2002 werd een memorabel jaar in de Nederlandse politiek: consternatie rond de moord op Pim Fortuyn op 6 mei; als gevolg daarvan ongehoord grote verschuivingen in de Tweede Kamerverkiezingen van enkele dagen later; waarna op basis van die uitslag een regering werd geformeerd die al na drie maanden ten val kwam.

Dit boek vindt één van zijn aanleidingen in het besluit dat bij de vorming van dit eerste kabinet-Balkenende werd genomen: het al 37 jaar bestaande ministerschap voor ontwikkelingssamenwerking^[1] om te zetten in een staatssecretariaat. Opmerkelijk genoeg had deze wijziging inhoudelijk even weinig met de zaak zelf te maken als de instelling van de post in 1965: toen werd Mr. Th. H.Bot tot deze functie geroepen voornamelijk omdat zijn partij, de KVP, nog met een extra ministerspost moest worden bedeeld (en omdat formateur Cals hem ‘niet zomaar wilde laten vallen’ − aldus Maas 1986, p.35). Op vergelijkbare wijze moest in 2002 Mw. A. van Ardenne-Van der Hoeven genoegen nemen met een staatssecretariaat voor ontwikkelingssamenwerking alleen omdat haar partij, het CDA, deze keer niet méér ministers mocht krijgen.

Echter, terwijl de betrokkenen zich toen haastten te verklaren dat deze terugkeer naar de pre-Bot-periode op geen enkele wijze mocht worden uitgelegd als een politieke degradatie van het onderwerp ontwikkelingssamenwerking^[2], was in 1965 onderstreept dat Nederland met de ministersbenoeming van Bot uitdrukking gaf aan de hoge waarde die aan het onderwerp werd toegekend (zie later in dit boek).

Na de volgende verkiezingen, in mei 2003, werd bij de start van het tweede kabinet-Balkenende de functie weer hersteld op het politieke niveau van weleer, met mevrouw Van Ardenne nu wel als minister z.p. Deze ministerspost was sedertdien echter toch wat minder ‘heilig’ geworden dan daarvoor: coalitiegenoot VVD begon na twintig maanden bedenkingen te uiten over de OS- post en pleitte voor overplaatsing ervan naar Economische Zaken;^[3] en in de kabinetten-Balkenende-4 en Rutte-1 t/m 3 (van februari 2010 tot heden) werd de enkelvoudige ministerstaak telkens vervangen door een dubbele opdracht: eerst aan demissionair BuZa-minister Maxime Verhagen (CDA) die Ontwikkelingssamenwerking erbij nam (tot oktober 2010); daarna aan Ben Knapen (CDA), die zowel staatssecretaris voor Europese Zaken als voor Ontwikkelingssamenwerking was (tot november 2012), en als laatsten aan Lilianne Ploumen (PvdA; tot oktober ’17) en Sigrid Kaag (D66; tot heden), die beiden het ministerschap z.p. voor Buitenlandse Handel combineerden met Ontwikkelingssamenwerking.

Er zijn echter ook andere en betere redenen om eens wat langer en grondiger stil te staan bij de vraag wat de verschillende ministerschappen voor ontwikkelingssamenwerking die ons land tussen 1965 en heden heeft gehad^[4], nu werkelijk voorstelden. Want een minister zonder portefeuille is dan wel niet het hoogste niveau waarop in Nederland een politiek ambt kan worden uitgeoefend – en de latere staatssecretariaten deden daar nauwelijks voor onder −, het is toch niet niks als een land in zijn hoogste bestuurlijk orgaan, daar waar je moet veronderstellen dat de belangen van het eigen land en zijn inwoners leidraad zijn van àl het doen en laten, een minister of staatssecretaris benoemt die primair wordt belast met de zorg voor het wel en wee van andere landen en hun inwoners.^[5] Was dit echt de bedoeling?

1.1 Ontwikkelingssamenwerking een overheidstaak? Maar hoe dan?

De vraag of de veronderstelde opdracht aan de met ontwikkelingssamenwerking belaste bewindslieden echt bedoeld was, zullen sommige, meer cynische, waarnemers nogal naïef vinden. Spreken politici altijd de waarheid dan? Of: dienen de doelstellingen van regeringen en andere beleidsmakende instanties per se en altijd letterlijk te worden opgevat? Het zullen overigens ook niet alleen cynici zijn die dit tegenwerpen. Enige retoriek is bijvoorbeeld niet altijd te vermijden. Sterker: die is zelfs aan te bevelen, zowel bij de presentatie als de verdediging van bepaalde beleids-voorstellen en -plannen. Als het op het overtuigen van mede- èn tegenstanders aankomt, is enige overdrijving en inkleuring met positieve elementen niet alleen aan te bevelen, maar zelfs geboden (tot op zekere hoogte althans). Kortom, hoort de veronderstelling dat de minister voor ontwikkelingssamenwerking (de ‘OS-minister’, in het jargon dat we hier niet altijd kunnen vermijden) primair opkomt voor de belangen van mensen in ontwikkelingslanden niet met een korreltje zout te worden genomen?

Die vraag zal in dit boek om verschillende redenen ontkennend worden beantwoord. Niet te ontkennen is evenwel dat over de noodzaak of wenselijkheid van ontwikkelingshulp en ontwikwikkelingssamenwerking (het verschil daartussen zal verderop worden verduidelijkt) nog altijd uiteenlopend gedacht wordt – hoewel dit, misschien, vandaag de dag wel iets minder is geworden dan in het begin dat in dit boek wordt behandeld. Dit laatste lijkt in elk geval zo, omdat er inmiddels kennelijk veel meer getwijfeld wordt over het nut van die hulp voor de arme landen of de armste groepen daarin. Er (b)lijken echter ook veel meer mensen te zijn die zelfs aan de poging om de armsten in andere landen te helpen geen prioriteit meer wensen toe te kennen, of die in elk geval lager waarderen dan beleidsprioriteiten in eigen land.

Degenen die daarentegen de prioriteit van ontwikkelingssamenwerking, ondanks alle kritiek en mislukkingen in de praktijk, nog altijd wel van het hoogste belang achten – dit overigens om meerdere redenen, inclusief het eigenbelang van de gevenden −, zullen niet alleen vinden dat de OS-minister en het kabinet waarvan deze deel uitmaakt nog steeds wèl voorrang moeten geven aan de belangen van ontwikkelingslanden en hun inwoners. Anderen zullen die prioriteit misschien niet delen, maar wèl vinden dat de belangen van de zwaksten in de wereld in elk geval minstens mede in aanmerking moete worden genomen, en waar redelijk en mogelijk op een rechtvaardige wijze worden meegenomen in de nationale belangenafweging van de overheid. De OS-minister is dan de persoon die de opdracht heeft ervoor te zorgen dat dit serieus gebeurt − in die zin dat hij of zij echt moet proberen om namens Nederland iets voor de vele armen en machtelozen in ontwikkelingslanden te betekenen. Een, naar mijn inschatting, nog altijd niet gering deel van de Nederlandse bevolking zou dát, denk ik, wel het minste vinden wat van deze minister, en van de regering als geheel, verwacht mag worden.

Er zijn echter ook anderen, misschien inmiddels groter in getale, die wat minder dan dit ook al mooi, of in elk geval: wel goed genoeg, zouden vinden. En dat betreft niet alleen degenen die om één of meer redenen tégen ontwikkelingshulp zijn − bijvoorbeeld omdat zij vinden dat armen en ontrechten elders in de wereld niet ònze verantwoordelijkheid zijn, nòch die van de Nederlandse overheid; of, al of niet daarnaast, dat ‘hulp’ van vreemde staten, behalve op zichzelf te wantrouwen is in zijn bedoelingen, ook niet echt bijdraagt tot een blijvende lotsverbetering van de mensen waarom het gaat.

Opmerkelijk is dat de opvatting dat het lot van de mensen in ontwikkelingslanden ons niet primair regardeert, ook wordt gedeeld door enkele voorstanders van ontwikkelingshulp! Die bepleiten die hulp dan ook niet omdat het de mensen in die landen zou (kunnen) helpen, maar omdat zij en/of Nederland daar zèlf beter van worden. Geld geven aan ontwikkelingslanden kan namelijk een uitstekend middel zijn om, bijvoorbeeld, iets gedaan te krijgen van andere staten (economische voordelen of politieke gunsten), of om een goede indruk te maken, of alleen maar om niet achter te blijven bij wat andere landen doen.^[6] Hun eerste intentie is dan niet de noodlijdende medemens elders, maar het eigenbelang − maar het kan wel zijn dat, zeker als het om dit imago gaat, dit belang nòg beter wordt gediend als die medemens er eveneens baat bij heeft − of dat op zijn minst lijkt te hebben! ‘Schone schijn’ bij ontwikkelingssamenwerking is bij dit motief dan ook niet slechts functioneel, maar zelfs essentieel.

Vanzelfsprekend zullen echter degenen die wèl primair uit zijn op het helpen van de ‘verre naasten’ een schonere schijn appreciëren als in de praktijk het goede doel (nog) niet echt bereikt wordt.

Het zal al duidelijk zijn dat het bij mijn vraag naar de bedoelingen van het Nederlandse OS-ministerschap om méér dan alleen de schijn gaat − ongeacht hoeveel inzet nodig is om ook schonere schijn echt te laten functioneren. Ik wil in dit boek nagaan of en in hoeverre het ten tijde van een aantal OS-ministers gevoerde kabinetsbeleid echt iets voorstelde in termen van doelbewuste en consequent volgehouden pogingen om bij te dragen aan een verbetering van de mogelijkheden van ontwikkelingslanden en hun (armste) inwoners.

In de kern gaat het hier om de tweeledige vraag: òf en in hoeverre deze kabinetten dit doel ook daadwerkelijk nastreefden – en àls zij zeiden, of anderszins de indruk wekten, dit inderdaad te willen nastreven: òf en in hoeverre zij bereid waren de daarvoor nodige en reëel mogelijke stappen te nemen op een wijze die consequent kan worden genoemd.

In deze studie zijn beide vragen van belang, maar de explicitering van de eerste vraag: die naar het hebben van een echt ontwikkelingsoogmerk, dient mede om te onderstrepen, dat ik er in deze studie niet van uitga dat de Nederlandse overheid deze doelstelling inderdaad zou moeten hebben. Dat te stellen zou immers een normatieve opvatting zijn, een kwestie waarover men privé-opvattingen kan hebben, die al of niet met anderen worden gedeeld, maar die ik in deze studie niet als leidraad zal nemen, noch de wenselijkheid daarvan zal onderzoeken.

Terzijde latend wat ik daar persoonlijk van vind, zal ik mij in deze studie uiteraard wèl verdiepen in de vraag welke normatieve opvattingen de Nederlandse regeringen vanaf 1965, toen de eerste minister z.p. voor ontwikkelingshulp werd benoemd, hadden over de taken van deze minister, en of en in hoeverre deze taken ook consequenties hadden voor het beleid van de andere ministers en dat van de regering als geheel. Bij het onderzoek naar de inhoud en aard van deze opvattingen en de daarvan afgeleide algemene en meer specifieke beleidsoogmerken van de verschillende kabinetten moet ook worden vastgesteld of dit geheel aan bepaalde eisen voldoet. Bijvoorbeeld: gaan de gehanteerde waarden en doelstellingen uit van een adequate definitie van het probleem waarop de ministers en de regering door middel van hun beleid een antwoord willen geven? Onder andere: of dit een probleemdefinitie is die alle belangrijke manifestaties van het ontwikkelingsvraagstuk onderkent en als een relevant onderdeel van de beleidstaak opvat – bijvoorbeeld: zich niet alleen richt op het welvaarts- en machtsverschil tussen de verschillende soorten landen, maar ook op de welvaarts- en machtsverschillen binnen deze landen, zoals die naar voren komen in inkomens- en/of regionale verschillen tussen mensengroepen die kunnen voortvloeien uit of samenhangen met etnisch of anderszins gedefinieerde politieke tegenstellingen in ontwikkelingslanden? En worden deze uiteenlopende dimensies en aspecten van de problematiek op een relevante manier van elkaar onderscheiden en aangepakt, en daarbij methoden en maatregelen overwogen en ingezet die inderdaad kunnen bijdragen tot de genoemde lotsverbetering van en in de ontwikkelingslanden?

Nogmaals, ik zeg dus niet dat de Nederlandse regering dit doel per se tot het hare dient te maken, maar wel: dat àls zij beweert iets dergelijks na te streven – en het benoemen van een speciale minister voor ontwikkelingssamenwerking is op zijn minst grond voor het vermoeden dat zij dit nastreeft −, dat dan wel moet worden gespecificeerd wat deze regering daarbij in concreto voor ogen heeft. En omvat dit dan oogmerken die, mits realistisch gesteld en met de juiste middelen aangepakt, inderdaad kunnen leiden tot bijdragen aan de oplossing van het ontwikkelingsprobleem? Met als kern de eerder gestelde vraag: is dat wat deze overheid zegt te willen bereiken echt een taak is die zij zichzelf in ernst stelt?

Aldus komen we via de vraag naar de inhoud en kwaliteit van de geïdentificeerde overheidsvisie op het ontwikkelingsvraagstuk bij het tweede deel van de gestelde tweeledige vraag: welke specifieke beleidsdoelstellingen uit die visie zijn af te leiden en welke consequenties die dienen te hebben, niet alleen voor de speciale minister die is belast met de ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor de overige bewindslieden en voor de regering als geheel? Kortom, het hebben van zo’n speciale minister kan daarom alleen dan worden opgevat als een geloofwaardige aangelegenheid, indien niet alleen deze bewindsman of -vrouw, maar ook de rest van de beleidsverantwoordelijken een regeringsbeleid mogelijk maken, dat de lotsverbetering van en in ontwikkelingslanden tot doel heeft; wat vanzelfsprekend tevens inhoudt dat deze medeverantwoordelijken zich eveneens inspannen om te (helpen) voorkomen dat er in eigen land èn elders activiteiten plaatsvinden die dit doel direct of indirect schade toebrengen.

Daartoe zal ik verderop in dit hoofdstuk proberen aan het begrip ‘ontwikkelingssamenwerking’ een inhoud te geven die het mogelijk maakt niet alleen de beleidsintenties, maar ook het door alle betrokkenen: de regering, ministers en staatssecretarissen, ambtenaren in hogere en lagere rangen, zowel in Nederland als in het buitenland werkelijk gevoerde beleid in een aantal kabinetsperioden te beoordelen. En ook de leden van het parlement, in het bijzonder die van de regerende fracties, zijn in afgeleide zin te beschouwen als betrokken bij de beleidsontwikkeling. Voordat we hieraan toe zijn moeten echter eerst nog enkele andere termen en begrippen worden verduidelijkt.

Enkele termen en begrippen

Om te beginnen het woord ‘hulp’: dit wordt doorgaans volledig geassocieerd met wat de betreffende hulpdaad doet voor de ontvanger, en dan moet dat ook nog iets positiefs zijn, want als de ontvanger erdoor wordt benadeeld, of als de positieve effecten alleen of voornamelijk bij de helper terechtkomen, zal niemand dat hulp noemen.

Bij ‘ontwikkelingshulp’ is dit niet anders. Zoals de gemiddelde  burger onmiddellijk zou beamen, zou ook daar deze term alleen dan terecht worden gevonden als de middelen en de kennis die onder deze titel aan de zogeheten arme of minderontwikkelde landen worden overgedragen alleen, of in elk geval vooral, aan de laatste ten goede komen. En menigeen zou, als het om de door zijn eigen overheid verstrekte ontwikkelingshulp gaat, ook al bezwaar maken als zijn belastingcenten niet bij de armen en meest behoeftigen in die landen terecht zouden komen, maar bij de rijken.

 Deze opvattingen van de man in de straat worden echter nauwelijks of niet weerspiegeld in de afspraken die de ontwikkelde donorlanden^[7] in 1969 en ’72 met elkaar maakten over wat zij voortaan als publieke ontwikkelingshulp (‘Official Development Assistance’ of ODA) zouden omschrijven. De twee eisen die daarvoor sindsdien werden gesteld, waren:

• dat de betreffende overdrachten als voornaamste intentie moeten hebben bij te dragen aan de ontwikkeling en welvaart/welzijn van het ontvangende land, en
• dat zij voldoende ‘concessioneel’ moeten zijn (dat wil zeggen dat zij voor het gevende land een groter offer moeten zijn dan wanneer het hele hulppakket in de vorm van een normale lening zou worden verstrekt).

Deze eisen zeggen weinig of niets over de werkelijke effecten van deze hulp voor de ontvangende landen − en of vooral de armen in die landen ervan moeten profiteren blijft in deze officiële definitie zelfs volledig ongenoemd.

Worden die aspecten dan niet gedekt door de eerste eis: vooral bedoeld om bij te dragen aan ontwikkeling en welvaart van het ontvangende land? Nee, immers wat als zodanig misschien nog wel wordt bedoeld, of zelfs nadrukkelijk wordt beoogd, behoeft geenszins het enige oogmerk te zijn. En misschien is dit zelfs niet eens het echte motief of het ultieme hoofddoel dat de hulpgever, al of niet openlijk, voor ogen heeft – die is wellicht meer uit op prestige of erkenning voor zichzelf dan op het welbevinden van de ontvangers.

En zelfs als de genoemde ontwikkeling en welzijn van de ontvangers wèl het echte en enige doel zijn, dan garandeert alleen deze intentie nog niet dat die opzet ook slaagt − zoals trouwens ook de tweede DAC-eis, dat de hulp de gever wat meer kost dan bij een normale lening het geval  is, niet verzekert dat de ontvanger er echt wat aan heeft. Zelfs schenkingen om niet zijn niet altijd een zegen − en dan hoeft men niet eens te denken aan de waarschuwing die de inwoners van Troje lang geleden zouden hebben gekregen: de Grieken en vooral hun geschenken te vrezen (naar Vergilius’ Aeneis).

Alleen de ontwikkelingsresultaten laten tellen?

Zou de definitie van ontwikkelingshulp daarom niet ook iets omtrent de effecten van die hulp moeten omvatten, of misschien zelfs wel alléén over die effecten moeten gaan? Theoretisch èn taalkundig lijkt dat wel gewenst: de aldus aangeduide activiteit zou dan alleen ‘ontwikkelingshulp’ mogen heten als ‘ontwikkeling’ er echt het resultaat van is, zo niet meteen dan toch wel op termijn. Niet de vraag of de hulpverlener primair uit is op het bevorderen van ontwikkeling in het ontvangende land, noch die naar het eventuele offer dat deze zich daarbij (per saldo) getroost, zouden moeten bepalen of zo’n transactie of handeling wel of niet als ‘hulp’ wordt bestempeld, maar alléén dat wat deze hulp teweegbrengt in het betreffende ontwikkelingsland zou maatgevend moeten zijn voor de inhoud van het woord. Zou dit laatste: de (al of niet achteraf) bewezen effectiviteit van de bijdrage, het bepalende criterium moeten zijn voor de definitie van de term ‘ontwikkelingshulp’?

Wie dit een verbetering vindt, kan zich echter meteen afvragen of er wel meer nodig is dan dit effect. Immers: àls het genoemde ontwikkelingseffect van de hulp maar optreedt, èn op een of andere wijze onmiddellijk vaststelbaar is bij het verstrekken van de hulp, dan zou dit toch zeker voldoende zijn − of dit effect nu bedoeld is of niet!

Bij deze laatste toevoeging is echter een voorbehoud nodig. Het oorzakelijk verband tussen hulpmotief en hulpeffect is namelijk  nogal rekkelijk, en vaak véél onduidelijker dan doorgaans wordt aangenomen. Zo kunnen hulpeffecten ook ontstaan zònder dat zij door de hulpgever nadrukkelijk worden gezocht: zij kunnen bijvoorbeeld van een heel andere aard zijn dan  dat wat de gever nastreefde (zoals consumptiegroei bij de rijken in plaats van bij de armen), dan wel indirect door iets worden voortgebracht dat door zijn hulp niet werd beoogd (bijvoorbeeld: eigen investeringen van de hulpontvangende overheid, die dankzij de hulp de daardoor vrijkomende belastingmiddelen kan aanwenden voor andere doeleinden, dan wel iets anders kan nastreven dan dat wat de hulp wil bevorderen).^[8] Maar positieve hulpeffecten kunnen ook discriminatie en andere schadelijke effecten opleveren voor groepen die niet door die hulp worden bereikt, zoals zij die zelfde of andere groepen ook kunnen inspireren tot daden die zonder deze hulp zouden uitbijven. De casuïstiek kan tot een veelvoud worden uitgebreid. Positieve ontwikkelingseffecten kunnen ontstaan dan wel uitblijven zonder dat die een-op-een te associëren zijn met het motief van de hulpactiviteiten van een tegelijkertijd of in het zelfde gebied opererende donor. Kortom, er is geen vanzelfsprekend automatisme: alléén het ontwikkelingsresultaat laten tellen voor de definiëring van ontwikkelingshulp geeft eenvoudig onvoldoende houvast. De intenties van de hulpverlener kunnen zowel van cruciale betekenis zijn voor dit resultaat als een storende factor vormen die het resultaat in een andere richting stuurt, zo niet dit negatief beïnvloedt.

In het eerste geval kùnnen deze hulpintenties weliswaar van grote importantie zijn, maar dan alleen voor zover zij de kans vergroten dat de boogde ontwikkelingseffecten daadwerkelijk optreden. Er is wat dit betreft een uitgebreid scala van mogelijkheden. Tal van hulpdaden kunnen snel zo niet onmiddellijk gunstige gevolgen hebben voor de ontvangers (zoals kredietfaciliteiten voor innovatieve ondernemers of voedselverstrekking aan landarbeiders en hun gezinsleden), zoals er ook activiteiten zijn die ditzelfde effect op termijn met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid eveneens teweegbrengen (zoals scholingsprogramma’s van werkloze jongeren). Voor zover de donorinspanningen bevorderen dat de voorwaarden voor de generering van ontwikkelingseffecten worden vervuld, zijn zij van het grootst mogelijke belang. Maar het komt ook vele malen voor dat, ondanks die aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid, het gewenste resultaat uitblijft – oorzaken van buitenaf, menselijke fouten, en tal van andere onvoorziene of onbeheersbare dingen die het ontwikkelingseffect schaden of zelfs in zijn tegendeel doen verkeren.

Echter, als zulke tegenslagen of nadelige ontwikkelingen zich voordoen, maken zij de oorspronkelijk donorintenties en de evenzeer noodzakelijke inspanningen van de ontvangers niet achteraf verwerpelijk. Donoren èn ontvangers dienen zich tot het uiterste in te spannen om zulke mislukkingen te voorkomen, dat spreekt vanzelf. Als goede donorbedoelingen bijdragen tot het tijdig voorzien daarvan, dan zijn zij relevant en onmisbaar.

Maar, omgekeerd, het is van weinig belang of bij de bedoelingen van de donorinspanning ook het verkrijgen van voordelen voor de hulpgever zelf een rol speelt, al of niet openlijk. Als het effect van de hulp maar is dat het ontvangende land er beter van wordt, dan kunnen die al of niet gezochte donorvoordelen geheel genegeerd worden – althans, zolang de doelstellingen en motieven van die donor het nut van zijn hulp maar niet verminderen. En het positieve effect voor de hulpontvanger zou ook niet per se groter hoeven te zijn dan wat de donor zelf aan die hulp overhoudt, laat staat dat die laatste er noodzakelijk iets voor over zou moeten hebben. Belangen van hulpgevers en -ontvangers liggen in zeer veel geval in elkaars verlengde zonder dat zij noodzakelijk met elkaar conflicteren; en menigmaal versterken zij elkaar wederzijds: wat de betrokkenheid van de hulpgever vergroot en zorgt voor continuïteit kan ook de ontvangende zijde inspireren tot ondersteunende initiatieven en deelneming in follow-up-activiteiten. Als zij globaal voor hetzelfde ijveren hoeven baten voor de donor niet op gespannen voet te staan met de belangen van de ontvanger − mits zij maar niets afdoen aan de maximaal bereikbare gunstige uitkomsten voor de laatsten!^[9]

Die laatste: positieve ontwikkelingseffecten voor het ontvangende land, dienen dus volgens de DAC-definitie wel het primaire oogmerk te zijn van de geboden ontwikkelingshulp. Maar òf die effecten daadwerkelijk zullen optreden is van vele factoren afhankelijk, zowel aan de gevers- als aan de ontvangerskant; waarbij die aan de ontvangerskant in doorsnee belangrijker zijn dan die bij de aanbieders, en bijna altijd wel van beslissende betekenis. En overigens: dat die ontwikkelingseffecten positief moeten te zijn om aan de hulpdefinitie te kunnen voldoen, is zeker niet altijd onmiddellijk vaststelbaar op het moment dat de overdracht plaatsvindt. Soms lijkt dat wel, als de hulp in handen wordt gesteld van een ontvanger die er meteen mee aan de slag kan gaan. Maar dat is slechts het primaire effect. Belangrijker zijn hulpbijdragen die ook secundaire en zich verder voortplantende effecten teweegbrengen; en die zijn waarschijnlijker als de eerste injectie gegeven kan worden in een ontvangststructuur die aansluiting geeft op een bredere kring van actoren met concrete initiatieven en plannen voor weer verdere activiteiten. De invloed van de donor reikt zelden zo ver dat die ook zulke wenselijke vervolgactiviteiten kan genereren.

De causale keten tussen hulpintenties en praktische ontwikkelingseffecten bevat nog vele andere dilemma’s, onzekerheden en kansen op ontsporing. Maar die behoeven in dit stadium nog niet allemaal uit de doeken te worden gedaan. Sommige ontstonden ook pas in latere praktijksituaties, zodat die beter kunnen worden uitgediept tegen de achtergrond van de context waarin zij zich concreet voordeden. Hier wil ik eerst nog enkele algemene begrippen en definities introduceren die in de komende hoofdstukken een rol zullen spelen.

Om te beginnen, dat de donorlanden van de DAC hun ODA-definitie beperkten tot de twee genoemde eisen, had alles te maken met de beperkte bedoelingen die zij destijds hadden, en nog steeds hebben, met deze definitieafspraken.^[10] Zij zouden het misschien ook niet over veel méér eens hebben kùnnen worden. Maar hun eerste probleem was slechts een einde te maken aan de meningsverschillen over wat wel of niet als ‘ontwikkelingshulp’ mocht worden beschouwd. Lidstaten hadden daar allemaal hun eigen ideeën over. Sommige rekenden er activiteiten toe (waaronder wapenleveranties en andere militaire bijstand) die andere niet bedreven, al of niet omdat zij die principieel in strijd achtten met de idee van ontwikkeling. Pogingen om het over enkele minimale definities eens te worden en criteria te vinden die de hulpinspanningen van de lidstaten onderling beter vergelijkbaar, en mogelijk zelfs meer aan elkaar gelijk, konden maken, zouden niet alleen bijdragen tot een betere onderlinge samenwerking en coördinatie van de hulpverlening, maar wellicht ook voorkomen dat sommige landen hun hulpprestaties op onterechte wijze mooier voorstellen dan andere. Daarvoor heb je natuurlijk criteria nodig die gebruikt kunnen worden kort na de besluitvorming omtrent het beginnen of continuëren van specifieke hulptransacties. Op dat moment kan wèl worden aangegeven wat men gaat overdragen en/of welke activiteiten men ermee van start wil laten gaan − en dat zegt waarschijnlijk al iets over de (voornaamste) intenties van de donor. Maar of die overdrachten ook goed terecht zullen komen, en of de ermee gestimuleerde activiteiten behalve een goed initieel resultaat ook de beoogde doorwerking zullen hebben in de ontvangende samenleving, is dan nog onbekend. Hoewel daarover meestal wel een en ander wordt afgesproken met de ontvangende landen (hun overheden of bepaalde uitvoerende instituties), vallen deze toekomstige effecten van de hulp grotendeels buiten de waarnemingshorizon van het DAC-secretariaat dat met het toezicht op de aid performance van de DAC-lidstaten is belast.

Dat deze ODA-definitie niet echt verder wil kijken dan de (mogelijke of waarschijnlijke) initiële effecten van de overdracht wordt bevestigd door de verwijzing naar ‘ontwikkeling’ èn ‘welvaart/welzijn’ van de ontvangende landen in de vereiste hoofdbedoeling van de hulp. De DAC-landen wilden beide elementen in hun definitie hebben, omdat zij ook éénmalige inkomensverhogingen willen laten meetellen. Bijvoorbeeld, dat alleen de levering van een tractor al genoeg is, zonder dat aannemelijk moet worden gemaakt of dat ding ook aan het werk wordt gezet, en of het resultaat van dat werk iets is, dat behalve op zichzelf iets nuttigs bijdraagt ook andere positieve zaken in beweging brengt.

En dat laatste is waar het bij ontwikkeling eigenlijk om gaat. ‘Ontwikkeling’ dient dan ook niet te worden gedefinieerd als het bereiken van een bepaalde toestand of een niveau, maar als het op gang brengen van een proces, in de geest van het gezegde: ‘geef een man een vis, en hij eet één dag; leer hem vissen, en hij eet zijn hele leven’. Ontwikkelingshulp die dit laatste bevordert zou dus een zichzelf onderhoudend en versterkend proces moeten mogelijk maken, dat steeds toenemende aantallen mensen in het ontvangende land laat deelnemen in de voortbrenging en het genot van productieve goederen en diensten. Dit is de ‘self-sustaining growth’ waarover al in de jaren zestig van de vorige eeuw enkele ontwikkelingseconomen met elkaar debatteerden.^[11]

Dit bedoelen alle landen die zeggen ontwikkeling te willen bevorderen, zowel die van hen zelf als die van andere landen. Als donor willen zij echter dat ook elke bijdrage aan het nationale inkomen van het ontvangende land wordt meegeteld. Terwijl de ontvangende landen van hun kant vinden dat dit proces ook meer dan alleen economische zaken dient te omvatten; ook immateriële en andere niet, of alleen indirect, in het nationale inkomen weerspiegelde verworvenheden wensen zij bevorderd te zien. Een betere uitdrukking voor wat zij nastreven biedt dan ook het woord: ‘emancipatie’, zowel die van het land als geheel, internationaal gezien, als van zijn inwoners, nationaal gezien. En uiteraard moet dat ook voor de toekomstige generaties mogelijk blijven, zodat de effecten ‘duurzaam’ (‘sustainable’) moeten zijn.^[12] Om de bovengenoemde theoretische definitie van ontwikkelingshulp nog wat te verfijnen, zou het dan alleen mogen gaan om daden die tot duurzame emancipatie in en van het ontvangende land leiden.

Economische groei, of tenminste een versterking van de economische basis van dat land, zijn waarschijnlijk een noodzakelijk ingrediënt van die emancipatie. Maar er kunnen ook politieke en andere immateriële doelen worden nagestreefd die door de inwoners van dat land als wezenlijk voor hun bestaan worden beschouwd, zelfs als zij daarvoor economisch een prijs moeten betalen.^[13]

Ontwikkelingsresultaten niet als maatstaf voor donorprestaties

Hiermee komen we aan een nog veel wezenlijker punt: de term ‘ontwikkelingshulp’ zou theoretisch misschien alleen voor die handelingen in aanmerking moeten komen die daadwerkelijk bijdragen tot emancipatie van (en in) het ontvangende land, maar het bedoelde emancipatieproces hangt helemaal niet alleen van die hulp af – zoals die hulp misschien zelfs helemaal niet nodig is voor dit proces!^[14] Dit proces komt primair voort uit de wil van de emanciperende samenleving. Regering en volk zullen daar samen op uit moeten zijn, anders komt er niet veel van terecht. En als die eigen inzet ontbreekt of onvoldoende krachtig is, dan kan ook hulp van buitenaf daar weinig uitrichten − zelfs noodhulp komt niet ver zonder aansluiting bij lokaal actieve overheidsinitiatieven. Erger nog, als die eigen motivatie en inspanningen niet of onvoldoende aanwezig zijn, kan hulp van buitenaf vroeg of laat ook nadelige neveneffecten gaan oproepen − zoals: frustratie van de wel beschikbare eigen bijdragen en ondermijning van het zelfvertrouwen, uiteindelijk leidend tot een mentaliteit van ‘hulpverslaving’ met een overheidsapparaat dat méér is afgestemd op (potentiële) donorwensen dan op het potentieel van en de noden in het eigen land. Vooral in zwakkere en/of met grotere moeilijkheden kampende ‘falende staten’ is dat gevaar levensgroot. Hulpverleners moeten daarvan doordrongen zijn en er voortdurend naar streven hun activiteiten mettertijd overbodig te maken, hoe moeilijk en tegenstrijdig dat soms ook zijn kan.^[15]

Ontwikkelingshulp zal dus alléén onder bepaalde voorwaarden en mits zij adequaat is afgestemd op de in het ontvangende land bestaande omstandigheden een handje kùnnen helpen in het emancipatieproces in en van dat land. Wat meer is, het in dit ‘kunnen’ opgesloten voorbebehoud is nodig omdat ook dan nog niet gegarandeerd kan worden dat de gezamenlijke inspanning van ontvanger en gever tot een positief ontwikkelingsresultaat zal leiden − òf, als dat resultaat er aanvankelijk wel is, of het ook blijvend zal zijn. Zelfs een maximale samenwerking tussen beiden kan immers niet voorkomen dat externe omstandigheden of gebeurtenissen (een natuurramp, of oorlogshandelingen in en/of vluchtelingenstromen vanuit het buitenland) roet in het eten gooien en potentiële of reeds op gang komende baten in de kiem te smoren. Zulke gebeurtenissen kunnen zelfs dusdanige veranderingen in het ontvangende land teweegbrengen dat er een negatieve spiraal op gang komt. Aan de oorspronkelijke hulp hoeft dan niet per se iets gemankeerd te hebben, maar positieve ontwikkelingsresultaten kunnen dan toch niet getoond worden.

Het omgekeerde is echter ook mogelijk − een misschien niet vaak voorkomende situatie, maar wel een voorbeeld dat het belang van de lokale omstandigheden in het ontvangende land nog eens onderstreept: er zou van alles mis kunnen zijn met de hulpgever (bijvoorbeeld dat deze niet gemotiveerd is door serieuze ontwikkelingsoogmerken) of met zijn hulptransactie (zoals ongeschikte of te dure transfermethoden, inschakeling van foute intermediairs, en/of gericht op niet-prioritaire behoeften); stel echter dat de algemene stemming in het ontvangstgebied dusdanig gunstig is, of dat de hulptransactie zodanige tegenkrachten oproept, dat zij ondanks, of misschien wel dankzij haar tekortkomingen een al begonnen opwaartse beweging verder versterkt. De in dit voorbeeld geponeerde transactie is zonder twijfel volstrekt inadequaat, of is wellicht niet eens als ontwikkelingshulp bedoeld, maar fungeert desondanks wèl als een nuttige prikkel in het emancipatieproces (zoals de Amerikaanse boycot van Cuba of de mislukte invasie in de Varkensbaai dat een tijdlang deden in de Cubaanse samenleving).

Het spreekt voor zich dat in het eerste voorbeeld (dat met de onverwachte tegenslagen) de donor geen enkele blaam treft, hoewel hij niet op ontwikkelingsresultaten kan bogen. Bij die in het laatste geval zou dat echter wèl kunnen − als tenminste een deel van die resultaten met enige redelijkheid tot zijn handelen te herleiden is −, maar voor lof daarvoor zou hij allerminst in aanmerking komen.^[16]

Deze voorbeelden mogen voldoende illustreren dat wat de ontwikkelingshulp betreft in zijn algemeenheid gesteld moet worden, dat de donorinspanningen niet als enige het ontwikkelingsresultaat bepalen. En daaruit volgt omgekeerd met ijzeren logica: dat de in ontwikkelingslanden geboekte vooruitgang, of het ontbreken daarvan, weinig of niets hoeven te zeggen over het nut of de (in)adequaatheid van de aan die landen verleende ontwikkelingshulp. Het eerste is niet minder dan een al vele malen ingetrapte open deur. Maar het lijkt wel alsof weinigen de consequentie daarvan beseffen, want even zovele malen wordt tegen het laatste zonder aarzeling gezondigd: zowel voor- als tegenstanders van de hulp kan men betrappen op de fout dat zij (economische) vooruitgang in sommige ontwikkelingslanden en stagnatie of achteruitgang in andere landen aanhalen als bewijs dat de hulp werkt respectievelijk faalt.

Alleen het voorgaande maakt dus al duidelijk dat we voor de in dit boek aan de orde gestelde vraag of het Nederlandse ministerschap voor ontwikkelingssamenwerking echt wat voorstelde, niet alleen kunnen afgaan op de al of niet aanwezige positieve ontwikkelingsresultaten in de landen waaraan Nederland hulp gaf − àls ze er zijn waren ze misschien niet aan de Nederlandse bijdrage te danken, en als ze er niet zijn misschien wel niet daaraan te wijten, of was het zònder deze bijdrage misschien nog wel slechter gegaan.

Maar er is nog een tweede reden waarom het ontbreken van zulke resultaten onvoldoende zegt over het nut of de adequaatheid van de Nederlandse bijdrage. Daarvoor is het nodig de hulpproblematiek in haar bredere context te plaatsen. Naast de eigen inspanningen van ontwikkelingslanden en de buitenlandse hulp zijn ook vele andere buitenlandse invloeden van belang voor het ontwikkelingsproces in die landen. Zij hangen samen met hun normale economische (commerciële en niet-commerciële) verkeer en andere betrekkingen en uitwisselingen van politieke, culturele of andere aard. Die invloeden kunnen gunstig zijn voor de ontwikkeling van het land in kwestie, maar ook remmend of zelfs blokkerend − en in het laatste geval kan dat veel harder aankomen omdat, uitgedrukt in economische termen, voor de meeste ontwikkelingslanden de niet-hulprelaties met ontwikkelde en andere ontwikkelingslanden vele malen belangrijker zijn dan de hulptransacties (voor de groep als geheel betrof de ontvangen ODA rond 1970 minder dan 10 procent van hun totale deviezenontvangsten uit handel en andere transacties (Unctad 1971, p. 34).^[17] Vooral in de jaren ’60 van de vorige eeuw volgde uit de ontdekking van de betekenis van de niet-hulptransacties de politieke aandrang van de groep van ontwikkelingslanden – die zich ging verenigen tot de Groep van 77 – om in een nieuwe internationale organisatie de handelsproblemen van deze landen en hun belangen op transportgebied en op het terrein van de buitenlandse particuliere investeringen centraal te stellen.^[18] De oproep aan de ontwikkelde industrielanden om ook de aard van al die transacties en de meer structurele relaties tussen beide groepen landen zodanig te veranderen dat de ontwikkelingslanden er meer van zouden kunnen profiteren en minder door nadelen zouden worden geplaagd, zorgde voor belangrijke uitdagingen aan de bestaande institutionele structuren. Maar er ontstond in 1971 ook een grote monetaire crisis die veel onzekerheid veroorzaakte voor het internationale handelsoverleg, terwijl tegelijkertijd de groep van de olie-exporterende ontwikkelingslanden, verenigd in de OPEC, in 1973 de prijzen van deze belangrijke energiebron tot het meervoudige wist te verhogen. Deze eerste oliecrisis, zowel als de tweede die in 1979 volgde, bracht ook voor de overige ontwikkelingslanden grote nadelen met zich mee. Maar zij openden bij deze landen ook de ogen voor de vraag of het voorbeeld van de OPEC na te volgen zou zijn bij andere grondstoffen waar exporterende ontwikkelingslanden wellicht gebruik zouden kunnen maken van hun positie als leveranciers om hun eisen op andere voor hen eveneens belangrijke gebieden kracht bij te zetten. Samen met de OPEC drongen zij in 1974 en ’75 aan op onderhandelingen tussen Zuid en Noord die zou kunnen leiden tot een Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO) waarin de onderliggende structuren ontwikkelingen zouden kunnen bevorderen die ontwikkelde èn ontwikkelingslanden kansen zouden bieden zich op meer gelijkwaardige èn rechtvaardige wijze te ontplooien.

Voor de combinatie van ontwikkelingshulp en aanpak van deze structuren wordt vaak de uitdrukking ‘structurele ontwikkelingssamenwerking’ gebruikt. De tweede term van dit concept was eerder al naar voren gebracht als aanbeveling aan de gevers en ontvangers van ontwikkelingshulp om met elkaar samen te werken op basis van gelijkwaardigheid en respect voor elkaars waarden en gebruiken. Aangezien die geest ook het geheel van de betrekkingen tussen beide groepen van landen zou moeten kenmerken, zal ik deze term (of de gangbare afkorting: OS) hier in zowel de smalle als de brede betekenis gebruiken, en daarnaast de gecombineerde term ‘structurele ontwikkelingssamenwerking’ reserveren voor het niet-hulp gedeelte van het geheel van de bepleite samenwerking. En het beleid dat ontwikkelde landen voeren ten aanzien van één of beide componenten van OS zullen we hier aanduiden als hun ‘ontwikkelingsbeleid’, dus gedefinieerd als het totaal van hun beleid ten aanzien van ontwikkelingslanden, zoals ook van ‘ontwikkelingsbeleid’ zal worden gesproken als we het hebben over het beleid dat ontwikkelingslanden zelf voeren ten behoeve van hun eigen ontwikkeling.

Eén van de problemen bij de structurele ontwikkelingssamenwerking is echter dat de nagestreefde gunstige effecten daarvan voor de ontwikkelingslanden nog moeilijker te herleiden zijn tot de ervoor gepleegde offers en andere inspanningen van individuele ontwikkelde landen dan dat bij de hulp al het geval is. Het merendeel van de van deze landen gevraagde handelingen vereist immers een gezamenlijke inzet van de bij bepaalde maatregelen betrokken landen (zoals de importeurs van grondstoffen die zouden moeten helpen de opbrengsten van de exporterende ontwikkelingslanden te stabiliseren èn lonend te maken). Maar de noodzakelijk gezamenlijkheid kan ook een gevolg zijn van de tussen ontwikkelde landen bestaande institutionele verbanden, zoals Nederlands deelname als een van de oprichters van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in de inmiddels ontstane Europese Unie betekent dat het voor een groot deel van zijn handelsbeleid onderworpen is aan gemeenschappelijke besluitvorming van de EEG/EU-partners). In al die gevallen zal een eventuele Nederlandse bereidheid om mee te werken aan een door ontwikkelingslanden gevraagde maatregel, op zichzelf dus niet voldoende zijn om die maatregel ook werkelijk tot stand te laten komen: als te veel andere landen weigeren komt die er eenvoudig niet. Dan zullen, zelfs als Nederland tot heel veel bereid is, en zijn uiterste best doet om de weigerachtige landen te overreden tot deelname, die inspanningen alleen dus nog niet kunnen leiden tot de gunstige effecten voor de ontwikkelingslanden die met die maatregelen geholpen moeten worden − gesteld al dat daarvoor de juiste maatregelen zijn voorgesteld, want ook dat is in de praktijk van de structurele OS wel eens dubieus geweest. Als van een dergelijk inzet − bestaande uit een serieuze bereidheid tot maatregelen die voldoende kwaliteit hebben − sprake is geweest, mag die inzet van Nederland dus gewaardeerd worden, ook als er helaas (nog?) geen positieve effecten voor de beoogde ontwikkelingslanden kunnen worden gegenereerd.

Mijn vraag naar de bedoelingen van het Nederlandse OS-ministerschap omvat dus ook het ontwikkelingsbeleid dat de Nederlandse regering vanaf 1965 voerde op dit structurele gebied ten behoeve van bepaalde of alle ontwikkelingslanden, inclusief de pogingen om iets op dit gebied te bereiken − en dus ook als daarbij vooralsnog geen gunstige effecten voor die landen kunnen worden gerealiseerd. Was dat een serieus beleid, in die zin dat àls de regering verkondigde iets voor ontwikkelingslanden te willen doen van structurele aard, zette zij daarvoor dan ook de nodige stappen? Stappen zowel in het eigen beleid, voor zover die al zinvol zijn, als in de voorbereiding van gemeenschappelijke posities met andere landen die de onderhandelingsresultaten voor ontwikkelingslanden kunnen vergroten? En was datgene dat zij alvast zelf wilde doen, en intussen deed, en dat wat zij voorstelde aan de relevante andere ontwikkelde landen, iets dat reëel, direct of indirect, kon bijdragen tot de emancipatie van en in ontwikkelingslanden?

1.2 Twee modellen van beleid tegenover ontwikkelingslanden

Om de vraag naar de effectiviteit van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en OS-ministerschap te kunnen beantwoorden, zou men een idee moeten hebben van wat zo’n beleid minimaal zouden moeten omvatten. Dat is echter een lastige politieke vraag die niet alleen op een zeer groot aantal deelterreinen van hulp en structureel beleid om een antwoord vraagt, maar op al die terreinen ook een inschatting vereist van de tactisch-strategische mogelijkheden van een internationaal vergelijk, mogelijkheden die bovendien per (deel)terrein en in de tijd belangrijk kunnen variëren.

Om toch een leidraad te hebben voor het hier voorgenomen historische onderzoek heb ik in plaats daarvan gezocht naar iets dat de benodigde idee van een juist ontwikkelingsbeleid met voldoende realisme kan benaderen. Een scherp afbakenende omschrijving is hiervoor niet nodig, maar de inhoud van het na te streven geheel van opvattingen en maatregelen moet wel redelijk in de buurt komen van wat in theorie een beleid zou zijn dat volledig is gericht op het verbeteren van welvaart en welzijn van en in ontwikkelingslanden. Of een volledige gerichtheid op dit resultaat op een zeker moment meer of minder dichtbij zal liggen, interesseert ons echter minder dan de vraag of er sprake is van een beweging in de richting van dit resultaat. Nog wat preciezer: of de in elke ministersperiode geconstateerde adequaatheid van de opvattingen en beleidsdaden is veranderd ten opzichte van wat in de voorgaande periode(n) werd gedacht en gedaan: ging het daarbij gerealiseerde beleid in de richting van de theoretische maximale gerichtheid op het genoemde doel, of ging die juist in de tegenovergestelde richting van een minder of niet adequaat beleid? Of ging de gerealiseerde inzet nu eens in de ene en dan weer in de andere richting?

Met andere woorden: ik wil voornamelijk nagaan of het Nederlandse ontwikkelingsbeleid in de onderzochte periode van OS-ministerschappen vanaf 1965 méér of minder geloofwaardig is geworden, of dat er eerder sprake was van wisselvalligheid dan van een systematische verbetering van de Nederlandse bijdrage aan de ontwikkeling van en in de Derde Wereld?

Teneinde een beter idee te krijgen van zulke bewegingen naar of van het maximum aan inzet is het nuttig om de twee uitersten van het beleidspolitieke spectrum nader te verkennen. Ik doe dit hier door eerst het standpunt dat het verst gaat in de richting van wat een maximale gerichtheid zou mogen worden genoemd te definiëren, en vervolgens de vraag te stellen welk standpunt daar het meest extreem tegenover staat aan het andere eind van het beleidsspectrum. En ik ga hierbij uit van wat voor een relatief klein, of middelgroot, ontwikkeld land als Nederland, met al zijn externe relaties en lidmaatschappen van internationale allianties, geacht kan worden te behoren tot zijn reële beleidsmogelijkheden.

Stel dat we het meest serieuze standpunt van een volledig ‘pro-ontwikkeling’ georiënteerd beleid definiëren als een beleid dat alles in het werk stelt om de ontwikkelingskansen van en in ontwikkelingslanden maximaal te bevorderen. Als dit de ambitie is van een aldus gemotiveerde regering, wat is dan de inhoud van het streven aan het andere uiterste? Is dat de houding van een ontwikkeld land dat volstrekt zelfzuchtig is en volledig onverschillig staat tegenover, of op geen enkele manier begaan is met het lot van de ontwikkelingslanden en van de mensen in die landen?^[19]

Een geschikte verzamelterm voor deze laatste predicaten (en de andere die in voetnoot 19 zijn gebruikt) is een ‘pro-domo’ gerichtheid, waarbij we kunnen denken aan een land dat zodanig vervuld is van zichzelf dat er geen ruimte is voor iets anders dan alleen het kortetermijn-eigenbelang.^[20] ‘America First’ van Donald Trump is inmiddels hèt paradigma van een dergelijke gezindheid. Wil dit echter zeggen dat zo’n land geen hulp verleent aan ontwikkelingslanden? Niet noodzakelijk. Het zou zelfs nogal kortzichtig zijn om in principe geen hulp te willen geven, want het kan een van de vele manieren zijn om de VS groter en machtiger te maken, onder andere door sommige ontwikkelingslanden aan zich te verplichten en andere te discrimineren of aan hun lot over te laten. Ontwikkelingshulp kan dan ook op in principe elke plaats in het scala tussen maximaal pro-domo en maximaal pro-ontwikkeling voorkomen, met variërende combinaties van pro-ontwikkeling en pro-domo-kenmerken tussen de beide uitersten. ^[21]

Deze combineerbaarheid van pro-ontwikkeling en pro-domo-motieven behoeft geenszins te verrassen. Het draait allemaal om de vraag of, en in hoeverre, het gehoor geven aan het ene motief botst met beleidskeuzen die volgen uit het andere motief. Daartussen kùnnen wel wrijvingen ontstaan, maar dat hoeft niet; en soms kan met enige aanpassing in de ene of de andere richting een echt conflict vermeden worden. Zoals al eerder betoogd, hulpactiviteiten die zeer gunstig zijn voor de hulpontvangers, kunnen uitstekend samengaan met een in het algemeen nogal zelfzuchtig beleid van het donorland op het gebied van handel, investeringen en andere transacties en relaties met arme landen. Die hulpactiviteiten fungeren soms als doekjes voor het bloeden zonder dat de pro-domo-motieven op die andere terreinen erdoor worden beïnvloed; maar die hulp kan ook volledig door zelfzuchtige doeleinden worden gedomineerd.

De samenhangen die tussen de verschillende deelterreinen van een regeringsbeleid kunnen bestaan zijn dus niet altijd duidelijk waar te nemen, en er zijn stellig ook beleidsbeginselen en andere beleidsaspecten die zowel met het ene als het andere beleids- of denkmodel te associëren zijn. En uiteraard zijn politici en andere beleidsverantwoordelijken niet altijd even eerlijk en expliciet over wat hen in werkelijkheid drijft. Beleidsstandpunten en -handelingen moeten daarom per deelterrein geanalyseerd worden, opdat de motieven en doelstellingen die er in meespelen helder in kaart kunnen worden gebracht.

Dat is de opgave die ik mij stel in deze studie: de geschiedenis van het Nederlandse ministerschap voor ontwikkelingssamenwerking te beschrijven en te analyseren, en bestaande (historische) analyses te corrigeren en aan te vullen, door specifiek na te gaan of daarbij een graad van adequaat beleid is betracht die overtuigend kan worden genoemd, en of dit ministerschap zoals het daadwerkelijk gefunctioneerd heeft in de loop van de jaren de mix van pro-ontwikkeling en pro-domo-motieven in het overheidsbeleid heeft kunnen verbeteren ten gunste van ontwikkelingslanden en de mensen die daar leven.

Ten behoeve daarvan zal ik in het navolgende eerst op een meer systematische manier proberen te illustreren door welke concrete opvattingen en handelingen deze twee denk- en beleidsoriëntaties of -modellen getypeerd kunnen worden, en in welke opzichten die van elkaar (kunnen) verschillen. Daarvoor onderscheid ik allereerst het geheel van de mogelijke beleidsvisies en daden in dertien afzonderlijke beleidsonderdelen of aspecten van beleid die nader geanalyseerd moeten worden. In tabel 1.1 hieronder zijn deze onderdelen en aspecten kort samengevat en gegroepeerd in drie rubrieken. De rubrieken 2 en 3 brengen elk vijf beleidsonderdelen van achtereenvolgens het hulpbeleid en het structurele beleid betreffende de overige relaties met ontwikkelingslanden in beeld, terwijl rubriek 1 de drie thema’s weergeeft die het geheel van het overheidsbeleid betreffen.

Daarna zet ik in tabel 1.2 (zie p. 16-17) voor elk van deze dertien beleidsonderdelen de concrete visies en handelwijzen tegenover elkaar, die karakteristiek kunnen worden geacht voor het pro-ontwikkeling en het pro-domo-model; de punten waarop hun denken en doen typerend van elkaar verschillen zijn in deze tabel inhoudelijk samengevat.

Tabel 1.1: Rubrieken en beleidsonderdelen van de twee modellen
Rubrieken	Beleidsonderdelen
1. Visie en institutionele zaken	1. Probleemdefinitie en motivering
	2. Verantwoordelijke bewindspersoon en bevoegdheden
	3. Voorlichting en publieksopvoeding in eigen land
2. Beleid t.a.v. ontwikkelingshulp	4. Hulpomvang en -voorwaarden
	5. Multi- vs. bilateraal beleid
	6. Beleid t.a.v. specifieke ontwikkelingslanden
	7. Verhouding met overheden v. ontvangende landen
	8. Hulpbinding en bestedingsoverleg
3. Beleid t.a.v. overige relaties	9. Opstelling in internationaal politiek en economisch overleg
	10. Internationale handel en productiestructuur
	11. Ned. bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden
	12. Financieel-monetaire en vervoerszaken en overige economische onderwerpen
	13. Internationaal (rechts)regime en overige onderwerpen    ↵
Tabel 1.2: De twee modellen samengevat
	Het Pro-Domo-model	Het Pro-Ontwikkeling-model
Visie en institutionele zaken	1. Ontwikkelingslanden zijn geen speciaal probleem en behoeven geen afwijkende behandeling	1. Ontwikkelingsvraagstuk hèt probleem van deze tijd: klassen- èn landentegenstellingen; alles doen om hun emancipatieproces te bevorderen
	2. Eventueel een aparte staatssecretaris of minister zonder portefeuille uitsluitend belast met de hulpverlening, en met zeer kleine staf (maar misschien niet perse nodig)	2. OS is speciale missie van het hele kabinet en er is een speciale minister mee belast, met alle relevante bevoegdheden
	3. Alleen voorlichting over het eigen hulpbeleid, met benadrukking van Nederlands voortreffelijkheid en camouflage van fouten	3. Publieksopvoeding over het ontw.vraagstuk, effecten (positieve èn negatieve) v.d. hulp, en hoe het eigen beleid kan/moet worden verbeterd (evt. in samenwerking met voorlichtingsorganen in andere landen)
Beleid t.a.v. ontwikkelingshulp	4. Bestaande internationale normen over omvang en voorwaarden van de hulp niet fanatiek volgen, noch verdergaande normen bepleiten, en andere kwaliteitseisen zoveel mogelijk oprekken	4. Internationale normen over omvang en kwaliteit van de overheidshulp, en mogelijke aanscherpingen daarvan, overal bepleiten en deze zelf waar zinvol zo mogelijk overschrijden; strenge interpretatie van wat onder de norm valt
	5. Voorkeur voor bilaterale hulp en proberen zoveel mogelijk te profiteren van multilaterale hulp	5. Bilaterale hulp alleen zo lang multilaterale hulp nog niet goed werkt; verbetering van multilaterale organisaties bevorderen
	6. Alleen voorrang voor landen met speciale betekenis voor Nederland en (oud-)koloniale banden beëindigen zodra die problematisch worden	6. Hulpallocatie en landenselectie alleen op basis van ontwikkelingscriteria; zo spoedig mogelijk ook voor (ex-)koloniën
	7. Uitsluitend via en in samenwerking met overheid van ontvangende landen zonder eigen opvattingen over het in dat land te voeren beleid	7. Samenwerking met overheid in ontvangend land alleen bij voldoende consensus over haar ontwikkelingsbeleid; anders zoveel mogelijk via NGO’s die op arme groepen zijn gericht
	8. Hulpbinding handhaven; andere ministers beslissen mee in bestedingen; handelsbevordering niet belasten met ontwikkelingsdoelstellingen	8. Bevorderen van totale ontbinding door alle donorlanden; in afwachting daarvan alleen partiële ontbinding; bestedingsoverleg exclusief bij OS-minister, en ook handelsbevordering onderwerpen aan ontwikkelingscriteria
Beleid t.a.v. overige relaties	9. In internat.overleg primair loyaal aan eigen groep; initiatieven pro-ontwikkelingslanden alleen bij uitzondering en mits zonder risico’s	9. Constructief pleitbezorger pro-ontwikkelingslanden en armste groepen in die landen, waar mogelijk samen met gelijkgezinde landen
	10. Voorstander van een open en vrij internationaal systeem van handel, kapitaal en diensten voor zover profijtelijk voor Ned. deelname	10. Voorkeur voor mondiale regelingen gericht op herstructurering van productie t.b.v. ontwikkelingslanden; nog geen volledige liberalisatie; preferentiële en andere uitzonderingsbehandelingen alleen op tijdelijke basis
	11. Ned. particuliere investeringen in ontwikkelingslanden aanmoedigen voor zover van belang voor Ned. economie en deze niet belasten met ontwikkelingsdoelstellingen	11. Ned. particuliere investeringen in het buitenland zoveel mogelijk oriënteren op emancipatie van ontwikkeingslanden en hun armste bevolkingsgroepen
	12. Uit op het behouden en versterken van bestaande en nieuwe machtsposities, en marktconforme regelingen die deze steunen	12. Internationale regelingen bepleiten, en nationaal toepassen, die de economische groei en positieversterking van ontwikkelingslanden bevorderen
	13. Internat. (rechts)regime alleen bevorderen voor zover gunstig of nodig ter bescherming van Ned. belangen en onderdanen; kritiek op beleid in/van andere landen zoveel mogelijk alleen in collectief verband	13. Streven naar rechtvaardige internat. rechtsorde op basis van begrensde staatssoevereinteit en gemeenschappelijk gebruik van natuurlijke hulpbronnen; pro-actief Ned. beleid t.b.v. mensenrechten in andere landen           ↵

Visies, ministerstaken en voorlichting

Zoals in onderdeel 1 van de rechterkolom van tabel 1.2 vermeld staat, ziet een aanhanger van het pro-ontwikkeling-model het ontwikkelingsvraagstuk als het belangrijkste probleem van deze tijd en definieert hij het als een probleem van klassen- èn landentegenstellingen, die in onderlinge samenhang moeten worden aangepakt. Dat laatste impliceert dat dit model een beleid voorstaat dat simultaan aan beide wat doet, hoe moeilijk en tegenstrijdig dat soms ook is.

Kenmerkend voor het pro-domo-model is dat het ontkent dat de toestand van en in ontwikkelingslanden een speciaal probleem vormt − die landen behoeven in deze visie dan ook niet in principe – dat wil zeggen: omwille van hun armoede en/of andere tekortkomingen − anders te worden behandeld dan andere landen. Voor alle duidelijkheid: dit model is dan ook niet per se anti-ontwikkeling gericht, en het bepleit evenmin onverschilligheid tegenover arme mensen en landen, zoals het daartegen ook geen weerzin predikt of afkeer tentoonspreid; het staat alleen afstandelijk en onverschillig − in de zin van indifferent, ongevoelig of niet-betrokken – tegenover deze problemen, omdat het primair èn exclusief voor iets anders opkomt: het eigen belang – voor een regering dus: het belang van het eigen land en zijn burgers (waaronder dus ook hun eventuele belangen in het buitenland vallen). Wat meer is: die onverschilligheid is ook niet absoluut of principieel, want àls het voor dit land en zijn burgers goed uitkomt dat arme landen en mensen het beter krijgen, zijn zij daar vanzelfsprekend niet op tegen. Sterker: als zij er zelf ook baat bij hebben, zullen zij zelfs bereid zijn ze een handje te helpen (indirect zitten er in dit geval achter hun gedrag dus dezelfde motieven als bij het streven van de aanhangers van dit model dat direct gericht is op het dienen van hun eigen belangen). Het eigenbelang heeft in dit pro-domo-model dus altijd voorrang; aan ontwikkeling van andere landen en mensen wordt alleen meegewerkt, of ruimte gelaten, indien en voor zover dat gunstig is voor het eigen land − in principe zelfs alléén mits meewerken gunstiger is dan niet meewerken.

Bij het pro-ontwikkeling-model ligt dat even genuanceerd, zij het uiteraard omgekeerd: het geeft de hoogste voorrang aan de emancipatie van en in ontwikkelingslanden, maar het doet dit niet omdat het tegen het belang van het eigen land en/of dat van de ontwikkelde wereld is. Het geeft die voorrang aan de Derde Wereld juist omdat het gelooft daarmee op langere termijn ook het belang van de ontwikkelde wereld te dienen − sterker: dit laatste zelfs beter te dienen dan door alléén aan het eigenbelang op korte termijn te denken. Het pro-ontwikkeling-model handelt dus vanuit een verlicht eigenbelang, zoals de gebruikelijke omschrijving luidt; het ziet het belang van de eigen natie opgaan in, en het identificeert dit met de vorming van een rechtvaardige, meer gelijke en evenwichtige, en hopelijk ook meer vreedzame wereld, die als het ware gezien wordt als een voorwaarde voor het behoud van de eigen samenleving.^[22] Het zal in deze visie dan ook de missie van de regering als geheel zijn om de ontwikkelingssamenwerking op alle terreinen van het regeringsbeleid vorm te geven.

Het tweede beleidsonderdeel in tabel 1.2, is in de Nederlandse politiek een onderdeel dat in principe reeds bij de kabinetsformatie geregeld wordt, maar ook dan kan het in het verdere verloop van de kabinetsperiode nog wel wrijving opleveren. Bij voorbeeld: Tijdens de voorbereiding van het kabinet-Cals werden de bevoegdheden van de eerste OS-minister (Bot) in eerste instantie beter geregeld dan tijdens de (latere) constituerende vergadering van dit zelfde kabinet. Dit had tot gevolg dat er driekwart jaar na deze vergadering nog altijd over deze bevoegdheden gestreden werd (zie de details in hoofdstuk 3, paragraaf 3.1).

Als ontwikkelingssamenwerking in brede zin (dus hulp èn structurele maatregelen omvattend) de taak van het gehele kabinet is,  ligt het voor de hand daarvoor een volwaardige minister te benoemen die hierin als eerst verantwoordelijke het voortouw neemt. Daarentegen zou een minister-president die zich er tevens mee moet belasten, gezien diens centrale en bemiddelende rol, minder gemakkelijk de zijde van ontwikkelingslanden kunnen kiezen in de vaak lastige afweging van binnen- en buitenlandse belangen. Wèl zal de OS-minister, om zijn gewicht groot genoeg te maken, allerlei extra bevoegdheden moeten krijgen, die hem op de terreinen van zijn collega-ministers minstens gelijkwaardige medeverantwoordelijkheid, en op sommige (deel)terreinen zelfs eerste verantwoordelijkheid geven. Diens taak zou dan ook zeker niet beperkt mogen worden tot het hulpbeleid alleen − waarvan de uitvoering overigens om bepaalde redenen wellicht beter in handen kan worden gelegd van een aparte rijksdienst.

Het ministerschap zonder portefeuille dat Nederland vanaf 1965 voor ontwikkelingssamenwerking heeft gekend, is dus politiek van veel te gering gewicht in de ogen van aanhangers van het pro-ontwikkeling-model − al zijn er z.p.-ministers geweest die in de buurt kwamen van het gewicht van een normale minister, ook zonder te beschikken over een eigen departement. In de opvattingen van het pro-domo-model is zo’n ministerschap z.p. echter verre van aantrekkelijk: in principe wil dit model helemaal geen gespecialiseerd bewindspersoon zien op dit OS-terrein, eenvoudig omdat er aan bijzonder beleid ten behoeve van ontwikkelingslanden principieel geen behoefte is. Toch kan het in de praktijk van het internationale overleg, zeker als daarbij het Nederlandse belang de belangrijkste leidraad moet zijn, handig zijn om daarvoor wèl een aparte functionaris te benoemen. Een staatssecretaris zou dan alleen voldoende zijn, mits die in het buitenland de status van minister mag voeren. Maar als veel andere landen wèl speciale OS-ministers hebben, mag Nederland zijn internationale ambities natuurlijk niet schaden door zich op een lager niveau te laten vertegenwoordigen. Een eigen departement heeft die minister echter niet nodig, zeker ook omdat in het pro-domo-model veel van de uitvoeringspraktijk van de ontwikkelingshulp kan, zelfs moet, berusten bij de verschillende vakministeries; die zijn immers het beste op de hoogte van, en hebben vaak ook relaties met de Nederlandse belangen terzake. En bevoegdheden buiten de hulpsfeer komen deze staatssecretaris of minister z.p. in deze visie zelfs helemaal niet toe.

Het derde beleidsonderdeel (voorlichting en publieksopvoeding) is alleen in het pro-ontwikkeling-model een terrein dat zowel de hulp als de andere relaties met ontwikkelingslanden omvat; in het pro-domo-model betreft het voorlichtingsbeleid, àls het al met enige zorg wordt opgezet, alleen of voornamelijk het eigen hulpbeleid. Die voorlichting wordt in dit laatste model gegeven op een manier die alleen het positieve benadrukt − kritische geluiden zouden immers ook de Nederlandse belangen tekortdoen die met het hulpinstrument gediend moeten worden; het is niet overdreven om te zeggen dat volgens dit model het voorlichtingsbeleid zelfs voornamelijk schone schijndoelstellingen zal kennen: alles te vermijden, verbergen of te ontkennen dat dit model onderscheidt van het pro-ontwikkeling-model.

In het pro-ontwikkeling-model heeft het voorlichtingsbeleid dan ook totaal andere bedoelingen. Daarin gaat het niet slechts om informatieverstrekking, maar ook om bewustwording en publieksopvoeding gericht op verdere mobilisering van de bevolking, opdat zowel in Nederland als internationaal niet alleen het (passieve) draagvlak, maar ook de (actieve) inzet voor ontwikkelingssamenwerking toeneemt. En die bewustwording betreft uiteraard niet alleen de eigen ontwikkelingshulp, maar ook alle overige betrekkingen met ontwikkelingslanden èn het beleid dat die landen zelf voeren. Tekortschietend of ontbrekend beleid, van wie dan ook, zal volgens het pro-ontwikkeling-model niet mogen worden verdoezeld − in tegendeel, de verantwoordelijken van falend of slechts schone schijn beogend beleid zullen waar mogelijk worden aangewezen en aan de kaak gesteld, omdat alles erop gericht dient te zijn de manco’s zo spoedig en zo goed mogelijk te corrigeren. Omdat dit vooral ook internationaal nodig is, zal deze publieksopvoeding bij voorkeur worden georganiseerd in samenwerking met op dezelfde lijn zittende buitenlandse actievoerders en voorlichters van overheidsinstellingen en internationale organisaties, zoals ook binnen Nederland overheid en particulieren worden gestimuleerd verregaand samen te werken.

Het hulpbeleid

In deze rubriek verschillen de twee beleidsmodellen niet bij elk van de onderscheiden vijf beleidsonderdelen even sterk van elkaar; soms zijn de verschillen slechts van graduele aard. Bij de onderdelen 5, 6 en 7 zijn het vooral de beleidsmotieven die verschillen, soms zelfs categorisch en principieel, terwijl de gehanteerde beleidsvormen van buitenaf gezien minder van elkaar verschillen: bijvoorbeeld, de verhouding tussen bilaterale en multilaterale hulpkanalen ad 5 kàn in beide modellen overhellen naar de bilaterale, maar pro-domo-adepten prefereren het bilaterale kanaal inderdaad (vanwege de mogelijkheid van rechtstreekse en exclusieve baten voor het eigen land te bevorderen); pro-ontwikkeling-aanhangers hebben daarentegen een sterke voorkeur voor het multilaterale kanaal, maar ook zijn niet altijd tevreden over de wijze waarop de bestaande multilaterale instellingen opereren; zij zullen daarom van het bilaterale kanaal gebruikmaken als dit betere bestedingsmogelijkheden biedt en als daarmee de bekritiseerde multilaterale praktijken kunnen worden bijgestuurd of aangevuld. Bij onderdeel 6 kan echter zowel het ene als het andere model voorrang geven aan bepaalde ontvangende landen; zij bepleiten die echter om heel verschillende redenen (eigenbelang van Nederland versus ontwikkelingscriteria). En koloniale relaties zijn in het pro-domo-model niet ipso facto verwerpelijk, zolang zij maar geen sta-in-de-weg zijn voor de belangen van het moederland, terwijl die voor het pro-ontwikkeling-model een extra motief zijn om de hulp zoveel als mogelijk te richten op spoedige zelfstandigwording en emancipatie.

Daarentegen zijn bij onderdeel 7 met name de uitvoeringsverschillen wel wat groter: de ontvangende overheden worden in het pro-domo-model met aanzienlijk meer omzichtigheid en uiterlijk respect behandeld dan in het pro-ontwikkeling-model. Bij het laatste bestaat dit respect eigenlijk alleen ten aanzien van overheden met ongeveer dezelfde inclusieve beleidsvisies. In die landen kan die houding dan neigen naar inhoudelijke en morele vormen van respect, of zelfs ontaarden in kritiekloze bewondering en blindheid voor tekortkomingen. In andere ontwikkelingslanden wordt de overheid echter zodanig terughoudend benaderd, of zelfs gewantrouwd, dat hulp alleen wordt verleend via particuliere kanalen. Veel van deze verschillen zijn echter voor buitenstaanders zelden of nooit goed waarneembaar, want formeel wordt uiteraard elke overheid gerespecteerd en materieel mag ook de meest gewantrouwde overheid niet zodanig worden gebruuskeerd dat particuliere hulp die daar als alternatief moet optreden onmogelijk wordt.

Uitzonderingen daargelaten, hebben beide modellen het buigen voor èn naar overheden van landen die hulp krijgen met elkaar gemeen, zoals beide ook landen kennen waar de donor niets te zoeken heeft (ontbrekend eigen belang) of wil hebben (ontbrekende beleidsconsensus).

Bij de onderdelen 4 en 8 zijn de verschillen echter groter. Ten aanzien van de omvang en de voorwaarden van de hulp kunnen die verschillen in de praktijk nog wel meevallen, want hoewel het pro-domo-model de bestaande internationale aanbevelingen en normen niet hartstochtelijk zal toejuichen en navolgen, zal het pro-ontwikkeling-model dat wèl doen − al hoeven de hoogte of de mate van concessionaliteit van de bedragen die in het laatste geval worden verstrekt niet altijd zeer veel groter te zijn dan die in het eerste. Maar een toegewijde pro-ontwikkeling-donor zal graag méér geven dan andere landen, en zeker meer dan wat de gezamenlijkheid als minimum heeft aanbevolen – vooral ook om als voorbeeld en voortrekker te kunnen fungeren. Een pro-domo-overheid van een klein land met grote buitenlandse belangen als Nederland zal echter niet ver achter willen blijven bij wat vergelijkbare andere landen doen, en zich hooguit tijdelijk onder het minimum laten zakken. De pro-ontwikkeling georiënteerde overheid zal echter ook hogere normen voorstellen en scherpere eisen stellen, en navolging daarvan door andere donoren bepleiten. En dat zal een pro-domo gerichte overheid nooit doen − omdat het eerder wrevel dan goodwill zou kunnen wekken bij de achterblijvende donoren die het liever te vriend wil houden.

Een nòg groter verschil is echter te verwachten daar waar de buitenwereld er weinig van kan zien, of veronderstelt dat dit aspect er minder toe doet, te weten: bij de keuze van de activiteiten die, nadat eenmaal de hoogte van de voorgenomen hulp is bepaald, onder de gestelde norm worden geaccepteerd. Pro-domo-aanhangers zullen daar weinig scrupuleus in willen zijn: alles wat maar iets met ontwikkelingslanden te maken heeft, of lijkt op wat welvaartsverhoging en/of ontwikkeling in ontwikkelingslanden kan genereren, komt in aanmerking: voedselhulp bestrijdt op korte termijn toch honger, dus waarom niet als daarmee tevens dure landbouwoverschotten kunnen worden weggeruimd? En waarom niet de kosten in verband met binnenkomende asielzoekers en economische vluchtelingen − als het landgenoten betreft van degenen die voor hulp in aanmerking komen? Of activiteiten die wel al eerder op de rijksbegroting stonden maar nog niet als hulp werden meegeteld en die bij nader inzien toch als ook wel gunstig voor ontwikkelingslanden kunnen worden aangemerkt − dit laatste was vooral in het begin een vaak toegepaste methode om achterstanden op officieel aanvaarde omvangsdoelstellingen in te lopen: in werkelijkheid dus zónder één cent méér uit te geven. Het pro-domo-denken legitimeert creativiteit in dit als ‘normvervuiling’ bekend staande handelen: schijn alleen is dan al goed genoeg, want wezenlijk in overeenstemming met het primaire oogmerk van de hulpverlening in dit model!

Het pro-ontwikkeling-model bepleit in dit geval echter het tegendeel: weliswaar is daar het doel evenmin om het offer van de donor groter te maken, maar wat tot ontwikkelingshulp wordt gerekend moet wel èchte ontwikkelingshulp zijn; hoewel dat niet bij voorbaat gegarandeerd kan worden, moet er het serieuze streven zijn om, direct of indirect, de hulp zoveel mogelijk ten goede te laten komen aan de behoeftigen in ontwikkelingslanden − economische vluchtelingen en gastarbeiders gaan wèl ten koste van hogere noden, en voedselhulp zal alleen in urgente gevallen van nood opportuun zijn als de lokale voedselproductie tekortschiet.

Het bestedingsbeleid ad 8 (formeel via officiële ‘binding’ − gedwongen besteding in het hulpgevende land − of informeel via het bestedingsoverleg met de ontvanger), ten slotte, is bij een pro-domo-donor misschien wel het belangrijkste middel ten behoeve van zijn primaire doel: zorgen dat de hulp orders oplevert voor het eigen bedrijfsleven − zo mogelijk ook vervolgorders die op de duur niet meer door ontwikkelingshulp worden gefinancierd. Deze donor zal het aandeel van zijn ongebonden hulp dan ook zo laag mogelijk proberen te houden. Daarnaast zal in dit pro-domo-model de eventueel aangestelde OS-bewindspersoon zijn bevoegdheden inzake het bestedingsbeleid moeten delen met, of geheel moeten overlaten aan alle of de meest betrokken andere ministers. En de uitvoering van het feitelijke bestedingsoverleg moet in dit geval volledig worden beheerst door Economische Zaken of het meest relevante sectorale ministerie. Voorts dienen volgens dit model handelsmissies die ontwikkelingslanden bezoeken en andere exportpromotionele activiteiten van het donorland niet te worden belast met ontwikkelingsdoelstellingen (onder andere met betrekking tot de landenkeuze en de te stimuleren sectoren).

Een pro-ontwikkelingregering streeft daarentegen uiteraard naar volledige afschaffing van elke vorm van hulpbinding. Dit zet weliswaar pas echt zoden aan de dijk als alle donorlanden meedoen, dus Nederland zal niet meteen beginnen met volledige ontbinding van de eigen hulp. Het zal dit voorlopig alleen in het vooruitzicht stellen en de bereidheid daartoe reëel illustreren met geleidelijk verdergaande deelstappen in die richting (om te beginnen: volledige bestedingsvrijheid voor de ontvangers van die goederen en diensten die door andere ontwikkelingslanden kunnen worden geleverd − partiële ontbinding). Tegelijkertijd dient uiteraard het bestedingsoverleg, dat ook fungeert bij formeel niet-gebonden hulp, volledig te worden voorbehouden aan de voor ontwikkelingssamenwerking aangestelde minister en zijn staf − daar horen eenvoudig geen ambtenaren bij van ministeries die met Nederlands exportbelangen zijn belast (hun aanwezigheid alleen al zou het verkeerde signaal kunnen geven in landen waar cliëntisme normaal is). Om dezelfde reden is het goed als de OS-bewindspersoon ook kan letten op een evenwichtige beoordeling van belangen bij de Nederlandse exportbevordering naar hulpontvangende ontwikkelingslanden.

Structurele ontwikkelingssamenwerking en overige relaties

De overige relaties met ontwikkelingslanden bestrijken een enorm terrein. Met name voor een pro-ontwikkeling georiënteerde overheid zijn er zelfs binnen Nederland veel beleidsonderwerpen die direct of indirect  met belangen van ontwikkelingslanden te maken hebben. En ook de in dit model gewenste mobilisering van de gehele samenleving ten behoeve van die landen zal veel aandacht opeisen.

Voor een pro-domo georiënteerde overheid speelt dit echter nauwelijks een rol: die wenst ten aanzien van ontwikkelingslanden geen bijzonder beleid te voeren, dus ook geen structuurbeïnvloedende maatregelen in de handel, ander kapitaalverkeer, transport en communicatie. Wel kan een pro-domo gerichte regering op al die gebieden worden geconfronteerd met pro-ontwikkeling-initiatieven van andere landen of instellingen waarop uiteraard gereageerd moet worden in dienst van het eigenbelang.

In principe zijn alle mogelijke raakvlakken inbegrepen in de in tabel 1.1 genoemde beleidsonderdelen van rubriek 3. Uiteraard zitten bij de meeste onderdelen ook wel beleidsonderwerpen waarop de hier onderscheiden beleidsmodellen niet of minder sterk van elkaar verschillen. In dit boek concentreer ik mij echter op de onderwerpen waarop zij wèl karakteristiek verschillen, al zal ik die hier telkens met slechts enkele voorbeelden illustreren.

Onderdeel 9 is een typering van de algemene opstelling in het internationale overleg volgens het ene of het andere model. Voor een pro-domo-actor is loyaliteit met de eigen landengroep^[23] de belangrijkste leidraad in dat overleg, zolang althans het eigenbelang geen andere koers dicteert. Een pro-ontwikkeling-actor kiest daarentegen principieel voor een atypische rol: die wil, hoewel zelf evident behorend tot (en ook institutioneel in tal van vormen geïntegreerd in) de rijke groep, een constructief pleitbezorger zijn voor ontwikkelingslanden en met name de armere bevolking in die landen; zonodig zal deze actor zelfs in confrontatie met de eigen groep optreden (al zal dat, op straffe van verlies van invloed, hooguit tijdelijk zinvol zijn − puur symbolische demonstratie van de pro-ontwikkeling gezindheid kan niet als passend voor dit model worden gezien). Weliswaar kan ook voor een pro-domo georiënteerd land de groepsloyaliteit wel eens ter discussie staan (bijvoorbeeld als binnen een groep bepaalde belangen zodanig divergeren dat op die punten samenwerking met landen buiten de groep wenselijker is). En uiteraard kan ook een land met primaire pro-domo intenties een rol als bemiddelaar tussen de eigen groep en andere groepen op zich nemen − wat voor een land als Nederland bepaald interessant is, maar dan liefst wel op verzoek van de eigen groep en mits de risico’s niet te groot zijn. Nooit laat het dan echter bij enige partij de indruk ontstaan dat achter de tijdelijk neutrale of afwijkende houding iets anders dan het korte-termijn eigenbelang zit, of dat van de eigen groep als geheel.

En dat is voor een pro-ontwikkeling bemiddelaar wezenlijk anders. Voor de deze weegt het perspectief van de uiteindelijk samenvallende wederzijdse belangen van rijke en arme landen zwaarder, en dat is waar het de andere landen van de groep in mee wil proberen te krijgen, zo mogelijk in samenwerking met andere landen binnen of buiten die groep, zowel als die van de ontwikkelingslanden (de zogenaamde ‘gelijkgezinde landen’ uit verschillende kampen).

De overige beleidsonderdelen in rubriek 3 betreffen de verschillende terreinen waarop deze in essentie tegengestelde houdingen, loyaal of atypisch, hun praktische uitwerking krijgen. In onderdeel 10 is dat de internationale handel, voor zover niet specifiek begrepen in de onderdelen 11 en 12, en de door deze handel beïnvloede internationale productiestructuur. Het pro-domo-model streeft hier in principe naar een open en vrij internationaal stelsel van regels en praktijken van goederen-, kapitaal- en dienstentransacties, zodanig dat het voor een land als Nederland mogelijk wordt en blijft daarvan maximaal te profiteren − dus vrijheid daar waar het in een gunstige positie verkeert en inperkingen alleen daar waar de eigen positie bedreigd zou worden door sterkere andere landen.

Het pro-ontwikkeling-model heeft ook wel oog voor het nut van een vrijer goederen-, geld- en dienstenverkeer, want het is doordrongen van het besef dat veel ontwikkelingslanden nadeel ondervinden van oude en nieuwe protectionistische belemmeringen in de rijke landen. Het gelooft echter ook dat de arme landen, mede als gevolg van de in vroegere tijden gevoerde handels- en koloniale politiek van de rijke landen, vooralsnog niet zijn opgewassen tegen de concurrentie van die laatste. Dit model bepleit daarom een (tijdelijke) uitzonderingsbehandeling van ontwikkelingslanden, alle of bepaalde deelgroepen daarvan, in tweeërlei zin: het recht zich te beschermen tegen importen die hun traditionele bedrijfstakken te snel onmogelijk maken of hun nog prille industrie in de kiem smoren, en het recht op een voorkeursbehandeling van hun exportproducten op de markten van de ontwikkelde landen. Naast een dergelijke regulering van de concurrentie, streeft dit model ook naar prijs- en hoeveelheidsafspraken tussen importerende en exporterende landen die exportopbrengsten van ontwikkelingslanden kunnen stabiliseren en zo mogelijk structureel hoger maken, en naar een landbouw- en industriebeleid in de ontwikkelde landen dat doelbewust importruimte creëert voor goederen uit ontwikkelingslanden. Op deze manieren moet de ongelijkheidsversterkende werking van de traditionele arbeidsverdeling tussen arm en rijk geleidelijk aan plaatsmaken voor een optimale internationale arbeidsverdeling tussen beide (een door Tinbergen ontwikkelde leidraad ontleend aan de klassieke handelstheorie), die de productie laat plaatsvinden daar waar deze voor elk van beide groepen relatief economisch het meest efficiënt en ecologisch het meest verantwoord is, en zo voor de wereld als geheel het grootste duurzame resultaat heeft.

Beleidsonderdeel 11 (buitenlandse bedrijfsinvesteringen) biedt één van de methoden waarmee productiecapaciteit van de rijke landen kan worden overgeheveld naar de arme: het bevorderen van Nederlandse private investeringen in ontwikkelingslanden. Aanhangers van het pro-domo-model zijn daar voorstander van, niet zozeer overigens omdat zij een andere productieverdeling in de wereld willen zien ontstaan, maar omdat het gunstig is voor dit bedrijfsleven om daarbij te worden geholpen door de Nederlandse overheid − de betreffende ondernemers hebben namelijk, afhankelijk van de aard van hun  activiteiten, belang bij deelname in de exploitatie van natuurlijke rijkdommen, het inschakelen van goedkope arbeidskracht, en/of het beter kunnen bedienen van buitenlandse markten door plaatselijk gevestigde bedrijven; en de overheid zou dat moeten faciliteren vanwege de welvaartsverhoging in Nederland die hierdoor ontstaat.

Vanuit het pro-ontwikkeling-model werd daar aanvankelijk met aarzeling naar gekeken: westerse ondernemingen zouden potentieel wel een nuttige rol kùnnen spelen in het ontwikkelingsproces in arme landen, maar niet van nature en ook niet in voldoende mate, onder andere omdat die ondernemingen gekenmerkt zouden worden door korte termijn winstbejag, marktoverheersing en onvoldoende aandacht voor wat in arme investeringsgebieden prioriteit zou moeten hebben. Hun handelsuitbreiding en investeringen in die landen zouden in deze visie dan ook alleen dan aangemoedigd moeten worden als zij zich onderwerpen aan politiek en zakelijk toezicht en bereid zijn hun bedrijfsbeleid geheel te richten naar de emancipatiestreven van het ontvangende land. In latere jaren is echter het besef doorgedrongen dat zulke private investeringen, zelfs àls zij uitsluitend of voornamelijk worden geleid door het belang van de betreffende ondernemingen, niet per se schadelijk zijn voor de gastlanden: beider belangen kùnnen namelijk ook samengaan, en in dat geval profiteren beide. Daardoor is het verschil tussen beide modellen op dit onderdeel kleiner geworden. Maar het is niet verdwenen. Want de aanhanger van het pro-ontwikkeling-model blijft doordrongen van de kans op botsende belangen, en wordt ook nog steeds geleid door de behoefte aan (her)verdelende rechtvaardigheid: de investeerder mag/ moet wel meeprofiteren (anders zou hij wegblijven), maar het doel is nog steeds het maximaliseren van de baten ten gunste de armste groepen in ontwikkelingslanden.

Van dit laatste wil de aanhanger van het pro-domo-model echter niets weten: die wil niet dat Nederlandse investeringen in ontwikkelingslanden worden belast met ontwikkelingsdoelstellingen.

Beleidsonderdeel 12 betreft de overige economische transacties tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden. De twee expliciet genoemde subonderdelen: de financieel-monetaire en de vervoerszaken, zijn gebieden waarop concrete belangenconflicten en beleidsvoorstellen regelmatig zijn voorgekomen; maar potentieel zijn er meer. De inhoud van de beide modellen varieert per (sub)onderdeel, dus ik beperk mij hier even tot twee voorbeelden. Ze komen globaal neer op het verwerven en behouden van eigen voordeel en eigen machtsposities in het pro-domo-model (zoals de bestaande verdeling van Speciale Trekkingsrechten in het IMF) en het bepleiten en toepassen van internationale regelingen die de emancipatie van en in ontwikkelingslanden bevorderen in het pro-ontwikkeling-model (zoals het toestaan van vlagbevoorrechting door arme landen en toelating tot het redersoverleg op scheepvaartlijnen die hun havens aandoen).^[24]

In beleidsonderdeel 13 (juridische en overige onderwerpen), ten slotte, vinden we een nog grotere en heterogenere vergaarbak van overige transacties en relaties tussen arme en rijke landen. Mijn omschrijvingen in tabel 1.2  bij dit onderdeel geven met enkele voorbeelden aan waar de twee modellen typisch van elkaar verschillen: meewerken aan een internationaal (rechts)regime alleen voor zover dat wenselijk is voor Nederlandse belangen, en kritiek op het beleid van andere landen alleen als dat kan samen met andere landen, volgens het pro-domo-model; en een nadrukkelijk actieve, en zonodig unilaterale, inclusieve politiek van Nederland voor een internationale rechtsorde op allerlei gebieden volgens het pro-ontwikkeling-model. En over het algemeen een groter respect voor het beginsel van nationale soevereiniteit (waarachter ook Nederland zich in geval van nood wil kunnen verschuilen) in het eerste geval, en de weigering dit beginsel als een absoluut recht te erkennen in het laatste.^[25]

Er zijn legio onderwerpen van beleid waarin rechtsbeginselen een grote rol spelen, en waar beide modellen ongeveer langs deze lijnen tegenover elkaar staan (zoals mensenrechtenschendingen waartegen het pro-ontwikkeling-model scherp wil optreden, terwijl het pro-domo-model er ziende blind voor wenst te zijn). Maar er zijn ook onderwerpen waarover zij niet of nauwelijks van elkaar verschillen (voorbeelden zijn de vrouwenproblematiek, de bevolkingspolitiek, en de mensenhandel). En dat geldt ook voor de beleidsterreinen die onder de ‘overige onderwerpen’ van dit onderdeel vallen (zoals internationaal klimaat- en milieubeleid, wapenhandel en terrorismebestrijding, en drugsproductie en -handel); soms komen voorstanders van specifiek beleid zowel in het pro-domo als in het pro-ontwikkeling-kamp voor.

1.3 Kanttekeningen, onderzoeksopzet, en inhoud

Voorgaande voorbeelden mogen volstaan als illustratie van de twee modellen. Deze modellen zijn logische en voornamelijk theoretische reconstructies van beleidshoudingen en -praktijken volgend uit de genoemde, principieel van elkaar verschillende, uitgangspunten. Zijn het daarmee ook in alle opzichten extreem tegenover elkaar staande beleidsmodellen? Nee, zelfs op de terreinen van de 13 hier onderscheiden beleidsonderdelen verschillen zij niet altijd maximaal van elkaar (zoals we met name hebben gezien bij de voorbeelden aan het slot van de voorgaande paragraaf, naast mijn eerdere verwijzingen naar enige beleidsbeginselen die alleen qua beweegredenen verschillen, maar in de praktijk sterk verwante beleidsvormen kunnen opleveren). Het is dan ook mogelijk dat in de werkelijkheid van het beleid allerlei combinaties van beleidsonderdelen voorkomen die deels naar pro-domo en anderdeels naar pro-ontwikkeling overhellen, in verschillende en soms ook in de tijd wisselende verhoudingen tussen beide. Zuivere combinaties van alléén pro-domo of alléén pro-ontwikkeling georiënteerde beleidsvisies en -standpunten op alle of de meeste onderdelen, lijken mij erg onwaarschijnlijk in de praktijk − ik ken althans in de huidige tijd geen land dat, met dezelfde ijzeren consequentie als in het voorgaande is geschetst, al zijn beleid laat leiden door slechts één van de hier onderzochte uitgangspunten (en dat van Trump is te erratisch en nog te pril om daar al veel over te kunnen zeggen^[26]). In de consequentheid van hun daarvan afgeleide uitwerkingen zijn deze modellen dus wel extreem en radicaal.

Zijn ze ook extreem en radicaal in politieke zin? Nee, dat niet. Ik had het al over negatievere houdingen dan het nulniveau van volstrekte zelfzucht en indifferentie (zie voetnoot 19). Er zijn echter wel radicalere, op de ontwikkeling van arme landen en mensen gerichte politieke stromingen, dan het hier geschetste pro-ontwikkeling-model − ideologieën die, althans naar de overtuiging van degenen die ze aanhangen, op een veel consequentere manier naar de opheffing van de arm-rijk-tegenstelling in de wereld streven, onder andere door daarvoor ook gewelddadige middelen toe te passen. Sommige denken, bij voorbeeld, dat de afschaffing van het kapitalisme daarvoor een noodzakelijke voorwaarde is; maar er zijn ook bewonderaars van dit stelsel die geloven dat de kapitalistische weg zo niet de beste, dan toch een noodzakelijk tussenfase is.^[27]

Aanhangers van de meeste van deze radicalere stromingen kunnen slechts smalend lachen om de in het hier geschilderde pro-ontwikkeling-model veronderstelde bereidheid van de rijke landen en hun regeringen om het ongelijkheidsprobleem in de wereld echt aan te pakken. Overigens, daargelaten of een volledige opheffing van alle ongelijkheid in de wereld überhaupt haalbaar of wenselijk is, het uiteindelijke doel is niet iets waarover het pro-ontwikkeling-model dat ik hier presenteer zich uitspreekt: dat bepleit slechts duurzame ontwikkeling en emancipatie van en in ontwikkelingslanden als een proces van steeds verder gaande, en steeds meer mensen omvattende groei. Groei waarheen? Dat maken de ontwikkelingslanden voor zichzelf uit. De bepleiters van dit model willen slechts bevorderen dat die landen dat ook zullen kùnnen.

De middelen die zij daarvoor toelaatbaar achten: hulp en verandering van internationale spelregels en structuren door middel van overleg tussen en in vrijheid tot stand komende gezamenlijke besluitvorming van regeringen, zijn al evenzeer gelimiteerd en gematigd. En dat was wel anders in een andere, enige jaren geleden opgekomen denkrichting, die zelfs grote invloed verwierf in de VS: de eveneens zeer radicale ideologie van de neoconservatieven. Hun uitgangspunten waren waarschijnlijk even ambitieus, hoewel geenszins identiek, als die van het pro-ontwikkeling-model: volledige toewijding aan het ontwikkelingsdoel van deze laatste tegenover het doel dat president George W. Bush in zijn eerste termijn zei na te streven (2001-’04) en aan het begin van zijn tweede termijn nog nadrukkelijker expliciteerde in zijn State of the Union van januari 2005: vrijheid en democratie, om te beginnen in Afghanistan en Irak, en wie weet in welke dictatuur nog meer − dat bleef nog een tijdlang in het midden.^[28] Maar de (bijna) unilaterale weg die Bush bereid was daarvoor te volgen en zelfs met inzet van de Amerikaanse strijdmacht te ondersteunen, ging heel wat verder dan wat het pro-ontwikkeling-model bepleit en toestaat.

De gematigdheid van dit model is overigens, en vanzelfsprekend, mede een gevolg van het feit dat het nadrukkelijk is uitgedacht voor een klein land als Nederland. De neoconservatieve denkers achter Bush junior hoefden bij wijze van spreken slechts de politieke macht te veroveren in hun eigen land, of een president te vinden die naar hen wilde luisteren, voordat zij konden proberen de wereld hun denkmodel op te leggen. Maar een pro-ontwikkeling gemotiveerde Nederlandse regering zou weten dat zij alleen kan beschikken over de redelijkheid van haar argumenten en de kracht van haar zoveel als mogelijk reeds in eigen land in beleid omgezette eigen overtuiging. De voorbeelden van de inhoudelijke standpunten in de rechter kolom van tabel 1.2  zijn dan ook in hoge mate mede gericht op het kweken van medestanders, zo mogelijk landen die er méér toe doen dan Nederland. En dan moet je wèl voorop willen lopen, maar niet zó ver dat je niet meer gezien of gehoord wordt.

Naast tactische en strategische overwegingen zijn er ook inhoudelijke redenen die de radicaliteit van het pro-ontwikkeling-model dempen. Het eisenpakket dat de al genoemde Groep van 77 (G77)^[29] in de loop van de jaren op tafel legde − met als hoogtepunt haar oproep na de eerste oliecrises om te komen tot een Nieuwe Internationale Economische Orde −, is bij voorbeeld wel een belangrijke inspiratiebron geweest − maar niet een die ik in alle opzichten navolgenswaard vind. Politieke ontwikkelingen en het onvermogen van de G77 om eensgezindheid te bereiken op iets anders dan  radicale, vooral voor het thuisfront geformuleerde, eisen veroorzaakten ook minder rationele voorstellen; voorstellen die behalve volstrekt onhaalbaar ook niet zinvol waren, of zelfs schadelijk konden zijn voor de zwakkere landen in de Groep. Daarnaast bevatten die eisen zelden of nooit, afgezien van enige lippendienst, specifieke maatregelen ten behoeve van de armste groepen in ontwikkelingslanden. Ook daarom was het G77-streven een minder goede leidraad voor de inhoud van het pro-ontwikkeling-model. (Meer daarover volgt in de hoofdstukken waarin de G77-voorstellen aan de orde komen.)

Een ander kenmerk van het pro-ontwikkeling-model is dat zijn inhoud, dat wat het voorstaat, in de loop van de tijd verandert. Dat maakt dit model als maatstaf van goed beleid duidelijk ongeschikt voor een onderzoek dat een langere historische periode als object zou nemen. Maar voor de termijn waarop ik mij in deze studie richt: de vijf perioden van het Nederlandse OS-ministerschap (van Bot tot en met De Koning – 1965-’81), zijn de dertien groepen van tegenstellingen als geïllustreerd in tabel 1.2 voldoende stabiel en significant, ook al zijn er in de loop van zelfs deze 16-17 jaren op onderdelen wel veranderingen in te onderkennen.

Bij voorbeeld de idee dat staatkundige dekolonisatie een relevant en zo snel mogelijk te realiseren doel was, groeide in Nederland in de jaren vijftig en heerste tot ver in de jaren tachtig  van de vorige eeuw. Enkele jaren na de Surinaamse onafhankelijkheid in 1975 verbleekte echter de bij deze idee veronderstelde politieke wijsheid rap, en in de jaren negentig en in die van deze eeuw is er bijna niemand meer die het laatste koloniale restant, voorheen de Nederlandse Antillen, nog meer onafhankelijkheid zou willen opdringen dan bij de grote staatkundige hervorming van 2010 werd overeengekomen.^[30] Van ‘opdringen’ was overigens ook bij Suriname geen sprake, zoals sommigen beweren, al werd de mening van de Hindoestaanse bevolkingsgroep wel in de wind geslagen. Misschien is de hedendaagse, door schade en schande wijzer geworden, opvatting over staatkundige onafhankelijkheid wel de betere. Maar in de jaren zestig en zeventig, toen de zoveelste dekolonisatiegolf gaande was, kon de pro-ontwikkeling-mening daar niet omheen.

Deze laatste verandering deed zich dus wel op een pas later moment voor dan de hier bestudeerde periode. Maar een ander evoluerend inzicht dat ik in paragraaf 1.2 reeds terloops aanduidde: de mening dat buitenlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden niet per se verwerpelijk behoeven te zijn, was in het midden van de jaren zestig nog geen populair gezichtspunt in linkse kringen: voor sommigen althans was alles wat kapitalistisch was per definitie in strijd met ontwikkeling en emancipatie. Dat wijzigde zich al in de jaren zeventig, maar degenen die deze lijn van denken nog een tijdlang volhielden zullen de pro-ontwikkeling-omschrijving bij onderdeel 11 nog wel wat anachronistisch vinden. En anachronistische of onhistorische elementen in een maatstaf die de beleidsbeoordeling moeten leiden, zijn doodzonden in een historiografie die adequaat wil zijn – zelfs als zij door een niet-historicus wordt geschreven.

De te hanteren beoordelingsmaatstaf behoeft echter niet volkomen statisch te zijn. Met name ideeën over wat wenselijk is voor ontwikkeling en emancipatie kunnen niet onveranderlijk zijn: in elk tijdvak, hoe kort ook, wordt er geleerd van fouten en andere ervaringen; en er zullen ook altijd historische omstandigheden zijn die hun invloed doen gelden en mede daardoor evoluërende inzichten voortbrengen. Ongeacht of de later op het toneel verschijnende inzichten beter zijn dan de eerdere, of niet, er moet enige rek worden toegelaten in wat we als maatstaf van adequaatheid in bepaalde perioden aanvaardbaar vinden.

Kortom, de inhoud van het pro-ontwikkeling-model, dus van wat ik hier als ‘adequaat’ wens te bestempelen, mag, bepaald als het wordt door wat de beste inzichten uit elke periode kunnen worden genoemd, binnen bepaalde marges variëren. En of die variatie over de wat langere termijn gezien systematisch blijkt te zijn geweest, of geworden is, en dus wellicht allengs meer of minder realistisch werd − en in het bijzonder: of het verschil met de pro-domo-opvattingen groter of juist kleiner werd? − dat zijn vragen die alleen achteraf, en tenminste pas na enige perioden, kunnen worden beantwoord.

Het pro-domo-standpunt daarentegen vertoont aanzienlijk minder beweging, of misschien wel géén, want wellicht reflecteert het in zijn kern wel iets van een oerdrift in het menselijk handelen door de eeuwen heen. De kenmerkende opvattingen van dit model zijn in  tabel 1.2 wel toegespitst op de actualiteit van de behandelde onderwerpen in de aangegeven jaren zestig, zeventig en tachtig. Dat er, althans naar mijn indruk, relatief weinig beweging in te signaleren is, is misschien wel een gevolg van het feit dat het in aanleg is terug te voeren tot algemeen menselijke drijfveren uit het verleden. In elk geval heeft het pro-domo-standpunt diepere historische wortels dan het pro-ontwikkeling-model, dat in sterke mate werd gevoed door de kort na de tweede wereldoorlog ontstane opinies over wat een goed regeringsbeleid op internationaal gebied leek te moeten worden. Het eigenbelang regeerde weliswaar ook toen alom, ook in de geleidelijke (weder)opbouw van het naoorlogse Nederlandse overheidsbeleid in die jaren. Maar zó eenzijdig en consequent als ik dat heb uitgewerkt voor de beleidsvisies en -standpunten van het pro-domo model, als geïllustreerd aan de linkerkant van tabel 1.2, heeft dit model bij mijn weten niet bestaan in de realiteit (al heeft het regeringsbeleid voorafgaand aan de Indonesische onafhankelijkheid er wel enkele trekken van vertoond). Misschien zou men zeer ver terug moeten gaan tot wat wordt aangeduid als primitieve samenlevingen, waarin uit pure overlevingsbehoefte psychologisch geen ander menselijk handelingsmotief kan hebben overleefd dan het volledig zelfzuchtige. Maar zelfs dat moet op bepaalde punten wel betwijfeld worden: de mensengroep die wist te overleven was naar alle waarschijnlijkheid toch meer een sociaal en zich lerend opstellend individu dan een woeste wilde die alleen door oerdriften werd bewogen.^[31]

Hoe dan ook, in de periode na de tweede wereldoorlog (inclusief de Indonesische dekolonisatie) tot en met (ruwweg) 1985, is er onder de Nederlandse politieke partijen in elk geval geen geweest die zoiets als het pro-domo-standpunt officieel beleden heeft – hoewel: na de oorlogshandelingen onethische en puur egoïstische standpunten als deze wel gecamoufleerd hebben voortbestaan. Maar recenter is er wel iets veranderd in het publieke denken na de in dit boek belichte episode. Weliswaar was de meerderheid van de belangrijkste politieke partijen bij de verkiezingen van de Tweede Kamer van maart 2017 nog wel voor verhoging of handhaving van de ontwikkelingshulp; één partij slechts wilde toen een volledige stop en twee andere schrapten alles behalve de noodhulp.^[32] Volkskrantcolumnist, Peter de Waard, had het dus mis toen hij stelde dat politieke partijen er, op één na, allemaal over zwegen. Maar zijn vraag of de Derde Wereld intussen het ‘nieuwe taboe’ was geworden, gaf misschien wel iets weer van de stemming die de campagnes beheerste (de Volkskrant 7 maart 2017).

Openlijk ‘beleiden’ is een belangrijk onderdeel van elk beleid − hoe betekenisvol verborgen doeleinden ook kunnen zijn. Zoals we nog zullen zien, werd in alle kabinetten na de tweede wereldoorlog tot en met 1981, iets van het pro-ontwikkeling-uitgangspunt officieel als leidraad genomen, zij het wel met gradaties en zeker ook niet altijd met dezelfde probleemdefinitie als die van dit model. Toch zullen we ook nog veel van de pro-domo-standpunten terugzien in de volgende hoofdstukken.

Alvorens verder toe te lichten hoe we dat zullen proberen vast te stellen, moet echter nog even worden teruggekeerd naar het onzekerheidsprobleem dat ik in paragraaf 1.1 heb besproken. Om het maar meteen onverbloemd te zeggen: ik noem het pro-ontwikkeling-model wel het volledig op het ontwikkelingsdoel georiënteerde model, maar ik zou niet durven beweren dat het aan dit doel meer of beter bijdraagt dan het pro-domo-model. Dat is misschien wel een verrassende bewering, maar ik verdedig die hier toch, want er is in de laatste vijftig jaar wel een en ander sterk veranderd in de wereld. Met name is er sinds het laatste kwart van de vorige eeuw economisch en politiek zelfs een enorme vooruitgang geboekt in grote delen van de wereld, inclusief een opmerkelijke verkleining van de inkomensverschillen tussen landen (cijfers daarover volgen in hoofdstuk 6, waar ik in paragraaf 6.2 de toenemende differentiatie in de Derde Wereld bespreek).^[33] De vooruitgang betreft niet àlle arme landen, maar omvat wel de grootste met de hoogste bevolkingsaantallen (Deaton 2013, p. 21).

Men zou zich dus kunnen afvragen in welke mate deze vooruitgang mede te danken is aan de ontwikkelingshulp en de andere door het pro-ontwikkeling-denken bepleite structurele aanpak op het bredere terrein van politiek en economie. Dat valt echter lelijk tegen. Er zijn onder de snelle groeiers in de Derde Wereld wel landen die in bepaalde perioden goed hebben geprofiteerd van ontwikkelingshulp en investeringskapitaal uit rijke industrielanden. Sommige van deze landen zijn echter tegelijkertijd zwaar geplaagd door protectionistische importbeleid en andere negatieve maatregelen van diezelfde rijke landen. Van de door de groep van ontwikkelingslanden (de Groep van 77) geëiste maatregelen was aan het einde van de periode-De Koning echter internationaal nog weinig tot niets terechtgekomen; en dat is in de decennia daarna niet beter geworden: de structurele ontwikkelingssamenwerking kwam eigenlijk niet van de grond, en de hulpverlening werd ook steeds selectiever, maar niet altijd op de juist manier,^[34] terwijl zij wel stevig achteruitging als percentage van het nationaal inkomen van de rijke landen. De Koude Oorlog liep weliswaar af, maar terroristisch geweld en staatsterreur namen op vele plaatsen toe.

Deze globale feiten in ogenschouw nemend moet de conclusie wel zijn, dat de vooruitgang die wèl mogelijk is gebleken meer is toe te schrijven aan de eigen inspanningen van de betreffende ontwikkelingslanden en de kansen die zij wisten te grijpen in de globaliserende wereld van de laatste 60-70 jaar, dan aan wat het pro-ontwikkelingsdenken propageerde.

Moet of kan deze conclusie echter ook leiden tot een positiever oordeel over het pro-domo-standpunt dan ik in het voorgaande heb gesuggereerd? Dit model streeft weliswaar niets na wat het pro-ontwikkeling-model aanbeveelt, maar het is niet per se tegen ontwikkeling en emancipatie gekant; het doet daar alleen niets voor omdat het uitsluitend georiënteerd is op het eigenbelang, en dan vooral dat van de korte termijn. Betekent de afwezigheid van expliciete pro-ontwikkeling-motieven en maatregelen van het pro-domo-model dat dit model desondanks beter werkt voor landen die het heft in eigen hand nemen door het vergroten van het vertrouwen op eigen kunnen van de daar wonende mensen?

Dat is wel wat lastiger te bewijzen dan de hierboven verrassend genoemde bewering – die in hoge mate berust op een bepaalde framing van de statistische gegevens. Kan er in de afgelopen decennia sprake zijn geweest van iets dat lijkt op het interessante proces dat Bordewijks roman (waarnaar ik verwees in voetnoot 16 hierboven) beschrijft? De hoofdpersoon, Katadreuffe, wordt geprikkeld tot grote weerbaarheid en verzet – niet ondanks, maar eerder dankzij zijn vaders genadeloze tegenwerking. Vergrote weerbaarheid is natuurlijk een belangrijk ingrediënt in elke emancipatie, vooral ook omdat die zichzelf versterkende gevolgen kan hebben. Maar de analogie gaat wellicht toch niet helemaal op. Als bij Katadreuffe die weerbaarheid niet al in statu nascendi aanwezig was in zijn erfelijke aanleg, zou diens latere volharding dan ook zijn gevolgd? En was zijn vader, Dreverhaven, wel net zo onverschillig als van de rijke landen wordt verondersteld in het pro-domo-model?^[35] Men kan zich wel afvragen òf het in woord en daad menslievende beleid van het pro-ontwikkeling-model, mits consequent gepraktiseerd, die weerbaarheid wel voldoende zal bevorderen, en dit in elk geval méér doet dan een beleid dat in alle opzichten het tegenovergestelde vertegenwoordigt. Maar het past wel beter in het pro-ontwikkeling-denken om ook op de noodzakelijke weerbaarheid te letten en die waar mogelijk te versterken; en dit model zal ook waarschuwen voor het gevaar van hulpverslaving en dit waar nodig trachten te vermijden. En dat lijken zorgen die het pro-domo-model typisch mist.

Echter, bij alle fundamentele onwetendheid op dit punt vermoed ik toch dat er niet zo veel Katadreuffes zullen zijn − onder de landen misschien al net zo min als onder de mensen, en vooral onder het precariaat in de Derde Wereld wel het minst! En dat is één van de redenen waarom ik, als ik de politieke keuze maak, nog altijd voor de pro-ontwikkeling-opstelling kies.

Het is hier niet de plaats om politieke visies te etaleren – maar ik meen wel duidelijk te moeten zijn over de waardeoordelen die in dit boek onvermijdelijk zullen meespelen. Daarom kortheidshalve nog even het volgende. Het eerste punt, het beperkte aantal, misschien zelfs wel de zeldzaamheid, van de landen die in staat en geneigd zijn tot een Katadreuffe-achtige respons, is mijns inziens dè risicofactor van het pro-domo-model. Dat zal voor de aanhangers van dit model weinig uitmaken, maar voor diegenen die alleen maar denken dat, afgezien van het onverschilligheidsuitgangspunt, dit model toch wel iets goeds propageert, is er reden wel wat langer stil te staan bij de verdere merites van dit model. Over die beleidsideeën hoeven we wellicht niet te twisten; àls zij reële punten bevatten, moeten die in het pro-ontwikkeling-pleidooi worden overgenomen.

Maar ook als er meer landen zijn die uiteindelijk wel een Katadreuffe-respons in zich hebben, het echte risico is dat die in menig arm en kwetsbaar ontwikkelingsland waarschijnlijk lang op zich zal laten wachten, en dan nòg slechts langzaam zal doorsijpelen naar de onderste lagen van de samenleving, en dus veel mensenlevens kan kosten.

Alleen al gezien dit risico rijst er bij dit pro-domo-model immers onmiddellijk de vraag wat het in petto heeft voor een aantal ontwikkelingslanden: bijvoorbeeld

• landen met weinig natuurlijke hulpbronnen en een bar klimaat, en/of
• een laag niveau van technische ontwikkeling en weinig algemene scholing, of
• die vaak getroffen worden door vluchtelingenstromen en oorlogsgeweld binnenslands of uit buurlanden,
• of te lijden hebben van natuurrampen of andere onomkeerbare of niet te voorkomen tegenslagen …?

Kortom, de gemarginaliseerden en de pechvogels in de wereld, moeten die aan hun lot worden overgelaten?

De uit het pro-domo-model opklinkende Dreverhaven heeft daar uiteraard maling aan. Maar ik vind het een onethisch en onverantwoord hard standpunt, zelfs als men durft te gokken op de uiteindelijke goede afloop ervan op de lange termijn – waarbij uiteraard nog maar moet worden afgewacht of die echt duurzaam zal zijn en nooit meer in zijn tegendeel zal verkeren.

Echter, degenen die hun politieke visie niet door ethiek willen laten meebepalen mogen zich ook nog iets anders afvragen: is de meedogenloosheid van dit model niet eveneens politiek riskant? Is dit model geen typisch voorbeeld van korte-termijndenken, en sluit het niet welbewust de ogen voor de mogelijkheid dat de achterblijvers zich vroeg of laat gaan organiseren en dan alleen hùn recht kunnen proberen te verkrijgen door nòg harder te zijn dan de oppermachtigen, met als enige keuze die desnoods met geweld te verdrijven? En is het dan gedaan met het ontwikkelingsvraagstuk – en gezien dit risico meteen ook met de wereld als geheel?^[36]

Onderzoeksopzet

Met bovenstaand politiek statement speel ik slechts open kaart over (een deel van) mijn eigen waarden en motieven. Dat ik het pro-ontwikkeling-model prefereer is echter verder niet van belang. In dit boek wordt dit model namelijk slechts gehanteerd als een hypothese. Die luidt:

Stel dat het maximum aan beleidsadequaatheid overeenkomt met het pro-ontwik-keling-model, hoe adequaat en consequent was dan de Nederlandse regering in de jaren dat er ministers of staatssecretarissen voor ontwikkelingssamenwerking in functie waren?

Deze vraag, en de hieronder geformuleerde onderzoeksvragen die vijf van de thema’s uit tabel 1.1 samenvatten, zullen mijn leidraad zijn bij het historisch onderzoek naar het Nederlandse ministerschap voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren 1965-1981; met de ministers Bot, Udink, Boertien, Pronk en De Koning als beleidsverantwoordelijken in elk van hun  perioden.

De beperking tot deze vijf ministers is voornamelijk ingegeven door de praktische overweging dat ik met vijf ministers de handen meer dan vol had. Deze afperking is echter ook methodologisch te rechtvaardigen: de eerste drie ministers representeren de eerste opbouwfase van dit ministerschap; Bot, Udink en Boertien kregen de OS-functie alle drie toegeworpen zonder dat zij zelf reeds ervaring hadden met dit terrein (Bot wellicht enigszins uitgezonderd), en zonder dat zij beschikten over bijzondere kennis van de problematiek. Met Pronk trad weliswaar de in leeftijd jongste minister aan, maar deze had zich in de jaren daarvoor wel reeds uitgebreid verdiept in de problematiek van de ontwikkelingslanden; hij was een specialist op dit terrein. Naast reizen in de Derde Wereld was hij tegelijkertijd politieke activist in Kerkelijke organisaties en in de Derde Wereldbeweging, en wetenschappelijk medewerker in Rotterdam aan wat later de Erasmus Universiteit zou worden. Bij deze laatste was Pronk leerling en assistent van professor Jan Tinbergen, de nestor van het vakgebied; en hij trad op via het daaraan verbonden Nederlands Economisch Instituut (NEI) onder andere als deelnemer aan de eerste wetenschappelijke evaluatie van het ontwikkelingshulpbeleid van de Nederlandse regering onder leiding van de Tilburgse hoogleraar dr. Leon H. Janssen sj.

De laatste van de vijf ministers, De Koning, voorheen werkzaam in de agrarische sector, was wel actief als bestuurslid van enige particuliere ontwikkelingsorganisaties, voordat hij aantrad als OS-minister. Maar De Koning koos expliciet voor voortzetting van het beleid van Pronk, waarbij hij dit waar nodig of mogelijk op zijn eigen manier wilde verbeteren. Daardoor vormde de benadering van deze twee ministers een onmiskenbare continuïteit met een verregaand gelijke gezindheid in doelstellingen en uitvoering. De onderzochte periode van 16-17 jaar stond met het beleid van deze vijf ministers duidelijk in het teken van het pro-ontwikkeling-model, met kleine variaties en licht wisselende accenten. In zekere zin kan ook het beleid van De Konings opvolger, Kees van Dijk (eveneens van het CDA), daar eveneens toe worden gerekend, zij het dat deze wel op enige punten brak met de ideeën van zijn voorganger. Omdat die punten een afstand markeerden met wat De Koning kenmerkte, behandel ik Van Dijk als een transitiefiguur in bepaalde delen van het hoofdstuk over De Koning. Hiermee kwam een door het pro-ontwikkeling-model getinte beleidsperiode tot afronding. Met mevrouw Eegje Schoo, van de VVD, ontstond hierna in verschillende opzichten een nieuw tijdvak van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.

Ik zal de centrale vraag naar de adequaatheid van deze vijf ministerschappen overigens niet voor alle dertien in tabel 1.1 onderscheiden beleidsonderdelen in dezelfde mate van gedetailleerdheid onderzoeken. De verschillen tussen het pro-ontwikkeling en het pro-domo-model zijn, zoals eerder betoogd, niet bij alle onderdelen en bij alle vijf de ministers even belangrijk en karakteristiek. Ik zal daarom selectief te werk gaan en mij in elke ministersperiode beperken tot die onderwerpen en beleidsonderdelen die in dat tijdvak behoorden tot de meest karakteristieke.^[37]

Wel zal ik aan het slot van elke periode de beoordeling van de gevonden mate van adequaatheid in elke kabinetsperiode inrichten aan de hand van de volgende vijf identieke groepen van nadere onderzoeksvragen (met titels die laten zien dat wel alle beleidsonderdelen van rubriek 1 in tabel 1.1 aan de orde komen, maar van de rubrieken 2 en 3 alleen die onderdelen die voor elke periode het meest relevant zijn):

Nadere onderzoeksvragen voor elk ministershoofdstuk:

Hoe adequaat en zorgvuldig was in elke periode het kabinetsbeleid ten aanzien van:

1. Probleemdefinitie en motivering: Werd het ontwikkelingsvraagstuk gezien als een politiek belangrijk, of zelfs het belangrijkste, onderwerp van regeringsaandacht? Werd naast de landentegenstelling ook de ongelijkheidsproblematiek binnen ontwikkelingslanden tot onderwerp van beleid gemaakt, en aldus de emancipatie van landen èn mensen in samenhang centraal gesteld?
2. Bewindspersoon en bevoegdheden: Werd ontwikkelingssamenwerking opgevat als een bijzondere missie van het kabinet als geheel, en werd daarvoor een speciale minister benoemd met eerste verantwoordelijkheid voor alle zaken betreffende ontwikkelingslanden en ontwikkelingssamenwerking? Werd deze minister voorzien van adequate bevoegdheden en kon hij beschikken over een adequaat uitvoerend apparaat?
3. Voorlichting en publieksopvoeding: Werd de voorlichting over het eigen beleid ingebed in een algemeen streven naar verhoogde steun voor en betrokkenheid van de Nederlandse bevolking bij de problemen van ontwikkelingslanden? Werd daarbij ook ingegaan op tekortkomingen van het eigen beleid en dat van andere landen, en waar mogelijk en zinvol samengewerkt met particuliere organisaties in eigen land en elders, en met relevante andere overheden en internationale instellingen?
4. Omvang en kwaliteit van de hulp: Werden de bestaande internationale afspraken over de na te streven omvang en kwaliteit van de overheidshulp adequaat nageleefd, of overtroffen, en werd naleving daarvan door andere landen bepleit door Nederland? Zaten er in de OS-begroting en in andere presentaties geen posten of bedragen die de werkelijke omvang van de bijdrage vertekenden? Werd ook effectief gepoogd de hulp maximaal ten goede te laten komen aan de vermindering van armoede en onrecht in ontwikkelingslanden?
5. Opstelling en beleid in het internationale overleg: Gedroeg Neder-land zich overtuigend als een constructief pleitbezorger pro-ontwik-kelingslanden en de armste groepen in die landen in alle fora die voor de structurele ontwikkelingssamenwerking van belang waren, en wist het daarbij steun te verwerven van gelijkgezinde en andere landen? Voerde de regering de daarvoor noodzakelijke maatregelen tijdig en adequaat door in het eigen beleid?
   

De vraag hoe adequaat en zorgvuldig het Nederlandse kabinetsbeleid op deze punten was in de periode 1965-’81 kan per vragenset een variatie aan antwoorden opleveren liggend tussen de uitersten: volledig pro-ontwikkeling of volledig pro-domo. Erg exact zijn deze graden van overeenstemming niet aan te geven. Het gaat hier meer om globale oordelen, en, zoals al eerder gezegd, om de waarneming of het beleid in de loop van de tijd systematisch meer in de ene dan in de andere richting ging, of juist wisselend verliep.

De genoemde nadere onderzoeksvragen betreffen uitsluitend de activiteiten van de Nederlandse overheid: wat zij wilde, wat zij deed, en of zij in beide opzichten serieus en adequaat bezig was in de zin van het geponeerde pro-ontwikkeling-model. Het optreden van deze overheid kan echter niet in isolement worden beschouwd. Wat zij vond en wat zij op dit gebied deed stond zelden geheel op zichzelf; het kwam meestal tot stand in reactie op wat er uit de omgeving – zowel binnen de eigen samenleving als in en vanuit het buitenland – op haar af kwam. Ik zal daarom bij de meeste onderdelen nagaan of en in hoeverre het doen en laten van de Nederlandse regering een respons was op impulsen vanuit de eigen samenleving en/of op ontwikkelingen in en aandrang vanuit het buitenland.

Ik zal dit laatste ook doen in het hierna komende hoofdstuk, dat de belangrijkste elementen uit de voorgeschiedenis behandelt, globaal beginnend na de tweede wereldoorlog en lopend tot aan de komst van de eerste OS-minister. Daarin zal ook blijken dat na de eerste impulsen, die uit het buitenland kwamen, onder ander uit de nog jonge Verenigde Naties, reeds in de jaren vijftig van de vorige eeuw groepen in de Nederlandse samenleving druk uitoefenden op de overheid via inzamelingsacties, publieksmanifestaties en in geschrifte, en door zelf met daadwerkelijke hulpverlening aan ontwikkelingslanden te beginnen. Dit leidde tot initiatieven en programmaonderdelen bij de overheid die nog tot in de eenëntwintigste eeuw een rol zouden blijven spelen.

Het onderzoek naar de inhoud en praktijk van het overheidsbeleid voor ontwikkelingssamenwerking start ik echter pas met de benoeming van de eerste minister zonder portefeuille met deze taakopdracht. Om verschillende redenen pretendeert deze studie echter niet de geschiedenis van de officiële Nederlandse ontwikkelingssamenwerking weer te geven.^[38] Wat ik wèl hoop te bieden is een historische studie van de jaren 1965-’81, geleid door een beperkte vraagstelling, maar wel een die zowel de ontwikkelingshulp van de Nederlandse overheid als haar beleid ten behoeve van de structurele ontwikkelingssamenwerking omvat. En dit onderzoek wordt ingeleid met een beknopte schets van de voorgeschiedenis, beginnend rond de tweede wereldoorlog over de initiatieven en achtergronden die het ministersbeleid vanaf 1965 mede vorm zouden geven.

Bronnen

Voor veel van de vragen over het echte doen en laten van de Nederlandse overheid op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking zijn geen schriftelijke bronnen voorhanden zijn – althans geen goede en gepubliceerde. Interessant is echter dat in 2002, toen ik al met het proefonderzoek bezig was, het Instituut voor Nederlandse Geschiedenis (ING) in Den Haag begon met de publicatie van een serie ‘bronnenuitgaven’ betreffende de ‘Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking’ − zoals de titel luidde (maar ook hier werd weer hoofdzakelijk gedoeld op het overheidsbeleid ten aanzien daarvan).^[39] In deze serie wordt, eveneens in opdracht van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, niet-gepubliceerd materiaal opgenomen, dat een beeld geeft van ‘de beleidsprocessen op het niveau van de rijksoverheid.’^[40] Dit omvat memo- en briefwisselingen binnen en tussen enkele ministeries (voornamelijk Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken, en Economische Zaken) en met Nederlandse ambassades in het buitenland, notulen of notulenfragmenten van een aantal ministerraadsvergaderingen en intra- en interdepartementale ambtelijke besprekingen, ontwerpteksten van later gepubliceerde nota’s, andere notities, èn (soms onthullende) citaten van handgeschreven kanttekeningen die enkele ontvangers op de stukken hebben gemaakt (die door de ING-redacteuren/bezorgers zijn verwerkt in hun voetnoten met achtergrondinformatie over de aan de orde zijnde problematiek). Het aantal ministeries is beperkt, de ING-leidraad valt niet samen met de mijne, en de selectie is streng (circa 1,5 procent van wat werd aangetroffen in de, overigens incomplete, archieven, zo is mij meegedeeld; terwijl de verschenen delen gezamenlijk toch niet minder dan bijna 6.000 dicht bedrukte bladzijden tellen).

Desondanks leverde deze bron mij essentieel materiaal dat ik anders niet of nauwelijks via eigen archiefonderzoek onder ogen had kunnen krijgen − in theorie althans, want in mijn eentje zou ik zelfs die 1,5 procent van het ING niet hebben gevonden. En daar is nog bijgekomen dat de ING-teamleider, Dr. Marc Dierikx, en enkelen van zijn redacteuren steeds bereid waren mij te helpen bij leemten in het materiaal, voorlopige teksten ter beschikking stelden toen hun boeken nog moesten verschijnen, èn mij toegang gaven tot hun database waarin ook het geselecteerde, maar niet in de boeken opgenomen, overige materiaal zit.^[41] Zonder deze bronnenpublicatie had ik voor tal van analyses en kanttekeningen in dit boek niet kunnen beschikken over het bewijsmateriaal waarnaar ik in de komende hoofdstukken vele malen verwijs. Daarnaast heb ik gebruik gemaakt van gespecialiseerde literatuur, Kamerstukken,^[42] ministeriële uitgaven, kranten en tijdschriften, en andere in schriftelijke vorm gedocumenteerde feiten en meningen. Ook kon ik beschikken over mondelinge informatie van twee van de oud-ministers voor Ontwikkelingssamenwerking (Udink en Pronk)^[43] en enkele andere bewindslieden en parlementsleden die ik van bepaalde ontmoetingen kende. Vele van de destijds of nog steeds op de verschillende ministeries werkzame ambtenaren, en andere bij internationale organisaties en elders werkzame deskundigen, waren eveneens bereid mij telefonisch of per email deelgenoot te maken van hun persoonlijke herinneringen en meningen; enkelen (waaronder Ynto de Wit, Kees Lagerberg, Frans Bieckmann, Dick Bol, Jone Bos, Ferdinand van Dam, Will Erath, Jan van Ettinger, Bob Everts, Bas de Gaay Fortman, Catrinus Jepma, Jan Jaap Klein Rensink, Leo van Maare, Frans Peters, Godert Posthumus, Ton Schutte, C. van der Tak, Lodewijk van Ulden, en Paul de Waart) mocht ik door de jaren heen zelfs vele malen raadplegen voor achtergrondinformatie en over zaken waarvoor ik niet uit andere bron kon putten; Mom Wellenstein, Max Damme en Wim Donck stuurden mij uitgebreide stukken of uiteenzettingen over kwesties waarbij zij zelf betrokken waren, en de eerste en de laatste gaven mij ook commentaar op voorlopig gefinaliseerde tekstfragmenten; ex-DGIS Lodewijk van Gorkom gaf mij gedeelten van zijn memoires voor publicatie ter inzage, en een latere ex-DGIS, Rob van Schaik, stuurde mij zijn pre-advies over de oliecrisis en de Noord-Zuid verhoudingen voor de Vereniging voor de Staathuishoudkunde in 1976 en was vele jaren mijn vraagbaak over de vele onderdelen van het beleid waarbij hij betrokken was; Paulien van den Tempel stelde mij haar persoonlijke archief ter beschikking; Nico Schrijver en Dirk Kolff stimuleerden mij in de beginfasen van het onderzoek met waardevolle adviezen, en Ton Waarts en Jan Vingerhoets fungeerden in de recente jaren als meelezer en meticuleuze kanttekenaars van concepthoofdstukken en proefversies van de tekst. Dit laatste deed ook mevrouw Dr. Marjolein ’t Hart, bijzonder hoogleraar Geschiedenis van Staatsvorming in Mondiaal Perspectief aan de Vrije Universiteit Amsterdam en Senior Onderzoeker van het Huygens Instituut voor Nederlandse Geschiedenis, die in de recente jaren nog een tijdlang optrad als speciaal begeleider van het onderzoek.

Hoewel vele informanten intussen zijn overleden, dank ik hen en de anderen zeer voor hun gewaardeerde hulp. (Voor de details van hun commentaren, en de namen van de nog niet vermelde andere geraadpleegden, verwijs ik naar de voetnoten in de volgende hoofdstukken.)

Inhoud

De eerste OS-minister, Bot, trad aan in april 1965. Hij was voorafgegaan door een staatssecretaris, Dr I.N.Th. Diepenhorst (CHU), die in functie was vanaf november 1963. Maar het begin van de ontwikkelingshulp van de Nederlandse overheid dateert van veel eerder: men vierde het besluit van het kabinet-Drees/Van Schaijk in oktober 1949 om f. 1,5 mln. bij te dragen aan een toen uitgebreid VN-programma voor technische bijstand als het officiële begin.^[44] Daarbij liet men echter de veel grotere bedragen buiten beschouwing die in die tijd naar de toenmalige Nederlandse koloniën en het net onafhankelijk geworden Indonesië gingen. Ook de voorwoordschrijvers in Nekkers & Malcontent, red. (1999), minister E. Herfkens en Prof.dr D.A.Hellema, gaan van dezelfde fictie uit (respectievelijk p.7 en 9).^[45]

Er zijn dus vele jaren voorbij gegaan voordat het officiële Nederlandse ontwikkelingsbeleid de omvang en het politieke gewicht kreeg dat de benoeming van een speciale staatssecretaris of minister zonder portefeuille voor ontwikkelingssamenwerking opportuun maakte. Inzicht in wat voorafging is noodzakelijk om de gebeurtenissen in de latere ministersperioden beter te begrijpen en plaatsen. Daarom zal ik in hoofdstuk 2 eerst een selectie geven van elementen uit deze voorgeschiedenis, zowel van wat er op regerings- en parlementsniveau was bedacht en werd gedaan, als van wat daarbuiten plaatsvond, in het buitenland (met name in de Verenigde Naties) en in Nederland (de eerste acties van particuliere zijde, leidend tot de oprichting van gespecialiseerde organisaties en samenwerkingsverbanden en, wat later, de komst van meer politiek gerichte actiegroepen en bewegingen). Daarna komt het echte onderzoek naar de inhoud en betekenis van het ontwikkelingsbeleid van de Nederlandse regering. In vijf hoofdstukken (3 tot en met 7), opgehangen aan het bewind van de achtereenvolgende ministers zonder portefeuille tussen 1965 en 1981, zal ik ingaan op de voornaamste gebeurtenissen en ontwikkelingen die hun positie in het kabinet en hun beleid betreffen. Aan het eind van elk hoofdstuk zal ik de hierboven geformuleerde vijf groepen van onderzoeksvragen proberen te beantwoorden die in elke periode de tot stand gekomen visies en beleidsresultaten samenvatten en evalueren. In het laatste hoofdstuk: het Nawoord, kom ik terug op enkele kwesties die in de afzonderlijke hoofdstukken minder aandacht konden krijgen en die een meeromvattend totaaloverzicht vereisen.

Vanzelfsprekend kan ook een uitgebreid onderzoek van een relatief korte historische periode van ruwweg 40 jaar (de voorgeschiedenis meetellend) niet pretenderen belangwekkende aanknopingspunten te bieden voor een beleid dat past in latere tijdsgewrichten. Enkele lessen lijken echter wel het doorgeven waard, zoals ook enige bespiegelingen over de al of niet blijvende betekenis van het pro-ontwikkeling-model als een specifieke typering voor het denken en beleidshandelen inzake het ontwikkelingsvraagstuk van een overheid als de Nederlandse (zie daarvoor de laatste vijf bladzijden van het Nawoord).