het stuwmeer leidt (in 1970); en er is ook de al genoemde enige overbesteding in 1972, en die is desondanks niet terug te zien in een daling van het stuwmeer, want dat steeg in 1973, en zelfs met meer dan het bedrag van de overbesteding (respectievelijk f. 15 mln. versus f. 6 mln.). Wat was hier aan de hand?[140]

Ik loop alle saldi en mutaties, die de optel- en aftreksommen illustreren waarover ik het in hoofdstuk 4 had, een voor een langs om te zien wat een verklaring zou kunen zijn.

Udink begon in zijn proeve met een stuwmeer in 1966 van f. 403,9 mln. In ditzelfde jaar bedroeg de onderbesteding f. 125,1 mln., zoals regel 1 van de subtabel vermeldt, terwijl het stuwmeer in 1967 slechts omhoog ging met f. 116,6 mln., zoals op regel 2 blijkt. Waar bleef het verschil dat niet aan het stuwmeer werd toegevoegd (f. 8,5 mln., als vermeld op regel 3)? Ik kan alleen gissen, want het werd nergens vermeld, zoals ook de exercitie die ik hier uitvoer in geen enkel stuk is terug te vinden – misschien omdat er iets te verbergen was?

Ik vermoed, of ik neem hier vooralsnog aan, dat dit verschil slaat op nog niet uitgegeven bedragen (die in 1966 of eerder waren begroot), die nog niet in aanmerking kwamen voor opname in het stuwmeer; ze werden als het ware ‘onthouden’ aan het stuwmeer en (al of niet tijdelijk) opzij gelegd.[141] Daar kunnen allerlei redenen voor zijn geweest: minstens voor een deel kunnen er meningsverschillen zijn geweest tussen Financiën en Ontwikkelingssamenwerking over de aard of de duur van bepaalde betalingsverplichtingen die niet tijdig konden worden opgelost, zodat over de betreffende saldi nog geen besluit tot opname in het stuwmeer kon worden genomen. Er kan echter ook beleid achter hebben gezeten waarover beide ministers het wèl eens waren, bij voorbeeld: om niet alles dat in het begrotingsjaar onuitgegeven bleef meteen in het eerstvolgende stuwmeer op te nemen (zoals projecten die nog maar kort in uitvoering waren en betalingstermijnen kenden die zich over een of meer latere jaren uitstrekken). Een mogelijk oogmerk kan zijn geweest het stuwmeer niet al te groot te laten worden, omdat dit door het publiek slecht begrepen wordt, zoals Bot in 1965 moest ervaren. Een andere reden kan ook nog zijn geweest dat beide ministers het er na het begrotingsjaar over eens waren dat sommige betalingsverplichtingen beter konden worden geschrapt, omdat men inmiddels twijfelde over het nut van de oorspronkelijke begroting; een beslissing die natuurlijk ook bedragen kan betreffen die wel al eerder in het stuwmeer waren gezet, maar inmiddels worden geschrapt (in beide gevallen zou het woord ‘weglekken’ gepaster zijn).

Er zijn wel passages in de MvT’s of in andere stukken die suggereren dat er in deze beginjaren nog heel wat administratieve misverstanden en vraagpunten waren over wat er in het stuwmeer thuishoorden, en wat niet, of nòg niet (bij voorbeeld: bedragen die pas over enige tijd dienen te worden betaald?). Ik neem dan ook aan dat er op de datum van het eerste stuwmeer (eind 1966) nog flink wat ongehonoreerde betalingsverplichtingen op het ministerie lagen, die nog even werden aangehouden in afwachting van herbeoordeling op een later moment. En om die reden: dat er ook in 1967 al voor een hoger bedrag aan zulke verplichtingen was blijven liggen, of werd achtergehouden op het ministerie, dan het relatief kleine bedrag van f. 8,5 mln. dat, blijkens regel 3, op het eind van dit jaar (nog) niet in het stuwmeer werd opgenomen.

En het bewijs dat deze aanname ondersteunt is wat er in 1967 en daarna nog meer gebeurde: de subtabel laat namelijk zien dat de onderbestedingen van 1967 en ’68 elk kleiner waren dan de bedragen waarmee het stuwmeer in elk daaropvolgend jaar omhoog ging; er werd dus in 1968 en ’69 achtereenvolgens méér opgenomen in het stuwmeer dan in de voorafgaande jaren onbesteed was gebleven (de verschillen tussen deze saldi en mutaties staan vermeld in regel 3). Ik zal deze extra opnamen in het stuwmeer, die zich onderscheiden van de reguliere transfers naar het stuwmeer ten gevolge van de begrotingsuitputting, omschrijven als ‘bijvullingen’ van dit stuwmeer, omdat zij a) los staan van de onderbesteding in hun voorafgaande jaar, en b) vertraagd en via een nadrukkelijk daartoe strekkend besluit extra aan het stuwmeer werden toegevoegd.

En waar kwamen die bijvullingen in 1968 en ’69 anders vandaan dan uit de nog op het ministerie bewaarde voorraad onuitgegeven bedragen die al van een of meer begrotingsjaren eerder dateerden? Als dit correct is, dan moet die voorraad dus veel groter zijn geweest dan de f. 8,5 mln., die, zoals we net zagen, in 1967 aan het stuwmeer was onthouden; dus er moet, gezien de bij elkaar opgetelde bijvullingen van (44,1 + 38,2 =) minstens f. 82,3 mln. meer in hebben gezeten.

In 1970 zien we vervolgens het omgekeerde gebeuren: Boertien verminderde toen het stuwmeerbedrag dat volgde op Udinks laatste stuwmeer (f. 738,7 mln. in 1969) naar f. 662,8 mln. in 1970. Door deze ingreep werd echter niet alleen het verschil tussen beide stuwmeerbedragen van f. 75,9 mln. verdonkeremaand, maar ook de onderbesteding die in 1969 op f. 96,8 mln. was uitgekomen, en die regulier het nieuwe stuwbedrag van 1970 met niet meer dan dit bedrag zou hebben verhoogd. Bij elkaar dus een verdwijntruc van (– 96,8 – 75,9 =) – f. 172,7, die nòg niet in het stuwmeer zat.

En waar bleef het bedrag dat door Boertiens ingreep van het stuwmeer werd afgehaald? Daar werd niets over gezegd, althans niet in de begrotingsstukken.[142] In principe kunnen er twee dingen mee zijn gedaan: òf de verwijderde hoeveelheid werd later definitief afgekeurd voor uitgave, in welk geval er dus achteraf en geruisloos een korting plaatsvond op de via de begroting in het vooruitzicht gestelde hulpverlening; òf die hoeveelheid ging weer terug, of bleef nog langer achter, in de veronderstelde reservevoorraad van nog onafgehandelde betalingsverplichtingen op het ministerie. En uit die voorraad – die dan met reden een reservevoorraad kan worden genoemd – kon in volgende jaren opnieuw geput worden voor nieuwe bijvullingen van het stuwmeer.

Dit laatste heeft waarschijnlijk inderdaad plaatsgevonden in 1971, ’72 en ’73: uit de subtabel blijkt althans, dat er in 1970 en ’71 onderbestedingen plaatsvonden die in de twee daarop volgende jaren vrij fors achterbleven bij de bedragen die in beide jaren wel aan het stuwmeer werden toegevoegd; de extra toevoegingen waren in deze gevallen dus bijvullingen van achtereenvolgens  f.  71,5 mln. en f. 158,3 mln., waarmee de verwijdering van Boertien van f. 75,9 mln. al meer dan volledig was goedgemaakt.

En in 1973 kwam er nog een derde bijvulling bij: de overbesteding in 1972 van f. 6 mln. die niet tot een daling van het stuwmeer leidde (zoals normaal zou zijn geweest), maar tot een stijging van f. 15 mln., zodat er (6 15 =) f. 21 mln. moet zijn bijgevuld.

In totaal hebben er in deze periode van zeven jaren, waarin twee OS-ministers opeenvolgend actief waren, vijf bijvullingen plaatsgevonden, en twee keer is er iets gebeurd dat ik in de subtabel maar als ‘bewaard’ heb aangeduid, omdat het bedragen leken die in de bestaande reservevoorraad werden achtergehouden, of alsnog daarin terugkeerden (dit laatste gold misschien voor het bedrag dat in 1971 van het stuwmeer werd afgehaald). De som van deze bijvullingen was hoger (f. 333,1 mln.) dan die van de bewaarde bedragen (f. 181,2 mln.), met een positief saldo van f. 151,9 mln. Dat er dus minder werd teruggestopt, of bleef zitten, in reservevoorraad op het ministerie dan er werd bijgevuld in het stuwmeer, is misschien wel gunstig te noemen; het suggereert althans dat deze eenmalige reductie maar een tijdelijke was, die weer werd goedgemaakt door (meer dan) voldoende bijvullingen in de jaren daarna – althans àls dit was wat er gebeurde in 1971-’73, want ander bewijs zie ik er niet voor: het is alleen de positieve conclusie die op basis van de positieve uitkomst van deze sommetjes als een vermoeden kan worden geformuleerd.

Echter, ook als er dan misschien niet echt iets definitief verloren ging van de toegezegde hulp, zulk uitstel van betalingen doet uiteraard wel pijn voor degenen die van die hulp afhankelijk zijn.

Is er nog meer te destilleren uit deze exercitie? Meer vragen wel, maar geen antwoorden. Ik heb bijvoorbeeld niet kunnen achterhalen wat Boertien nou eigenlijk beoogde met zijn onverklaarde ingreep om het stuwmeer van eind 1970 nogal verrassend te verlagen tot f. 662,8 mln. En evenmin kan ik een idee geven van de mogelijke omvang van de reservevoorraad achterstallige betalingen op het ministeries – àls die er inderdaad is[143] – , noch wat uit het nogal erratische verloop van de in regel 3 gevonden verschillen te concluderen zou zijn.

Ik kan alleen besluiten deze berekeningen ook in de volgende hoofdstukken te zullen uitvoeren. Misschien is er dan meer over te zeggen, als ook Pronk en De Koning blijken na te laten deze andere problematische rekenuitkomsten zelf ter discussie te stellen.

Terug naar tabel 5.2, regel 3: 1972 was dus duidelijk een bijzonder jaar, niet alleen omdat de uitgaven toen het sterkst stegen, maar ook omdat het stuwmeer toen voor het eerst groter werd dan het totaal van de begroting! In 1971, toen Boertien slechts vanaf juli verantwoordelijk was voor het beleid, zat het stuwmeer echter nog maar op 78 procent van het ontwikkelingsplafond. Maar een jaar later ging het daar al overheen: tot 104 procent, terwijl het in 1973 (toen Boertien na zo’n 130 dagen het bewind weer overdroeg) alweer iets zakte, tot 96 procent van het plafond. In feite betekende dit dat in deze twee jaren eerst ruim het dubbele kon worden uitgegeven van wat was begroot, en daarna iets minder.

Deze totale bestedingsruimte – de som van de begroting en het stuwmeer van een jaar eerder – bleef echter in beide jaren stijgen: na Udinks totaal in 1971: f. 1.633 mln., ging het onder Boertien in 1972 eerst naar f. 1.804 mln. en in 1973 naar f. 2.242 mln. De uitgaven afgezet tegen het totaal van deze bestedingsruimte verliepen onder Boertien echter gunstiger, maar wel wisselend: bedroegen zij in Udinks laatste jaar, 1971, nog 48 procent van de totale bestedingsruimte, in 1972 stegen zij eerst naar 59 procent daarvan, om in ’73 weer wat dichter bij Udink uit te komen: 51 procent. Ook in deze zin kon minister Boertien dus wel de kampioen van de uitgaven worden genoemd.

Tot slot nog even een blik op de afzonderlijke posten in de stuwmeergegevens die Boertien voor 1970 en ’71 publiceerde (MinBuza 1972, nr. 2, p. 31): de grootste post die er in beide jaren deel van uitmaakte was opnieuw de hulp in Koninkrijksverband: onder Udink nog schommelend rond 29 procent van het stuwmeer, nam dit aandeel in 1970 en ’71 toe tot achtereenvolgens 30 en 33 procent (terwijl het aandeel in het ontwikkelingsplafond verder terugliep van 21,7 naar 20,7 procent!). Groot was ook het aandeel van de leningen in C&CG-verband in het stuwmeer, dat in 1971 zelfs verdubbelde (tot 27 procent). De bedragen van de andere posten (waaronder één voor ‘overigen’) waren kleiner: vier van de zes andere posten zagen hun aandeel in het stuwmeer zelfs licht dalen, of ongeveer gelijk blijven.[144]

Vergelijking met de DAC-cijfers

De laatste zes regels van tabel 5.2 vermelden de van DAC-wege gepubliceerde cijfers over de hulpverrichtingen van de Nederlandse overheid in deze jaren en die van de DAC-groep als geheel.

Deze keer zitten er minder ongerijmdheden in dan in tabel 4.2 van het vorige hoofdstuk. Eén strijdigheid betreft echter een inconsistentie tussen de DAC-cijfers en de vergelijkbare Nederlandse cijfers, waarvoor ik geen verklaring heb: de som van de bedragen in de regels 4 en 5 (respectievelijk f. 839 mln., f. 1.058 mln. en f. 1.028 mln.) zou gelijk moeten zijn aan die in regel 1 (‘commitments’ zijn in principe gelijk aan begrotingsbedragen, mits Den Haag en Parijs het eens zijn over de relevante gegevens). Maar dat klopt alleen voor 1972 ongeveer (het verschil kan toen zijn ontstaan door afrondingen en wisselkoers-onnauwkeurigheden). In 1971 en ’73 zijn de verschillen echter te groot; in beide jaren rapporteert de DAC als som van de ‘Official Development Assistance’ en de ‘Other Official Flows’ van Nederland bedragen die veel tot een beetje minder lager zijn (respectievelijk f. 131 mln. en f. 122 mln.) dan de begrote totalen in Boertiens begrotingen. De reden is echter onbekend. Aangezien de ODA-bedragen dienen te voldoen aan een vrij strikte definitie lijkt dit te duiden op meningsverschillen tussen beide bronnen. Echter, wat de DAC niet accepteerde als ODA, plaatste zij in principe in de OOF-categorie, zodat er ook nog andere redenen moeten zijn voor de verschillen tussen de totalen.

Voor het jaar 1973 kan dit verschil tussen de DAC en de Nederlandse cijfers echter wel nader worden gelokaliseerd.[145] In dit jaar bleken de ODA-bedragen in beide bronnen namelijk niet noemenswaardig van elkaar te verschillen, zodat het verschil tussen de bedragen in regel 1 en 4 5 van tabel 5.2 praktisch geheel bij de non-ODA/OOF- bedragen lijkt te zitten. Boertien moet in dit jaar dus bedragen onder zijn ontwikkelingsplafond hebben gebracht, die de DAC noch tot de ODA noch tot de OOF van Nederland rekende. Waarom de DAC dit niet deed is echter niet meer te achterhalen.[146]

In de volgende regel (6) van tabel 5.2 gaat het over de gerealiseerde uitgaven (‘disbursements’ in het DAC-jargon), en wel de som van de ODA en OOF-uitgaven. Als we die vergelijken met regel 2, blijkt dat ook hier de discrepanties groter zijn dan begrijpelijk is: in zowel 1971 als’73 keurde de DAC blijkbaar een deel van de door Nederland gerapporteerde uitgaven af, maar in 1972 zat zij aanzienlijk hoger dan regel 2 (met achtereenvolgens:  −18, +34 en −177 miljoen gulden). Misschien, omdat dit 1972-bedrag een tussenjaar betreft, is een deel of het geheel van de in 1971 afgekeurde uitgaven wellicht in 1972 alsnog goedgekeurd. Maar dan nòg is het resterende tekort van 1972 en ’73 veel groter dan op grond van wisselkoerseffecten en ‘errors & omissions’ te verklaren valt. Tot zover de tegenstrijdigheden tussen de Nederlandse en de DAC cijfers.

Regel 7 van tabel 5.2 betreft de ODA-cijfers die in regel 8 gerelateerd worden aan het BNPmp. Deze verschilt van regel 6 doordat in 7 de OOF buiten beschouwing blijven en het ODA-restant netto gedefinieerd is − minus alleen de ontvangen aflossingen, die na vergelijking van 7 met de bruto-ODA-saldi van 6 uit dezelfde bron, achtereenvolgens 8, 83 en 22 mln. gld. blijken te zijn geweest.[147] Op regel 7 is het verloop van de bedragen nogal opmerkelijk: de netto ODA-uitgaven blijken in 1973 ineens gedaald te zijn met f. 90 mln. (= − 9 procent), terwijl zij in 1971  en ’72 nog stegen, in dit laatste jaar zelfs met f. 231 mln. (= 31 procent). Deze laatste stijging is te rijmen met de eerder genoemde, nog iets hogere, stijging van de MvT-uitgaven in 1972. De plotselinge daling van de netto-ODA-uitgaven in ’73 is echter opvallend omdat (volgens de DAC) de bruto-ODA-commitments in 1973 wel met f. 18 mln. omhoog gingen (hoewel deze toename veel geringer was dan de stijging van Boertiens tweede ontwikkelingsplafond in 1973 met f. 100 mln.: 2 procent tegenover 10 procent). Deze daling  van de netto-ODA-uitgaven werd dan ook primair veroorzaakt door een veel forsere daling van de bruto ODA-disbursements (à f. 151 mln. =  −14 procent), die in dit zelfde jaar alleen gemitigeerd werd door een sterke daling van de aflossingen met bijna driekwart (− f. 61 mln.); dus met andere woorden: vooral omdat de DAC in 1973 zo veel ODA-uitgaven afkeurde (of nog niet goedkeurde).

Omdat in deze jaren het Nederlandse BNPmp in nominale termen gestaag bleef stijgen (met 12 procent in 1971 naar 13 en 14 procent in 1972 en ’73 – CBS 1994, p. 203) ging het ODA/ BNP-percentage van de ontwikkelingshulp eerst, dankzij Boertiens enorme stijging van de netto-ODA-uitgaven in 1972, van 0,58 naar 0,67 procent; maar in 1973 ging het nòg sterker terug naar 0,54 procent (zoals vermeld in regel 8 van tabel 5.2). De subdoelstelling van 0,7 % BNP voor alleen de netto-overheidshulp, die Nederland zowel in de Ontwikkelingsstrategie van VN als tijdens Unctad-3 had aanvaard, werd in deze periode dus nog niet gehaald – en dat was al in de tweede helft van 1972 duidelijk geworden.[148]

Als we vervolgens ook nog even naar het groepsgemiddelde van de DAC-landen (inclusief Nederland) kijken, vermeld in regel 9, dan blijkt Nederland in zowel 1971 als ’72 veel beter gepresteerd te hebben (in 1972 zelfs ongeveer het dubbele percentage van de DAC-groep, zoals regel 8 laat zien). Maar in 1973 zakte de voorsprong van deze eenoog tussen de DAC-blinden weer lelijk in.

Tot slot: we hebben in eerste sectie van de huidige paragraaf gezien dat Nederland de door het kabinet-De Jong ingevoerde procentuele hulpdoelstelling in 1972 en ’73 stilzwijgend liet vallen; men ging over naar twee nominaal vastgestelde, en niet wijzigbare, begrotingsbedragen. In noot 117 hierboven konden we al zien hoe ver deze bedragen onder het veronderstelde NNIfk-niveau in 1972 en ’73 zouden blijven: 0,91 en 0,93 procent. De voormalige procentuele hulpdoelstelling van het kabinet-De Jong was weliswaar stilletjes verlaten, maar het is wel relevant te weten hoe de twee voor die jaren bepaalde bedragen zich verhielden tot de (pas later bekende) werkelijk gerealiseerde NNIfk’s van die jaren (eveneens volgens het CBS 1994, p. 203): 0,83 en 0,79 procent (nadat ook Udink de nagestreefde 1 procent in 1971 achteraf gezien niet had gehaald, zat hij toch nog wel hoger: 0,87 procent). Een duidelijk dalende inzet, die de regering-Biesheuvel dus willens en wetens over zich heen liet komen.

En dan te bedenken, dat deze begrotingsbedragen ook nog een kluit onterecht toegerekende uitgaven meetorsten (zie tabel 5.1); de daar berekende oneigenlijke toerekeningspercentages in mindering gebracht op de bovengenoemde werkelijke NNIfk-percentages, resteert dus als begrote gezuiverde hulp in 1971-’73: 0,76; 0,75; en 0,71 procent van de betreffende NNIfk’s. 

Hulpkwaliteit en landenbeleid

Naast de impliciete kwaliteitsaspecten van de Nederlandse publieke ontwikkelingshulp die in het voorgaande reeds aan de orde kwamen (plafondvervuiling, ODA-aandeel, en werkelijke uitgaven) waren er in de periode-Boertien ook nog andere kwaliteitskwesties die aandacht vragen.

De kwestie die echter weinig woorden vergt is die betreffende de termijnen en voorwaarden van de leningen onder de hulp. De DAC bereikte in oktober 1972 overeenstemming over nieuwe normen voor het gewenste minimale schenkingselement (waarbij de contante waarde van de toekomstige aflossingen in mindering wordt gebracht) van zowel de totale ODA als de ODA aan MOL’s (individueel en als groep − DAC 1972, p. 208-209). Nederland voldeed daaraan al in 1973 (idem 1974, p.123), zoals het in ’71 ook al voldeed aan alle eerdere normen – al ontstond er in 1972 wel een kleine verslechtering toen dit slechts voor één van de normen gold (idem 1973, p.49). Saillant is echter dat het kabinet-Biesheuvel wèl in allerlei toespraken van ministers en in IS-publicaties ruim aandacht schonk aan de problematiek van deze MOL’s en de voorrang die zij moesten krijgen, maar er noch in de MvT voor 1972, noch in die voor ’73, iets over zei in termen van beleid − dus ook niet dat Nederland die voorrang zelf al gaf.[149] Aan nieuwe maatregelen ten behoeve van de MOL’s werd kennelijk nog niet gedacht! Wel werd het in december 1971 van Pakistan afgescheiden Bangladesh − dat later eveneens op de MOL’s-lijst zou worden geplaatst – vanaf 1972 gerekend tot de landen waarop Nederland het ‘zwaartepunt’ zou leggen (MinBuza 1972, nr. 2, p. 29).[150]

De aanduiding ‘zwaartepunt’ was ook voor Udink al een substituut voor de term ‘concentratieland’ teneinde de indruk te vermijden dat het om een echte beperking van het aantal ontwikkelingslanden ging dat van Nederland hulp onving. Ook Boertien worstelde met deze suggestie. In zijn eerste MvT bevestigde hij wel dat het de bedoeling was ‘het aantal landen waarop Nederland zijn hulpverlening richt beperkt te houden’ en ook dat er zoiets was als ‘de huidige concentratielanden’ waarmee in de afgelopen vier jaar ‘een goede samenwerkingsrelatie is opgebouwd’ (idem 1971, p. 55). Maar welke landen dat waren bleef geheel onvermeld, terwijl Schmelzer en Boertien wel stelden dat de bestaande samenwerking met Latijns-Amerika ‘verruimt dient te worden’ – waarbij aan Chili werd gedacht, maar dat moest nog nader worden onderzocht. Ook zou er met de particuliere organisaties worden overlegd over ‘de mogelijke uitbreiding van het concentratiebeleid met één land’ (idem).

In Boertiens tweede MvT viel het woord ‘concentratie’ echter nauwelijks meer – wellicht zelfs wel niet. Wel werd er meegedeeld dat ‘aan het merendeel van de daarvoor in aanmerking komende ontwikkelingslanden de technische en financiële hulp’ in de vorm van een samenhangend ‘pakket’ werd ‘toegezegd’ – wat wel de indruk wekte dat dit een speciale categorie van landen was (idem 1972, nr. 2, p. 28). Negen van de landen die we hier verspreid door de tekst aantreffen, zijn identiek aan de ‘concentratielanden’ waarvoor Udink speciale bijlagen opnam in zijn MvT voor 1970 (zie hoofdstuk 4). Verder komen in deze tekst, naast de hierboven al genoemde Bangladesh en Chili, ook de namen van Nigeria en Turkije voor. Wilde dit zeggen dat Nederland toen dertien concentratielanden kende? Het werd niet met zoveel woorden gezegd, maar dat leek wel de strekking te zijn.

Onvermeld bleef verder ook nog steeds op welke criteria deze landenkeuze gebaseerd was. Zoals trouwens ook op grond waarvan er, vooral in Boertiens periode, zoveel andere hulpontvangende landen bijkwamen (zoals reeds gesignaleerd in het vorige hoofdstuk, p. 257, inclusief noot 147). Daarover zwegen diens beide MvT’s echter in alle toonaarden! Anders gezegd: als deze MvT’s daarvoor een maatstaf zouden zijn, dan heeft deze enorme uitbreiding van het aantal hulpontvangende ontwikkelingslanden van Nederland helemaal niet plaatsgevonden![151] Het vermoeden lijkt dan ook gewettigd, dat als een aantal van de vele landensuggesties niet in aanmerking kwam voor de concentratielandenstatus, ze wel ruimhartig werden toegelaten als gewone ontvangers van Nederlandse hulp.

De mate van armoede had overigens een belangrijke criterium voor de landenkeuze kunnen zijn, inclusief de vraag of het beleid van het ontvangende land in het bijzonder gericht is op de aanpak daarvan, eveneens al betoogd in het vorige hoofdstuk. Aandacht voor de armste mensen in ontwikkelingslanden − anders gezegd: aan de daar veelal zeer scheve binnenlandse inkomensverdeling en de politieke, sociale en culturele ongelijkheid, was een kwaliteitsaspect dat tot en met Udink buiten de orde was verklaard in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. In feite bleef dit ook bij Boertien nog een opvallend manco, al signaleerde die in zijn eerste MvT wel ‘de groeiende urgentie van het werkgelegenheidsvraagstuk en van het probleem van de verstedelijking’, vraagstukken die de noodzaak benadrukten om de in de VN-Ontwikkelingsstrategie ‘geformuleerde sociale doelstellingen en maatregelen nader te concretiseren’ (MinBuza 1971, p. 48).[152] Zeer juist, maar waarom ontbraken die dan ook in het eigen beleid?

De kans op explosieve sociale en politieke verslechteringen was al vóór Boertiens aantreden gesignaleerd, ook in het eigen OS-maandblad van BuZa, IS (mede naar aanleiding van het DAC-jaarrapport 1970 − IS ’71, p. 40). En zijn tweede jaar, 1972, zou ook bekend worden als het jaar waarin internationaal groot alarm werd geslagen over de structurele verwaarlozing van de armen en de toenemende ongelijkheid in ontwikkelingslanden (naast het DAC-rapport van dat jaar en door Tinbergens plancommissie in de VN, vooral ook vanuit de Wereldbank door beroemd geworden redevoeringen van Robert McNamara en Mahbub Ul Haq, respectievelijk president en directeur; dezen richtten de schijnwerper op ‘de armste 40 procent van de bevolking’ in die landen, ruwweg 800 miljoen mensen, die doorgaans bij zowel donorlanden en als hun eigen regeringen buiten beeld bleven). Uit allerlei hoeken kwamen pleidooien voor een prioritaire, directe aanpak van het armoedevraagstuk en een meer daarop georiënteerde bevordering van de economische groei. Uiteraard waren er ook discussies over wat de beste aanpak dan wel was − onder andere in IS, dat ook vertalingen van de redes van McNamara (1972) en Ul Haq (1973) publiceerde.[153] En, zoals al eerder opgemerkt, ook de MvT voor 1973 verwees er weer naar, en naar de VN-Strategie (MinBuza 1972, nr. 2, p. 26-27). Maar steeds bleef in deze periode een beleidsmatige vertaling naar het eigen beleid van Nederland uit.

Ten aanzien van de relaties met de andere Koninkrijksgebieden werd de keuzevrijheid van het ‘moederland’ evenwel als afwezig verondersteld. Ze zijn in dit hoofdstuk al verschillende malen aangestipt, maar ik noem toch nog even: de relatief grote aandacht die Biesheuvels regeringsverklaring eraan besteedde, hun disproportionele aandeel in het stuwmeer (ondanks hun afnemende proportie in het totale ontwikkelingsplafond), en hun negatieve opstelling tegenover Nederlands mondialistische intenties met betrekking tot het APS.

De voorbereiding van de passage in Biesheuvels regeringsverklaring was aan de orde in een fragment van de MR-notulen van 28 juli 1971, dat het derde ING-boek afdrukt als eerste document in deze kabinetsperiode. De (korte) tekst weerspiegelt de verscheidenheid, zo niet de tegenstellingen, die deze relatie opriep in de toen net geformeerde ministersploeg: De Koster (van defensie) benadrukte ‘dat Nederland niet op eigen initiatief de staatkundige relatie (…) zou moeten kunnen verbreken.’ Boertien wees alleen op de zeer hoge hulp per hoofd die deze gebieden ontvingen, maar Drees ging verder en stipuleerde meteen dat dit niveau ‘niet gehandhaafd’ kon blijven. Biesheuvel (zelf oud-minister belast met de Koninkrijkszaken) had De Kosters opmerking echter al onderstreept voordat hij de discussie (kennelijk) sloot met de stelling, dat ‘een eventueel initiatief tot zelfstandigheidsverklaring’ – wat dus alleen van de afhankelijke partijen kon worden verwacht – ‘niet mag betekenen dat ogenblikkelijk ook de geldkraan dichtgaat’ (Dierikx et al., red., 2005a, p. 553).

Een DGIS-medewerker liet, in een op 27 augustus 1971 aan zijn chef (Meijer) gerichte memo, zien dat het nieuwe meerjarenprogramma 1972-’75 van een verder daling van het Koninksrijksaandeel in het plafond uitging: van 22 tot niet meer dan 16 procent, wat nominaal wel een absolute stijging van 228 tot 250 miljoen gulden inhield (idem p. 562). Maar dat ging niet door.[154]

Voorts heb ik in het vorige hoofdstuk al genoemd dat de regering-De Jong in de troonrede van september 1969 de opening van tripartiet overleg tussen de drie rijksdelen over de staatkundige verhoudingen had aangekondigd. Dit overleg was in januari 1970 begonnen, maar de Koninkrijkscommissie waartoe zeven maanden later besloten werd, kon door de regering-Biesheuvel-1 pas in januari 1972 worden geïnstalleerd (Oostindie & Klinkers 2001, p. 99). En die Commissie was bij de overdracht aan Den Uyl uiteraard nog lang niet gereed met haar werk.

De Koninkrijksrelaties inbegrepen lijkt het totaal van de bilaterale hulpverlening, die aan het eind van Udinks bewind was gestegen tot niet minder dan 72 procent (waarvan 50 procentpunten alleen de hulp aan de overige ontwikkelingslanden betroffen), in Boertiens periode verder te zijn uitgebreid, met vooral een stijging van het aandeel dat naar de overige landen ging.[155]

Het op een na belangrijkste kwaliteitsaspect van de ontwikkelingshulp[156] betrof het bindings- en bestedingsbeleid onder Boertien – wat bij eerdere ministers een belemmering was van een goede armoede-aanpak in de ontwikkelingssamenwerking. Er waren op dit terrein geen of nauwelijks nieuwe beleidsontwikkelingen te bespeuren in deze periode. De internationale besprekingen om te komen tot ontbinding, waarvoor in september 1970 nog een ‘eerste doorbraak’ had plaatsgevonden, waren zo goed als volledig in het moeras beland. De nieuwe opstelling van de regering-Nixon, die deze doorbraak in eerste instantie had mogelijk gemaakt, werd in augustus 1971 al weer om zeep gebracht door het goud/dollar-besluit van de VS en de onzekerheden die de daarop gevolgde monetaire crisis veroorzaakte voor de handel. Het DAC-jaarrapport van vier maanden later wees erop dat de VS nog wel bereid waren de binding partieel te verminderen ten gunste van aankopen in andere ontwikkelingslanden (DAC 1971, p.12). Nederland ging daar in bepaalde gevallen ook mee door in 1972 en ’73. Maar de pogingen om een algemene ontbinding met elkaar af te spreken werden voorlopig opgeschort. Hoe lang dit zou duren was niet meteen duidelijk, maar Boertiens laatste MvT had er in elk geval nog niets over mede te delen. Het lijkt er dan ook op dat op dit punt het beleid van het kabinet-Biesheuvel zelfs nog wat afwachtender was dan dat van De Jong.[157]

Niet veel anders was het op het aanpalende terrein van het bestedingsoverleg. De eerste verantwoordelijkheid voor de besteding van de financiële hulp lag, ondanks de in het vorige hoofdstuk besproken beweringen van Udink, nog tot in 1972 bij EZ, zo bevestigde de latere evaluatienota van DGIS Meijer van 5 december 1972. En EZ beschouwde die besteding en de daarvoor in aanmerking komende Nederlandse leveranciers volgens deze insider ‘mede’ als een instrument ter bevordering van de Nederlandse exporten; het opbouwen van een dialoog met het ontvangende land over de optimale bijdrage aan het ontwikkelingsplan was daardoor ‘in de praktijk vaak moeilijk’, aldus Meijer (Dierikx et al., red., 2005a, p. 747).

Wat deze echter niet noemde was, zoals eerder opgemerkt, dat in 1972 de traditionele scheiding tussen financiële en technische hulp in principe werd opgeheven – mede opdat daardoor het bestedingsoverleg op meer samenhangende wijze gevoerd zou kunnen worden (MinBuza 1972, nr.2, p. 29). Hoever dit ging was echter niet duidelijk: het zou er ook toe hebben kunnen leiden dat hierdoor de besteding van de technische hulp, die voorheen exclusief bij BuZa berustte, nu eveneens binnen de invloedssfeer van EZ kon komen.

Wat is er later bekend geworden aan empirische gegevens over de Nederlandse hulpbinding in deze periode? De DAC begon in 1974 met haar eerste cijfers hierover, die alleen 1972 en ’73 betroffen, dus helaas na Boertiens eerste (half)jaar als OS-minister. De DAC beperkte zich toen en ook later altijd tot de ‘formele’ binding: alleen voor zover vastgelegd in officiële hulpafspraken tussen gevende en ontvangende regeringen.[158] Die bedroegen in de genoemde jaren (in procenten van de Nederlandse bruto-ODA-uitgaven aan alle ontwikkelingslanden) achtereenvolgens: 47 en 67 procent. Deze stijging in één jaar tijd is opmerkelijk hoog ( 43 %).[159] Het grootste deel van deze stijging zat bij de volledig gebonden hulp. Maar, omdat Boertien zijn taken in mei 1973 in handen van Pronk legde, kan de oorzaak van deze stijging (gedeeltelijk) ook in de laatste zeven maanden van dat jaar hebben gezeten.

De formele binding zegt echter weinig over de werkelijke, of ‘feitelijke’ binding – ik heb daarover al een en ander gezegd in het vorige hoofdstuk. Het verschil tussen formeel en feitelijk is per definitie gelijk aan wat de ‘informele’ binding wordt genoemd. Die laatste vormt een veelsoortige en zeer heterogene categorie van gedwongen bestedingen door de ontvangende regering, die soms niet eens gebaseerd zijn op vastgelegde afspraken, maar op min of meer vaste gebruiken of anderszins gangbare wijzen van werken, die onder andere tijdens het bestedingsoverleg, of in de daaraan voorafgegane of daaruit volgende procedures, tot gelding komen  en/of door buiten dit overleg opererende partijen worden opgelegd.[160]

De enige mij bekende bron met gegevens over de feitelijke binding van de Nederlandse hulp in de Boertien-jaren is het reeds in de vorige hoofdstukken gebruikte onderzoek van de Groningse groep van De Haan et al. 1984, dat in samenwerking met DGIS tot stand kwam. Dit noemt voor de drie jaren 1971-’73 de volgende jaarpercentages als feitelijke binding van de bilaterale hulp: 62, 67 en 66 procent.[161] Vergelijking met het DAC-cijfer over de formele binding van de totale bruto-ODA in 1972 (47 procent) leert dat er in dit jaar dus een verschil van 20 procentpunten was. Met andere woorden: de informele binding van Nederlands bilaterale hulp bedroeg toen minimaal 20 procent van de totale bilaterale hulp aan dezelfde groep van 34 onderzochte landen.[162]

Hoewel dit percentage van 20 informeel niet gering is, levert het door dit kleinere aantal landen en alleen de bilaterale hulp waarschijnlijk wel enige onderschatting op van de werkelijke omvang van de de feitelijke binding, en daarmee dus eveneens een te lage schatting van de informele binding. Want, anders gezegd: als De Haan c.s. zowel de totale ODA als alle ontvangende landen hadden onderzocht, net als de DAC, dan zou de feitelijke binding waarschijnlijk hoger zijn geweest, zodat die de formele binding dan nog sterker zou hebben overtroffen dan de percentagevergelijking nu suggereert.[163]

Dit voorbehoud is met name van belang bij dezelfde vergelijking van de cijfers voor 1973. Toen bleek namelijk, zoals we al zagen, dat de formele binding volgens de DAC sterk gestegen was; zo sterk zelfs (van 47 naar 67 procent, zoals reeds genoemd) dat zij het feitelijk bindingspercentage van De Haan c.s (66 procent) iets overtrof. Dit op zichzelf vreemde, want negatieve, saldo is bij nader inzien dus niet zozeer een negatieve informele binding (een begip zonder reële betekenis), als wel een bevestiging van de waarschijnlijke onderschatting in de uitkomsten van Haan c.s.

Wat, tot slot, de vergelijking met andere donorlanden betreft: de in het vorige hoofdstuk aangehaalde cijfers van Haan c.s. over de feitelijke binding van de vijf overige EEG-landen, die 7 à 8 procentpunten hoger zaten dan Nederland, betroffen ook al de hier besproken jaren van Boertien. Voor 1972 en ’73 kunnen we nu de vergelijking echter uitbreiden naar de gehele DAC groep, maar dan uitsluitend ten aanzien van de formele binding (nog steeds op basis van DAC 1974, p. 248-249). Die was in 1972  65 procent van de totale ODA, wat dus een stuk hoger was dan het bovengenoemde percentage van Nederland (47 procent) in dat jaar.[164] Maar in 1973 werd dit heel anders: hoewel zowel de DAC-groep als Nederland omhoog gingen, steeg ons land toen veel sterker, tot zelfs het al genoemde hogere niveau (67 procent) dan de DAC-groep (65 procent). Of dit echter meer dan incidentele, en daardoor wellicht voornamelijk toevallige, verschillen waren is pas in de volgende periode na te gaan.

Samenwerking overheid en particulieren

Ook bij de volgende onderwerpen komen enkele kwaliteitsaspecten van de Nederlandse publieke ontwikkelingshulp aan de orde, maar in deze sectie worden alleen de verschillende vormen van samenwerking tussen de overheid en particulieren belicht.

Aansluitend bij het laatste onderwerp in de voorgaande sectie: een ander instrument voor de bevoordeling van Nederlands bedrijfsleven bij, of zelfs door middel van, ontwikkelingshulp was de FMO. Die sloot haar eerste halfjaar in 1970 af met verlies (IS, oktober 1971, p. 219). Maar zij was toen nog maar net aan haar opbouwfase begonnen, en die was ook bij Udinks vertrek als OS-minister nog niet afgesloten (Biesheuvel was tot op dat moment de eerste voorzitter geweest van de Raad van Commissarissen van de FMO). Wanneer de FMO volledig operationeel werd heb ik nergens aangetroffen, ook niet in het aan haar 25e verjaardag gewijde jubileumboek (Dalmeijer 1995).

Wat Boertien betreft, heb ik reeds in paragraaf 5.2 geconstateerd, dat die zelfs in zijn tweede begroting (voor 1973) nog geen nieuwe financiering hoefde te plannen voor FMO’s hoofdtaak: het bevorderen van Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden (MinBuza 1972, nr. 3, p. 13) − omdat Udink haar bedje zo prematuur en ondoelmatig gespreid had. En er waren in deze MvT ook geen beleidsinhoudelijke opmerkingen te vinden over het functioneren van de FMO in de eerste helft van 1972 en over de plannen daarna.

Omdat zulke gegevens ook in Boertiens deel van het derde ING-boek ontbreken, heb ik in de stukken gezocht die pas in de volgende periode uitkwamen.[165] Het eerste daarvan, getiteld ‘Uitvoering en verantwoording beleid 1972’, verscheen in augustus ’73. Maar na de zin dat de  FMO ‘de opwaartse trend’ in haar activiteiten ‘in 1972 voortzette’, werd alleen vermeld dat ‘financieringsaanvragen voor 12 procent werden goedgekeurd’ – waarmee waarschijnlijk wel iets anders werd bedoeld dan er stond! In elk geval kwam daarmee het totaal van de projecten waar de FMO bij betrokken was, op 15 (met een totale investeringswaarde van ongeveer 74 miljoen dollar, en een FMO-aandeel van 15 procent − idem 1973a, p. 42). De tweede ‘verantwoording’ over 1973 voegde daaraan slechts toe, dat er in dit jaar 11 financieringsaanvragen werden toegewezen, zodat het totale aantal projecten op 25 kwam (idem 1974a, p. 55) – kennelijk was er dus één weer afgevallen.[166]

Kortom, men krijgt niet de indruk dat FMO’s corebusiness een vliegende start kende in deze jaren − maar bewijs hiervoor heb ik niet, want met feiten uit de beginfase liep men niet te koop; zoals mevrouw Dalmeijer blijkbaar ook niet de vrije hand kreeg om over de twee nogal snelle directeurswisselingen in 1972 en ’75 meer te zeggen dan… niets! (Dalmeijer 1995, p. 312).

Voorts waren er van het door Udink, op verzoek van de Tweede Kamer, geïnitieerde onderzoek naar de effecten en betekenis van buitenlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden, kort voor de afsluiting van Boertiens laatste MvT al enkele gegevens beschikbaar gekomen. De gemengde conclusies: negatief voor de betalingsbalansen van de gastheerlanden, maar positief voor hun inkomensgroei op lange termijn, werden kort aangehaald. Maar van gevolgtrekkingen voor het Nederlandse beleid werd nog niets vernomen (idem 1972, nr. 2, p.26).

Over de andere, in het vorige hoofdstuk genoemde, speciale faciliteiten ten behoeve van Nederlandse bedrijfsactiviteiten in ontwikkelingslanden − zoals de herverzekering van investeringsrisico’s in die landen (waarvoor in 1969 een wet, de WHI, was aangenomen) −, of over internationale initiatieven om te komen tot een Multilateraal Investeringsgarantiestelsel waren in deze periode blijkbaar geen nieuwe ontwikkelingen te rapporteren. En of en hoe het verder zou gaan met de in 1970 gestrande poging om een Nederlandse Retorsiewet Zeescheepvaart, met sancties tegen ladingreservering door ontwikkelingslanden, te doen aannemen in de Tweede Kamer, werd voor het eind van de huidige regeringsperiode evenmin al iets gerapporteerd.

Wel werd van een ander initiatief van Udink, het Centrum ter Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden, het CBI, dat Boertien tevergeefs had proberen te internationaliseren tijdens en na Unctad-3, gemeld dat het in de begroting voor 1973 een eigen voorziening kreeg en dat het zijn activiteiten in dit jaar ‘sterk zal uitbreiden’ (idem 1972, nr. 3, p. 14).

Ten aanzien van de niet-commerciële particuliere activiteiten in en ten behoeven van ontwikkelingslanden en hun samenwerking met de overheid in het kader van het Medefinancierings-programma (MFP) kwam in het najaar van 1972 een belangrijke discussie tot een afronding. De drie daarbij betrokken bemidddelingsorganisaties (de MFO’s) − die in 1969, onder toeziend oog van Udink, een Gemeenschappelijk Overleg Medefinanciering (GOM) hadden opgericht, waarin tevens drie vertegenwoordigers van de minister participeerden, en waaraan een onafhankelijke voorzitter (professor Bos van de EUR) en een ambtelijk secretaris waren toegevoegd – wilden in deze samenwerking met de overheid meer ruimte te creëren voor hun eigen opvattingen over de aard van hun werk in ontwikkelingslanden. En die zienswijze ging – het zal niet verbazen – uiteraard gepaard met verzoeken om een groter deel van hun kosten onder het MFP vergoed te krijgen, en om meer geëigende procedures voor de indiening en beoordeling van projectvoorstellen te ontwikkelen waarin de gedeelde opvattingen èn hun eigen verantwoordelijkheden in harmonie met die van de overheid beter tot hun recht konden komen.

Deze doelen werden in de periode van Udink nog maar gedeeltelijk gerealiseerd, zo heb ik in het vorige hoofdstuk laten zien. Maar de MFO’s stonden niet alleen in hun streven, zoals ik in de vervolgtekst van dat hoofdstuk heb aangetoond: ze mobiliseerden een gewichtige en effectieve lobby. En die ging vanzelfsprekend door na het aftreden van Udink – die overigens best ver wilde gaan. En dat leidde onder diens opvolger, Boertien, tot succes. Deze minister was niet alleen ontvankelijker voor veranderingen op dit terrein, maar wist ook het laatste verzet onder zijn ambtenaren tegen verder gaande inwilliging te apaiseren. Extra druk vanuit het parlement, dat alle christelijke en ex-confessionele gezindten wist te binden, zorgde voor de definitieve doorbraak: in november 1972 verkregen de MFO’s Boertiens fiat. Weliswaar werd daarbij de voorheen vereiste ‘instemmingsverklaring’ van de regering van het land waarin zij actief zijn, slechts procedureel wat versoepeld. Maar de nieuwe afspraken openden wel de weg naar een zelfstandiger rol voor deze MFO’s en hun partnerorganisaties in ontwikkelingslanden.[167]

Over de meeste andere vormen van samenwerking tussen de overheid en particuliere organisaties, zoals de uitzending van vrijwilligers en de nieuwe universitaire ontwikkelingssamenwerking, vallen in de periode Boertien geen bijzonderheden te signaleren. Die waren er echter wel bij de door Udink in december 1970 geïnstalleerde ‘Nationale Commissie Ontwikkelingsstrategie 1970-80’ (hierna de NCO). De institutionele meningsverschillen die in de eerste helft van 1971 aandacht vroegen verrieden al wat deze minister verkeerd, of in elk geval te optimistisch, had ingeschat (zie daarover hoofdstuk 4). Boertien leek door zijn open, meer tot verzoening geneigde, persoonlijkheid geschikter om tussen de diepere oorzaken van de vele (soms potentiële) conflicten de weg naar een modus vivendi te vinden. Uiteindelijk liep ook hij er echter in vast: het belangrijkste struikelblok waarvoor hij geplaatst zou worden, werd in zijn eerste MvT al enigszins zichtbaar.

In die MvT schetste hij, aansluitend bij Biesheuvels regeringsverklaring, de twee wegen die open stonden voor het verwerven van de noodzakelijke steun onder de bevolking voor het regeringsbeleid ten aanzien van de ontwikkelingsproblematiek: ‘ten eerste een actieve voorlichting en bewustmaking van het vraagstuk, en ten tweede het in directe zin betrekken van zoveel mogelijk burgers bij het beleid’ (MinBuza 1971, p. 51). Die actieve voorlichting zou BuZa zelf doen (inclusief ‘dienstverlening aan de media pers, radio en televisie’, zoals we al zagen bij de verslaggeving van Unctad-3). Maar voor de ‘meer fundamentele bewustmaking van het ontwikkelingsvraagstuk’ was er de NCO; die had ‘tot doel om door middel van uiteenlopende soorten van activiteiten bij verschillende groepen van de Nederlandse bevolking het belang en het gewicht van het ontwikkelingsprobleem tot levende werkelijkheid te maken’ (idem p. 52, cursivering toegevoegd).

Deze laatste woorden, geheel in Udinkiaanse stijl, verborgen een dilemma bij de verenigbaarheid van de twee wegen: hoe bereik je echt fundamentele bewustmaking bij de bevolking van de ontwikkelingsproblematiek als het beleid waarbij de burger ‘in directe zin’ betrokken diende te worden, moest worden gezien als een vaststaand gegeven dat geen deel uitmaakte van deze problematiek? Anders gezegd: zou een kritische reflectie op de rol van de rijke landen en op het Nederlandse overheidsbeleid van ontwikkelingssamenwerking voldoende plaats kunnen krijgen in het werk van de NCO?

Boertien leek de dilemma’s op dit punt in beginsel te onderkennen tijdens zijn eerste bespreking met de NCO in november 1971. Hij had daar, in antwoord op vragen van verschillende zijden, gezegd dat ‘binnen het haar gegeven mandaat’ de Commissie zelfstandig was in haar optreden en ‘niet door de regering mag worden gemuilkorfd’ (Dierikx et al., red., 2005a, p. 603). De cruciale woorden waren hier echter ‘binnen het mandaat’, want terwijl Boertien nog additioneel had opgemerkt, dat dit de mogelijkheid insloot ‘van een kritische benadering van het beleid van de Nederlandse regering’, viel zijns inziens ‘kritiek op buitenlandse regeringen als zodanig niet onder dit mandaat’ (idem).

En dat was het probleem dat Boertien met deze erfenis van zijn voorganger op het bord had gekregen: als Nederland vriendschappelijke relaties onderhoudt met regeringen die ontwikkeling tegenwerken, is de discussie over dat onderdeel van het Nederlandse beleid dan wel of niet in strijd met het NCO-mandaat? Bij die eerste bespreking had Boertien daarover nog geen definitieve opinies (idem). Maar twee maanden later was de vrije gedachtewisseling voorbij en werd hij geconfronteerd met een (meerderheids)voorstel van de NCO om het Angola-Comité te subsidiëren bij de voorgenomen boycot van koffie uit Angola − NAVO-bondgenoot Portugal was daar toen nog in een koloniale oorlog verwikkeld!

Ophef in de pers (vooral in de Telegraaf) en alarm vanuit het kabinet van de minister-president, maar Boertien had het unanieme afwijzingsstandpunt van de ministerraad van 4 februari 1972 niet nodig voor zijn besluit aan het voorstel zijn goedkeuring te onthouden. De motivering van deze afkeuring was belangrijk, zo was ook in de ministerraad opgemerkt, maar Boertien had alleen het mandaatsargument ingeroepen samen met de stelling, dat de boycot ‘slechts een verwijderd verband met de wezenlijke onderdelen van de Ontwikkelingsstrategie’ had[168] − een nogal subjectieve en rekbare formulering, en duidelijk evenzeer een politiek oordeel waarover men verschillend zou kunnen denken.[169]

De Nederlandse bevolking dacht daar echter veel positiever over: de boycot had zelfs een ‘enorm succes’; ‘precies een maand na het begin van de kopersstaking,’ in maart 1972, gingen de belangrijkste koffiebranders en -importeurs overstag (Schaepman 1991, p.17-18).

De constructie waarin de NCO zelfstandig mocht opereren, maar wèl ministeriële goedkeuring nodig had voor praktisch al zijn handelen, was één van de weeffouten waarmee Udink dit unieke orgaan had opgezadeld. En het voorzitterschap van prins Claus, die door hem niet zonder bijbedoelingen was uitgenodigd voor deze taak,[170] maakte alles nog wat gecompliceerder en politiek gevoeliger. En dat maakte dat ook Boertien, ondanks zijn wat liberalere opvattingen − maar wel in strijd met zijn eigen memo aan Biesheuvel! – diverse malen direct intervenieerde in de plannen van de NCO telkens wanneer hem dat politiek opportuun leek.

Ook andere ministers bemoeiden zich ermee, of werkten NCO-initiatieven fanatiek tegen – ook als die rechtstreeks voortkwamen uit door Boertien aangekaarte beleidsonderwerpen. Een voorbeeld is de herstructurering van de internationale arbeidsverdeling. Boertiens eerste MvT leek over dat vraagstuk niet alleen veelbelovende opvattingen maar ook beleidsintenties te hebben.[171] Hoewel ook het eerder aangehaalde Nederlandse commentaar op het Memorandum van de Europese Commissie van een jaar later nog enkele passages wijdde aan deze problematiek, was er in de MvT voor 1973 echter plotseling niets meer terug te vinden over deze beleidsvoornemens. Was dit omdat de NAR in december 1971 was gekomen met een vervolgadvies op zijn reeds in hoofdstuk 4 genoemde eerste advies (NAR resp. 1971c en 1971a) en nu had geconcludeerd, dat tegen het in 1970 door Udink geopperde fonds voor de financiering van aanpassingskosten van Nederlandse bedrijven en sectoren toch wel enkele bedenkingen waren aan te voeren? En was daarmee, zonder op de door NAR aanbevolen alternatieven in te gaan, voor de overheid de verdere beleidsontwikkeling tot stilstand gekomen?[172]

Boertiens redevoering over de internationale handel in oktober 1972 zei weliswaar nog ferm dat ‘de grondslagen’ van de economieën van de ontwikkelde landen ‘en, parallel daaraan, de concepties van hun sociale politiek opnieuw zullen moeten worden geformuleerd en vervolgens tot bewustzijn van hun bevolkingen gebracht’ (Boertien 1972b, p.214). Maar als dat serieus was bedoeld, dan valt niet te begrijpen waarom de concrete mogelijkheid tot bewustmaking van juist déze problematiek, waarvoor de NCO begin 1972 eveneens plannen had gemaakt, zo werd tegengewerkt. Hoewel, niet te begrijpen…? Die plannen lagen alleen maar zó ver buiten de greep van de diverse ministeries, dat men zelfs het ter discussie stellen van belangen van de Nederlandse verwerkingsindustrie niet wenste te bevorderen.[173]

Wellicht was Boertien in dit laatste geval niet persoonlijk de eerste dwarsligger, maar ‘de druk van EZ en Landbouw was te groot, en ook in de top van’ BuZa ‘waren er tegenstanders.’ Uiteindelijk werkte hij dan ook volledig mee aan het afschieten van dit NCO-voorstel (Bieckmann 2004, p.110). Kennelijk was tegen die tijd de herziening van de internationale arbeidsverdeling voor dit kabinet op een andere manier serieus geworden dan in het begin.[174]

En het probleem dat Boertien en het kabinet hadden met de prins Claus was, dat ook die ‘zijn taak serieus opvatte’, aldus Bieckmann in zijn portret van Claus (2004, p.107). Maar hij probeerde wel in het midden te blijven en wilde zich niet laten gebruiken door radikalinski’s van welke richting dan ook. Het regeringsstandpunt was voor hem, als lid van het koninklijk huis, wel het uitgangspunt. Maar Claus was ook een principieel en consequent denkend mens, die wel de ethische beginselen en hoofdlijnen van het officiële buitenlands en ontwikkelingsbeleid onderschreef, maar niet per se elke pragmatisch-opportunistische invulling daarvan door de politiek. Dat deze voor hem, als NCO-voorzitter, niet het eerste en laatste woord kon spreken, was staatsrechtelijk wellicht betwistbaar. Maar dat hadden degenen die hem als waakhond hadden willen gebruiken, moeten onderkennen als een risico, waarvan zij de consequenties eveneens hadden te accepteren als de prins hun uitgangspunten serieuzer bleek te nemen dan zij zelf deden.

Nadat zij beseften dat Claus geen marionet was, en ook niet zo maar verwijderd kon worden, vielen zij terug op de in het instellingsbesluit voorziene tijdelijkheid van de NCO. Reeds op 3 januari 1972, zo meldt Bieckmann (dat wil zeggen nog vóórdat de controversiële aanvraag van het Angola-Comité ontvangen was), schreef Boertien officieel aan de Commissie wat hij ook tijdens zijn eerste ontmoeting al had gezegd, en wat hij tot na zijn ministerschap zou blijven herhalen: dat de NCO aan het einde van haar eerste mandaat, ultimo 1973, zou worden opgeheven! (Bieckmann 2004, p.121, en Harn, 1981c, p.10).

Het argument dat Boertien hiervoor gebruikte, was: na te hebben gefungeerd als ‘katalysator van de meningsvorming’ zou de NCO-taak ‘in het onderwijs resp. in het vormingswerk geïntegreerd moeten zijn’ (aldus de formulering van de minister tijdens de eerdere ontmoeting met de NCO − Dierikx et al., red. 2005a, p. 604). Dit argument was echter evident absurd, en zowel praktisch onmogelijk als afwijkend van de duur van de Strategie; bovendien was een zo korte levensduur onredelijk in het licht van de bewustwordingsproblematiek zelf. De minister en het kabinet hadden ten minste moeten beseffen dat, àls deze integratie echt hun wens was, zo’n vervroegd doodvonnis de door hen gevreesde politisering nog sterker zou prikkelen, en dat de beoogde maatschappelijke worteling daarmee eerder zou worden bemoeilijkt dan bevorderd.[175]

Dit en de niet aflatende pogingen om het eigen beleid buiten schot te houden, maakten de op papier zo mooie voorlichtings- en bewustwordingsfilosofie van Boertien inconsequent en weinig serieus. Echter, omdat de mandaatstermijn pas aan het eind van 1973 zou aflopen, was de beslissing over voortzetting van de NCO niet aan hem, maar aan zijn opvolger.

Ambtelijke fricties, en een eerste evaluatie

Over de strijd met EZ is in het voorgaande al genoeg gezegd, maar over die met Financiën nog niet. Financiën had natuurlijk structureel gezien al een bijzondere positie tegenover de andere ministeries, en die werd er in economisch moeilijkere tijden uiteraard niet gemoedelijker op. Daarenboven kreeg dit ministerie bij ontwikkelingssamenwerking een aparte positie omdat vanaf het begin alle hulpactiviteiten met financiële aspecten – zowel de puur financiële overdrachten, als de hulpactiviteiten waarbij speciale financiële expertise vereist was (zoals het trekken op de kapitaalmarkt ter financiering van leningen aan ontwikkelingslanden, en de verlening van kredietfaciliteiten bij combinaties van hulp- en commerciële transacties) – en de daarmee verband houdende begrotingsbedragen op de begroting van Financiën werden gezet. Historische redenen verklaren waarom de aanvankelijk louter of voornamelijk uit ‘technische hulp’[176] bestaande ontwikkelingsbijstand op de begroting van BuZa werd geplaatst en/of op die van andere ministeries die bij het ontstaan van bepaalde activiteiten een bijzondere rol speelden (zoals voedselhulp en onderwijsbijstand die in hoofdzaak door de betreffende vakministeries werden geïnitieerd en uitgevoerd). Maar op al deze terreinen ging BuZa een steeds grotere rol spelen, enerzijds omdat de speciaal voor de ontwikkelingshulp aangestelde staatssecretaris en vanaf 1965 de minister zonder portefeuille van meet af aan bij BuZa werden ondergebracht, en anderzijds omdat juist op dit ministerie, zeker nadat daar ook een gespecialiseerd DG Internationale Samenwerking ging functioneren, de steeds meer toegespitste expertise kon worden ontwikkeld die BuZa-ambtenaren een voorsprong gaf op de in hetzelfde veld opererende functionarissen van de andere ministeries. Die deskundigheid van BuZa werd bovendien steeds meer leidend voor de andere departementen, omdat vanaf het kabinet-Cals de minister z.p. bijzondere taken kreeg toegewezen ten behoeve van de coördinatie en uitvoering van een krachtig en samenhangend kabinetsbeleid op OS-gebied, waarvoor deze minister in het bijzonder de verantwoordelijkheid tegenover het parlement zou dragen.[177]

Terwijl het gewicht van BuZa in het totaal van de besluitvorming hierna steeds verder toenam door de (nominaal) sterke groei van de jaarlijks uitgetrokken begrotingsbedragen voor ontwikkelingssamenwerking, werden de verhoudingen met Financiën, dat eveneens een flink deel van de posten in het jaarlijkse ontwikkelingsoverzicht onder zijn primaire verantwoordelijkheid telde, langzamerhand steeds problematischer. Tijdens de periode-De Jong leverden die posten weliswaar geen grote wrijfpunten op, deels ook omdat Udink kennelijk zijn best deed die te vermijden terwille van de door hem van meer belang geachte goede relatie met collega Witteveen. Wellicht dat zich daardoor ook enige conflictstof had opgehoopt. Maar vanaf het aantreden van Biesheuvels coalitie werden de relaties met Financiën onmiddellijk moeizamer, vooral omdat dit ministerie een leidende rol moest spelen in het veel strengere bezuinigingsbeleid dat deze coalitie moest zien te realiseren in de begroting voor 1972.

De botsingen die dit opleverde in de ministerraad van 30 juli 1971 − toen Boertiens verzet werd geruggesteund door zijn voorganger, maar zonder dat hiermee een verdere uitholling van de ontwikkelingsbegroting geheel kon worden voorkomen − zijn reeds besproken in de eerdere secties van deze paragraaf. De verhouding met het onder leiding van Nelissen staande ministerie van Financiën verhardde zich daarna ook op andere terreinen van de ontwikkelingssamenwerking. Het gaf een tweetal ambtenaren van DGIS aanleiding om in een memo van 23 augustus 1971 aan hun chef, Meijer, een aantal voorbeelden op te sommen die ‘hetzij een ondergraving betekenen van de politieke akkoorden over de ontwikkelingssamenwerking, hetzij een rationele en evenwichtige beleidsontwikkeling onmogelijk maken.’ Door ‘het krampachtig zoeken naar (schijn)oplossingen in de hoek van het hulpbudget’ dreigde Financiën ‘enige kinderen met het badwater weg te gooien’, zo vreesden de schrijvers van dit memo (Dierikx et al., red., 2005a, p. 558). Hun opsomming van acht punten eindigde met de suggestie ‘de benadering van Financiën van het samenwerkingsbeleid (…) ten principale aan de orde’ te stellen ‘in een bespreking tussen de ministers, eventueel in aanwezigheid van de Minister-President’ (idem p. 558-560).

Of het daarvan nog gekomen is meldt het ING-boek niet. Wel dat de meningsverschillen tussen beide ministeries daarna niet verminderden in aantal, noch in de scherpte van de toon waarmee zij werden uitgevochten. Een voorbeeld daarvan was onder andere de poging van Boertien, d.d. 22 februari 1972, om in een brief aan de staatssecretaris van Financiën, Van der Stee, deze tot enige compromissen te bewegen inzake de toekomstige consortiumhulp. Alle argumenten die hij daarvoor had aangevoerd werden echter bruusk terzijde geschoven in het antwoord dat Nelissen hem gaf, namens Van der Stee: men bleef het oneens (de brief van Boertien staat in Dierikx et al., red., 2005a, p. 627-629, met het antwoord van Nelissen dat in de redactionele voetnoot 4 op p. 629 vermeld wordt).

Dit is slechts een fractie van de vele aanvaringen die zich tijdens de twee perioden van het kabinet-Biesheuvel voordeden tussen Financiën en BuZa-OS.[178] Daarnaast was er ook de bijzondere samenwerking die tijdens Unctad-3 tot stand kwam tussen EZ-minister Langman en de BuZa-ambtenaar Van der Tak, die leidde tot een uitwerking van het ‘link’-standpunt dat deze namens Nederland in Santiago mocht uitdragen, waarbij Financiën volledig buiten spel was komen te staan (zoals geanalyseerd in paragraaf 5.2). Of dit kwaad bloed zette bij Financiën heb ik niet kunnen constateren, wel dat Nelissen, althans tegenover Van der Tak, zijn instemming met dit standpunt heeft laten blijken – maar dit zei misschien weinig over de reacties die dit standpunt opriep bij de rest van Financiën.

Hoe dit ook zij, de relatie tussen BuZa en Financiën over met name de begrotingszaken van ontwikkelingssamenwerking ontwikkelde zich in de periode-Boertien van kwaad tot erger. DGIS Meijer, die zijn langzamerhand traditionele evaluatie van het ministerschap z.p. een kleine week na de vervroegde verkiezingen van november 1972 op papier zette, in een nota aan de SG van BuZa op 5 december 1972 (eveneens in Dierikx et al., red., 2005a, p. 742-748), wijdde er terecht extra aandacht aan. Wat betreft de Wereldbankinstellingen en de Regionale Ontwikkelingsbanken merkte Meijer op dat deze zich steeds meer hadden ontwikkeld tot belangrijke instrumenten van ontwikkelingshulp. Toch was in de beleidsafspraken met Financiën, dat nog steeds exclusief verantwoordelijk was voor deze hulpposten, slechts weinig veranderd in de loop van de jaren. Omdat Witteveen en Udink globaal dezelfde opvattingen koesterden, had dit tot voor kort geen problemen gegeven. Maar die vanzelfsprekendheid gold inmiddels niet meer, constateerde Meijer. Zo was na de recente benoeming door Financiën van een nieuwe Nederlandse ‘executive director’ bij de Wereldbank gebleken, dat diens instructies en rapportages zich ‘thans geheel aan het gezichtsveld van de [OS-minister] onttrokken.’ En ‘over de aanwijzing van een ‘director’ voor de Aziatische Ontwikkelingsbank’ was wel overleg gevoerd ‘doch werd geen overeenstemming bereikt,’ hoewel de ontwikkelingsproblematiek de enige relevantie was van het Nederlandse lidmaatschap van deze bank. Ook had Nelissen de lopende afspraken in de wind geslagen bij zijn weigering de Nederlandse plaatsvervangende gouverneur van deze bank, tevens ambassadeur in Manilla, te laten deelnemen aan de jaarvergadering van deze instelling, alleen omdat die buiten Manilla plaatsvond. Een ander voorbeeld met een hoog treitergehalte was het besluit van deze minister om ‘zonder nader overleg’ een ambtenaar van zijn eigen ministerie aan te wijzen voor de onderhandelingen ‘over de volgende aanvulling van de IDA’; dat ging niet alleen om ‘tientallen miljoenen guldens per jaar’, maar de uitkomst van die onderhandelingen zou ook ‘een dominerende invloed’ hebben ‘op de vormgeving’ van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking.

Zijn overzicht van de recente beleidsontsporingen afsluitend, bepleitte Meijer ten slotte dat de OS-minister en de minister van Financiën in een nieuwe constellatie ‘ten minste op voet van gelijkheid’ zouden moeten kunnen beslissen over zowel de benoeming van hoge functionarissen bij de verschillende internationale instituties als de vaststelling van relevante beleidsinstructies, en dat de eerste ook zelf contact zou moeten kunnen opnemen met de voor zijn beleid belangrijke instellingen (idem p. 746).

Kritiek had Meijer daarnaast ook op het bilaterale financiële hulpbeleid, zoals dit tijdens het overleg in C&CG in internationale verband wordt gecoördineerd, waarbij de Nederlandse delegaties eveneens door Financiën worden geleid. Naar zijn mening werd een actieve deelname aan dit overleg belemmerd omdat ‘het hulpverleningsbeleid voor (de vertegenwoordigers van) Financiën een ondergeschikte activiteit’ was. ‘Aanpassing van de financiële voorwaarden van de leningen aan landen die een zeer zware schuldenlast hebben (…) blijkt niet mogelijk door een uiterst rigide’ opstelling van dit ministerie. En dat gold ‘eveneens’ voor het beleid bij consolidaties en herfinancieringen van schulden van ontwikkelingslanden die in buitenlandse betalingsmoeilijkheden verkeerden. Om tot een meer bevredigende situatie te komen zou het gewenst zijn om ‘de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beleid’ op al deze gebieden ‘te leggen bij de minister belast met de ontwikkelingssamenwerking en de onder hem ressorterende diensten’ van BuZa (idem 747).

Betroffen deze fricties met Financiën nog overwegend de ontwikkelinshulp en de daaraan rakende beleidsonderdelen − het terrein waarop op zijn minst gelijkwaardige bevoegdheden van de OS-minister niet echt omstreden waren −, nòg erger was het gesteld met het beleid betreffende de overige relaties en transacties met ontwikkelingslanden: de structurele ontwikkelingssamenwerking. Op die laatste terreinen was het probleem minder het bestaan dan het ontbreken van conflicten, eenvoudig omdat noch Boertien, noch de OS-staf van BuZa adequate inbreng hadden tegenover de primair verantwoordelijke ministeries op deze terreinen (wat de staf betreft, zie nog eens het memo van Van Dam van 19 oktober 1971, dat ik reeds uitvoerig citeerde en besprak in paragraaf 5.2). Deze inadequate of zelfs ontbrekende inbreng van OS-zijde wreekte zich vooral in de ministerraad en in al het interdepartementale overleg dat onder leiding stond van andere ministeries dan BuZa, maar uiteraard ook in de directe overlegsituaties met die andere departementen over andere dan de hulpzaken.

Wellicht had DGIS Meijer de structurele zwakte van de DGIS-staf bij deze buiten de hulpsfeer vallende onderwerpen zelf kunnen verbeteren door op ten minste de belangrijkste deelterreinen van de structurele ontwikkelingssamenwerking enkele meer gespecialiseerde ambtenaren aan te stellen. De vraag is echter of hij de daarvoor vereiste medewerking van de minister van Binnenlandse Zaken had verkregen zo lang de OS-minister niet expliciet voorzien was van bevoegdheden op die (deel)terreinen. Kennelijk dacht Van Dam zelf, blijkens het slot van zijn memo uit 1971, dat het zonder deze bevoegdheden niet mogelijk was de informatiepositie van de DGIS-staf op urgente punten te verbreden en beter te scholen (Dierikx et al., red., 2005a, p. 593).

En ook de door Boertien voorgezeten eigen Interdepartementale Coördinatie-Commissie voor de Hulpverlening (CCOS[179]) had hierin waarschijnlijk weinig verandering kunnen aanbrengen, bij voorbeeld door in de besprekingen van deze Commissie ook niet-hulp onderwerpen aan de orde te stellen. In elk geval schijnt dit, voor zover ik heb kunnen nagaan, niet of nauwelijks gedaan te zijn. Misschien omdat EZ en andere ministeries daaraan niet wensten mee te werken – wat in elk geval voor EZ een bezwaar was omdat het de bevoegdheden van zijn door de BEB geleide IRHP niet doorkruist of overlapt wilde zien worden; en dat werd nog eens extra onderstreept toen na de lang slepende kwestie van de bevoegdheden in verband met Unctad de onderscheiden taken van beide coördinatiecommissies in februari 1972 zwart-wit tegenover elkaar werden afgebakend, waarna de IRHP als slotforum kon gaan optreden in alles wat Unctad regardeerde.

Weliswaar is er na Unctad-3 nog wel een kleine reorganisatie doorgevoerd in de werkwijze van deze CCOS. Die zou zijn voortgekomen uit aanbevelingen van ‘verscheidene departementen’ die hadden ‘gepleit voor intensivering van het beraad’, zo schreef minister Boertien op 24 augustus 1972 aan MP Biesheuvel (brief opgenomen in Dierikx et al., red., 2005a, p. 700). Onduidelijk is echter of wat hij in deze brief aan veranderingen opsomde veel betekende voor het interdepartementale gewicht van dit beraad. De CCOS zou weliswaar vaker bijeen kunnen komen dan voorheen omdat Boertien had besloten de plaatsvervangende DGIS, Rutten, te benoemen tot vice-voorzitter van de Commissie − zodat die ook zou kunnen vergaderen als de minister afwezig zou zijn. Maar of het opheffen van de twee bestaande subcommissie en hun substitutie door een nieuwe subcommissie Hulpverleningsprogramma tegemoet zou komen aan wensen van de andere ministeries is de vraag. En in hoeverre de tweede nieuw in te stellen subcommissie Algemene Ontwikkelingssamenwerking dat wel (of eveneens) zou doen, gezien de voorbeelden die de minister noemde van de daar te behandelen onderwerpen: ‘de Ontwikkelingsstrategie en het algemene beleid in de DAC’ (idem) blijft eveneens onduidelijk – dat waren in elk geval geen fora waar de structurele beleidsaanpak behandeld zou worden.

Kortom, het was niet voor niets dat Meijer in zijn evaluatienota van 5 december 1972, zich naast zijn aanbeveling ten aanzien van de competentieverdeling met Financiën ook aansloot bij de uitspraak van de Tweede Kamer op 22 februari 1972 over de Unctad-competenties: ‘de primaire verantwoordelijkheid’ daarvoor zou bij de minister voor ontwikkelingssamenwerking moeten worden gelegd, ‘indien men althans werkelijk ernst wil maken met de ontwikkelingssamenwerking en (…) deze een belangrijke prioriteit wil geven in het kabinetsbeleid’ (Dierikx et al., red., 2005a, p. 745).

Tot slot, wat Boertiens positie in de beide delen van het kabinet-Biesheuvel betreft, kwalificeert Engels ook deze positie als getypeerd door de door hem onderscheiden zelfstandigheidsvariant (Engels 1987, p. 114). Gezien de beleidsvrijheid die Boertien binnen BuZa genoot, lijkt dit een correcte beschrijving van de verhouding tussen hem en Schmelzer. Maar Boertiens positie in de interdepartementale verhoudingen ziet Engels als te positief: wat hij daarvoor aanhaalt over de gang van zaken bij Unctad-3 miskent niet alleen de feitelijke onderschikking van de CCOS ten opzichte van de IRHP, maar hij verzuimt ook te kijken naar de fricties met Financiën en de mankerende stafvoorzieningen van BuZa bij praktisch alle structurele beleidsonderwerpen.[180] De al genoemde achteruitgang van deze ministerpost door reeds bij de start gemaakte fouten werd dus niet meer goedgemaakt.

Uitzicht op nieuwe verhoudingen?

Tijdens de vervroegde verkiezingen in november 1972 liepen twee van de drie confessionele partijen van de eerste coalitie-Biesheuvel opnieuw grote averij op (KVP en CHU verloren nu samen 11 zetels − respectievelijk 8 en 3 −, na de 9 die zij al in 1971 waren kwijtgeraakt; alleen de ARP won één zetel terug van het eerdere verlies van twee). Ondanks de flinke winst van de VVD (plus 6) kwam het gezamenlijke resultaat dus toch nog lager uit (op 70 zetels), zodat de vraag rees of deze rompcoalitie nog wel kon worden gecontinueerd, en zo ja met welke additionele partij(en).

Echter, ook de progressieve oppositie van PvdA, PPR, en D’66 − die zich wederom met een stembusakkoord en een schaduwkabinet als een exclusief alternatief aan de kiezer hadden willen presenteren − kwamen met hun stijging van 52 naar 56 zetels (waarbij de PPR won wat D’66 verloor) nòg minder ver. De diepe impasse die daarna volgde, maakte dat Biesheuvel, die intussen zijn invloed in AR-kringen steeds meer zag afkalven, zijn positie ging verliezen.

Het politiek modderworstelen dat zich vervolgens nog een tijd lang voortsleepte, voordat op 11 mei 1973 het nieuwe kabinet-Den Uyl kon aantreden, en dat daarna binnen het kabinet werd gecontinueerd, zal ik reserveren voor het volgende hoofdstuk. Het zou ertoe leiden dat de nieuwe minister-president de basis van zijn kabinet achteraf moest omschrijven als ‘een even miraculeus als onmogelijk geheel’ (in Gortzak 1978, p. 16).

Toch zou het een periode inluiden die bij menigeen de hoop vestigde op nieuwe politieke verhoudingen, zowel internationaal als bij de aanpak van het ontwikkelingsvraagstuk vanuit Nederland: er leken mogelijkheden te ontstaan om betere vormen van ontwikkelingssamenwerking op te zetten en die ook elders te bevorderen. Daarvoor zou echter ook nog een volgende OS-minister moeten opstaan.

Boertien wachtte die nieuwe verhoudingen niet af en verliet de Tweede Kamer in januari 1975, toen hij werd benoemd tot Commissaris van de Koningin in Zeeland. Hij bleef dat tot  augustus 1992, en overleed op 30 mei 2002.

5.4 Boertien en de resultaten van het kabinet-Biesheuvel

In deze slotparagraaf onderzoek ik of in de periode-Boertien de motieven en de inzet en uitkomsten van het beleid van het kabinet-Biesheuvel, inhoudelijk beter en effectiever zijn geworden of zijn verminderd, of min of meer gelijk bleven ten opzichte van die van het kabinet-De Jong. Ik volg daarvoor opnieuw de vijf groepen van onderzoeksvragen die deze studie hebben geleid.

1. Probleemdefinitie en motivering 

Een afgeronde beschouwing over hoe het kabinet het ontwikkelingsvraagstuk zag, en wat het eraan wilde doen, en waarom daarvoor gekozen werd, is in deze periode niet op papier gezet. Aan een gepubliceerd beleidsmemorandum (of een interne eerste aanzet daartoe) is Boertien niet toegekomen − niet vreemd natuurlijk gezien de zeer korte levensduur van het kabinet. Maar het was wellicht ook karakteristiek voor deze minister, die zich lang een beginneling op dit terrein voelde. Pas in zijn demissionaire fase begon Boertien met het geven van beleidsinhoudelijke redevoeringen buiten het departement. Ook die gaven echter geen blijk van een bij hem, of in dit kabinet, aanwezige coherente verzameling van ideeën en uitgangspunten over het ontwikkelingsvraagstuk, die pasten bij de snel veranderende omstandigheden in deze periode.

In de laatste sectie van paragraaf 5.1 is al gedemonstreerd hoe onaf en anderszins dubieus de op een ontwikkelingsvisie en beleidsdoelstellingen gelijkende opmerkingen in de regeringsverklaring en de twee MvT’s van BuZa-OS in feite waren. Minister-president Biesheuvel besteedde slechts marginale aandacht aan het buitenland en zijn woorden over de ontwikkelingssamenwerking waren zelfs minimaal.

En wat betreft Schmelzer en Boertien: die gaven in hun eerste MvT (voor 1972) slechts een ‘beknopte samenvatting’ van de uitgangspunten van ‘hun’ buitenlands beleid. Maar die was niet zo beknopt dat ik er hier met één, onversnipperd citaat een weergave van kan geven, dus ik reconstrueer:

  • primair stond (werd althans als eerste genoemd) de noodzaak om ‘de veelsoortige, onmiddellijk in het geding zijnde, belangen van Nederland op zo slagvaardig mogelijke wijze te behartigen’, en
  • ‘daarnaast (…) een zo krachtig mogelijke bijdrage tot de internationale solidariteit’ te leveren als antwoord op de ‘uitdaging’ van ‘de groeiende onderlinge afhankelijkheid der volkeren’, waarvoor ‘een structureel beleid op langere termijn’ nodig is.

De aangehaalde woorden omvatten duidelijk meer dan alleen de problematiek van ontwikkelingslanden en de aanpak daarvan. Ontwikkelingssamenwerking was echter wèl ‘een essentieel bestanddeel van het Nederlands buitenlands beleid’, zo werd elders op dezelfde bladzijde gesteld. Toch kwam dit onderdeel slechts op de tweede plaats, terwijl het bij de daarvoor als noodzakelijk gestelde wijziging van het internationale bestel bovendien en heel nadrukkelijk moest gaan om het vinden van wegen en middelen ‘tot vreedzame verandering’ van dit geheel (alles uit MinBuza 1971, nr. 2, p. 6, cursivering toegevoegd).[181]

Zoals te verwachten viel, gezien de politieke samenstelling van dit kabinet, waren er geen afwijkingen van wat het kabinet-De Jong bewoog op internationaal gebied te constateren – althans in de aan papier toevertrouwde woorden. De facto was er natuurlijk wèl een afwijking, en geen kleintje ook − de verminderde prioriteit voor ontwikkelingssamenwerking door het niet meer koppelen van de voorgenomen hulpomvang aan het nationaal inkomen. Maar zoals eerder gezegd in de paragrafen 5.1 en 5.3: daarover werd welbewust gezwegen.

Ook in de tweede MvT (voor 1973), waarin Boertien, mede naar aanleiding van de uitkomsten van Unctad-3, in zijn eigen bijlage een beetje doorfilosofeerde over de wijze waarop verandering van het internationale systeem moest/mocht worden aangepakt, kwam hij met ideeën die we al in Udinks periode verwoord zagen. Onder andere: dat Unctad enerzijds wel in het teken van solidariteit stond, maar anderzijds werd beheerst door confrontatie. Omdat het eerste ‘in de meeste landen weinig ondersteuning heeft’ en het laatste ‘tot weinig resultaten leidt’, zou volgens Boertien gestreefd moeten worden naar ‘een herformulering waarbij de grondslagen dienen te zijn belangen-parallelliteit op lange termijn’ (MinBuza 1972b, resp. p.25 en 27, cursivering toegevoegd).

De veronderstelling van een uiteindelijke belangenharmonie tussen arme en rijke landen ligt natuurlijk ook ten grondslag aan het pro-ontwikkeling-model. Maar dit einddoel aanprijzen als alternatieve leidraad voor confrontatie, mede omdat solidariteit weinig steun krijgt, lijkt zoiets als de aanbeveling harmonie te zoeken binnen de huidige verhoudingen omdat die laatste toch geen (grote?) veranderingen toelaten. Was dit als politiek antwoord op de situatie in 1972 toen al wat minder realistisch en in elk geval nogal behoudend, inhoudelijk paste het zelfs alleen op het interstatelijke onderdeel van dit model al niet zo goed. Hoe dan ook, Boertien verschilde hierin niet van Udink.

Daarnaast hebben we in het slot van paragraaf 5.1 al gezien dat het kabinet-Biesheuvel, net als de voorgaande kabinetten, ook de binnenlandse dimensie van het ontwikkelingsvraagstuk nog altijd buiten de orde van het eigen beleid hield. De uitsluiting van grote delen van de bevolking in de Derde Wereld en de toenemende ongelijkheid in veel van de landen begonnen breder bekend èn erkend te raken – Boertien verwees daar ook enkele keren naar. Maar de operationele vertaling van dit besef ontbrak in het Nederlandse overheidsbeleid nog geheel.

Samengevat: door de niet-prioritaire plaats in het buitenlandbeleid van de regering-Biesheuvel, was het ontwikkelingsvraagstuk geenszins het belangrijkste onderwerp van aandacht in deze periode. Daarnaast faalden ook Boertiens incidentele pogingen om erkenning te krijgen voor de positie van zijn ministerschap en voor besluiten die belangen van ontwikkelingslanden raakten zo goed als geheel. Dit en de verwaarlozing van de binnenlandse ongelijkheidsproblematiek in ontwikkelingslanden betekenden, dat de emancipatie van landen èn mensen niet in samenhang centraal werd gesteld.

2. Bewindspersoon en bevoegdheden

Ontwikkelingssamenwerking werd door deze regeringscoalitie dus evenmin als een missie van het kabinet als geheel opgevat − zoveel maken de antwoorden in het voorgaande al wel duidelijk. Boertien werd wel aangewezen als minister z.p., maar dat was (opnieuw) slechts de uitkomst van de vaste partijpolitieke koehandel bij formaties, niet de uitdrukking van het politieke belang dat de coalitiepartijen zelf hechtten aan de handhaving van deze bewindspersoon. Niets in het regeerakkoord en de latere regeringsverklaring wijdde een woord aan de verwachte rol van deze minister en zijn bevoegdheden tegenover de andere ministers. Ook de toezegging over de coördinerende rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, die vóór 1 januari 1972 ‘versterkt’ zou worden, kon door Boertien niet worden gebruikt voor de verbetering van zijn positie in verband met Unctad-3. En, zoals paragraaf 5.2 liet zien, daarvan kwam ook na die datum nog (bijna) niets terecht − zelfs de slechts als tijdelijk bedoelde ad-hoc-regeling ten tijde van deze conferentie impliceerde geen echte versterking van zijn bevoegdheden. En de (met een meerderheid van één stem aangenomen) motie van de Tweede Kamer, die hetzelfde vroeg, werd  kort daarna door het aan zijn onderlinge meningsverschillen bezwijkende kabinet genegeerd. In vergelijking tot Udinks feitelijke invloed − zelfs als men diens af en toe, en vooral later, wat te pretentieuze zelfpresentatie met een korreltje zout neemt – was er dus sprake van achteruitgang voor deze ministerspost in Boertiens periode.

Wellicht lag deze verzwakking ook wel wat aan Boertiens tè meegaande persoonlijkheid, en diens meer beleefde dan overtuigende tegenspel aan Langmans vierkante weigering iets van EZ’s positie prijs te geven. Maar het gebrek aan medewerking van Biesheuvel en de meeste andere (maar niet alle) ministers legden toch ook groot gewicht in de schaal! In de in het derde ING-boek opgenomen ministerraadverslagen en onderlinge correspondenties over de Unctad-competenties ziet men Boertien wel vele malen de strijd aangaan. Hoewel deze naar buiten toe weinig ruchtbaarheid gaf aan zijn bijna even zovele nederlagen – en hij de uitgestoken hand van de oppositie in de Tweede Kamer desondanks bleef versmaden −, faalde hier het kabinet toch evenzeer als Boertien.

De strijd met EZ betrof minder de inhoudelijke opvattingen van beide ministers dan hun institutionele belangentegenstellingen: Langmans samenwerking met de BuZa-ambtenaar Van der Tak tijdens Unctad-3 ten behoeve van het Nederlandse ‘link’-standpunt was zelfs verrassend en inhoudelijk belangwekkend, hoewel de bijdrage uiteindelijk verloren ging in de chaotische ontwikkelingen na de monetaire crisis. Hetzelfde lot onderging ook de internationale ontbindingsdiscsussie, waardoor ook de touwtrekkerij tussen BuZa en EZ over het eigen bindings- en bestedingsbeleid geen voortgang kon boeken. Dat laatste blijkt vooral uit de pas later bekend geworden empirische gegevens over de formele en informele binding (zie verder bij de vierde vragenset).

Met Financiën gingen de wrijvingen zelfs van kwaad tot erger: omdat dit ministerie zijn zeggenschap over een aantal belangrijke begrotingsposten niet prijs wilde geven kon Nederland in de desbetreffende internationale fora geen stimulerende rol spelen; daarnaast ontspoorden de betrekkingen met dit departement ook over meningsverschillen inzake begrotingskwesties.

Het was dan ook terecht dat DGIS Meijer, in zijn interne evaluatie van december 1972, tot de conclusie kwam dat er nieuwe competentieverdelingen nodig waren, zowel met EZ als met Financiën. Die zouden waarschijnlijk ook vereist zijn om bij BuZa een versterking van de kennisvoorzieningen mogelijk te maken, die zijn inbreng in de voorbereiding van kabinetsstandpunten op het terrein van de structurele ontwikkelingssamenwerking zou verbeteren. Daarnaast lukte het Boertien ook niet deze voorbereiding te versterken door zijn eigen interdepartementale Coördinatie-commissie adequater te laten functioneren.

Samenvattend, kan Engels’ typering van Boertiens positie in deze periode als een voorbeeld van de zelfstandigheidsvariant van het ministerschap z.p. hooguit gedeeld worden voor het ministerie van BuZa, waar de ontwikkelingsbelangen de wenselijke ruimte konden krijgen. Maar op het brede terrein van de internationale structuren was Boertien bij lange na niet voorzien van voldoende bevoegdheden en medewerking van andere ministers, terwijl hij daarvoor ook niet kon beschikken over een adequaat eigen uitvoerend apparaat.

3. Voorlichting en publieksopvoeding

Het kabinet-Biesheuvel leek op papier in te stemmen met de voor het pro-ontwikkeling-model typische visie op het belang van voorlichting en publieksopvoeding. Maar die gelijkenis was slechts partieel, terwijl die visie ook consequenties had die het kabinet niet wenste te accepteren.

Boertiens eerste MvT bracht het mooi onder woorden − waarbij vooral opvalt dat het woord ‘bewustmaking’ niet meer geschuwd werd: ‘voorwaarde’ voor ‘mondiaal denken’ was namelijk dat de burgers ‘zich daar evenzeer met hart en ziel voor inzetten als zij dat doen voor nationale taken.’ Maar zij moesten zich niet willen bemoeien met kwesties van buitenlandse politiek en met de gang van zaken in ‘bevriende’ landen, want die behield de overheid exclusief voor zichzelf. Voor de ‘meer fundamentele bewustmaking van het ontwikkelingsvraagstuk’ (MinBuza 1971, p. 51-52) leek de door Udink opgerichte NCO aanvankelijk wel enige speelruimte te krijgen van deze minister. Maar toen er voorlichtingsacties werden voorgesteld waarbij ook het Nederlandse beleid in het geding was, werd hij opgestookt door andere ministers en een raadsadviseur van de premier die ruimte scherper te bewaken. Dat deed hij daarna dan ook met verve, zijn eerdere kanttekeningen bij het gebruik dat zijn voorganger had willen maken van kroonprins Claus wegslikkend. Het kabinet en de OS-minister hadden zo ver willen gaan het mandaat van de NCO in een vroegtijdig stadium te beëindigen, maar die mogelijkheid ontviel hen omdat regering reeds voor de beslisdatum zelf werd afgelost – al probeerde Boertien nog wel de activiteiten van de NCO-organen lam te leggen.

Hiermee is niet alles van Boertiens beleid op dit onderdeel veroordeeld. Het in de aanloop naar Unctad-3 door de NCO georganiseerde symposium over de beleidsinhoudelijke voorbereiding van de conferentie, en de subsidiëring door EZ van Nederlandse pers en actievoerders voor de verslaggeving vanuit Santiago verdienen lof. Te waarderen zijn ook enkele andere initiatieven van de voorlichtingsdienst om de bevolking meer bij het beleid te betrekken, ook al ging dat soms moeizaam, want er er heerste nog altijd grote schroom voor het publieke debat over het eigen beleid. Wel dient de welbewuste verheimelijking van de de facto intrekking van de procentuele hulpnorm nadrukkelijk als een negatief punt te worden gekwalificeerd.

4. Omvang en kwaliteit van de hulp

Nee, Nederland leefde in deze periode de internationale afspraken over de omvang en kwaliteit van de overheidshulp dus allesbehalve adequaat na: het sneed met het loslaten van de procentueel aan het NNIfk gekoppelde 1%-norm van het kabinet-De Jong in feite ook de band met de internationale 0,7 %-norm (van het BNPmp, netto ODA-uitgaven) van de VN door; die werd dan ook niet gehaald; en het zag er al in 1972 naar uit dat deze overheidsdoelstelling vermoedelijk ook in eerstkomende jaren nog niet gehaald zou worden.

De voor de procentuele doelstelling in de plaats gekomen nominale plafondbedragen (bruto en begroot) bleken al na één jaar tekort te schieten, mede omdat het anti-inflatiebeleid van de regering volledig faalde en een verhoging van de afgesproken bedragen bij voorbaat was uitgesloten – Boertien durfde uit beduchtheid voor het tegenovergestelde niet eens om zo’n verhoging te vragen!

De begrotingsvervuiling, die onder Udink van jaar tot jaar gestegen was, daalde in Boertien eerste jaar (1972) al meteen flink, en die afname zette zich in 1973 voort, behalve de oneigenlijkheid bij de Instituten & Cursussen, die pas in dit laatste jaar zakte. In procenten van het ontwikkelingsplafond ging deze vervuiling dan ook continu naar beneden. In hoeverre hier sprake was van doelbewust op terugdringing van onterechte toerekeningen mikkend beleid, of van toeval, is echter niet duidelijk. Wel werd in een van de eerste ministerraadsvergaderingen een ter tafel liggend voorstel om ook apparaatskosten toe te rekenen op gezamenlijke aandrang van Boertien en Udink tegengehouden door een meerderheid van de ministers. Maar in 1973 werd deze toegerekening wel aanvaard, en toen was het bedrag voor personeels- en apparaatskosten zelfs tot meer dan het dubbele van het voor 1972 beoogde bedrag verhoogd (van 18 naar 44,3 mln. gulden). De door de DAC gestelde norm voor deze kosten was echter veel lager, zodat correctie op zijn plaats was.

Voorts werden er over de grootste vervuilingspost (Suriname en de Nederlandse Antillen) weliswaar geen nieuwe gegevens gepubliceerd in deze periode, maar toepassing van het al in de vorige periode geschatte correctiepercentage (25 procent) leidde tot de conclusie dat deze post in zowel absolute als relatieve zin te hoog werd toegerekend. Daarnaast waren er ook meer op de handelspolitiek gerichte projecten die als oneigenlijk moesten worden gekwalificeerd, hoewel ik ze bij gebrek aan gegevens vooralsnog alleen PM genoteerd heb in tabel 5.1, die het geheel van de onterechte toerekeningen in deze periode samenbrengt. Daar blijkt de totale vervuilingsgraad van het (begrote) ontwikkelingsplafond in deze periode toch te zijn gedaald van 17,6 naar 12.0 procent — een pluspunt in de periode-Boertien.

Aan één andere kwaliteitseis, die betreffende het minimaal vereiste gemiddelde schenkingselement van leningen en andere kredieten, voldeed Nederland eveneens. Maar de tevens bepleite extra aandacht voor de minst ontwikkelde ontwikkelingslanden was er in het eigen beleid nog nauwelijks, terwijl ook voor de ‘armste 40% van de bevolking’ in de Derde Wereld als geheel nog geen concrete nieuwe maatregelen werden overwogen. Over de keuze van de voor hulp in aanmerking komende ontwikkelingslanden bleef bovendien nog steeds verwarring heersen. Over concentratielanden werd wel veel gesproken, maar hoeveel en welke landen dit nu  precies waren bleef onduidelijk; terwijl ook de criteria die daarvoor werden gebruikt niet expliciet werden gespecificeerd en toegelicht. Tegelijkertijd werd er in deze periode ook nog steeds gezwegen over de grote toename van het aantal overige hulpontvangende landen, die reeds in het vorige hoofdstuk werd gesignaleerd: volgens de in dat hoofdstuk genoemde bronnen kwamen er rond 1969-’70 zo’n zestig ontwikkelingslanden bij, die het totaal van de ontvangende landen in 1972 al op bijna 100 brachten.

De al in onderdeel 2 genoemde geringe bijdrage aan de internationale ontbindingsdiscussie en de manco’s in het eigen bindings- en bestedingsoverleg kwamen tot uiting in de later gepubliceerde bindingspercentages van de DAC: de formele en informele binding bedroegen in 1972  bij elkaar opgeteld 67 procent van de bilaterale hulp, een percentage dat in 1973 alleen al door de formele binding werd bereikt. Dit laatste percentage overtrof dan ook, in tegenstelling tot het jaar daarvoor, in 1973 zelfs het gemiddelde van de DAC-groep als geheel.

Van belang is voorts hoeveel van de jaarlijks begrote bedragen in werkelijkheid wordt uitgegeven. Tot en met Udinks laatste jaar (1971) bleven deze uitgaven stelselmatig achter bij de begroting. Tabel 5.2 laat echter zien dat Boertien er in 1972 toch voor het eerst in slaagde het begrote totaal te overtreffen (al zakten de uitgaven in het jaar daarna alweer onder dit totaal). Opmerkelijk waren bovendien zowel de grote wisselvalligheid van de uitgaven in deze periode als het feit dat ondanks het uitgavensurplus in 1972 het stuwmeer aan het eind van 1973 toch weer groter was geworden! De verklaring daarvan en van andere al sinds Udinks eerste proeve blijkende inconsistenties in de stuwmeercijfers werd ook door Boertien nergens gegeven. Ik heb in een nader onderzoek van de eerste drie regels van de tabellen 3.2, 4.2 en 5.2 (zie de subtabel 5.2.a) het vermoeden geuit, dat er parallel aan de officiële stuwmeercijfers, een reservevoorraad van nog aangehouden onuitgegeven bedragen meeliep binnen het ministerie. Wellicht werd een deel van de nog niet in het stuwmeer geplaatste bedragen tijdelijk bewaard, om in andere jaren te fungeren als bron van bijvullingen van het stuwmeer die het jaarlijkse saldo van de begrotingsuitputting overtreffen. Er was maar één jaar, 1970, waarin via een directe ingreep van Financiën en Ontwikkelings-samenwerking het stuwmeer plotseling werd verlaagd, ondanks de niet geringe onderbesteding van het jaar daarvoor. De in de drie volgende jaren blijkende bijvullingen wettigen echter het vermoeden dat de verlaging weer snel werd goedgemaakt; wellicht ging daardoor uiteindelijk niets verloren van de oorspronkelijk begrote hulpfondsen, maar die kwamen natuurlijk wel extra vertraagd beschikbaar – voor de van de hulp afhankelijke landen echt een nadeel.

Voor de vergelijking met de andere DAC-landen is een meting van de donorprestaties gebruikelijk, waarbij de reële netto-uitgaven die aan de ODA-definitie beantwoorden worden afgezet tegen het BNP (in marktprijzen) van de landen. Uit tabel 5.2 blijkt dat Nederland tot en met 1973 met zijn ODA-prestatie opvallend gunstig afstak tegenover het gemiddelde van de DAC-groep: in 1972 was deze zelfs bijna het dubbele van deze groep; in 1973 zakte dit percentage echter weer lelijk terug.

Deze netto-ODA-uitgaven zijn natuurlijk de bedragen waarom het echt gaat. Om deze uitgaven mogelijk te maken moet er echter wel adequaat worden begroot. In Udinks laatste jaar gebeurde dit al niet, toen zijn begrotingsbedrag 13 procent achterbleef bij 1 procent van de (achteraf gebleken) werkelijke hoogte van het NNIfk in 1971. En die inzet daalde in Boertiens volgende twee jaren nog verder naar 0,83 en 0,79 procent van dit NNIfk.

Dat Nederland de andere landen opriep hun ODA-percentages te verhogen en ook de andere aanbevelingen uit de VN-Ontwikkeligsstrategie ter harte te nemen was dus wel terecht, ook al was het zelf niet meer dan een eenoog in het land der blinden. Minder onzuiverheid in de relatieve hulpprestatie bleef dan ook nog steeds wel gewenst, en de gebleken inzet had tevens gepaard moeten gaan met een hogere prioriteit voor de armste landen, èn voor de armste mensen in de verschillende landen.

5. Opstelling en beleid in het internationale overleg

Het voor ontwikkelingslanden relevante internationale overleg werd in deze periode gedomineerd door de wereldwijde monetaire crisis en de derde conferentie van Unctad. Beide gebeurtenissen maakten, meer dan in voorgaande jaren was opgevallen, het belang van de structurele problemen van ontwikkelingslanden ook voor het bredere publiek duidelijk.

Op Unctad-3 (in Santiago, Chili, april-mei 1972), zo bleek in  paragraaf 5.2, had de Nederlandse regering zich zeker wel positief ingesteld, voor en tijdens deze conferentie. Maar zij was − mede gehinderd door verdeeldheid in de EEG-groep − niet in staat gaten te maken in het obstructiefront van de grote rijke landen – en ook geenszins bereid daarvoor risico’s te nemen. De kritiek die Boertien (in navolging van Udink) na afloop meende te moeten leveren op de door ontwikkelingslanden gevolgde confrontatiestrategie was dan ook misplaatst, en zijn alternatief even onrealistisch als dat van Udink.

Wat de geldcrisis betreft: na de tijdelijke reparatie van de wisselkoersverhoudingen in december 1971 en de praktisch unanieme uitspraken over de gewenste hervorming van het geheel van de uitgangspunten en spelregels van het internationale monetaire systeem, onder andere tijdens Unctad-3, werd inderdaad gezorgd voor meer inspraak van en namens ontwikkelingslanden in de op gang komende intergouvernementele besprekingen. De daarvoor ingestelde Commissie van Twintig (C20), met Nederland als lid, was echter aan het einde van deze kabinetsperiode nog niet klaar met haar rapport.

Initiatieven nemen, bemiddelen, constructief trekken en duwen als pleitbezorger pro-ontwikkelingslanden en arme groepen, en waar nodig en opportuun: atypische standpunten innemen, zijn herkenningspunten van een pro-ontwikkeling-beleid. Tijdens Unctad-3 heeft Nederland op momenten wel iets daarvan geprobeerd − zij het meer binnen de EEG-groep dan daarbuiten. Maar over het algemeen was de delegatie te meegaand en afwachtend. Van het enige, wat substantiëlere, voorstel van Nederlandse kant: multilateralisering van het Centrum tot Bevordering van de Import uit Ontwikkelingslanden (CBI), kwam uiteindelijk zelfs helemaal niets terecht. Tijdens het TDB-overleg in Genève liet Nederland zich door de EEG tegenhouden. En tot nader overleg tussen gelijkgezinde landen uit verschillende blokken kwam het na de conferentie ook niet meer − ook niet tijdens Boertiens bezoek aan Joegoslavië in september 1972 (IS 1972, p.173).[182]

De EEG was intussen door haar uitbreiding met drie nieuwe lidstaten een nòg belangrijker kader voor de structurele ontwikkelingssamenwerking aan het worden. De in oktober 1972 geplande topconferentie van staatshoofden en regeringsleiders van de Gemeenschap in Parijs, werd mede voorbereid door een eerste EEG-ministerraad van met ontwikkelingssamenwerking belaste bewindspersonen. Maar noch Boertien, die deze raad waarschijnlijk voorzat, noch Biesheuvel, die dit op de top mocht doen, maakten in deze hoedanigheid iets waar van het officiële regeringscommentaar dat vooraf op het in 1971 door de Europese Commissie opgestelde Memorandum over een gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid van de lidstaten was gegeven. De Eurotop gaf geen gevolg aan de in dit commentaar bepleite voorstellen voor een ruimer Europees invoerbeleid, en liet ook na een overtuigender evenwicht te scheppen tussen het bestaande regionaal beperkte associatiebeleid met in hoofdzaak Afrikaanse landen en de wijdere belangen van met name de Aziatische en Latijns-Amerikaanse regio’s. Behalve wat lippendienst aan dit evenwicht en aan de te verbeteren samenwerking tussen de lidstaten en hun coördinatie op bredere multilaterale schaal, bood het communiqué van de top meer aanknopingspunten voor de door sommige lidstaten gewenste Europees-Mediterraan-Afrikaanse invloedssfeer. Een door Pronk geïnitieerde en door de Tweede Kamer in februari 1973 aangenomen motie riep wel op tot een meer mondiale oriëntatie en coördinatie in de door Nederland voorgestane harmonisatie van het Europese ontwikkelingsbeleid, maar kreeg in dit stadium niet veel weerklank meer van het uitgebluste kabinet-Biesheuvel.

Als een nevengevolg van de Engelse toetreding tot de EEG ontstond er in 1973 wel een toenadering tussen (onder andere) de Frans- en Engelssprekende landen in Afrika, waar ook een aantal landen in de Caraïbische regio en de Stille Oceaan zich bij aansloot. Gezamenlijk bereidden zij zich voor op nieuwe speciale relaties met de EEG; maar de onderhandelingen daarover moesten bij het vertrek van Boertien nog op gang komen. En dat gold ook voor de, onder andere in Santiago, afgesproken wereldwijde multilaterale handelsonderhandelingen in het kader van de GATT.

Eveneens in Genève, maar dan binnen enkele Unctad-commissies, werden in deze laatste maanden de verschillende subsystemen van het Algemene Preferentiesysteem, die vanaf medio 1971 waren aangekondigd of al in werking waren, geëvalueerd; die van de VS en Canada ontbraken nog, maar ook de andere boden weinig optimistische vooruitzichten voor exporterende ontwikkelingslanden. En die zaten er ook niet in voor de textielexporterende leden van de G77, die steeds meer werden gedwarsboomd door de veelheid aan niet-tarifaire belemmeringen. Ook in de grondstoffensector waren slechts beperkte stappen vooruit te melden.

Ten tijde van de regeringswisseling in Nederland stond de wereld dan ook voor veel onzekerheden en oplopende tegenstellingen. Delegaties uit Den Haag zaten wel aan de tafel, maar van bijzondere initiatieven of goede eigen ideeën is in die maanden niets gebleken. Den Haag wachtte slechts af of andere landen nog met iets zouden komen.

Alleen maar schone schijn dan?

De voorgaande vijf analyses samenvattend moet worden geconcludeerd, dat in dit tijdvak de onder Bot en Udink gesignaleerde opgaande lijn in het serieus nemen van het ontwikkelingsvraagstuk werd afgebroken. Soms werden pro-ontwikkeling-opvattingen wel in woorden gepredikt, maar vroeg of laat schrok het kabinet altijd weer terug voor de mogelijke consequenties, of leek het aan schone schijn genoeg te hebben. Hèt voorbeeld van dit laatste, de feitelijke discontinuering van de procentuele koppeling van de hulp aan het NNI, die tijdens de formatie in 1971 werd afgesproken, werd ook na de kabinetscrisis in 1972 niet herroepen. En ook voor andere internationaal hoog op de agenda staande problemen kwamen dit kabinet en zijn ontwikkelingsminister nauwelijks of niet tot vooruitstrevend eigen beleid. Vooral tegenover nòg sterker tekortschietende andere rijke landen, zowel binnen als buiten de EEG, bleven zij tè vaak passief.

In antwoord op de vraag in de tussenkop zou het weliswaar onjuist zijn om te zeggen dat het kabinet-Biesheuvel alléén maar in schone schijn geïnteresseerd was: het wist in elk geval de totale vervuilingsgraad van zijn begrote hulpomvang naar beneden te brengen, en de uitgaven flink te verhogen. Maar voor de combinatie van de hulp en de structurele ontwikkelingssamenwerking was er per saldo duidelijk sprake van een teruggang in ideeën en daadkracht.[183]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-o-o-o-


  1. Zo onopvallend zelfs dat Hans Beerends hem compleet over het hoofd zag in zijn overzicht van dertig jaar Nederlandse ontwikkelingshulp, 1950-1980 (Beerends 1981, p.49-51). J.J.P. de Jong rekende Boertien alleen niet tot de drie ministers die hij een ‘bezielende’ rol toedichtte (De Jong 2003, p. 44), terwijl Schmelzer, die toch Boertiens departementshoofd was in het kabinet-Biesheuvel, hem blijkbaar niet aantrof tussen zijn herinneringen als ‘politiek dier’ (Schmelzer 2004).
  2. In dit hoofdstuk af en toe ook omschreven als EG (voor Europese Gemeenschap/Gemeenschappen). Gezien de fusie tussen de drie uitvoeringsorganen van de oorspronkelijke EGKS, EEG en Euratom, die in juli 1967 van kracht werd, zou de gemeenschappelijke omschrijving EG met ingang van dit hoofdstuk de voorkeur verdienen. Omdat de afkorting EEG echter nog vele jaren in zwang bleef, zelfs als daarmee niet exclusief op het Verdrag van Rome werd gedoeld, zal ik beide afkortingen hier door elkaar gebruiken.
  3. En één van de progressieve drie erbij halen was door deze zelf bij voorbaat uitgesloten. De zittende coalitie hadzich bovendien vastgelegd op de in oktober 1970 in Londen gesloten informele afspraken tussen de vier fractievoorzitters (het zogenaamde Kensington-akkoord). Die hadden daarbij niet alleen het premierschap alvast aan Biesheuvel toebedeeld, maar ook drie van de ministersposten gereserveerd voor Geertsema, Schmelzer en Nelissen (waarmee volgens Maas het struikelblok van Biesheuvels mislukte formatiepoging in 1967 was opgeruimd – Maas 1982, p. 261).
  4. Dat Drees niet meteen toehapte, schreef ook mede-onderhandelaar Udink mij in een mail van 18 augustus 2005 naar aanleiding van enkele vragen waarop ik hierna terugkom.
  5. Daarna werd het begin van de informatiebesprekingen ook nog even opgehouden door een vergeefse poging van de Tweede Kamer om zelf te bepalen wie met de formatie-opdracht moest worden belast: nadat Den Uyl er niet voldoende stemmen voor kreeg, en de coalitie in wording niet met een eigen kandidaat wilde komen, werd koningin Juliana weer actief (Baalen, van, & Van Kessel, 2012, p. 26-27). Zij benoemde op 14 mei Steenkamp tot informateur.
  6. Uitgaande van 1 % NNIfk (f. 970 mln.), wat de regering-De Jong pretendeerde bereikt te hebben in 1971. Of dit verschil tussen beide verkiezingsstandpunten ook het motief van de confessionele drie was, vermeldt mijn bron niet, die geen aanhalingstekens gebruikt in het hierboven geciteerde zinsdeel (Maas 1986, p. 42). Zoals hierna zal blijken, zou het werken met absolute toenamecijfers in guldens ook uitkomst bieden tijdens de coalitie-onderhandelingen na de verkiezingen.
  7. Of dit inderdaad zo was, was de vraag die ik in 2005 telefonisch en per email aan de heer Udink voorlegde. Zijn antwoorden zal ik weergeven in paragraaf 5.3 waar de hulpverlening verder wordt onderzocht. Daar zal ik ook de verschillende cijfers bespreken die in de formatie van 1971 werden overeengekomen, en die vervolgens zijn overgenomen in de twee begrotingstotalen die Boertien voor 1972 en ’73 voorstelde.
  8. Het ARP-argument voor de extra-post − dat de premier onpartijdig moest kunnen functioneren en daardoor minder voor het partijbelang zou kunnen opkomen – vond Maas wel ‘een vondst’ (1986, p. 45). Dat de andere coalitiegenoten dit goed vonden had uiteraard ook te maken met de toenmalige zetelverdeling in de Tweede Kamer: ook DS’70 moest omwille van de partijverhoudingen genoegen nemen met een z.p.-post bij één van de twee ministers die haar werden toebedeeld. Als de schaarse woorden die zowel Maas als Engels wijden aan wat tijdens deze formatie werd gedaan met het rapport van de Commissie-Van Veen een maatstaf zijn (Maas 1982, p. 274; 1986, p. 41; en Engels 1987, p. 107-109), dan zijn ook de andere aanbevelingen van deze commissie zonder veel plichtplegingen van tafel geveegd.
  9. Bij beide posten werd ‘belast met’ in de praktijk overigens al vaak verkort tot ‘voor’.
  10. Udink wijdt ook een heel hoofdstuk van zijn memoires aan de feiten en achtergronden van deze crisis – ‘de dans in het Catshuis’ −, maar dan vooral met oog voor zijn eigen rol in de reparatiepogingen en de afloop daarvan (1986a, p.189-224).
  11. Of zoals een recensent van Scholtens biografie van Biesheuvel, die, mede gesteund door elementen uit Scholtens epiloog, het uit de hand lopen van de crisis van het kabinet-Biesheuvel ook toeschreef aan de ‘innerlijk onzekere’ Biesheuvel, die wel ‘het politieke metier beheerste, maar niet zichzelf’ (Jansen van Galen 2012).
  12. In feite werd de aard van de crisis pas na twee weken definitief duidelijk: Biesheuvel moest in juli 1972 zelfs twee keer naar de koningin, want die aanvaardde zijn eerste verzoek (ontslag van alleen de DS’70-ministers) in eerste instantie niet. Na verschillende consultaties kreeg hij echter alsnog zijn zin, inclusief een nieuwe formatieopdracht aan hem. De daarbij opengehouden mogelijkheid tot lijmen van de gestrande coalitie begon op 28 juli 1972, maar mislukte binnen een week alsnog. Enkele ministers en de minister-president hadden vervolgens willen doorgaan als minderheidsregering, die pas na een conflict met de Kamer zou aftreden. Maar de meerderheid verkoos een demissionaire status en vervroegde verkiezingen (voor een deel, zo stelt Udink, omdat er enkele christendemocraten waren die niet alleen van DS’70, maar ook van de VVD afstand wilden nemen). Biesheuvel-2, waarin ook Boertien aanbleef als OS-minister, ging dus als ‘feitelijk demissionair’ minderheidskabinet van start op 9 augustus 1972 (Udink 1986a, p. 212-221; en Parlement & Politiek 2004a, p. 7).
  13. In Biesheuvel-2 nam Udink Verkeer & Waterstaat onder zijn hoede als tweede ministerie, terwijl het wetenschapsbeleid en het wetenschappelijk onderwijs (weer) aan O&W werden toevertrouwd (Van Veen). Voorts vertrok Lardinois per 1 januari 1973 naar de Europese Commissie waar hij Mansholt opvolgde als Landbouwcommissaris. Van Lardinois’ voorgaande taken ging Boersma (SoZa) er voor enkele maanden Landbouw &Visserij bij doen, terwijl Geertsema (Binnenlandse Zaken) Suriname & de Nederlandse Antillen erbij nam.
  14. Dit waren Boersma’s woorden in een telefoongesprek dat ik op 15 augustus 2005 met hem had. Hij kon er echter geen datum bij noemen, terwijl een dergelijke niet effectieve wegloopactie ook niet is op te merken in een van de (deel)notulen die in het ING-boek is opgenomen.
  15. Ik heb hem alleen tijdens zijn ministerschap een paar keer gesproken, met name tijdens zijn deelname aan Unctad-3 in Santiago, Chili. Even openhartig gedroeg Boertien zich daar ook tegenover de vele in Chili aanwezige Nederlandse  journalisten en vertegenwoordigers van ontwikkelingsorganisaties en actiegroepen (hun aanwezigheid in de marge van de conferentie licht ik toe in paragraaf 5.2).
  16. Of woorden van gelijke strekking, die mij via een derde ter oren kwamen. Het betrof het telefoongesprek op 30 oktober 2015 met de heer J.Bos, ex-directeur van het ICCO, dat ik aanhaalde in het vorige hoofdstuk (voetnoot 180). Naast het daar gemelde, verhaalde Bos ook van een informele ontmoeting tussen minister Boertien en een vertegenwoordiging van de MFO’s, waarbij ook de toenmalige voorzitter van Cebemo, ex-premier Piet de Jong, aanwezig was. Toen Boertien zich daar beklaagde over de geringe medewerking die hij van zijn ambtenaren kreeg, had De Jong hem vaderlijk terechtgewezen en geadviseerd hoe hij dit kon veranderen.
  17. Biesheuvels biograaf, Wilfred Scholten, wijdt enige pagina’s aan Biesheuvels verwerking van wat hij in India had gezien en aan de ontvangst van zijn redevoering: ‘Wereld in wording en nood’, gehouden tijdens het AR-Convent in Amsterdam en later in druk verspreid. In 1963 zou dit een van de ARP-speerpunten worden in de verkiezingen (Scholten 2012, p. 68-71).
  18. Tegenover Engels stelde Udink achteraf zelfs ‘het liefst zelf minister van ontwikkelingshulp te zijn gebleven’; zijn partij zou echter geëist hebben dat de eigen lijstaanvoerder en fractievoorzitter niet met minder dan een  ‘volle’ ministerspost genoegen mocht nemen (Engels 1987, p.107). Maas suggereert echter dat Udinks eigen ‘ambitie’ ook een rol speelde; die ging namelijk ‘uit naar een zwaardere post, meer in overeenstemming met zijn inmiddels verworven politiek gewicht’ (1986, p. 44-45). BuZa, dat hem dan waarschijnlijk het meest aansprak, was één van de posten die hij claimde − maar dat kon hij niet krijgen, omdat Schmelzer dit ministerie in 1970 al voor zichzelf had gereserveerd (Schmelzer, 2004, p.108-109).
  19. Het gebeurde misschien zelfs vaker, maar ik kan het alleen constateren in de ministerraadverslagen, of gedeelten daarvan, die in Dierikx et al., red. 2005a, zijn opgenomen, of, in één geval, die ik rechtstreeks van de ING-redactie heb mogen ontvangen (waarvoor mijn dank). Dit waren de MR-vergaderingen van 28 en 30 juli, 27 augustus, en 22 oktober 1971 (in de laatste trad Udink voor Boertien op, net als Schmelzer – Dierikx et al.,red., 2005a, p. 595, noot 7 en 8), en 4 en 25 februari en 30 maart 1972 (deze laatste waren de notulen die ontbreken in dit derde ING-boek). (Op de meeste van deze MR-vergaderingen zal ik verderop in deze paragraaf terugkomen.) Daarnaast waren er in de maanden maart en juli 1972 echter twee MR-vergaderingen waarin Udinks optreden tegenover Boertien juist heel anders was, of geheel ontbrak – wat in het ene geval nog opmerkelijker was dan in het andere. In de MR-vergadering van 6 maart 1972 − waarin de op 25 februari begonnen bespreking van de bevoegdheidsverdeling ten behoeve van Unctad-3 werd voortgezet −, probeerde Udink, een neutrale positie in te nemen tussen Boertien en Langman – wat gezien zijn stellingname in de voorgaande bespreking nogal tegenviel  (zie meer hierover verderop in paragraaf 5.2). Daarentegen was in de MR-vergadering van 7 juli 1972 (waarin ik overigens net als in de overige MR-notulen na maart 1972 geen opvallende pro-OS standpunten van Udink meer heb aangetroffen; net zo min overigens als in redactionele voetnoten bij andere stukken na deze datum) juist het geheel ontbreken van enige opvatting van Udink het meest opmerkelijke. In deze vergadering stelde Boertien namelijk de initiële kabinetsafspraken over de hoogte van de ontwikkelingshulp nog eens aan de orde, en dat waren afspraken waarin juist Udink een nadrukkelijke rol had gespeeld (ik zal daarom in paragraaf 5.3 nader stilstaan bij de eerste en latere discussies over dit onderwerp).
  20. Udink verwijst hierbij echter alleen naar het feit dat Langman het nogal eens was met de ARP-minister van Sociale Zaken, Boersma (ook bij anderen destijds bekend als de meest linkse minister in het kabinet-Biesheuvel), en naar de vrees van met name Drees, ‘dat Langman zich door de linkervleugel van de Christelijke partijen op sleeptouw liet nemen’ (Udink 1986a, p.197). Udinks oordeel over Langman verdient echter een korreltje zout: zijn latere waarnemingen stonden stellig niet los van de meningsverschillen die hij tijdens de kabinetsbesprekingen met de EZ-minister had; bovendien werden zij mede gekleurd door Udinks ook achteraf nog grote behoefte aan zelfprofilering.
  21. Een andere vraag is of Boertiens standpunten in deze drie redevoeringen duidelijk genoeg en tevens goed verdedigbaar waren. Daar zou inderdaad wel wat over te zeggen zijn, maar dat doe ik hier nog niet.  
  22. Van de 9 à 10 bladzijden die de regeringsverklaring telt in de Handelingen van de Tweede Kamer (MinAZ 1971) begint het onderwerp buitenland (inclusief defensie) pas na ruim 8 pagina’s en de ontwikkelingssamenwerking pas op de voorlaatste halve pagina (respectievelijk p, 146 en 147); en ik zie hierbij niet over het hoofd dat de MP intussen op p. 140 wel al de ‘kloof tussen arme en rijke landen’ heeft genoemd, die ‘eerder breder dan smaller wordt’, en op p. 144 betoogt dat ‘de vraagstukken van de zorg voor een gezond biologisch milieu intensiever internationaal overleg vereisen (voor dit laatste beleid stelde dit kabinet dan ook een nieuw ministerie in, waarbij ‘milieuhygiëne’ werd ondergebracht bij ‘volksgezondheid’, waarmee minister Stuijt (KVP) werd belast). De internationale coördinatie van dit nieuwe beleidsonderdeel zou echter bij BuZa berusten, zo voegde de premier op dezelfde pagina toe.
  23. Nominaal leek dit een indrukwekkende stijging van bijna 75 procent, waarbij vermoedelijk de afzonderlijke jaarbedragen voor ontwikkelingssamenwerking die tijdens de informatie-Steenkamp waren afgesproken voor 1972-’75 bij elkaar werden opgeteld (= f. 5.050 mln., zoals blijkt uit het eindrapport Steenkamp – Tweede Kamer 1971, p. 27) en afgezet tegen de som van de begrotingsbedragen die in Udinks periode 1968-’71 waren uitgetrokken (=f. 2.894 mln., zie tabel 4.2. in hoofdstuk 4). Opvallend was echter dat er geen enkele verwijzing plaatsvond naar de omvangsdoelstelling van het kabinet-De Jong voor de ontwikkelingssamenwerking ter hoogte van 1 procent van het nationaal inkomen: werd die wel of niet verlaten? Dit en andere vraagtekens omtrent de begrotingsplannen van de regering-Biesheuvel komen in paragraaf 5.3 aan de orde.
  24. Waarna nòg eens werd verzekerd, dat zulke wijzigingen niet van invloed zullen zijn op de ‘te verstrekken financiële en personele hulp.’ De nog niet genoemde vierde alinea bevatte alleen de aankondiging, dat ‘vóór 1 januari 1972’ voorstellen zouden worden uitgewerkt ‘ter versterking van de coördinerende rol’ van BuZa ‘in vraagstukken van buitenlands economisch beleid’ (MinAZ 1971, p.47).
  25. Boertien citeert in zijn eerste MvT (voor 1972) wel een passage uit de VN-Ontwikkelingsstrategie over de oorzaak van een gelijkmatiger verdeling van inkomens en vermogens in ontwikkelingslanden en de eveneens grote betekenis van kwalitatieve verbeteringen en een aanzienlijke verkleining van allerlei regionale, sectorale en sociale verschillen in die landen (MinBuza 1971, p. 47). Maar nergens worden deze desiderata tot een expliciet en serieus te hanteren beleidsdoel van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking verheven. Hetzelfde commentaar dient ook geplaatst te worden bij de passages in de tweede MvT (voor 1973) die naar aanleiding van de opkomst van de Volksrepubliek China en een rapport van de Commissie-Tinbergen aandacht vragen voor de massale armoede, werkloosheid en andere uitingen van machtsongelijkheid in de Derde Wereld. Verondersteld wordt daar dat deze structurele gegevenheden en problemen hun weg zullen vinden in de toekomstige herformulering van de VN Strategie (idem 1972, nr. 2, p. 26-27). Maar of daaruit ook conclusies te trekken zouden zijn in het Nederlandse beleid, blijft ook hier onvermeld.
  26. De in hoofdstuk 3 en 4 al enige malen geciteerde Roelf Haan schreef later in 1973 een terugblikkend artikel waarin hij het Amerikaanse besluit typeerde als het gedrag van een kind dat een gezelschapspelletje verliest: na vanaf de tweede wereldoorlog als een strenge hoofdrolspeler de spelregels te hebben gedicteerd, vonden de VS − nadat vanaf 1960 hun betalingsbalanstekort was gaan oplopen en de voormalige internationale dollarschaarste was omgeslagen in een steeds groter wordende dollarovervloed − het spel niet meer leuk en werden de fiches (het goud als betaling voor hun tekorten) in één klap van tafel geveegd (Haan 1973, p. 679).
  27. Een goede inventarisatie van de te bespreken gevolgen en mogelijke beleidsopties bezien vanuit verschillende gezichtshoeken is, ondanks haar vroege analyses: ODI 1971.
  28. De drie opties waaruit deze landen mochten kiezen waren: een associatie vergelijkbaar met de Yaoundé-conventie, of een daarvan afwijkende eigen vorm van associatie, of een of andere handelsovereenkomst.
  29. Wat dit betekende voor de handel van elk van de uitgezonderde zeven landen (India, Bangladesh, Hongkong, Maleisië, Pakistan, Singapore en Sri Lanka) werd onderzocht in een vervolgpublicatie van het al genoemde ODI, door Peter Tulloch (1973).
  30. Gebruikt in de titel van Galtungs boek uit 1973, maar al eerder door deze Noor geïntroduceerd in artikelen, conferentiepapers, en gastcolleges (ook in Nederland). Hij paste hierin zijn algemene theorie over ‘structureel imperialisme’ (Galtung 1971) nader toe op West-Europa.
  31. Het in april 1971 in de Tweede Kamer verkozen PvdA-lid Jan Pronk wijdde twee van zijn vaste columns in heteconomenweekblad ESB aan dit Memorandum van de Europese Commissie, eindigend met een ‘voorlopig neen’ tegen deze voorstellen (Pronk 1971a en 1971b, p. 1106).
  32. Mijn mederapporteur van Unctad-2, Scherpenzeel, verwachtte dat China zich zelfs formeel zou aansluiten bij de G77, maar zag ook verdeeldheid daarover binnen deze Groep ontstaan (Scherpenzeel 1972, p. 29-30).
  33. De definitieve versie van het rapport van Meadows c.s. verscheen in Nederlandse vertaling in maart 1972, samen met een inleidende presentatie en een verslag van de bespreking door het Uitvoerend Comité van de Club van Rome in de Aula-pocket van D.L.Meadows 1972.  
  34. In hoofdstuk 4 genoemd in voetnoot 284. Tijdens de vervolgbijeenkomst, die in november 1971 plaatsvond in het Belgische Dworp, bleek dat er zowel in de lidstaten van de (uitgebreide) EEG als daarbuiten (Zweden, Spanje, Zwitserland, Oostenrijk, de VS en Canada) al van alles gaande was over Chili en Unctad-3. De ongeveer 90 deelnemers stelden een gemeenschappelijke verklaring op en spraken onder andere af na te gaan of in Santiago nog iets te organiseren zou zijn in de marge van de conferentie. Er was echter ook tweespalt: tegenover degenen die Unctad positief wilden benaderen − of haar, ten minste voorlopig, nog even het voordeel van de twijfel wilden gunnen − stonden anderen die al bij voorbaat wisten dat ook deze conferentie het internationale kapitalisme niet zou aantasten − wat naar hun mening dus betekende: dat Unctad-3 de armen en onderdrukten in de Derde Wereld weinig zou baten. In Nederland bestonden die meningsverschillen ook, al legde de anti-Unctad stroming onder de bestrijders van ‘de bestaande wanorde’ het getalsmatig af tegen de activisten die Unctad-3 slechts gebruikten als aanleiding tot ‘kosmopolitieke vorming en bewustwording’ (Reckman van de Sjaloomgroep). In de ogen van de redacteuren van het Nesbic-Bulletin, dat vanaf januari 1972 de ondertitel ‘anti-imperialistisch tijdschrift’ voerde, leidde dit laatste echter slechts tot ‘blind idealisme’ en ‘frustraties’ − het lot van eenieder die zonder de ‘juiste analiese’ door het leven gaat. In hun tweede nummer van dat jaar, gewijd aan de vraag ‘Hoe kapitalisties is de Unctad?’, waren zij bereid (hun versie van) die analyse nog eens uit te leggen aan de in ‘zware mist’ ronddolende naïevelingen van de Unctad-strategiegroep (Nesbic-Bulletin, maart/april 1972, p. 1-2).
  35. Een voorbeeld werd genomen aan de vijfde Europese conferentie van de wereldwijde Society for International Development (SID), die in oktober 1971 plaatsvond in Den Haag. Die had als thema: ‘Naar een nieuwe wereldeconomie: een pragmatische benadering van de internationale arbeidsverdeling’ (IS, sept.1971, p.199). De zes papers die in deze conferentie werden gepresenteerd, werden in 1972 gepubliceerd in boekvorm, samen met de commentaren op de papers en enkele andere bijdragen en discussieverslagen (SID 1972). Het enkele maanden eerder bedachte plan van de Unctad-strategiegroep zocht echter meer aansluiting bij de concrete agenda van Unctad-3, en wilde er ook meer experts uit de Derde Wereld bij betrekken.
  36. Anders dan Bieckmann stelt was dit symposium dus geen door prins Claus en de NCO-staf ‘zelf geïnitieerd project’ (Bieckmann 2004, p.92, en de op dezelfde bladzijde vermelde datum van Unctad-3 is ook onjuist). De inhoudelijke voorbereiding werd na de voorstellen van de Unctad-strategiegroep overigens wel in grote mate door deze staf en het ministerie van Buitenlandse Zaken overgenomen, terwijl de organisatorische en administratieve verzorging exclusief voor hun rekening kwam.
  37. NCO, ed. 1972, p.133 en 135. Achteraf lees ik in het boek van Bieckmann dat die oproep aanvankelijk zelfs op afwijzing stuitte bij de ministers Langman en Boertien. Die hadden bovendien ‘ernstig bezwaar’ tegen het plan het symposium aanbevelingen te laten formuleren, zoals zij ook niet wilden toestaan dat er ambtenaren aan zouden deelnemen. Maar Claus gaf geen krimp. De ministeriële toestemming voor zijn speech kwam op het laatste moment toch nog af (Bieckmann 2004, p. 93-94), en concrete beleidsmaatregelen heeft het symposium inderdaad aanbevolen (25 stuks, meteen na het symposium gepubliceerd in een ruim verspreide folder in het Engels). Deze aanbevelingen zijn later in hetzelfde jaar ook gepubliceerd in het Final Report dat is opgenomen in het aan het begin van deze noot geciteerde boek (p. 19-25), samen met de 13 referaten van de deskundigen, de openings- en slotstoespraken van prins Claus (p.132-253) en de door de NCO-staf gemaakte samenvattingen van de discussies in de zes zittingen van het symposium (p. 27-131). Opvallend is dat het BuZa-maandblad IS niets over deze uitkomsten rapporteerde; ze werden echter wel uitgebreid besproken in een speciale aflevering van de Internationale Spectator (zie Secchi 1972, Wahab 1972, en Terhal 1972).

    En wat die ambtenaren betreft: alleen die van BuZa mochten er ten slotte bij zijn, die van EZ niet – vermoedelijk overigens méér omdat het een symposium van een ander ministerie betrof, dan dat EZ-medewerkers dienden te worden afgeschermd van onwenselijke informatie, dan wel verhinderd ministeriële geheimen te onthullen.

  38. Het publiciteitsonderdeel van de campagne was al in september 1971 op gang gekomen met een door de Novib opgezet Unctad-informatiecentrum, dat onder andere de steeds frequentere verschijning van een ‘Unctad-informatie’-bulletin verzorgde met groter en kleiner nieuws uit binnen- en buitenland over alles wat verband hield met de conferentie en haar vergaderplaats Chili (inclusief de conferentieverslaggeving en samenvattingen van en commentaren op conferentiestukken, artikelen in de pers en van regering en parlement in Nederland, interviews met officials en politici, enzovoorts; bij elkaar zo’n 400 pagina’s tekst in 48 afleveringen, verschenen tussen 14 september 1971 en 27 juli 1972, en overzichtelijk gerubriceerd en beschreven in de Index die als no.49  verscheen in december 1972). De Sjaloomgroep begon iets later met een ‘Unctad-in-Aktie’-bulletin; en de van 1970 daterende ‘Hongerkrant’ startte opnieuw met een reeks afleveringen nu gericht op Unctad. Voorts werden er naast ‘open brieven’ en persberichten ook diverse documentatiemappen uitgebracht. Behalve dit schriftelijke materiaal waren er ook de in frequentie toenemende debatbijeenkomsten, landelijke zowel als plaatselijke, met als bijzondere vorm de zogenoemde ‘Unctad-zondagen,’ die in zowel kerken als algemene publieke ruimten vele belangstellenden bij elkaar brachten.
  39. Exacte aantallen zijn een slag in de lucht, want er liepen in Santiago vele waarnemers het conferentiegebouw inen uit waarvan de herkomst en rol onbekend bleven. Er waren in elk geval méér Nederlanders aanwezig dan het aantal dat minister Langman noemde in zijn antwoord op Kamervragen een week na de opening van de conferentie(hij schreef  64 deelnemers, maar zijn nadere aantallen van twee ministers, 28 ambtenaren, 24 journalisten en 12 leden van de Eerste en Tweede Kamer − waaronder oppositieleider Den Uyl en zijn latere ‘schaduwminister voor ontwikkelingssamenwerking’ Pronk − telden op zichzelf al op tot 66, althans in mijn bron: Unctad-informatie, no. 32, p. 6). Het initiatief tot de subsidiëring van de pers ging waarschijnlijk wèl uit van de NCO-staf, hoewel daarin gestimuleerd door de Novib, die haar eigen verslaggeving van Unctad-2 als voorbeeld stelde voor een nu veel uitgebreidere bevordering van persaandacht voor Unctad-3. Volgens dezelfde bron schatte minister Langman de totale kosten voor zijn ministerie voorlopig op f. 1 mln. (Als minister voor OS beantwoordde Pronk op 13 april 1976 schriftelijke vragen van het Kamerlid Van Dam (ARP) over een soortgelijke subsidiëring in verband met Unctad-4 in Nairobi in dat jaar, waarbij Pronk ongevraagd additioneel toelichtte, dat er in 1972 via de NCO een bedrag van f. 90.000 ter beschikking was gesteld, ‘waarvan f. 55.000 voor rapportage via pers, radio en tv enf. 35.000 voor andere voorlichtingsactiviteiten vanuit Santiago.’ In 1976 dacht Pronk echter ‘aan een maximum van f. 50.000’, aldus IS 1976, p. 170). In 1972 vonden enkele Kamerleden de eerder genoemde aantallen Nederlanders in Santiago wel in schrijnende tegenstelling staan tot het doel van de conferentie; ‘grotere soberheid’ was, onder anderen volgens Mej. Hannie van Leeuwen (ARP), op zijn plaats geweest  − een vreemde onderschatting van het belang van meer aandacht voor deze conferentie.
  40. Boertiens woorden in een latere redevoering waarin hij achteraf verklaarde dat de Nederlandse regering was teleurgesteld door ‘het weinig constructieve en weinig coherente optreden van de EEG tijdens de derde wereldhandelsconferentie’ − ‘al was dat na het daaraan voorafgaande ministersoverleg in Brussel (…) nauwelijks een verrassing te noemen’ (Boertien 1972a, p.177). Ook minister Langman, die er bij was geweest, zei dat hij dit overleg ‘nogal gedeprimeerd’ verlaten had, zoals Van Tongeren hem had horen mededelen aan de pers (Tongeren 1972, p.43).
  41. Udink wordt zelfs veel uitgebreider weergegeven dan Boertien, van wiens woorden de notulen bijna niets vermelden (Dierikx et al., red., 2005a, p. 553-554).
  42. In de woorden van de ING-redactie, die de mening van deze raadadviseur (D.M.Ringnalda) samenvat in een voetnoot bij Boertiens brief aan Biesheuvel, beide d.d. 3 september 1971 (Dierikx et al., red, 2005a, p. 574-576, inclusief noot 5).
  43. Het lijkt zelfs uitermate onwaarschijnlijk dat Boertien niet al in juli-augustus heeft geprobeerd dit overleg met Langman te openen. Maar als die daartoe niet bereid was, wat vanuit zijn belang begrijpelijk was, restte Boertien alleen een hernieuwd beroep op de ministerraad. In zijn brief aan Biesheuvel gebruikte de OS-minister echter alleen inhoudelijke argumenten, geen klachten over Langmans opstelling.
  44. Volgens dezelfde redactionele voetnoot schreef Biesheuvel in een reactie op dit advies, dat hij Boertien had gebelden dat die de kwestie ‘eerst met Langman’ zou opnemen. Het resultaat daarvan zou hij ‘afwachten’, zo stelde Biesheuvel na zijn conclusie, dat Boertiens brief ‘dus niet op de MR-agenda’ zou komen. Dat was wel een rijkelijk voorbarige conclusie, temeer daar Biesheuvel zelf verwachtte dat het gesprek tussen beide ministers ‘wel negatief zal zijn’ – maar ‘dan schakelen wij over op uw suggestie’, zo concludeerde hij: de twee andere ministers erbij halen (Dierikx et al., red, 2005a, p. 576, noot 5).
  45. Ringnalda’s memo is overigens een allegaartje van eenzijdige pro-EZ interpretaties van voorgeschiedenis, feiten en verhoudingen, zonder enig oog voor het belang van Unctad voor het ontwikkelingsbeleid. Ook negeert hij dat EZ nooit veel interesse had in Unctad en de GATT veel relevanter vond! En de oplossingssuggesties die de auteur aandraagt – onder andere handhaving van de huidige aparte coördinatiekringen − zijn inderdaad meer optisch dan zinvol, en verre van evenwichtig.
  46. De ING-redactie vermeldt, in een voetnoot bij Ringnalda’s memo, alleen dat Biesheuvel in een later briefje noteerde dat een gesprek met Langman en Boertien op AZ op 11 november 1971 ‘geen beweging in de standpunten’ opleverde; dat op 15 november een stafbespreking op BuZa ‘Boertien tot kalmte [had] gemaand’ en deze gevraagd had een ‘genuanceerder standpunt in te nemen’ (twee maal sic!); en dat Boertien er op 18 november bij hem (de premier) over kwam praten (Dierikx et al., red, 2005a, p. 583, noot 3). De ruggesteun van BuZa leek dus ook twijfelachtig te zijn geworden, al is niet duidelijk of de twijfel zich ook uitstrekte tot DGIS en Schmelzer.
  47. Zulke OS-ministers bestonden echter een jaar eerder nog slechts in vier andere DAC-landen: West-Duitsland, België, Denemarken en Engeland (Judith Hart, die ook op het symposium was), hoewel ook in andere DAC-landen wel bewindspersonen fungeerden met enigszins vergelijkbare (deel)verantwoordelijkheden (aldus het BuZa-OS maandblad IS, april ’71, p. 96-99).
  48. De discussie in deze MR-vergadering is moeilijk te volgen omdat de brieven van Biesheuvel en Boertien (met bijlagen) die ter bespreking stonden, niet worden weergegeven en alleen summier samengevat door de ING-redactie(Dierikx et al., red, 2005a, p. 632, noten 1 en 2). Bovendien hanteerde de MP een zeer losse stijl van leidinggeven, waardoor de bespreking van de hak op de tak ging. Diverse ministers neigden naar instemming met Boertiens inmiddels gewijzigde voorstel, anderen kwamen met eigen opvattingen of met amendementen op de stukken, terwijl nog weer anderen geen keuze konden of wilden maken, of alleen vonden dat de MP de knoop maar moest doorhakken. Tijdens de vergadering deed deze dat echter nog niet, zodat de bespreking werd afgesloten met de hierboven genomede principeafspraak.
  49. Deze onderwerpen werden in Biesheuvels brief aan de Tweede Kamer van 9 maart slechts globaal omschrevenals ‘meer in het bijzonder op de ontwikkelingssamenwerking betrekking hebbend’ (voor Boertien) en ‘wereld-handel en internationale arbeidsverdeling’ (voor Langman). In de daags daarvoor geschreven interpretatiebrief van Biesheuvel aan Langman en Boertien (zie hierna) werd daaraan alleen nog toegevoegd dat tijdens de conferentie twee van de zes Commissies aan Boertien zouden zijn toegewezen. Onder die twee Commissies vielen de gevolgen van de monetaire crisis, de hulp en andere financiële stromen en de problematiek van de MOL’s en de landen zonder zeekust (Dierikx et al. red., 2005a , p. 646, inclusief de noten 4 en 5).  
  50. Gebaseerd op de door de minister-president genoemde ‘elementen’ van de regeling die deze op 6 maart aan de ministerraad voorlegde. Volgens de ING-redacteuren werd dit de regeling die Biesheuvel drie dagen na de raad, op 9 maart, aan de Tweede Kamer toestuurde (Dierikx et al., red., 2005a, p. 643,  noot 5), met alleen de wijziging die zij in noot 6 vermelden en die hierna wordt weergegeven. Voor de brief zelf zie kamerstuk MinAZ 1972.
  51. Het derde punt in deze interpretatiebrief van Biesheuvel is reeds in de tweede zin van noot 49 verwoord.
  52. Bij de voorstemmers zaten verscheidene leden van regeringsfracties: Bos (CHU) verklaarde individueel dat hij voor de motie zou stemmen, en Mommersteeg (KVP) zei dat alle leden van zijn fractie het toejuichten dat de ontwikkelingsminister meer bevoegdheden kreeg bij Unctad-3, maar dat ‘een deel’ van zijn fractie wilde afwachten wat de proef met de aangekondigde regeling zou opleveren. ‘Een aantal andere leden’ (waartoe Mommersteeg ook zichzelf rekende) vond echter dat met deze regeling ‘de kans is gemist de integratie van de ontwikkelingssamenwerking in het regeringsbeleid nog duidelijker te profileren, en ook naar buiten te tonen dat Unctad primair een zaak is van ontwikkelingssamenwerking’; deze leden zouden daarom voor de motie stemmen (Tweede Kamer 1972, p. 2853). Helaas noemde Mommersteeg geen exacte aantallen, maar met een fractie van maximaal 35 aanwezige leden, zal het aantal voor stemmende KVP’ers wel voldoende zijn geweest voor de bovengenoemde meerderheid.
  53. Kennelijk is in de ministerraad van 24 maart 1972 wel een besluit genomen, dat de motie niet zou worden uitgevoerd ‘aangezien het onmogelijk werd geacht op korte termijn een nieuwe regeling te treffen voor’ Unctad-3, zo vermeldt de ING-redactie in voetnoot 7 op p. 645 (Dierikx et al., red, 2005a).
  54. Langman had daarna zijn maatschappelijke carrière hervat en trad toe tot de raad van bestuur van de Algemene Bank Nederland, waar hij bij de fusie met de Amrobank zijn oud-collega van Financiën, Nelissen, weer tegenkwam als topman. Maar voor politieke functies liet Harrie Langman, die in augustus 2016 op 85-jarige leeftijd overleed, zich nooit meer liet strikken.
  55. Op 23 februari 1972 kwam Boertien, in een vertrouwelijke brief aan Biesheuvel, als compromis op de proppen met de suggestie om de UNCTAD-onderwerpen te verdelen over de coördinatiecommissies van beide ministeries, en dan elke minister over zijn eigen onderwerpen ‘eerste verantwoordelijkheid’ te geven, en de delegatie onder een daarmee overeenstemmende tweehoofdige, en per onderwerp wisselende, ambtelijke leiding te plaatsen. Dat dit compromis alleen voor Unctad-3 zou gelden en daarna geëvalueerd moest worden, was ook een idee van Boertien. Naast dit laatste bleef in Biesheuvels tijdelijke regeling alleen de gescheiden voorbereidingsprocedure over. (Deze brief van Boertien wordt in Dierikx et al. red., 2005a, p. 632, noot 2, alleen samengevat. Een doorslag ervan vond ik in Boertiens nagelaten archief, dat wordt bewaard in het Historisch Documentatiecentrum voor het Protestantisme, gevestigd in de Vrije Universiteit, Amsterdam.)
  56. In het navolgende put ik voor enkele gegevens ook uit mijn eigen ervaring en indrukken. Maar de hoofdlijn in dit betoog is ontleend aan Van Dam, ook als ik hem niet aanhaal.
  57. Dat wil zeggen, dat zij zich individueel niet noodzakelijk gebonden achten aan politiek bredere taakopvattingen en belangen die het kabinet pretendeert uit te dragen – zoals die op het gebied van ontwikkelingssamenwerking; zulke specialisten van andere ministeries laten zich in hun interpretaties van opdrachten en richtlijnen zelfs niet altijd uitsluitend leiden door wat hun eigen ministers of staatssecretarissen zeggen – die in hun ogen soms slechts passanten zijn die niet echt weten wat het sectorbelang het beste dient!
  58. Van Dam illustreerde deze woorden met verwijzingen naar de vertraagde reacties op de voor ontwikkingslanden dreigende problemen ten gevolge van de Britse toetreding tot de EEG en naar die op het OS-Memorandum van de Europese Commissie (Dierikx et al., red, 2005a, p. 593).
  59. De ING-redactie voegt geen voetnoot toe waaruit blijkt of er nog iets gedaan is met Van Dams memo. Gevreesd moet dus worden dat er geen actie op is gevolgd. Daaraan had toch wel wat gedaan kunnen worden, zelfs zònder substantiële vergroting van de competenties van de minister z.p. Meijer, aan wie dit memo gericht was, schreef in december 1972 weer zijn beoordeling van het ministerschap z.p. in de voorbije periode. Het pleidooi van de aangenomen motie-Pronk maakte hij daarin volledig tot het zijne. Maar van verbeteringswensen in de geest van Van Dams memo was hem kennelijk niets bijgebleven (nota d.d. 5 december 1972 in Dierikx et al., red, 2005a, p. 742-748; verderop kom ik nog terug op wat Meijer wel aanbeval).
  60. Het derde ING-boek publiceert alleen de begeleidende brief van Langman, d.d. 20 maart 1972, bij de ontwerp-instructie, waarin alleen wordt ingegaan op de nog openstaande kwesties. De notulen van de ministerraad die deze brief en de ontwerpinstructie besprak en vaststelde op 30 maart, heb ik ontvangen via de ING-redactie. Als ik daaruit citeer, gebeurt dit met de referentie ‘MR-notulen 30 maart 1972’. (Het bovenvermelde besluit over de hulpontbinding in EEG-verband staat in deze notulen op p. 4.)
  61. Op twee eerdere momenten in deze MR stond Udink nog wel aan Boertiens kant, maar bij dit onderwerp niet.
  62. Pronk had zijn oorspronkelijke motietekst tijdens het nieuwe overleg in de Tweede Kamer op de valreep gewijzigd door de reeds in dit citaat gebruikte woorden ‘streven naar toepassingsmogelijkheden voor’ alsnog in te laten lassen.
  63. Als alle 131 Kamerleden die volgens de Handelingen bij het begin van deze middagzitting aanwezig waren (Tweede Kamer 1972b, p. 2873) hebben meegestemd, dan waren er dus 128 voorstemmers.
  64. Waarschijnlijk zijn er wel meer voorstemmers geweest die zich door Pronks tekstwijziging hebben laten overhalen. Het lid Waalkens (VVD) bijvoorbeeld, die het nieuwe standpunt van Nelissen uitlegde als een uitspraak die erop neerkwam, dat ‘met het bevorderen van het gesprek hierover’ in Santiago ‘aan de motie is voldaan,’ kwam in zijn stemverklaring dan ook met een veelzeggende voorbehoud: zijn voorstem hield namelijk ‘in genen dele in dat wij ons te allen tijde positief ten opzichte van deze materie zullen kunnen opstellen,’ want dat zou afhangen van hoe dat gesprek in Santiago zou verlopen (Tweede Kamer 1972b, p. 2881).
  65. De in Lima gehouden tweede ministeriële bijeenkomst van de G77 (toen al gegroeid tot 98 lidstaten, waarna ten tijde van unctad-3 drie nieuwe lidstaten het totaal op 101 leden brachten), na de eerste in Algiers in 1967, was voorbereid door drie regionale bijeenkomsten (in Bangkok, Addis Abeba en Lima), en vond plaats van 28 oktober tot 7 november 1971. De volledige tekst van de Verklaring en het Actieprogramma van Lima is onder andere opgenomen in het eindverslag van de Nederlandse delegatie naar Unctad-3 (MinEZ 1972, deel I, bijlage 6, p. 122-186).
  66. De monetaire crisis komt prominent voor in vele hoofdstukken van het Lima-document, terwijl het eerste hoofdstuk van deel 3 (het actieprogramma) geheel gewijd is aan de analyse van de gevaren voor ontwikkelingslanden en de te nemen maatregelen in hun belang (p. 129-133 van het delegatieverslag, deel I – zie noot 65). De effecten van de EEG-uitbreiding worden in algemene zin aangestipt onder de gesignaleerde toename van protectionisme bij rijke landen (p. 124 en 126, deel I), maar krijgen een apart hoofdstuk in het werkprogramma (tekenend voor de verdelende werking van de speciale relaties van de EEG, vallen de aanbevelingen van de G77 in dit hoofdstuk uiteen in drie aparte paragrafen voor achtereenvolgens de Afrikaanse, de Aziatische en de Latijns-Amerikaanse landen (p. 136-137, deel I).
  67. Wat Nederland van deze en andere resoluties in Santiago vond, zal ik verderop in een aparte sectie belichten.
  68. De opmerking in het Nederlandse delegatieverslag, dat deze ontwerptekst ‘een scherpe aanval tegen de EEG inhield’ (MinEZ 1972, deel I, p. 28), was in elk geval zwaar overdreven.
  69. Dat waren alleen Ghana, Nigeria, Lesotho, Sierra Leone, Swaziland en Trinidad & Tobago, aldus mijn toelichting bij de samenvatting van de ontwerpresolutie in Coppens & Scherpenzeel 1972b (p. 80-81).
  70. Scherpenzeel en ik registreerden in Santiago nog tal van andere verklaringen en verhalen over Mansholts opvallende actie, die vermoedelijk vooral werd ingegeven door de behoefte het beschadigde blazoen van de EEG wat op te poetsen. In de nacht van 18 op 19 mei 1972 sprak hij de plenaire vergadering voor de tweede keer toe, nu vanuit de delegatiebank achterin de zaal in plaats van op het spreekgestoelte voorin. Toen was de bovengenoemde ontwerpresolutie aan de orde die onexpliciet de EEG betrof (voor meer details zie Coppens & Scherpenzeel 1972b, p. 11-13 en 81).
  71. Voor een positiever gestemde weergave van wat Mansholt allemaal voorspiegelde, zie het delegatieverslag (MinEZ 1972, deel I, p. 22, tweede alinea). Er was overigens bij enkele EEG-delegaties (uitgezonderd de Nederlandse) intussen ook al wat irritatie te horen geweest over Mansholts eigenzinnige, en niet vooraf voorgelegde, tweede optreden in Santiago – maar die verstomde toen de ontwerpresolutie voorlopig in de ijskast ging (Coppens & Scherpenzeel 1972b, p. 13).
  72. Nederland zat bij de voorstemmers, zoals verderop zal blijken.
  73. Als bij deze aantallen ook de uitslag van de drie stemmingen bij de (twee) monetaire resoluties wordt opgeteld wordt het totaal voor de conferentie: 47 resoluties, waarvan er 30 met algemene stemmen werden aanvaard, en 17 slechts bij meerderheid. In Coppens & Scherpenzeel 1972b is op p. 84-85 een volledig overzicht van deze uitkomsten opgenomen, met een aparte kolom voor de Nederlandse standpunten bij de resoluties die bij meerderheid werden aanvaard.
  74. Selectief gebaseerd op mijn samenvattingen in Coppens & Scherpenzeel 1972b (p. 51-83), waar nodig aangevuld met gegevens uit het delegatieverslag (MinEZ 1972, deel I).
  75. Het nog steeds ontbreken van een APS-aanbod van een aantal belangrijke industrielanden (waaronder de VS en Canada) werd nogal diplomatiek en bijna als in het voorbijgaan genoteerd. Er werd op aangedrongen dat deze landen hun toezeggingen nog in 1972 of begin ’73 zouden nakomen. En over de wederkerige preferenties werd gesteld dat die maar door de direct daarbij betrokken landen moesten worden opgelost. De Speciale Preferentiecommissie, die een permanente status kreeg, zou in 1972 of ’73 moeten nagaan welke verbeteringen gewenst waren; de zonder stemming aanvaarde resolutie somde daarvoor alvast enkele ideeën op.
  76. Wat niet wegneemt dat er wel enkele winstpunten buiten de directe actiesfeer te noteren waren, zoals de aandacht voor de groeiende inkomenskloof binnen ontwikkelingslanden, en de negatieve rol die multinationale ondernemingen hebben in sommige ontwikkelingslanden. Beide punten werden naar voren gebracht door de Chileense president Allende in zijn openingstoespraak van Unctad-3; het eerste punt werd later ook krachtig onderstreept door Wereldbankpresident McNamara in diens bijdrage aan het  algemene debat.
  77. Naast geluids- en vertaalapparatuur, ook een electronisch personenoproepsysteem en een gesloten televisiecircuit, alles afkomstig van Philips, samen met de installatiekosten een donatie van f. 1,1 mln. (volgens IS, 10 september 1971, p.3).
  78. Dat laatste zal de meeste aanwezigen in Santiago niet eens zijn opgevallen. Maar Bieckmann tekende vermoedelijk uit goede bron op dat deze ‘aanbevelingen (…) tijdens de Unctad-conferentie door tal van delegaties werden geciteerd. En Prins Claus zou een paar maanden voor zijn dood nog met genoegen memoreren dat het rapport zelfs door de delegatie van de Sowjet-Unie was aangehaald (Bieckmann 2004, p.94).
  79. Dat deden overigens ook anderen die in Santiago waren. Van Tongeren doet uitgebreid verslag van de pogingen van ambtelijke en parlementaire zijde om het aanvankelijke minimalistische Gemeenschapsstandpunt van de EEG, verwoord door Luxemburgse Raadsvoorzittter Thorn, nog tijdens de conferentie tot enige aanpassing te bewegen (Tongeren 1972, p.43-44).
  80. Langman en Boertien volgden daarmee het voorbeeld van het kabinet-De Jong voor de oplossing van het ‘ministersprobleem,’zodat elk van hen kon fungeren als politiek hoofd van de Nederlandse delegatie (Langman was vanaf het begin aanwezig en bleef tot 26 april 1972 (bijna twee weken), en Boertien loste hem drie dagen later af en bleef tot het einde (drie-en-een-halve week). Daarnaast had de Nederlandse delegatie ook nog twee ministers en vijf ambtenaren uit Suriname en de Nederlandse Antillen in haar midden, naast 24 ambtenaren van drie Nederlandse ministeries en drie verschillende ambassades; het aantal van alleen EZ (13) was veruit het grootst; BuZa was met slechts vier ambtenaren aanwezig (MinEZ 1972, p.105-106).
  81. Boertien, wiens redevoering bijna een maand later kwam dan die van Langman, voelde zich verplicht toe te gevendat de oproep van zijn collega tevergeefs leek te zijn geweest. Maar dat weerhield hem er niet van de oproep te herhalen, en er de nogal onnozele verwachting aan vast te knopen dat als àlle landen hun  reserves zouden intrekken dit tot een algeheel succes van de conferentie zou leiden (MinEZ 1972, deel I, p. 117).  
  82. Dat Van der Tak Nederlands eerste woordvoerder in Commissie III was (zoals ook blijkt uit het delegatieverslag MinEZ 1972, deel I, p. 7) was misschien niet per se aan Langman te danken: dit woordvoerderschap viel hem vermoedelijk alleen al toe omdat hij als vice-voorzitter van de delegatie een hogere status had dan de aanwezige ambtenaar van Financiën. Van der Tak, die ik in Santiago al kort had ontmoet, maar met wie ik in de jaren 2004-’08 vele malen telefonisch overleg heb gehad, vertelde mij op 27 juli 2005 dat hij in Santiago een vertrouwensband kreeg met Langman, met wie hij ook zijn interventie over de ‘link’ grondig had voorbereid. Hij vertelde tevens dat toen begin mei 1972 het ambtelijke hoofd van de delegatie, Boekstal van de BEB, door familieproblemen moest terugkeren naar Nederland, Langman diens vervanging door een andere medewerker van EZ niet nodig vond. Dit had tot gevolg dat daarna niet alleen Van der Tak voor de rest van de conferentieduur als het enige ambtelijke hoofd van de delegatie fungeerde, maar ook dat BuZa-OS na Boertiens aankomst zowel de politieke als de ambtelijke leiding in handen had. Pragmaticus bij uitstek, had Langman er aldus door de omstandigheden genoopt geen moeite mee de motie Pronk c.s. wat betreft de delegatieleiding in Santiago alsnog uit te (laten) voeren.
  83. Letterlijk volgde pas na de verwijzing naar deze interdepartementale werkgroep de mededeling dat de regering nog geen finaal standpunt had ingenomen over deze kwestie. De daarna volgende zin vatte echter de centrale boodschap samen die in deze presentatie over het voetlicht moest komen. Door deze zin te laten beginnen met de woorden ‘It does however wish to encourage…’ – wat terugsloeg op het woord ‘government’ in de voorafgaande zin −, suggereerde Van der Tak dat het de Nederlandse regering was, die  het daarna volgende wenste aan te moedigen. Of de regering iets dergelijks echt gezegd had, was wel de vraag. Maar inhoudelijk bevatte de zin niets waarmee zij het oneens had kunnen zijn.
  84. In die zin was Van der Taks betoog dus ook meer doordacht dan de formulering van de eerder genoemde motie-Pronk c.s. over de ‘link’, want die vroeg slechts om het streven naar toepassingsmogelijkheden voor een band zonder meer (zie p. 387).
  85. Uiteraard was er ook geen behoefte meer aan ‘any reservations on this point’, zodat in dezelfde slotalinea kon worden verklaard dat het voorbehoud dat in 1970 was gemaakt kon worden ingetrokken. Verder zij nog vermeld dat vertaalde versies en uittreksels van Van der Taks interventie in Nederland al in mei verschenen (Tak 1972a en 1972b).
  86. Het NCO-Symposium had het in aanbeveling 10 in eerste instantie slechts gelaten bij een wat vage omschrijvingvan deze ‘link’, die een ‘important step forward in promoting development’ zou zijn. Een tweede zinnetje voegde daaraan echter nog toe, dat deze “‘link’ will also distribute the gains arising from the creation of SDR’s among the member states in an equitable manner” (NCO ed. 1972, p. 21). Het gaat misschien wat ver om in dit ‘equitable’ al iets te proeven van een ‘organische link’, al is deze laatste stellig billijker of rechtvaardiger dan een toewijzing van de SDR’s op basis van de quota. Het NAR-advies, dat in maart 1972 naar buiten werd gebracht, maakte echter wel een zeer nadrukkelijk pleidooi voor een ‘organische link’ – al gebruikt ook de NAR deze term niet zelf! Deze ‘organische link’ had volgens de Raad de voorkeur boven een variant waarin ‘de ontwikkelde landen hun toewijzing’ van SDR’s, ‘of een deel ervan afstaan aan bijv. de IDA.’ Deze laatste zou weliswaar eerder mogelijk zijn omdat daarvoor geen wijziging van de IMF-statuten nodig is. Het advies noemde het echter een nadeel, dat deze rijke landen dan het afstaan van deze gratis verkregen reserves zullen meetellen ‘als ontwikkelingshulp als deel van de 1% van hun BNP’ – wat politiek misschien wel te verwachten zou zijn, maar niet noodzakelijk onvermijdelijk hoeft te zijn (NAR 1972, No. 39, p. 13-14).
  87. Langman, wiens medewerking Boertien wel nodig had, werd daarover echter pas op het allerlaatste moment geconsulteerd, zo blijkt uit de brief die Boertien hem schreef op 20 april 1972, toen Langman al ruim een week in Santiago zat (die brief trof ik aan in het derde ING-boek, waarin hij integraal is opgenomen − Dierikx et al., red. 2005a, p. 653-656). Uit de tekst is op te maken dat het toen inderdaad al ging om een exclusief Nederlands voorstel, en dat er geen plannen waren om de EEG-partners erbij te betrekken. Maar waarom eigenlijk niet? En waarom werd Langman zo laat geraadpleegd? Was Boertien misschien bang dat Langman het initiatief zou kapen voor zijn eigen plenaire rede op 19 april, en polste hij hem daarom pas op 20 april?  Uit de brief blijkt verder nog dat er inderdaad gemikt werd op een voor Europa werkend centrum, dat in Nederland gevestigd zou worden, iets dat ‘voor de Nederlandse handel en industrie geen ongunstige gevolgen’ zou hebben, zo probeerde Boertien Langman warm te maken voor het idee (idem p. 654 en 656).
  88. Het delegatieverslag over Unctad-3, dat pas op 28 november 1972 uitkwam, steekt in één opzicht ongunstig af tegen het verslag over Unctad-2: er ontbreekt een meer definitieve, algemeenpolitieke beoordeling in van de ministers Langman en Boertien van het globale verloop en de uitkomsten van de conferentie (zoals De Block en Udink die gaven in hun gezamenlijke nabeschouwingsbrief van Unctad-2, d.d. 21 mei 1968, die ook was afgedrukt in het delegatieverslag van toen (MinEZ 1968, p. 247-259). Langman en Boertien kondigden zo’n nabeschouwing wel aan in hun nota met ‘voorlopige indrukken’ van Unctad-3, die in juni 1972 bij de Eerste Kamer werd ingediend (mede gepubliceerd in IS, jg. 5, no. 6, p. 128-129). En zij gaven ook mondeling antwoord op vragen van Tweede Kamerleden tijdens de gezamelijke vergadering van de Vaste Commissies voor Handelspolitiek en Ontwikkelingssamenwerking op 29 juni 1972 over de resultaten van Unctad-3 (als weergegeven in het Verslag van dit mondeling overleg − Tweede Kamer 1972c). Deze stukken geven echter lang niet zo’n compleet beeld als de nabeschouwing van hun voorgangers. Ondanks hun aankondiging zijn Langman en Boertien blijkbaar niet toegekomen aan een definitieve eindbeoordeling van Unctad-3 (in het voorwoord van het delegatieverslag van 1972 staan slechts drie weinig zeggende zinnetjes van beide ministers − MinEZ 1972, deel I, binnenpagina). En er ontbreekt in dit delegatieverslag ook een opsomming van het vijftal ontwerpresoluties dat, bij gebrek aan tijd, werd doorverwezen naar de TDB (waaronder het bovengenoemde voorstel van Boertien en de zogenaamde anti-EEG-tekst van de G77 – zie mijn lijstje in Coppens & Scherpenzeel 1972b, p. 86).
  89. Het woord ‘brugfunctie’ werd in de gezamenlijke voorbeschouwingsnota van Langman en Boertien voor Unctad-3 niet gebruikt. Wel hadden zij het daarin duidelijk over hetzelfde met hun woorden over ‘Nederlands taak’ tijdens deze conferentie, die inhield dat ‘contact zal worden gelegd met een aantal gelijkgezinde landen’ voor het uitwerken van ‘constructieve voorstellen.’ Daarbij werd aan ‘zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden’ gedacht (MinEZBuza 1972, p.3, cursivering toegevoegd) − rijkelijk laat als dit contactleggen toen (9 maart 1972) nog moest beginnen. Maar tijdens Boertiens ontvangst van minister Vratusa van Joegoslavië (een regelmatig contact van Udink) in februari is het er kennelijk niet over gegaan (afgaande op het bericht daarover in IS 1972, p. 58). En of in de gesprekken die Boertien nog kort voor de conferentie had met zijn Duitse collega Eppler en met Tunesië en Indonesië, waarvan hij gewaagde in een interview in NRC-Handelsblad van 7 april 1972, zulke initiatieven eveneens ter sprake waren gekomen, is evenmin duidelijk.
  90. Het gekke was, dat al onze buurlanden na afloop van de conferentie met precies hetzelfde verhaal waren thuisgekomen! En die deden in zelfgenoegdzaamheid niet onder voor Langman en Boertien, die met een aantal andere bewindslieden, een president en een hoge ambtenaar op twee pagina’s geciteerd konden worden met variaties op het thema: het lag niet aan ons, de àndere landen lagen dwars! (Coppens & Scherpenzeel 1972b, p. 6-7).
  91. Het delegatieverslag geeft hierover details die in de geciteerde nota van Langman en Boertien ontbreken. De concessie die de VS later weer introkken was hun eis dat ontwikkelingslanden die geen participant waren in de GATT, alleen zou mogen meeprofiteren van de onderhandelingsuitkomsten als zij alsnog zouden toetreden. Dat was geen eis van de andere ontwikkelde landen, en dit werd in de compromisresolutie evenmin verlangd, zodat het gewijzigde VS-standpunt in feite niemand pijn deed (MinEZ 1972, deel I, p. 24 en 187, en deel II, p. 90-92), en dat waarschijnlijk ook later niet zou doen.
  92. Bij een van de twee monetaire resoluties stemde Nederland ook voor het in eerste instantie apart in stemming gebrachte onderdeel dat over de ‘link’ ging.
  93. Misschien zaten er meer ontwikkelde landen bij de landen die zich onthielden dan bij de voorstemmers, maar nauwkeurige aantallen heb ik niet opgezocht, omdat de redenen voor de onthouding voornamelijk van procedurele aard waren.
  94. Zij het wèl met de ‘mits’ in de ondertitel: ‘Als er niet eerst machtsvorming plaatsvindt aan de kant van de ontwikkelingslanden’ (Arian 1972).
  95. Onder andere Coppens & Scherpenzeel 1972b, p. 87-99. Zie ook de vergelijking van verschillende conclusies en aanbevelingen in de ‘Ontwikkelingskroniek’ van ESB, 57e jg., no. 2866, 13-9-’72, p. 873-875, onder de titel: ‘Unctad III: toch nog verder?’.
  96. De BNGL (bekender onder haar Engelse naam en afkorting: the Non-Aligned Movement – NAM) werd formeel opgericht in Belgrado (toen hoofdstad van Joegoslavië) in 1961 door de staatshoofden en regeringsleiders van 25 ontwikkelingslanden. De niet-gebondenheid in de naam verwees naar hun gezamenlijk te bewaren eenheid en onafhankelijkheid ten opzichte van de twee supermachten in de Koude Oorlog, de VS en de SU. De BNGL vond haar oorsprong in de in 1955 gehouden Conferentie van Bandoeng, Indonesië, van (29) Afro-Aziatische landen (Panchamukhi 1993, p. 205), en ontwikkelde in de jaren zeventig steeds meer economische accenten in haar oproepen en pleidooien.
  97. Ik volg hierna de hoofdpunten van Haans analyse van het vervolg van de monetaire crisis na de Amerikaanse beeindiging van de goudgarantie van de dollar in augustus 1971 (Haan 1973, p. 682).
  98. Het international monetaire geheel was een ‘niet-stelsel’ geworden, zoals Haan zegt. Hij ontkent ook dat het de speelregels waren geweest die tot de crisis hadden geleid: niet de regels, maar het niet-naleven daarvan door de economisch belangrijkste landen, de VS voorop, waren de oorzaak van de ontstane chaos. De VS hadden vanaf 1960 een steeds groter tekort op de betalingsbalans laten ontstaan zonder tot aanpassingsmaatregelen in de eigen economie en in hun buitenlands beleid over te gaan; en ze werden daartoe ook niet gedwongen door de Europese landen en Japan die de toenemende vloed aan dollars bleven accepteren (Haan 1973, p. 682 en 678).
  99. Het aantal van twintig leden was gebaseerd op de samenstelling van de Executive Board (het College van Bewindwindvoerders) van het IMF, het dagelijks bestuur onder het hoofdbestuur (de Board of Governors) dat eens per jaar bijeenkomt. Net als bij de Executive Board bestond de helft van het Comité van Twintig uit ontwikkelingslanden, maar net als bij deze Board vertegenwoordigden driekwart van de C20-leden elk kieskringen van de overige lidstaten, zodat direct of indirect alle lidstaten van het IMF aan dit hervormingsoverleg deelnamen.
  100. Tot medio 1973 vergaderde het Comité viermaal op ministersniveau en zesmaal op plaatsvervangersniveau.
  101. De conclusies over het EEG-schema werden bevestigd door Den Boer, die zijn evaluatie van dit EEG-APS ook baseerde op iets latere empirische gegevens over 1972 (Den Boer 1975, p. 158-162), en die naast de Unctad-evaluatie ook twee alternatieve evaluatiemethoden besprak (idem, p. 53-71). [Zie het volgende hoofdstuk voor diens bevindingen.]
  102. Het Nederlandse Memorandum werd toegevoegd als bijlage V aan de MvT voor 1973 (MinBuza 1972, no. 3,p.17-19), terwijl een iets eerdere versie is afgedrukt in Dierikx et al., red, 2005a (p. 671-677), met enkele redactionele voetnoten van de ING-bezorgers met lastminute-wijzigingen en een relevante Unctad-bron. In het document dat aan dit eerdere concept voorafgaat, geeft dit ING-boek ook nog een korte indruk van de bespreking van een nog iets eerdere versie van dit Memorandum in de Coördinatie-Commissie Europese Integratie- en Associatieproblemen van BuZa (CCEI) (idem p. 670-671).
  103. Er zijn enige onduidelijkheden over het karakter van deze OS-Raad, de datum van zijn eerste bijeenkomst, en ofdie door Boertien of de staatssecretaris voor Europese Zaken, Westerterp, werd voorgezeten. Verschillende bronnen met elkaar vergelijkend (de MvT voor 1973: MinBuza 1972 nr. 2, p. 28, en een iets later verschenen NAR-advies: 1973a, p. 11), zal ik er in het navolgende van uitgaan dat het om een OS-Raad in oktober 1972 ging, die door Boertien werd voorgezeten. Gezien de data van de hierna komende Topconferentie zal die bijeenkomst van OS-ministers vóór of uiterlijk op 19 oktober hebben plaatsgevonden. Op 21 september hield Boertien een voordracht in Tilburg waarin hij wel naar het eerder genoemde Nederlandse Memorandum verwees, maar geen datum van deze OS-Raad noemde, noch dat hij die zelf zou voorzitten (zie zijn rede in IS – Boertien 1972a, p. 178).
  104. Aldus de passage over de externe betrekkingen van de EEG uit het Slotcommuniqué van de Top van Parijs, zoalsdie werd afgedrukt in een bijlage bij het in noot 103 aangehaalde advies van de NAR (1973a, bijlage 3, p. 37-38).
  105. Het navolgende ontleen ik aan de eerste MvT (voor 1974) van de volgende OS-minister, Pronk, die op prinsjesdag 1973 uitkwam. Over het verloop van de door Boertien geleide eerste OS-Raad in oktober 1972 (zoals verondersteld in noot 103) en de inhoud van de daar genomen besluiten is echter in deze MvT niets terug te vinden. Ook Boertiens laatste MvT, die al drukklaar, of zelfs al uit was toen deze Raad werd gehouden (prinsjesdag viel in 1972 op 19 september), verwijst er niet naar, net zo min als naar de EEG-Top die in oktober zou volgen. Gezien het belang van beide bijeenkomsten wel vreemde omissies in deze MvT’s.
  106. Zie Pronks eerdere afwijzende reacties in 1971 aangehaald in paragraaf 5.2, noot 31.
  107. In een voetnoot bij het hierboven besproken artikel geeft hij de strekking van deze motie, die op 22 februari 1973was aangenomem, in eigen woorden weer (Pronk 1973, p. 173, noot 8). In zijn eerste MvT als minister wordt deze motie eveneens aangehaald en geparafraseerd, alleen staat daar abusievelijk dat zij ‘in maart 1973’ was aangenomen (MinBuza 1973b, nr. 2, p. 33).
  108. Dit meldde de in associatiezaken gespecialiseerde Franse journalist Ch. Schiffmann in het speciale nummer vanThe Courier, het tweemaandelijkse orgaan dat de Europese Commissie uitgeeft over de relaties tussen Afrika en (inmiddels) de Caraïben en de Stille Oceaan, bij gelegenheid van de succesvolle afsluiting van de onderhandelingen in 1975 (Schiffmann 1975, p. 4).
  109. De drie opties zijn reeds aangeduid in noot 28, p 370. Het was een tijdlang de vraag of de ontwikkelingslandenvoor wie dit aanbod gold hun keuze vooraf moesten maken. Waarschijnlijk is dit opengelaten totdat de onderhandelingen met succes konden worden afgerond in 1975. Het onderhandelingsproces begon in 1973 met 43 landen uit de drie regio’s (respectievelijk bestaande uit 34, 6 en 3 landen) en eindigde met de 46 landen die het eindresultaat aanvaardden (inclusief het buurland en twee enclaves die in een douane-unie met Zuid-Afrika zaten: Botswana, Lesotho en Swaziland, waarvoor eerst een oplossing gevonden moest worden).
  110. En dat zal ik ook doen met het reeds genoemde NAR-advies over deze materie, dat pas in april 1973 aan minister Boertien werd voorgelegd (NAR 1973a), zodat het aan diens opvolger zou zijn er wel of niet iets mee te doen. Zoals ook met de, voor zover relevant, nog niet genoemde stukken uit het derde ING-boek.
  111. Een zeer informatieve beschouwing met de voornaamste details verscheen in IS van december 1972, jg. 5, no. 10,p 254-256.
  112. Maar of de voorwaarden voor volledige inwerkingtreding (ratificatie door ten minste 5 producentlanden die samen minstens 80 procent van de basisquota bezitten, en door ten minste 70 procent van de cacao-importerende landen) toen wel of niet waren vervuld wist geen van de Monthly Bulletins tussen april en december 1973 te melden. Desondanks noemde de hierna aangehaalde directeur van de Unctad Commdities Division, Bernard Chidzero, in een redevoering in Londen op 30 oktober 1973, de ICO als een van de bestaande grondstoffenovereenkomsten (Unctad Monthly Bulletin no. 87, November 1973, p. 2).
  113. Cutajar & Franks (1967, p. 62) raamden dit aandeel in 1960-’65 nog op minder dan één derde (de noemers inbeide bronnen zijn weliswaar niet identiek: ‘world net import requirements’ in deze laatste bron, tegenover ‘the whole world sugar trade’ in bovengenoemd Monthly Bulletin, maar dit aandeel zegt genoeg. Verder hangt de behoefte aan marktregulering uiteraard ook af van de omvang van de prijsfluctuaties, en die was in de recente jaren wel groter was geworden (aldus Herrmann et al, 1993, p. 21). Daarentegen zullen de relatief hoge suikerprijzen in het najaar van 1972 de animo van exporterende ontwikkelingslanden wel tijdelijk kleiner hebben gemaakt.
  114. Met ‘nergens’ bedoel ik in elk geval de meest relevante overheidsstukken voor zulke regeringsdoelstellingen, dus niet alleen de hierboven genoemde regeringsverklaring van Biesheuvel in augustus 1971 en het regeerakkoord van de vijf partijen van  juni 1971, zoals vastgelegd door Steenkamp, maar ook de twee MvT’s van Boertien voor 1972 en ’73: de eerste noemde nog wel de in de formatie afgesproken jaarbedragen en het voor de gehele periode 1972-’75 geldende totaal, maar zweeg volledig over wat er met de voorheen gebruikelijke koppeling aan het jaarlijkse NNIfk was gebeurd (MinBuza 1971, p. 47). En de MvT voor 1973 besprak alleen de in de VN en de DAC bestaande koppeling aan het BNPmp, en suggereerde slechts impliciet dat Nederland zich nog steeds hield aan de in de VN-Ontwikkelingsstrategie genoemde twee omvangsdoelstel-lingen: 1 procent daarvan voor alle middelen van de overheid en particulieren, en 0,7 procent voor alleen ODA van de overheid  (idem 1972, nr. 2, p. 30).
  115. Maas laat in zijn bespreking van Udinks compromisvoorstel zien dat er nog wel even moest worden touwgetrokken over de preciese verdeling van de hulpbedragen over de eerste twee jaren, maar het akkoord dat uiteindelijk werd bereikt was gelijk aan de hierboven genoemde vier bedragen in 1972-’75 (Maas 1986, p. 44).
  116. Het voor 1975 door de formatie-onderhandelaars afgesproken bedrag voor de hulp in dat jaar (f. 1.525 mln.) kwam volgens Maas (1986 , p.44) overeen met 1,07 % van het verwachte NNIfk in 1975. Dit laatste was vermoedelijk gebaseerd op de in 1971 beschikbare raming van het NNI voor 1975, die in de formatie zal zijn gebruikt. Het uit dit percentage af te leiden NNI-bedrag in 1975 bedroeg dan f. 142,5 mrd., wat ten opzichte van het werkelijke NNIfk in 1970 van f. 99,9 mrd. (volgens CBS 1994, p. 203) een stijging inhield van in totaal f. 42,6 mrd. in de vijfjarige periode 1970-’75, wat ongeveer neerkomt op een gemiddelde jaarlijkse groei van bijna 7,4 procent. Uitgaande van de daaruit volgende jaarlijkse NNI-bedragen in de periode 1972-’75 (zie kolom 2) en de in de formatie afgesproken hulpbedragen voor deze jaren (kolom 3), kunnen dan de jaarlijkse groei van deze hulpbedragen ten opzichte van het voorafgaande jaar (kolom 4), en de hulppercentages van het geraamde NNIfk in elk jaar worden uitgerekend (kolom 5). De hulpafspraken van 1971 kunnen vervolgens worden vergeleken met de hulpbedragen die in deze zelfde jaren zouden zijn uitgetrokken als daarvoor van 1 procent van het in deze jaren verwachte NNIfk zou zijn uitgegaan, zoals vermeld in de laatste kolom (6) hierboven:
  117. Om precies te zijn: de som van de begrotingsafspraken voor de ontwikkelingshulp (f. 5.050 mln.) kwam uit op0,98 procent van de gesommeerde NNIfk’s; in geld uitgedrukt f. 92 mln. minder dan de som van de hulpbedragen indien die elk jaar op 1% NNIfk waren gezet (als berekend in  de laatste kolom).
  118. De Macro-Economische Verkenningen die het CPB in dat jaar publiceerde gingen al uit van een nominale groei van niet minder dan 17,6 %  in 1973, en die liep in 1974 slechts licht terug tot 15,2% (berekend op basis van Steunenbergs MEV-cijfers in zijn tabel 5 − Steunenberg 1981, p. 119). Hoe dramatisch dit uitwerkte voor het op het eerste gezicht niet zo slechte beeld dat de cijfers in noot 116 suggereren, kan men zich voorstellen àls het daar veronderstelde gemiddelde groeicijfer van het NNI vanaf 1970 niet bijna 7,4, maar bijvoorbeeld 8,9 procent was geweest: dan zouden niet alleen de afgesproken hulpbedragen voor 1972-’74, maar ook dat voor 1975 onder de grens van 1% NNIfk zijn gebleven zijn!
  119. Hij erkende in dezelfde zin echter wel ‘expliciet’ dat noch Steenkamp, noch het kabinet hierover gesproken hadden, ‘wat gezien de moeilijke politieke tegenstelling op dit terrein niet verwonderlijk was.’
  120. Met de overgedragen hulpguldens kan dan naar rato van de inflatiepercentages (9,9 % in 1972 en 10,6 % in ’73,wederom op basis van CBS 1994, p. 203) minder worden besteed in Nederland − gezien de hulpbinding vaak de belangrijkste leverancier voor deze ontwikkelingslanden.
  121. Er was deze keer wel een korte beschouwing over de 0,7% BNPmp-doelstelling, waaruit onder andere bleek dat Nederland deze doelstelling tot en met 1971 nog niet had gehaald (met percentages die overigens later ook nog wat te hoog bleken te zijn). Maar er volgde op deze analyse geen normstellende conclusie voor het nog resterende begrotingsjaar van deze zich toen nog als een ‘volwaardig minderheidskabinet’ beschouwende regering-Biesheuvel-2 (MinBuza 1972, nr 2,  p.30).
  122. Deze cijfers over de kapitaalmarktfinanciering in 1972 en ’73 staan in tabel 5.1 van het genoemde NAR-advies no.87 (1986, p. 42). De MvT voor 1972 had er dus helemaal niets over gemeld, terwijl die voor 1973 maar een deel van het werkelijke bedrag aan kapitaalmarktmiddelen in die begroting noemde (kennelijk alleen het NIO- deel). Er zijn ook nog discrepanties tussen deze twee bronnen en een derde bron uit 1975 (een door een anonieme, maar op het eerste oog wel deskundige, medewerker van BuZa geschreven artikel in IS van november 1975, p. 329-333); dit geeft op p. 332 voor alle jaren andere cijfers dan de NAR). Hoewel al deze gegevens afkomstig zijn van BuZa-ambtenaren zijn de tegenstrijdigheden en onduidelijkheden, plus een aantal andere ongerijmdheden, in deze (semi)overheidsbronnen eenvoudig verbijsterend − èn meestal onverklaarbaar (anders dan de ook voorkomende evidente fouten of slordige formuleringen). Ik kies hier, en waar nodig ook verderop, voor de NAR-bron. Die is weliswaar ook niet foutloos: de feitelijke onderbreking van de procentuele koppeling van de hulp aan het NNI in de periode-Boertien, die wel in een eerder advies werd opgemerkt (te weten: NAR 1973d, p. 16), werd in deze bron eveneens over het hoofd gezien (idem 1986, p.13). Toch is zij om twee redenen betrouwbaarder dan de MvT’s en het IS-artikel: ze is a) het meest recent (vooral belangrijk bij uitgavencijfers, die in latere jaren vaak worden gecorrigeerd), en b) de gegevens werden verzameld door BuZa-medewerkers die werden aangestuurd door de NAR-werkgroep (en in het bijzonder door mij als voorzitter van die werkgroep) die het betreffende advies voorbereidde.
  123. Minister Drees jr, Thesaurier-Generaal van Financiën vóór hij namens DS’70 in de politiek ging, toen in 1971 blijkbaar ook niet. Als lid van de NAR-werkgroep die het in noot 122 genoemde advies voorbereidde in 1984-’86, was hij echter de hoofdcriticus van dit beleid.
  124. De toename van de kapitaalmarktfinanciering hoefde overigens niet aan Boertien te worden opgedrongen. Die had in augustus 1971 al meegewerkt aan de eerste verhoging van de kapitaalmarktmiddelen en ten tijde van de begrotingsbesprekingen in juli 1972 zelf het alternatief geopperd om als bijdrage aan de oplossing van het begrotingstekort van de overheid het aandeel van de schatkistleningen te verlagen en dat van de kapitaalmarktleningen te verhogen (aldus een in zijn persoonlijk archief in het Historische documentatiecentrum voor het Nederlands Protestantisme, gevestigd in  de VU, gevonden notitie aan collega-ministers).
  125. Zoals gezegd, de hele term ‘kapitaalmarkt’ kwam in de MvT voor 1972 niet voor; en in die voor ’73 maar één keer (MinBuza 1972, nr. 3, p. 11)! In beide jaren waren de begrote bedragen de som van de rentesubsidies van twee instellingen: bij de EIB voor leningen aan Griekenland die niet onder het ontwikkelingsplafond werden gebracht (zoals toegelicht in het vorige hoofdstuk), en bij de NIO voor leningen die daar merendeels wel aan werden toegerekend.
  126. De NIO-rentesubsidie van f. 6,0 mln. werd wèl gewoon meegeteld in het subtotaal op dezelfde bladzijde, en dat subtotaal werd op zijn beurt volledig meegeteld in het plafondtotaal voor 1973 op p. 16! (MinBuza 1972, nr. 3). En dat was ook gedaan met de rentesubsidies van de NIO van f. 6,3 in de MvT voor 1972, die al eerder eveneens waren meegeteld (idem 1971, p. 41). Ik weet dus niet wat de minister bedoelde met zijn mededeling.
  127. Zie in het vorige hoofdstuk, p. 241, voetnoot 117, waarin werd aangenomen dat van de NIO-rentesubsidies van    f. 5,9 in 1971 een bedrag van f. 3,9 mln. als oneigenlijk moest worden beschouwd, zodat voor de LA-leningen f. 2,0 mln. van de rentesubsidies terecht onder het ontwikkelingsplafond werd genomen. Overneming van dit laatste bedrag voor 1972 en ’73 impliceert wellicht een overschatting, omdat deze subsidies zullen dalen zodra en in de mate dat de betreffende leningen worden afgelost.
  128. De enige andere begrotingspost voor rentesubsidies betrof de reeds in noot 125 genoemde vergoedingen aan deEIB voor de door deze aan Griekenland verstrekte leningen. Omdat die destijds niet onder het ontwikkelingsplafond vielen mogen deze EIB-subsidies er dus wel aan worden toegerekend.
  129. In de jaren 1972 en 1973 waren de cijfers (in mln. gld.) en hun bronnen als volgt: Geraamd:        260,5 en 354,0 (in MinBuza resp.1971, p. 41, en 1972, no. 3, p.11). Gerealiseerd:  193,5 en 297,1    (in idem resp. 1973b, no. 3, p. 12, en  1974b, p.82).
  130. Alleen de toerekening van exploitatiesubsidies steeg in 1972 nog iets meer ( 23 procent) dan het totaal van deze subsidietoerekeningen, terwijl het subtotaal van de investeringssubsidies slechts met 11 procent toenam. In 1973 waren deze investeringsubsidies echter een belangrijke factor in de zeer lage stijging van dit subsidietotaal: de toerekening daarvan daalde namelijk zelfs met bijna een derde, terwijl de toerekening van de exploitatiesubsidies in dit jaar nog wel steeg (met 11 procent). Het geheel ontbreken van de voormalige investeringssubsidie aan het ISS in beide jaren speelde hierbij een grote rol.
  131. Samengevat kwamen die neer op: geen andere subsidies dan die van BuZa en de Koninkrijksminister; 100 procent toerekening van exploitatiesubsidies alleen voor zuivere ontwikkelingsactiviteiten; geen nieuwe verhogingen van de toerekenpercentages na 1967; geen extreme stijgingen; en investeringsusbsidies alleen onder bepaalde voorwaarden (overtuigend beargumenteerd en/of uitsluitend door ontwikkelingssamenwerking te subsidiëren). De voorlaatste vuistregel (d) heb ik wel onderzocht, maar de enige stijging die wel wat hoog was, betrof een zodanig laag subsidiebedrag in 1973 dat ik die heb genegeerd.
  132. Van f. 3,9 mln. naar f. 4,3 = f. 0,4 mln. bij de rentesubsidies; en van f. 21,1 mln. naar f. 25,0 = f. 3,9 mln. bij de subsidies aan Instituten & cursussen.
  133. Ik cursiveer het woord ‘verder’ omdat de genoemde notulen- en voetnootteksten de indruk wekken dat de personeels- en apparaatskosten in 1972 ongewijzigd werden gelaten. Dat was echter geenszins het geval: het voor 1972 begrote bedrag was f. 4,1 mln. hoger dan dat voor ’71 (MinBuza 1971, p. 41).
  134. Zoals vermeld op p. 22 en toegepast op p. 23 van het betreffende advies (NAR 1986). Omdat dit advies geen datum noemt bij dit DAC-standpunt is onbekend of dit in 1972 en ’73 al een algemeen aanvaarde zienswijze was. In een eerder advies (NAR 1973d, p. 18, noot 1), dat specifiek de ‘zuivering van de hulp’ als onderwerp had, haalde deze Raad echter een DAC-standpunt aan, dat het toen als ODA (Official Development Assistance) te beschouwen deel van de internationale apparaatskosten slechts op  ‘ca 16 procent’ schatte. Kennelijk werd dit dus later herzien tot 25 procent. Voor de nationale apparaatskosten was in 1973 echter blijkbaar nog geen DAC-norm ontwikkeld, want die ontbrak op pagina 21 van dit eerdere advies. Omdat de DAC-normen het resultaat zijn van internationaal overleg, is het misschien veiliger om mij in dit hoofdstuk te baseren op de in het advies van 1986 genoemde percentages.
  135. De gegevens voor 1972 werden weergegeven in een zelfde overzicht als dat van Udink, waarin de stijging ten opzichte van ’71 geen vragen opriep. De cijfers voor 1973 werden echter volgens een nieuwe stramien gepresenteerd (waarover verderop meer), waarbij de onderzoeksuitgaven werden geplaatst in categorie VI: Financiering nationale hulpuitgaven’. Hoewel de onderzoeksuitgaven in 1973 behoorlijk stegen ten opzichte van ’72 (plus 50 procent), zijn de in beide MvT’s vermelde uitgaven aan onderzoek (inclusief de WOTRO-subsidie) in 1972 op geen enkele wijze tot elkaar te herleiden (f. 9,5 mln. tegenover f. 3,0 mln. in respectievelijk MinBuza 1971, p. 44, en idem 1972, nr. 3, p.14).
  136. De van 21 september 1971 daterende volgende brief van de Novib gaf haar kennelijk geen aanleiding dit percentage te herzien (Dierikx et al., red, 2005a, p. 583-586).
  137. Deze gegevens zijn ontleend aan een memo van een souschef van DGIS aan minister Schmelzer van daags voorde genoemde ministerraad, waarin hij deze laatste attendeerde op de bezwaren van Boertien (memo opgenomen in Dierikx et al., red, 2005a, p. 594-595, met nadere bijzonderheden in de voetnoten 6, 7 en 8 van de ING-redactie).
  138. De drie keer dat de ontwikkelingsbegroting eveneens werd overschreden (in 1981, ’82 en ’84, zie NAR 1986,tabel 4.3, p. 32) tot aan 1985, toen het stuwmeer radicaal werd opgeheven, zal ik in hoofdstuk 7 behandelen.
  139. Dit ‘ultimo’ heb ik in tabel 4.2 van het vorige hoofdstuk al toegevoegd, hoewel Udink het nergens vermeldde. Het impliceert dat de meest recente stand van het stuwmeer pas aan het eind van het jaar volgend op het begrotingsjaar (jaar 2 dus) wordt vastgesteld.
  140. Eigenlijk moet de vraag zijn: waarom de in regel 3 getoonde verschillen niet op nul uitkomen, want dat is wat men zou verwachten. En dit niet-nul zijn is nogal ernstig, want: àls de mutatie van de stuwmeerbedragen in de opeenvolgende jaren niet exact gelijk is aan het begrotingssaldo van zijn voorafgaande jaar, waardoor kan zo’n verschil dan nog meer worden veroorzaakt (afgezien van telfouten of onvolkomenheden in de gegevensadministratie)? In het navolgende zal ik de logischerwijs te verwachten oorzaak van de transfer tussen het begrotingssaldo en de stuwmeermutatie aanduiden als de ‘reguliere’ transfer (die dus per definitie op nul zal uitkomen). De te beantwoorden vragen zijn dus: zijn er ook irreguliere transfers of oorzaken? waardoor ontstaan die? en wat betekent het bestaan daarvan?
  141. In de subtabel, voetnoot ***, gebruik ik het werkwoord ‘bewaren’, en in de tekst hierna zal ik het hiermee bedoelde irreguliere mechanisme af en toe ook met ‘achterhouden’, ‘aanhouden’ of ‘weglekken’ omschrijven. Uitgezonderd dit laatste woord (dat ik verderop zal toelichten) betekenen ze globaal allemaal hetzelfde: er ging iets niet in het stuwmeer of (wat ook het geval kan zijn) dat iets bleef erbuiten.
  142. Ik heb het ook niet kunnen terugvinden in de Kamerhandelingen van deze jaren. Bij de vele malen die het trefwoord ‘stuwmeer’ iets opleverde via de zoekfunctie van Statengeneraaldigitaal ging het slechts zelden over het stuwmeer bij ontwikkelingssamenwerking, en daar heb ik Boertiens ingreep van f. 75,9 mln. niet bij aangetroffen.
  143. Mogelijk was het bedrag van circa f. 750 mln. dat hij in zijn eerste MvT voor 1970 noemde wel een indicatie geweest van de in totaal nog aanwezige reserve op het ministerie, en werd later bij nader inzien geconcludeerd dat dit beter niet in zijn geheel al in het stuwmeer kon worden geplaatst – alhoewel het, zoals al opgemerkt, maar weinig boven Udinks vorige bedrag uitkwam. En misschien heeft Boertien wel de indruk willen wekken, of ergens op een niet achterhaalde plaats verklaart, dat zijn ingreep een opschoning van het toenmalige stuwmeer was – maar gezien de omvangrijkere bijvullingen in de jaren daarna lijkt dit niet erg plausible.
  144. Bij één post: het West-Irian Fonds van de VN, was de daling wel wat groter, maar het bedrag dat uit het stuwmeer ging klopte niet met de elders geboekte nagekomen uitgave in 1971: f. 23,4 mln. tegenover f. 17,4 mln. (volgens MinBuza 1972, respectievelijk nr.2, p. 31, en nr. 3, p. 12). Een fout waarschijnlijk, en zonder dat de reden van het verschil werd vermeld, zodat ook onbekend is welk van deze bedragen correct is!
  145. Onder de volgende OS-minister, Pronk, werd namelijk een begin gemaakt met het onderscheid tussen ODA en non-ODA-uitgaven in het jaarlijkse hulpoverzicht (non-ODA is in principe gelijk aan OOF). In de MvT voor 1974 werd in dit overzicht ook de begrotingskolom van Boertiens laatste jaar, 1973, opgenomen, waarin de posten eveneens in ODA en non-ODA werden onderscheiden (MinBuza 1973b, nr. 3, p. 11).  
  146. Ook Wim Donck, die in die tijd werkzaam was op DGIS, en die mij recentelijk enkele malen uit de brand hielp bij de soms afgrijselijke complicaties in de financiële administratie van latere jaren, wist er zich niets meer van te herinneren (telefoongesprek op 24 november 2016).
  147. Een dergelijk wisselvallige verloop van de ontvangen aflossingen in deze jaren is niet per se onrealistisch, maar het zou (gedeeltelijk) ook door fouten en omissies verstoord kunnen zijn.
  148. DGIS J.Meijer was in zijn eerste evaluatie van het beleid in deze periode, d.d. 5 december 1972, zelfs pessimistisch over de realisatie van dit overheidsdoel in 1975. Volgens hem was namelijk ‘in het afgelopen half jaar komen vast te staan, dat het bereiken van de 0,7%-BNP-doelstelling per 1975 niet mogelijk zal zijn bij voortzetting van het thans geldende begrotingsbeleid’ (in Dierikx et al., red, 2005a, p. 743).
  149. Stellen dat Nederland dit wèl deed zou dan ook onjuist zijn geweest. Dit bleek ook uit de  Volkskrant die op 27juni 1973 meldde, dat Nederland tijdens het kort daarvoor afgenomen DAC-examen kritiek had gekregen voor het te kleine aandeel van de MOL’s in zijn bilaterale hulpprogramma. De BuZa-brochure waarin de Nederlandse rapportage aan de DAC werd weergegeven, had daarover echter gezwegen (Minbuza 1973a).
  150. Al was in april 1973 het probleem van de herverdeling van de buitenlandse schulden tussen (voormalig) Oosten West-Pakistan nog niet opgelost (Dierikx et al., red. 2005a, p. 760-761). Verder beweert Kuitenbrouwer dat een ander MOL, Uganda, werd afgevoerd door Boertien (1994, p.147). Dat zou dan in het voorjaar van 1973 moeten zijn gebeurd, want in ’72 werd er nog een lening verstrekt aan dat land (zie zowel MinBuza 1972, nr. 2, p. 29, als idem 1973a, p.15 en 30). Het schrikbewind van Amin, die in 1971 de macht had gegrepen, was toen echter al lang duidelijk – zeker nadat in augustus 1972 alle Aziaten het land waren uitgezet!
  151. Het was dan ook wel vreemd dat er na het uitbrengen van de eerste MvT (voor 1972) nog steeds ‘een aanzienlijke verwarring’ bestond over het concentratiebeleid bij de verschillende ministeries die bij het ontwikkelingsbeleid betrokken waren. Wat betreft ‘de uitbreiding van het aantal concentratielanden’, zo rapporteerde een DGIS-hoofd aan de minister op 8 oktober 1971, kwam in een subcommissie van de Interdepartementale Coördinatiecommissie (CCOS) ’weer het hele scala van mogelijkheden aan de orde: Ghana, Marokko, Filippijnen, Korea, en Landbouw begon zelfs te pleiten voor Malawi. Niemand ontkent het belang van het concentratiebeleid’, zo verzuchtte deze memoschrijver, ‘maar iedereen wil een (ander) land toevoegen aan de bestaande lijst’ (in Dierikx et al., red, 2005a, p. 588). Ook het Centraal Orgaan van het bedrijfsleven (van de werkgevers) was in september daaraan voorafgaand, met nieuwe suggesties gekomen voor toe te voegen landen uit elk van de grote regio’s (nota opgenomen in idem, p. 576-578).
  152. In paragraaf 5.1 citeerde ik ook nog andere passages met deze strekking, zowel uit de eerste als de tweede MvTvan Boertien (zie voetnoot 25).
  153. De vertaalde publicatie van McNamara’s rede in 1972 betrof diens rede voor de Board of Governors in Washington, september 1972, maar dezelfde elementen had hij ook al benadrukt in zijn rede voor UNCTAD-3 in aprildaaraan voorafgaand (zie McNamara 1973, p. 140).
  154. Dit memo haalde ook aan dat de Koninkrijksminister van dat moment, Nelissen (tevens van Financiën), ten minste een handhaving van het aandeel bepleitte – maar dat werd hem in de volgende, tevens laatste, begroting niet gegund, wel een iets hoger bedrag in 1973 (MinBuza 1972, nr. 3, p. 16) dan in Boertiens oorspronkelijke raming was voorzien. Naast memorering van de relatief zeer hoge hulpbedragen die Suriname en de Nederlandse Antillen in die jaren ontvingen, wees dit memo ook op de toenemende binnenlandse èn buitenlandse kritiek op deze speciale behandeling, en de ‘weerstand’ die daarover ook opklonk in de Staten Generaal (Dierikx et al., red, 2005a, p. 562-562).
  155. Nauwkeurigere percentages kan ik helaas niet geven, omdat diverse van de tien (nieuwe, door Boertien ingevoerde) begrotingscategorieën niet duidelijk zijn over de verdeling tussen bilaterale en multilaterale hulp. Bovendiendien is er nog een aantal binnenlandse uitgaven, zoals apparaatskosten en voorlichting, die slechts arbitrair zijn toe te delen aan de verschillende hulpkanalen. Mijn schatting is dus nattevingerwerk gebaseerd op de samenvattingstabel in MinBuZa 1972, nr. 3, p. 16.
  156. Het grootste belang toekennend aan de armoede-oriëntatie van de hulp.
  157. En het is de vraag of de gewijzigde omstandigheden na de politieke crisis in het kabinet-Biesheuvel daarvoor alsenige verantwoordelijk waren te houden. Boertiens reactie namens het kabinet, op 10 september 1971, in antwoord op de regeling die de DAC in voorbereiding had, toonde althans geen enkel initiatief zijnerzijds; hij benadrukte vooral voorwaarden die Nederland vervuld wilde zien bij een algemene ontbindingsovereenkomst (aldus de samenvatting van de ING-redactie van Boertiens telex van die datum, die als noot 4 is toegevoegd aan diens brief aan Biesheuvel, d.d. 1 september 1971, met een overzicht van de voorstellen van de DAC en enkele standpunten van andere DAC-landen; in Dierikx et al., red., 2005a, p. 572-574).En dat werd onder Boertiens opvolger niet veel beter. Althans de Nederlandse rapportage ten behoeve het DAC-examen in augustus 1973 meldde wel, dat in ’72 was deelgenomen aan een hervatting van de ontbindingsdiscussie, maar ook de in die rapportage aangeduide Nederlandse bereidheid tot deelname aan overeenkomsten met beperktere werking werd overheerst door eisen aan andere donorlanden, terwijl de genomen maatregelen om tot gedeeltelijke ontbinding en financiering van lokale kosten over te gaan uiterst bescheiden bleven (MinBuza 1973a, p. 22-27). Daarop zal ik terugkomen in het volgende hoofdstuk.
  158. De DAC volstond niet met één cijfer per land en per jaar, maar gaf vier (deel)cijfers per land: totaal gebonden(wat in latere publicaties beperkt bleek te worden tot de financiële hulp, wat misschien ook voor deze publicatie al gold, al is dit niet zeker); idem van de technische bijstand; het deel dat ‘partieel’ gebonden was (dus ook besteedbaar was in andere ontwikkelingslanden); en het volledig ongebonden deel (DAC 1974, p. 248-249). Ik heb voor de hierna geciteerde cijfers de percentages in de eerste drie kolommen bij elkaar opgeteld (en afgerond). Enkele van de deelcijfers bespreek ik nog verderop.
  159. Een mutatie van vergelijkbare omvang trof ik althans niet aan bij de cijfers in het vorige hoofdstuk, en ook niet bij de cijfers die mij uit Haan et al. (1984) of van de DAC bekend zijn tot 1982 (in 1979 was er alleen eeniets grotere mutatie in tegenovergestelde richting, namelijk een daling van de formele binding van ons land).
  160. In principe is hier sprake van dwang als de ontvangende partij niet vrij is van zulke werkwijzen af te wijken, ofze geheel naast zich neer te leggen, òf zich dit afwijken c.q. weigeren niet zonder schade kan veroorloven. Echter, de grens tussen dwang en echt vrijwillig gedrag van het importerende land vervaagt als dit gedrag bepaald wordt door welbegrepen eigenbelang, of uit anderszins als ‘verstandig’ aan te merken motieven voortkomt, bij voorbeeld: dat het voorkeur heeft voor vanouds bekende of anderszins vertrouwde leveranciers uit het donorland, of voorrang geeft aan bij gevestigde smaken of ervaringen passende producten en diensten. De vrijwilligheid van zulke gedragingen is uiteraard niet altijd te ‘bewijzen’ met verklaringen van de bij het bestedingsoverleg betrokken functionarissen of de gebruikers van de geïmporteerde goederen en diensten; maar soms zijn er geen meer betrouwbare bewijzen. Dus: afhankelijk van waar men de grens trekt tussen echt en quasi-vrijwillig gedrag zal het totaal van de bestedingen uit hulpgelden in het donorland niet noodzakelijk gelijk zijn aan het totaal van de (per definitie: gedwongen) feitelijke binding van die hulp.
  161. Deze cijfers zijn ontleend aan de drie kolomtotalen van de betreffende jaren in tabel 7.3 van Haan et al. 1984 (p.148), en betreffen het aandeel van wat de auteurs de ‘feitelijke binding’ noemen van de Nederlandse bilaterale hulp aan de 34 in deze kolommen voorkomende ontwikkelingslanden (inclusief Suriname en de Nederlandse Antillen). Ik neem overigens aan dat deze bilaterale hulpstroom eveneens als bruto is gedefnieerd, hoewel dit nergens vermeld wordt.
  162. Het woord ‘minimaal’ hoort er nadrukkelijk bij omdat het op de Groningse rapportage gebaseerde percentagevan deze feitelijke binding niet alleen een veel geringer aantal ontvangende ontwikkelingslanden omvat dan bij de DAC, maar ook de multilaterale hulp aan deze landen buiten beschouwing laat. De DAC berekende haar formele bindingspercentages niet alleen over de totale ODA (dus bi- plus multilaterale hulp) van alle DAC-lidstaten, maar ook voor al hun ODA-ontvangende landen. Dat overigens De Haan c.s. wel de non-ODA-uitgaven van Nederland in deze jaren hebben inbegrepen, en de DAC niet, impliceert waarschijnlijk een slechts gering effect in tegengestelde richting.
  163. Al zou de feitelijke binding dan waarschijnlijk niet evenredig met het aantal ontvangende landen stijgen, omdat De Haan c.s. in hun steekproef van 34 landen vooral de grootste hulpontvangers hadden opgenomen.
  164. In dit jaar was ook de volledig ongebonden ODA van Nederland veel hoger dan die van de DAC als geheel (53tegenover 35 procent – volgens DAC 1974, p. 249).
  165. Het derde ING-boek had nog wel een zijdelingse opmerking over de FMO bij een ander onderwerp: herbezinning op de aard en werkwijze van de NIO. Daarvoor opperde de beleidsafdeling van DGIS (SA) in juni 1972 ideeën waarbij dan ook de FMO zou moeten worden betrokken (Dierikx et al., red, 2005a, p. 689-691). Vooralsnog bleef dit echter zonder gevolgen.
  166. In beide publicaties werd ook gerapporteerd over de andere activiteiten van de FMO in deze jaren, zoals haardeelnemingen in ontwikkelingsbanken in de Derde Wereld, maar die laat ik hier buiten beschouwing.
  167. Zo kan worden geconludeerd uit de brief van de voorzitter van het overlegorgaan, professor H.C.Bos, aan de minister, d.d. 8 november 1972, met een uitgebreide bijlage van het onderlinge beraad van de MFO’s, dat  in Vierhouten plaatsvond (Dierikx et al., red. (2005a), p. 722-731). In noot 9, p. 724, noteert de ING-redactie dat Boertien de regeling op 22 november goedkeurde. Uit diverse documenten in dit boek komt naar voren, dat in de strijd tussen ‘inschakeling in het Nederlandse overheidsbeleid’ en ‘een eigen rol en verantwoordelijkheid’ voor de MFO’s, de laatste richting zich uiteindelijk kon doorzetten (zie over het verloop van die strijd onder andere de documenten 246, 277, 278 en 278A, 280, en 283 in dit boek, en de beslechting ervan in de bovengenoemde brief met bijlage, alles verlopend tussen 5 november 1971 en 8 november 1972). Mede door de ruimere bestedingsmogelijkheden in het veld hadden de MFO’s toen echter nog niet veel aandacht gehad voor eveneens wenselijke bezinning op hun traditionele aanpak (aldus Bos & Prince, 1999, p. 176).
  168. Aldus Boertiens brief van 8 februari 1972  aan NCO-voorzitter prins Claus, als samengevat door Bieckmann (2004, p. 118).
  169. Voor Boertien, als jurist, was het ‘strijdig’ verklaren van de boycot met de Ontwikkelingsstrategie eenvoudig onmogelijk geweest, omdat punt 5 van de preambule van deze laatste expliciet ook ‘de uitbanning van kolonialisme’ aanduidt als een te vervullen voorwaarde (Deelgenoten..., IV, 1972, p. 4). Andere ministers hadden geen omwegen nodig om in de ministerraad aan te geven wat hen meer dwarszat, zoals Udink die foeterde over ‘acties die in feite regelrecht tegen het Nederlandse bedrijfsleven zijn gericht’, en Drees die ‘openlijke acties tegen bevriende mogendheden’ zag (Dierikx et al., red., 2005a, p. 615-616). Het alarmmemo van de raadsadviseur in Biesheuvels kabinet op AZ, die de kwestie op 3 februari 1972 aankaartte bij de minister-president, zocht zijn heil daarentegen vooral in het zwartmaken van elementen in deNCO. Hij schilderde die onder andere als ‘een onschuldige commissie’ die na het vertrek van Udink ‘geheel in politiek vaarwater is gekomen’ en die in meerderheid ‘geen weerstand durft te bieden’ aan de voorstanders van harde acties, waardoor prins Claus ‘in een onmogelijke positie geraakt.’ Deze raadsadviseur legde ook een verband met wat hij ‘het geruchtmakende symposium’ over Unctad-3 noemde, dat twee weken eerder had plaatsgevonden, en dat hij, kennelijk onbekend met de ware gang van zaken, wegzette als ‘een doelbewuste poging (Meijer − Van Dam − Pronk) om een beleidsdebat te krijgen tussen actiegroepen en regering’. Eén regel eerder deelde hij echter eerst nog een gerichtere trap uit aan Meijer, die ‘Boertien volledig afschermt en bepaalt wat de minister wel of niet te weten mag komen.’ Nee, dan was de informatievoorziening van de premier toch veel objectiever; zie de omineuze zinnen waarmee de adviseur het memo afsloot: ‘Alle tekenen wijzen erop dat de escalatie zich zal voortzetten. Het uitzien naar een andere voorzitter van het NCO verdient mijns inziens ernstige overweging’ (idem, p. 614-615).
  170. Boertien had blijkbaar nogal opgekeken toen hij van Udink bevestiging had gekregen − zoals hij vermeldde inzijn brief van 24 april 1972 aan Biesheuvel ter voorbereiding van een gezamenlijk gesprek met de prins −, ‘dat men Prins Claus juist daarom voorzitter kon maken omdat hij als lid van het Koninklijk Huis gebonden was om niet iets te doen dat tegen de regeringspolitiek inging.’ Persoonlijk vond Boertien dit in de buurt komen van ‘manipulatie’, want ‘men creëert dan naar buiten een onafhankelijke commissie, maar naar binnen mag zij slechts als verlengstuk van de regeringspolitiek functioneren.’ Tegenover Claus, zo vervolgde Boertien in zijn brief aan Biesheuvel, had hij dan ook verklaard het niet met Udink eens te zijn, dat de prins als lid van het Koninklijk Huis in de NCO altijd het regeringsstandpunt moest aanhangen (brief Boertien in Dierikx et al., red., 2005a, p. 658-660, inclusief voetnoot 9 van de ING-redacteuren). In de rest van deze brief bepleitte Boertien opnieuw wat hij in zijn eerste vergadering met de NCO al had verdedigd: geen rigide opstelling van de regering en niet eisen dat de NCO zich altijd conform het regeringsstandpunt gedraagt. En misleidende informatie over het Unctad-3-symposium zette hij recht. Aan het eind lijkt het er dan ook op, afgaande op een voetnootaantekening die de ING-redactie toevoegde, dat Biesheuvel Boertiens zienswijze in aanzienlijke mate kon delen; er zou onder andere een aanscherping van de subsidiecriteria nodig zijn om een en ander ook naar buiten toe duidelijker te maken (idem, p. 660 en 662, noot 14).
  171. In die MvT voor 1972 had hij het onder andere over: een ‘eerste aanzet’ tot een ‘sectorstructuurbeleid’, het ‘voornemen’ om ook met werknemers- en werkgeversorganisaties overleg te openen over ‘een gezamenlijke analyse van het arbeidsverdelingsprobleem’, en de ‘in de komende jaren’ verder te voeren discussies daarover in internationale organisaties (MinBuza 1971, p.50).
  172. De NAR had bij zijn bedenkingen tegen Udinks fonds namelijk nadrukkelijk gesteld niet tegen het (ook financieel) steunen van de nagestreefde herstructurering te zijn, en ook tal van andere aanpakmogelijkheden dan het door Udink geopperde ‘readaptatiefonds’ zinvol te vinden (NAR 1971c, p. 11-12).
  173. De NCO, daarbij consequent gesteund door haar voorzitter, prins Claus, had nadrukkelijk aansluiting gezochtbij ‘de leefsituatie van de mens aan de hand van één of meer producten als cacao, koffie, suiker en aluminium’ en daarvoor enkele ‘case studies’ willen laten maken, waarbij nadrukkelijk om de medewerking van EZ, L&V en andere departementen was gevraagd. ‘Aluchoc’ was de naam van het project waarbij de aluminiumproductie in Zeeland en de chocoladeproductie in de Zaanstreek aan de orde zouden komen. Beide ministeries wisten echter bij voorbaat ‘dat zuidelijke landen niet in staat waren zelf meer toegevoegde waarde te produceren’ en Langman had daaraan nog toegevoegd dat ‘het parlement de plaats is waar met ministers wordt gediscussieerd’ (aldus Bieckman 2004, p.109-110, citerend uit diverse interne memo’s en brieven in mei, juni en juli 1972). Onthullend was dat Boertien in 1981, toen hij al ruim vijf jaar Commissaris van de Koningin in Zeeland was, nog altijd ‘niet zoveel mogelijkheden’ zag ‘om een dergelijke discussie in Zeeland aan te gaan. Je kan er natuurlijk wel over praten, maar dat is nog wat anders dan het werkelijk ter discussie stellen’ (Harn 1981c, p.9).
  174. Het koffieboycotbesluit en de Aluchoc-controverse waren overigens niet de enige kwesties waarbij de ministeriele goedkeuring onthouden werd aan NCO-voorstellen. Bijvoorbeeld toen de NCO medio 1972, toen de verkiezingen naderden, een nota wilde maken over haar eigen voortbestaan, bedoeld voor het dossier van de komende kabinetsformateur. De minister ‘wenste’ toen, dat die nota pas na de verkiezingen zou worden geproduceerd; hij vreesde dat die door bepaalde politieke partijen ‘als verkiezingsstunt’ zou worden gebruikt (Bieckmann 2004, p. 122). Later in dit jaar keurde hij ook nog een scenario van een vormingstheater af, omdat die tekst hem niet beviel. Dit en de tekst hierboven bieden echter geen compleet overzicht van de vele, deels interne, conflicten met en over de NCO; ook in enkele andere gevallen ging het om meningsverschillen met andere ministers, en soms was ook de mening van Claus zelf in het geding, terwijl menigmaal leden van de Tweede Kamer er actief stelling in namen. Hoofdstuk 4 van Bieckmann (2004), geeft een redelijk gedetailleerd en goed gedocumenteerd overzicht van de spanningen die ontstonden. En dat Boertien ook tien jaar later nog niet van mening was veranderd, is te lezen in het in de vorige noot genoemde interview bij gelegenheid van de eerste tienjaarsviering (!) van de NCO in 1981 (Harn 1981c).
  175. Het laatste stuk dat de ING-redactie opneemt in het derde boek betreft de brief van Boertien aan prins Claus,d.d. 3 mei 1973. Die valt op door twee tegengestelde elementen. Eerst maakt de minister een aantal lovende opmerkingen over de taakvervulling van de NCO in de afgelopende twee jaren (mandaat met voortvarendheid ter hand genomen; activering van de publieke opinie ‘met kracht in gang gezet’; de katalyserende functie van de NCO ‘is reeds zichtbaar geworden’). Iets voorbij de helft van de brief slaat de toon van minister echter ineens om: de voor een 3-jarige periode uitgetrokken middelen van de NCO waren ‘nagenoeg geheel gecommitteerd’ zodat er geen nieuwe of reeds ingediende projecten meer konden worden overwogen. Na de mededeling dat er ook geen vergaderingen van het bestuur en andere organen meer konden worden uitgeschreven, of activiteiten aan de staf worden opgedragen, verzocht Boertien de NCO om taken die ‘niet meer uit het huidige budget kunnen worden gefinanncierd, voorlopig op te schorten’ (Dierikx et al., red, 2005a, p. 762-763).Bijna zeven maanden eerder, zo blijkt uit een intern memorandum van DGIS van 10 november 1972, dat eveneens in dit derde ING-boek is afgedrukt, was het beleidsbureau van dit DG echter nog van mening, dat op dat moment ‘een volledige beoordeling van het gevoerde’ NCO-beleid ‘niet mogelijk’ was – ‘veel van de gesubsidieerde projectten’ hadden ‘een looptijd van meerdere jaren; het resultaat hiervan wordt eerst in de loop van 1974/’75 zichtbaar.’ Deze auteur had ook zijn kritiek op de NCO en haar faits en gestes (een ‘grabbelton van potentiële belanghebbenden’), en kwam daarna met veranderingsaanbevelingen die nogal haaks stonden op de oorspronkelijke intenties van Udink (idem p. 732-733). De ING redactie voegde in een lange voetnoot nog een samenvatting toe van de controverse die in maart en april 1973 binnen de NCO ontstond (idem p. 733-734, inclusief noot 8). Dat waren echter zaken die op het bordje van de volgende OS-minister terechtkwamen, zodat die beter kunnen worden bewaard voor na de regeringswisseling in mei 1973.
  176. Breed gedefinieerd als allerlei vormen van kennisoverdracht.
  177. Het aanvankelijke formatieakkoord van de drie fractievoorzitters: Schmelzer, Vondeling en Smallenbroek (respectievelijk voor KVP, PvdA en ARP) van 1965 werd weliswaar flink aangetast in de daarna volgende constituerende vergadering van het kabinet-Cals in wording, en in de latere ministerraadsvergaderingen van dit kabinet. Maar het eindakkoord dat er tot standkwam voor of tijdens de MR-vergadering van 4 februari 1966 (zie hoofdstuk 3) hield er waarschijnlijk nog wel wat van overeind. Udink wist er in elk geval gedurende het grootste deel van de volgende OS-periode wel mee te leven. Wel bracht hij tegen het eind wel precies onder woorden op welke beleidsgebieden de OS-minister eerste beleidsverantwoordelijkheid zou moeten krijgen. De bespreking daarvan werd via de Commissie-Van Veen echter doorgeschoven naar de formatie van het volgende kabinet, waarin het vraagstuk opnieuw te weinig prioriteit kreeg van de onderhandelaars (zie eerder in dit hoofdstuk, p. 364, noot 8).
  178. Naar aanleiding van de reactie in de vorige alinea rapporteerde Van Dam op 22 maart 1972 aan Meijer, dat het zijn indruk was dat Financiën beoogde ‘allerlei remmen in te bouwen in’ het financiële hulpbeleid ‘waardoor de uitgaven zullen verminderen en (…) er dus minder zal behoeven te worden gefinancierd.’ Van Dam drong er dan ook op aan de voorstellen van Nelissen af te wijzen en geen compromissen te formuleren die, ‘zij het in verkapte vorm, in wezen politieke besluiten zijn’ (memo eveneens opgenomen in Dierikx et al., red, 2005a, p. 652-653). (In werkelijkheid groeiden de uitgaven in 1972 echter nogal onstuimig, zoals we eerder in deze paragraaf hebben gezien (zie onder andere tabel 5.2).) Twee maanden na zijn vorige schrijven aan Van der Stee zette Boertien op 20 april 1972 ook nog een aantal andere principiële wrijfpunten uiteen, die betrekking hadden op het ten onrechte ten laste brengen aan het ontwikkelingsplafond van consolidatiekosten van exportkredieten en rentedervingen op aan ontwikkelingslanden verstrekte leningen (Dierikx et al., red, 2005a, p. 656-658).
  179. Ik wijs er nog eens op dat ik deze afkorting in dit boek vanaf het ontstaan van deze Commissie in 1964 om uniformiteitsredenen gebruik (hoewel de eerder ingevoerde ambtelijke afkorting Cc.HMOL nog tot 1975 in de stukken voorkwam).
  180. Op een punt heeft Engels mogelijk wel gelijk, tenminste als hij met zijn opmerking, dat ‘in de praktijk de rol vande minister voor ontwikkelingssamenwerking’ tijdens Unctad-3 belangrijker was ‘dan uit de afgesproken regeling bleek’ (Engels 1987, p. 114), doelt op de toevalligheid dat door de onverwachte afwezigheid van het ambtelijke delegatiehoofd van EZ na het vertrek van Langman zowel de politieke als de ambtelijke leiding van de delegatie uitsluitend in handen was van BuZa-functionarissen (zie eerder in paragraaf 5.2) – maar dat blijkt uit niets in zijn tekst, en Engels noemt ook geen bron voor zijn bewering.
  181. Met enige welwillendheid zou men kunnen wijzen op het woord ‘daarnaast’ in het tweede deel van de geciteerdetekst en daaruit een soort nevengeschiktheid afleiden van de genoemde bijdrage tot internationale solidariteit. Dat lijkt echter niet terecht. Er is mij althans geen enkele tekst van dit kabinet bekend die voor ontwikkelingssamenwerking een althans even grote prioriteit suggereert als voor de in het eerste deel genoemde behartiging van Nederlandse belangen. En in het regeerakkoord was, zoals al in paragraaf 5.1 is geconcludeerd, geen enkele, consistente aanduiding van het relatieve belang dat aan ontwikkelingssamenwerking werd gehecht, te ontdekken (zie eerder p. 370-371).
  182. Al kreeg Nederlands permanente vertegenwoordiger bij de OESO, Kaufmann, wel toestemming om enkele onderwerpen voor algemener overleg tussen de DAC en ontwikkelingslanden te suggereren in een brief aan de voorzitter van de DAC, d.d.d 13-4-’73 (Dierikx et al., red. 2005a, p.757-760).
  183. Ik ben het dan ook oneens met veel van Voorhoeve’s waardering voor Nederland en het kabinet-Biesheuvel in de huidige periode: die baseerde zich blijkbaar méér op beleidsuitspraken en -aankondigingen dan op beleidsdaden (Voorhoeve 1985, p. 257-258). En dat geldt ook voor Malcontent & Nekkers, die zich kennelijk vooral door Voorhoeve hebben laten leiden, en bovendien Boertiens persoonlijke bijdrage aan ‘een verdere progressieve uitbouw van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid’ schromelijk overschatten (1999, p. 33).

Licentie

Ministers voor de schone schijn? Copyright © 2019 by Huub Coppens. Alle Rechten Voorbehouden.

Deel dit Boek