8 Nawoord

Schone schijn?

De vraag die in dit boek nog niet is beantwoord is die naar het vraagteken in de titel: dienden de behandelde vijf OS-ministers, uitsluitend of vooral, voor het ophouden van de schone schijn van het Nederlandse regeringsbeleid op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking? Het kan na deze studie weliswaar niet worden ontkend dat zij deze functie zeker ook hadden; hoewel dit geen openbaar erkende intentie was van deze vijf regeringen, was de voortgezette indruk van Nederlands welwillendheid in Noord-Zuid-zaken stellig een motief dat meespeelde bij de instelling en continuering van dit ministerschap z.p.

Het formatieakkoord dat vooraf ging aan de start van de regering-Cals in 1965 bewees echter ook dat de drie coalitiepartijen wel degelijk goed hadden nagedacht over de bevoegdheden die de eerste OS-minister, Bot, nodig zou hebben (zie de details in paragraaf 3.1). Als het alleen om de schone schijn was gegaan – hoewel Nederland op dat moment nog niet zo’n opvallende reputatie had op dit gebied – had dat formatieakkoord wel met minder volstaan. Ook bleek in dat en elk volgende hoofdstuk weer opnieuw, dat de voor dit ministerschap gekozen personen er zelf zeer van doordrongen waren dat zij tot iets goeds en belangwekkends geroepen waren, in bepaalde opzichten zelfs tot iets groots. De armoede in de wereld helpen bestrijden was immers allerminst een eenvoudige en overzichtelijke taak. Het achtervoegsel ‘zonder portefeuille’ had bij sommigen, waaronder ook enkele van de overige ministers, wel het misverstand opgewekt dat het hier ging om een onvolwaardige, zelfs een tweederangs, ministerspost – vooral Pronk voelde dat zijn collega-ministers zijn positie niet voor vol aanzagen, zo is in hoofdstuk 6 geconstateerd, maar dat lag ook aan zijn jeugdige leeftijd. En Boertien merkte dat hij geen gezag had  bij zijn topambtenaren (hoofdstuk 5). Bij beiden lag het dus voor een deel ook aan hun eigen kenmerken en gedrag, naast bij Boertien vooral diens gebrek aan persoonlijkheid. Udink en met name De Koning (hoofdstukken 4 en 7) hebben dan ook overtuigend laten zien hoe zulke nadelen voorkomen konden worden; ondanks hun ontbrekende ‘portefeuille’ wisten zij beiden een politiek gewichtige rol te vervullen onder hun ‘gelijken’ in de ministerraad.

Elk van de vijf ministers bleek bovendien zonder uitzondering intens gemotiveerd en de meesten ook ambitieus genoeg om hun taakopdracht met grote inzet aan te pakken; allen deden zij hun uiterste best om hun taak serieus en naar letter en geest ernstig te nemen, kortom: om er iets van te maken; wat bij Bot, omdat hij de eerste was, wel in het bijzonder gold. In de periode van de eerste drie (Bot, Udink en Boertien) verkeerde het OS-ministerschap nog in een opbouwfase (bevoegdheden betwist, en moeite een inbreng te verwerven op het enorme terrein van wat ik de ‘structurele ontwikkelingssamenwerking’ noem). Op handelsgebied en bij de andere financiële en economische betrekkingen (inclusief Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden, de internationale monetaire arrangementen, en de praktijken van het zeetransport) bezaten andere ministers vanouds in alle gevallen de primaire bevoegdheid, een taak waarvoor zij in eigen ogen als enigen verantwoordelijk waren en aansprakelijk tegenover het parlement. Die opbouw werd door de vierde minister, Pronk, in diverse opzichten verbreed en vernieuwd, waarbij hij als eerste ook grotere formele bevoegdheden wist uit te onderhandelen. En de vijfde, De Koning, bracht veel van de vernieuwing in praktijk, maar moest ook nog danig sleutelen aan het institutionele bouwwerk voordat het naar behoren functioneerde; en niet alles dat deze aanpakte bereikte al voor zijn afscheid een staat van voltooiing.

Dit boek bevat echter ook een groot aantal andere wetenswaardigheden. Een deel daarvan betreft zaken die tot op heden onbekend waren, of die alleen in kleine of besloten kring werden gedeeld. Enkele kwesties konden echter ook in dit boek nog onvoldoende worden uitgediept, of liepen uit op vraagtekens die nader onderzoek vergen. Daarom lijkt het goed om eerst enkele van de primeurs te belichten; waar nodig kunnen die immers tevens een goed startpunt zijn voor verder onderzoek.

Enkele primeurs

Ik volsta met een korte en selectieve opsomming van de belangrijkste nieuwe gegevens en inzichten die deze studie heeft opgeleverd. Ze kortheidshalve puntsgewijs samenvattend, in enigszins chronologische volgorde en gerangschikt van algemene, veelomvattende thema’s naar meer specifieke probleemvelden, noem ik alleen de volgende acht.

  1. De definitie van het ‘ontwikkelingsvraagstuk’ die ik in deze studie verdedig, ontstond tijdens en na de tweede wereldoorlog. Dit al langer bekende vraagstuk werd rond die tijd voor het eerst gezien als een ‘aan te pakken problematiek’, waarbij de regeringen van zowel meer als minder ontwikkelde landen een eigen rol hadden te vervullen: de meer ontwikkelde landen namen in principe op zich de minder ontwikkelde landen met raad en daad (middelen, ervaring en kennis) bij te staan in hun emancipatie naar een zelfstandiger en meer welvarend bestaan; de regeringen van de ontwikkelingslanden maakten weliswaar nadrukkelijk aanspraak op zulke bijstand, maar zij achtten zich wel primair verantwoordelijk voor de specifieke inhoud van wat zij ambieerden. Met deze definiëring van het begin van het ontwikkelingsvraagstuk ontstaat als vanzelf ook de vraag op of deze zienswijze intussen al een einde heeft gekend, of dit alsnog zal kennen.
  1. De typering van twee fundamenteel verschillende denk- en handelingsmodellen (pro-ontwikkeling en pro-domo) van meer ontwikkelde landen in hun beleid ten opzichte van minder ontwikkelde landen, waardoor het in dit boek uitgevoerde onderzoek geleid wordt. Daarbij ging het in het bijzonder om de vraag of, en in hoeverre, het beleid van de Nederlandse regering ten tijde van de eerste vijf ministers voor ontwikkelingssamenwerking gekenmerkt werd door specifieke ideeën van het pro-ontwikkeling-model, zijnde: een maximale gerichtheid binnen het totaal van de overheidstaken op de emancipatie van arme landen en de behoeften van de armste mensen in die landen.
  1. Dit onderzoek omvatte naast het hulpverleningsbeleid ook de Nederlandse bijdragen aan het internationale beleidsoverleg over handel (grondstoffen, halffabrikaten en industriegoederen), regelingen ten behoeve van financiële transacties (van overheden en bedrijven, inclusief directe investeringen en beleggingen), de internationale monetaire arrangementen (en de rol van het ‘papiergoud’), toelating van ontwikkelingslanden tot het zeevervoer, en bevordering en bescherming van mensenrechten. Een onderzoek van deze breedte en graad van detaillering is in het Nederlandse taalgebied nog door niemand verricht. Mede daardoor kon ook licht worden geworpen op cruciale aspecten van het falende gedrag van de G77 – het collectief van de ontwikkelingslanden – in de Noord-Zuid-onderhandelingen, een onderwerp dat in veel andere analyses ontbreekt.
  1. Het takenpakket van de eerste minister voor OS, Bot, bevatte in eerste instantie vrij ver reikende afspraken tussen (in)formateur Cals en de fractieleiders van KVP, PvdA en ARP. Die afspraken werden echter al tijdens de constituerende vergadering van het nieuwe kabinet hevig aangevochten, zodat die strijd door Bot moest worden voortgezet in een reeks van ministerraadsvergaderingen in de rest van 1965. Deze eindigde pas in januari en februari 1966 in een soort van niet-eens-akkoord waarin een informele vorm van ad-hoc-samenwerking tussen de bewindslieden schijnt te zijn vastgelegd, die niet openbaar werd gemaakt. Pas tijdens het kabinet-Den Uyl volgde een wat grondiger herziening van de bevoegdheden waarmee Pronk werd belast.
  1. De eerste procentuele omvangsdoelstelling van de hulp (1% van het nationaal inkomen), die door Udink werd bevochten in het kabinet-De Jong, werd tijdens de formatie van het daarna komende kabinet-Biesheuvel, met Boertien als OS-minister, stilzwijgend ingetrokken: er werden alleen afspraken gemaakt over de hoogte van hulpbedragen in de komende jaren. Deze intrekking, waarvan veel ingewijden zelfs geen weet hadden, werd uitgedokterd door Udink, die in dit nieuwe kabinet minister van Verkeer en Waterstaat zou zijn (het was volgens hem de enige mogelijkheid geweest om de deelname van DS’70 aan dit kabinet te verzekeren). Deze principieel gewijzigde omvangsdoelstelling, die alleen in de periode-Boertien werd aangehouden en die een opmerkelijke daling van de relatieve hoogte van de hulp met zich meebracht, werd slechts in zeer kleine kring gecommuniceerd, en is nooit in de Tweede Kamer aan de orde gesteld, laat staan door deze goedgekeurd.
  1. De officiële presentatie van de ontwikkelingsbijdragen van de Nederlandse overheid in de Memories van Toelichting en andere regeringsstukken bevatte tal van slordigheden en vertekeningen die een juist en volledig beeld van de regeringsinzet op dit beleidsterrein belemmerden; dat zulke misrepresentaties voorkwamen was niet onbekend, maar een accuraat en volledig gedocumenteerd en gekwantificeerd beeld daarvan was tot nu toe niet beschikbaar. De gegevens van dit in elke ministersperiode weer voorkomende boekhoudkundige geknoei (met schijnconstructies; oneigenlijke toerekeningen; onrealistisch hoge en premature uitgavenramingen; binnenslijnse reserveringen die al als uitgaven werden meegeteld; dubbel of zelfs drie maal in rekening gebrachte schuldkwijtscheldingstregelingen; en de presentatie van op de kapitaalmarkt gefinancierde leningen als bijdragen van de overheid tot en met de rentesubsidies die daarvoor nodig waren) zijn gedetailleerd in kaart gebracht en gekwantificeerd. Daaruit blijkt dat het totaal van de onterecht meegetelde (deel)bedragen in de meeste van de onderzochte jaren flink opliep: van gemiddeld f. 114 mln. per jaar in de periode-Udink naar f. 143 mln. onder Boertien, en daarna zelfs naar f. 409 mln. en f. 642 mln. onder Pronk en De Koning. Alleen in de periode-Boertien daalde het aandeel van deze budgetvervuiling in het totaal van de begrotingen licht, namelijk van gemiddeld 16 naar 13 procent, terwijl dit onder Pronk en De Koning weer steeg naar 16 en 17 procent van de in hun perioden geraamde jaartotalen.
  1. Een speciaal geval van administratief gerommel ontstond bij de jaarlijkse registratie van nog niet uitgegeven saldi van eerder begrote hulpbedragen. De eerste poging tot opstelling van dit ‘stuwmeer’ van achterstallige ontwikkelingsuitgaven was van Udink in zijn (laatste) Memorie van Toelichting voor 1971; dat riep al meteen vele vragen op en dit werd niet beter bij de stuwmeerberekeningen van de daarna komende ministers. Vergelijking van de stuwmeercijfers met de jaarlijkse saldi van de begrotingsuitputting (overbesteding of onderuitputting van voorgenomen uitgaven) in het voorafgaande jaar toonde aan dat niet alle onuitgegeven bedragen meteen in het eerstvolgende stuwmeer werden opgenomen. Dit riep het vermoeden op van een op het ministerie aangehouden reservevoorraad van achterstallige betalingen, waaruit in volgende jaren kon word geput ten behoeve van latere toevoegingen aan het stuwmeer. Vermoedelijk waren er echter ook betalingsverplichtingen die zodanig lang bleven liggen, dat zij op den duur ongehonoreerd uit de ministeriële reservevoorraad werden verwijderd. Het bestaan en de jaarlijks wisselende omvang van een dergelijke reservevoorraad is echter nooit onthuld, en door de Tweede Kamer waarschijnlijk ook nooit opgemerkt, noch het gebruik ervan ter discussie gesteld.
  2. Er zijn in de periode van de eerste vijf OS-ministers diverse momenten geweest waarop de verhouding tussen arme en rijke landen in een nieuwe fase leek te (zullen) belanden, die kansen zou kunnen bieden op betere onderhandelingsresultaten voor de arme landen en hun inwoners. Vanaf 1974 waren dat met name: de aanvaarding van de NIEO-verklaring in de VN, en het experiment van de CIES na de eerste oliecrisis; en de aanbevelingen van het OESO-secretariaat en de Brandt-rapporten na de tweede oliecrisis, tot en met de tweedaagse wereldtop van 22 staatshoofden en regeringsleiders in Cancún in oktober 1981. Deze verklaringen, ontmoetingen en rapporten leverden zonder uitzondering bijzondere, meerdaagse hoogtepunten op in het nieuws, die elk op zich veel verwachtingen wekten. In de hoofdstukken 6 en 7 zijn ze uitvoerig en van verschillende kanten belicht geanalyseerd. Daarbij kregen ook de strategische en tactisch-psychologische gebreken van de G77 aandacht. Hoewel deze hoogtepunten uiteindelijk weinig tot niets betekenden voor de armen in de wereld, kan deze analyse wel dienen als een belangrijke kennisbijdrage die iets zegt over de (potentiële) betekenis van de internationale context van het ontwikkelingsvraagstuk. Maar hoe ging het daarmee in de jaren daarna?

Vervolgvragen en vooruitzichten

Deze laatste vraag betreft, net als die aan het eind van het eerste nieuwe inzicht, het eventuele vervolg van deze studie. Is het ontwikkelingsvraagstuk gedefinieerd als een opgave aan beleidsmakers in de verschillende landengroepen nog lang blijven voortleven? En welke lessen trokken de verschillende regeringen van daarna in het bijzonder uit de teleurstellende uitkomsten van het internationale Noord-Zuid-beleidsoverleg in de hier onderzochte periode?

Ik heb aan het eind van hoofdstuk 7 wel beweerd dat rond die tijd het einde van de pro-ontwikkeling-denken nog niet was aangebroken. Maar hoe ziet het er aan het eind van het tweede decennium van de 21e eeuw uit? Wat deed men in de tussenliggende jaren in concreto om op de verschillende uitdagingen van het pro-ontwikkeling-pleidooi een beter antwoord te verkrijgen? De meest opvallende zwakke kanten van dit pro-ontwikkeling-model zijn in de voorgaande hoofdstukken wel naar voren gekomen: geen realistische veronderstellingen over de bereidheid van ontwikkelingslanden om hun eigen belangen te zien als gemeenschappelijk, en van slechts een beperkt aantal van hun regeringen om intern een effectief groei- en herverdelingsbeleid te voeren dat de armsten ten goede kwam; en te weinig geneigdheid onder de ontwikkelde landen om zich nationaal en internationaal atypisch op te stellen inzake het armoedevraagstuk in arme landen. In hoeverre zijn deze veronderstellingen nog als handelingsgrondslag en beoordelingsmaatstaf te handhaven, en waar zijn aanpassingen vereist die de verschillende oogmerken en beleidsaanbevelingen realistischer en meer uitvoerbaar kunnen maken?

Historisch onderzoek kan natuurlijk geen kant en klare recepten opleveren voor beleidsvisies en aanpakmogelijkheden in latere tijdvakken. Maar toch, ook als het ontwikkelingsvraagstuk inmiddels niet meer lijkt op wat het in de jaren 1945-1982 was, de kern ervan: het armoedeprobleem in vele delen van de wereld, maakt nog altijd het leven van velen onmogelijk; structureel is er wel het een en ander verbeterd,[1] maar de extremen van arm en rijk groeien nog steeds verder uiteen.

Het is daarom goed om hier, als slot, toch nog even in het koffiedik te kijken; niet om pasklare antwoorden te vinden ten behoeve van nieuw beleid in heden en toekomst, maar wel om enkele van de vragen te stellen die het vinden van betere antwoorden kunnen helpen, teneinde daarmee ook de kansen op effectiever beleid in de nabije toekomst te kunnen inschatten. Vervolgend op mijn vijf groepen van onderzoeksvragen (zie paragraaf 1.3) zal ik hier vijf thema’s bespreken, die ik wederom toespits op wat een donorland als Nederland zou moeten willen en kunnen doen aan voortgezet onderzoek en meningsvorming ten behoeve van het beleid.

Probleemdefinitie en visie: Gegeven de zich wijzigende internationale context van het armoedevraagstuk, is het opnieuw de vraag geworden in hoeverre de rond de recente eeuwwisseling opgestelde Milleniumdoelstellingen, de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen die daarna volgden (inclusief de vele subdoelen daarbij), en de Post-2015 Ontwikkelingsagenda van de VN nog een serieuze rol spelen als leidraad voor regeringen van ontwikkelde en ontwikkelingslanden? De kritiek is dat die doelstellingen te vrijblijvend waren in het algemeen en politieke dimensies van verdeling, democratie en mensenrechten te veel buiten schot lieten.[2] Hoe werden in de inmiddels verstreken jaren de bijdragen aan deze doelstellingen van de verschillende Nederlandse regeringen beoordeeld door parlement en NGO’s in eigen land,[3] en wat zeiden gezaghebbende opinieleiders in het buitenland hierover? Wordt Nederland nog gezien als een inspirerende aanjager van plannen en programma’s op dit terrein? En de belangrijkste vraag: bij de nieuwste doelstellingen ligt het accent wel veel meer op het beëindigen van armoede en honger en op gelijkere rechten en participatie in de samenleving; maar bevorderen zij ook dat de regeringen van ontwikkelingslanden in eigen land een groei- en herverdelingsbeleid opzetten en volhouden dat de armen echt bereikt? Immers, als die regeringen daarin tekortschieten, wat vermag het buitenland dan nog?

Bewindspersoon en bevoegdheden: Vanaf 2010 kennen de voorheen exclusief voor ontwikkelingssamenwerking verantwoordelijke bewindslieden in Nederland combinaties met andere taken van Buitenlandse Zaken (Verhagen), Europese Zaken (Knapen), of buitenlandse handel (Ploumen en Kaag; zie de chronologie van de Nederlandse bewindslieden voor ontwikkelingssamenwerking, op p. XIX- XX van deze studie). Dat slaat het advies van oud-OS-minister Udink in de wind, die overtuigend verdedigde dat het ontwikkelings- of armoedebelang op ministerieel niveau beter niet kan worden vermengd met taken op andere gebieden (zie paragraaf 4.1 en Udink 1986a, p. 84-85, en 1986b, p. 93 en 98). Zo’n belasting met verschillende taken en niet altijd parallel lopende belangen dwingt deze minister om reeds bij de eerste conceptualisering van het beleid met al deze belangen evenwichtig rekening te houden, ook als die geheel of gedeeltelijk met elkaar botsen. Onderlinge strijdigheid maakt dat deze andere belangen dan altijd ten kosten gaan van het beleid ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking en armoedebestrijding. Afwegingen tegenover andere beleidsverantwoordelijkheden tegen die van een zuivere OS-minister zouden daarom uitsluitend in de ministerraad dienen plaats te vinden.

Ook bij een enkelvoudige verantwoordelijkheid dienen de ambtenaren en de netwerken van zo’n minister zich uiteraard veelvuldig bezig te houden met wat er op de aanpalende, rivaliserende gebieden gebeurt. Maar zij dienen die wel steeds te volgen in het licht van wat in hun primaire verantwoordelijkheid centraal staat. Een adequate professionalisering en specialisering binnen dit geheel is alleen mogelijk als de rotatie van deze ambtenaren tussen functies binnen de Haagse organisatie en de buitenlandse dienst op ambassades en bij internationale instellingen strikt beperkt blijft tot de ontwikkelings- en armoede-afdelingen in Den Haag en de buitendienst in ontwikkelingslanden en bij de voor de kernproblematiek relevante internationale instellingen.

Voorlichting en publieksopvoeding: In de voorgaande hoofdstukken bleek de presentatie en toelichting op het voorgenomen beleid van de overheid op tal punten gebrekkig, onjuist of onduidelijk te zijn, en schoot ook de controle door het parlement ernstig tekort. De eerste vervolgvraag op dit terrein is dan ook of dit in de periode na 1981 even gebrekkig gebleven is als daarvoor. Kwamen er instanties bij de overheid of (onderzoeks)instituten in de samenleving die daar gespecialiseerd op gingen letten, en wist ook het parlement zijn instrumentarium voor de controle van het overheidshandelen in de recentere jaren vruchtbaar uit te breiden?

Wat de publieksopvoeding betreft is in hoofdstuk 7 reeds aangestipt hoe het de NCO verging na de dramatische ingrepen van minister Van Dijk in 1982 (zie de eerste sectie van subparagraaf 7.3.4). In 1995 uitgebreid met doelstellingen op de terreinen van duurzame ontwikkeling verloor de nieuwe NCDO in 2010 wel haar subsidiëringstaak van instellingen, actiegroepen en particuliere hulpinitiatieven in de samenleving. Dat lijkt een onterechte amputatie die nadere evaluatie vereist. Gaf de overheid hiermee ook haar bewustmakingstaak en haar andere draagvlakactiviteiten op? In hoeverre kunnen die gemist worden? Op welke terreinen bleven er Nederlandse NGO’s actief en waar vielen er gaten? En anderzijds: welke bewegingen en samenwerkingsverbanden kwamen er internationaal bij die door Nederlandse en EU-NGO’s werden ingeschakeld, of die van buitenaf het Nederlandse doen en laten op bewustwordingsgebied hebben verder geholpen? Behalve een enorme groei in aantal, liepen diverse ad hoc vormen van nationaal en internationaal gebundelde actie ook weer af, mede omdat grote organisaties hun monopolie en onafhankelijkheid tot elke prijs wensten te behouden (Van Hees, 2014). Medefinancieringsorganisaties hebben, na zich jarenlang aan de overheidsruif tegoed te hebben gedaan, plaats moeten inruimen voor kleinere initiatieven deel uitmakend van het maatschappelijk middenveld in Nederland en in de EU-regio. Gezamenlijk zochten en zoeken zij naar meer verbinding met bewegingen in ontwikkelingslanden gericht op sociale en politieke actie. Maar het mondiale perspectief blijft in Nederland niet altijd voldoende overeind, terwijl verdeeldheid en ideologische verwarring ook verlamming en doublures in de hand werken. Structurele subsidiëring door de overheid wordt nog steeds noodzakelijk geacht (Monteiro & Biekart, 2014, p. 257). Kan dat echter met handhaving van voldoende onafhankelijkheid en distantie van de ontvangers ten opzichte van de subsidiegever?

Omvang en coördinatie van de hulp:  Een procentuele omvangsdoelstelling voor de financiering van ontwikkelingsondersteuning en armoedebestrijdig is nog steeds gewenst, maar de politiek in Nederland heeft het percentage hiervan tot ver onder het ooit uitgetrokken niveau laten zakken. Bovendien zijn de als ODA te beschouwen activiteiten internationaal zodanig uitgebreid en diffuus gemaakt met commerciële nevenoogmerken, klimaatdoelstellingen, vluchtelingenopvang en veiligheids- en vredesoperaties, dat de grens van geloofwaardige internationale solidariteit is bereikt, zo niet overschreden. Een grondige evaluatie van de beleidspraktijk na de tussen 2013 en ’18 genomen herzieningsbesluiten is dringend gewenst.[4] Doorlichting van, onder andere, het ‘Addis Tax Initiative’ dat het streven naar een eerlijk internationaal belastingbeleid beoogde te bevorderen; het katalyserend effect van het Dutch Good Growth Fund en andere concessionele publiek-private arrangementen, en van klimaatinvesteringen en het gevoerde asielbeleid is wenselijk; evenals de ervaringen met de in 2016 geselecteerde vijftien partnerlanden in Afrika en Azië, de recente geografische verschuivingen daarin van Kaag, de neveneffecten van de vermarkting van Nederlandse kennis en kunde, en de internationale innovatiesamenwerking; ook moeten de recentere afspraken over markttoegang en duurzame handel en investeringen langs de lat worden gelegd.

Hebben de diverse pogingen tot vernieuwing en heroriëntering er toe geleid dat Nederlands hulp minder aanbod- en meer vraaggestuurd is geworden, en er tevens toe bijgedragen dat een groter deel daarvan aan de armsten in ontwikkelingslanden ten goede komt? In hoeverre hebben de vele internationale oproepen en programma’s, waaronder de verklaringen van Parijs en Accra in 2005 en 2008, wezenlijk verspilling, doublures en bureaucratisering tegengegaan en de effectiviteit van de hulp vergroot?[5] Is de hulpbinding aan besteding in donorlanden reëel veranderd in meer bestedingsvrijheid voor de ontvangende landen, onder andere in andere ontwikkelingslanden; en in hoeverre maakt Kaag waar dat haar ‘goed voor Nederland’ het ‘goed voor de wereld’ niet belemmert?

Opstelling en beleid in het internationale overleg: Een analyse van wat er na 1981 tot stand is gebracht aan structuurmaatregelen op handels-, kapitaal-, monetair en vervoersgebied ten gunste van ontwikkelingslanden is dringend nodig; maar die dient vooral te worden toegespitst op de vraag wat er nog van zal overblijven in de huidige tijd van sterk toegenomen confrontatie en strijd in alle delen van de wereld. Sinds de verkiezing van Donald Trump in 2016 is niet alleen het multilateralisme in de internationale betrekkingen fataal aangetast (geen WTO-arbitrage meer); er zijn in vele regio’s ook grotere spanningen ontstaan, met autoritaire regimes die internationale regels en afspraken aan hun laars lappen en hun eigen bevolking onderdrukken. Trumps botte en vaak mede door privé-belangen gemotiveerde unilateralisme heeft niet alleen traditionele bondgenoten van zich vervreemd, maar ook diensten bewezen aan gevaarlijke autocraten die gebruik maken van machtsvacua die hij laat vallen. Handelsoorlogen ontketenen om louter electorale redenen of arrangementen ontmantelen voornamelijk omdat die door zijn voorganger zijn opgezet, bevordert chaos en sticht wantrouwen en twijfel bij andere staten; en dat schaadt ook ontwikkelingslanden die zijn aangewezen op handel met en kapitaal en veiligheidssteun uit de VS.

De EU verkeert intussen, ondanks de overwinning van Johnson, nog altijd in onzekerheid over de (gevolgen van de) Brexit van het Verenigd Koninkrijk: òf en in welke vorm die nog doorgaat, en wat dit zal betekenen voor de intern-Britse verhoudingen en voor de economieën aan beide zijden van de Noordzee, en zowel hun onderlinge handel als die van ontwikkelingslanden die van hun markten afhankelijk zijn, zal nog een tijdlang onduidelijk blijven. Onderlinge meningsverschillen plagen de EU-landen ook los daarvan: zullen zij voldoende eensgezindheid weten te herstellen en doelmatiger samen te werken, en tevens het hoofd kunnen bieden aan een verscheidenheid van interne en externe problemen (uitholling van de rechtstaat in Oost en Midden-Europa en onbestuurbaarheid en politieke instabiliteit in de Zuidelijke regio)? Zullen zij er ook in slagen de buitengrenzen van de Unie effectiever te beschermen zonder in protectionistische krampen terug te vallen, en het tevens onderling eens weten te worden over een eerlijke verdeling van migratiestromen binnen en rondom het Europese gebied? En tegelijkertijd zowel tegenover Rusland als de brandhaarden in het Midden-Oosten en Noord-Afrika een geloofwaardig gezamenlijk optreden kunnen realiseren? Lopende zaken betreffen ook de huidige onderhandelingen met de ACS-landen, die in 2020 een nieuw Verdrag van Cotonou moeten opleveren. Een goed geïntegreerde samenwerking met deze en andere landen in en om Afrika en elders is gewenst; die zou gekenmerkt moeten worden door een krachtige politieke dialoog en maximale aandacht voor mensenrechten, klimaat en veiligheid.

Dialoog is ook geboden met China, dat zich in alle richtingen economisch ontplooit, maar ook militair en politiek spanningen oproept zowel in de wateren aan de Oostkant als op het vasteland (Hongkong, Xinjiang), zoals ook aan zijn zuidgrenzen (Tibet, Afghanistan, India). Met zijn ‘Belt and Road Initiative’ dringt deze grootmacht in wording nu ook gevoelig door tot in Oost en West-Europa, terwijl het als niet-arctische staat ook de aanvoerlijnen naar en van de ontdooiende Noordpool  in het oog zal proberen te houden (N.Shea 2019, p. 60).

Grote onrust heerst er ten slotte ook in Midden en Zuid-Amerika: oproer, protestmarsen, verjaagde dictators die nog niet adequaat zijn opgevolgd, en wankelende presidenten die zich nog met hand en tand verdedigen (Honduras, Haïti, Nicaragua, Venezuela, Ecuador, Colombia, Bolivia, Peru, Chili, Brazilië, Argentinië). Ook in Azië en Afrika roeren zich volksbewegingen en (her)leven vergelijkbare maatschappelijke fricties. Maar massabetogingen en barricades in de (hoofd)steden brengen niet altijd het volk aan de macht.

Kortom, anno 2019-2020 is het volstrekt onduidelijk waar de wereld in de komende tijd op afstevent. The Economist adviseerde voor 2020 dan ook maar vast te rekenen op ‘een wilde rit’, aldus Bossema in de Volkskrant van 28 november 2019. Een supermacht als de VS die claimt in al zijn belangen met voorrang te worden behandeld, biedt andere landen soms slechts een keuze tussen terugtrekking of verweer in samenspanning met andere bedreigden. De sterkeren zullen dit niet uit de weg gaan, de zwakkeren wachten af of kiezen partij – maar met weinig vertrouwen op een  gunstige afloop voor hen. Een sfeer van welwillendheid en internationaal overleg die de belangen van zwakkere landen en bevolkingsgroepen ontziet en ze waar nodig tegemoet komt met hulp, goederen en kennis, lijkt vooralsnog weer verder weg dan ooit.

Slot

Hoe staat het, ultimo 2019, met het pro-ontwikkeling-denken? Leeft het nog in Nederland? Zijn er wellicht nog andere (middelgrote of kleine) landen die naar wegen willen zoeken om pro-domo-tendenties te weerstaan, en die te keren? En zullen die landen zich nog wagen aan een atypische opstelling (een rijk land dat opkomt voor de armen in de wereld[6]), of liever opgaan in een, inmiddels niet meer zo betrouwbare, gemeenschappelijkheid van de EU? Bepaalde elementen uit het pro-ontwikkeling-model waren misschien nog wel te herkennen in de periode na 1981, maar ik stel dit zonder dit recentere verleden grondig te hebben onderzocht. Vanaf het moment dat OS-ministers ook andere taken op zich zijn gaan nemen, groeit de twijfel aan hun inzet – al was er rond de recentere internationale discussie over de nieuwe Duurzaamheids-doelstellingen wellicht weer wat opleving.

Paul Hoebink, een nooit versagende waarnemer van wat Nederland en andere landen doen op dit terrein, lijkt de hoop op ‘heruitvinding van internationale solidariteit’ inmiddels (weer) verloren te hebben.[7] Hij schrijft ook het ‘grote denken’ van Jan Pronk te missen, die in dezelfde aflevering laat zien hoe armoede en de armen nog steeds niet worden gezien ‘als een teken dat het systeem faalt en aan grondige hervorming toe is’ (Pronk 2018/19, p. 21). Misschien dat het Pronk nog gegeven is om bij het verder boekstaven van zijn herinneringen het licht te zien van meer hoopvolle tijden – ook als ‘het systeem’ nog niet echt veranderd is, maar het aantal mensen in extreme armoede weer wat verder gedaald blijkt te zijn.

 

 

 

 

 

 

 

-o-o-o-


  1. Volgens de Wereldbank daalde het aandeel van mensen in extreme armoede wereldwijd in de laatste 25 jaar van 36 naar 10 procent in 2015, al bedroeg in dit laatste jaar hun aantal nog altijd wel ruim 735 miljoen mensen (World Bank 2018, Figure 0.1 en p. 1-2).
  2. Als samengevat door Beerends & Broere (2004), p. 246-247. Die kritiek is wel juist, maar dat tast de potentiële functionaliteit van zulke normstellende declaraties niet wezenlijk aan. Alles wat op wereldniveau aan aanbevelingen wordt opgesteld moet uiteraard op nationaal en lokaal niveau verder worden toegespitst en aangevuld, en dat is bij de meeste aanbevelingen ook de bedoeling.
  3. Een belangwekkende en interessante tussentijdse evaluatie van de voortgang door de SER, getiteld: ‘Kansen pakken en risico’s beheersen’, is  onlangs gepubliceerd. Speciaal lettend op de bijdragen die van het bedrijfsleven worden verwacht, werd hierin geconcludeerd ‘dat een versnelling van transities en een opschaling van inspanningen op alle fronten dringend nodig is om de doelen in 2030 te halen, zoals in 2015 binnen de VN is afgesproken.’ Die conclusie werd bij de presentatie van het stuk verder toegelicht en uitgewerkt door SER-voorzitter, mevrouw Mariëtte Hamer (NRC Handelsblad, 18 oktober 2019).
  4. Verwezen wordt naar, onder andere:  het Interdepartementaal Beleidsonderzoek van de Werkgroep-Bakker: Naar een nieuwe definitie van ontwikkelingssamenwerking; Be-schouwingen over ODA, Rijksoverheid, Den Haag, juni 2013; de Brief van minister L.Ploumen over: Vernieuwing ODA en Partnerlandenlijst, MinBuza, 19 september 2016; en de Beleidsnota van minister S.Kaag: Investeren in Perspectief; Goed voor de wereld, goed voor Nederland,  MinBuza, mei 2018.
  5. Volgens Herfkens kwam de uitvoering van ‘Parijs/Accra’ erg traag op gang, ‘om al snel in z’n geheel te stagneren’ (Herfkens 2016, p. 59).
  6. In de hoofdstukken 4 t/m 7 zijn op verschillende plaatsen de merites en moeilijkheden van een atypische opstelling geanalyseerd, zoals die in beginsel werd bepleit en slechts gedeeltelijk nagestreefd door een aantal Europese industrielanden en Canada, de mede door Nederland geïnitieerde groep van de Gelijkgezinde Landen (afgekort met het Engelse acroniem van de Like-minded Countries (LMC). De ervaringen daarmee zijn ten slotte in hoofdstuk 7 (in een subsectie van subparagraaf 7.2.6) voorlopig geëvalueerd. De recentere memoires van Obama’s mensenrechtenadviseur en VN-ambassadeur, Samantha Power (2019), leren wellicht nog onheilspellender waar idealisme op kan stranden.
  7. Nadat hij die hoop aan het eind van de jaren tachtig weer even terug had gekregen, zoals hij schrijft in zijn kolom in Vice Versa, winter 2018/19, p. 31. ’Internationale solidariteit’ lijkt bij hem een pars pro toto voor wat ik met ‘pro-ontwikkeling’ aangeef.

Licentie

Ministers voor de schone schijn? Copyright © 2019 by Huub Coppens. Alle Rechten Voorbehouden.

Deel dit Boek