Een tijd van grote woelingen, en toch een kabinet dat mede door zijn flegmatieke MP, De Jong, bijna zonder kleerscheuren naar de thuishaven werd geleid. En een politiek onervaren minister voor ontwikkelingshulp, die desondanks in enkele maanden tijds een politiek zwaargewicht wist te worden, en die belangrijke dingen bevorderde voor ontwikkelingslanden – maar ook merkwaardige steken liet vallen!

Ontwikkelingshulp begon aandacht te trekken in Udinks periode. Wat de Nederlandse politieke partijen betreft was verhoging van het hulpbedrag voor en na de verkiezingen in februari 1967 een algemeen gedeeld uitgangspunt geweest. Deze verhoging stond dan ook met ‘een hoge prioriteit’ in de Regeringsverklaring die premier De Jong op 18 april 1967 presenteerde (MinAZ 1967, p. 29). Continuering van de minister z.p. voor deze taak werd in die verklaring echter niet genoemd – alsof het al een vanzelfsprekendheid was geworden. Hoewel dit laatste misschien niet te concluderen was geweest uit de meer of minder substantiële passages die de meeste partijen in hun verkiezings- en/of partijprogramma’s wijdden aan het belang van ontwikkelingssamenwerking, was er maar één – D’66 − die vond dat deze hulp aan een staatssecretaris van BuZa moest worden opgedragen.^[1] De andere partijen vonden de kwestie van het ministerschap gewoon niet belangrijk genoeg om er stelling tegen te nemen. Het leek dus toch wel een aanvaarde ministerspost te zijn geworden. Ook Engels merkte op dat dit ministerschap z.p. ‘als zodanig zonder enige discussie werd gecontinueerd’ (Engels 1987, p. 101). Maar de bezetting van deze post werd wèl weer de restpost bij de verdeling van de ministerszetels in de eindfase van deze formatie.

Hoewel de verkiezingsuitslag ook andere partijcombinaties had mogelijk gemaakt, was deze (in)formatie in niet meer dan ruim anderhalve maand gepiept − hoofdzakelijk omdat PvdA en VVD al in een vroegtijdig stadium hadden laten weten niet samen in één kabinet te willen zitten, en de KVP vervolgens de VVD prefereerde. Nadat Biesheuvel, partijgenoot van aftredend interim-premier en eerste informateur Zijlstra, tevergeefs had geprobeerd een door hem te leiden kabinet van ARP, KVP, CHU en VVD te formeren, mocht de KVP’er en vorige minister van defensie, Piet de Jong, het nòg eens proberen. En dat maakte Bot weer even kansrijk als opvolger van zichzelf (Maas 1986, p.37-38). Toen echter de CHU haar tweede man, Udink, niet bereid vond om Landbouw te doen, en hem vervolgens ontwikkelingshulp opdrong (waarvoor hij evenmin warm liep), was Udink in en Bot definitief uit − de eerste overigens zònder dat hij dit meteen besefte: nog vóór hij op de dag daarna een eerste ontmoeting zou hebben met formateur De Jong hoorde hij op zijn autoradio al dat hij minister zou worden.^[2]

In paragraaf 4.1 zal ik eerst een korte karakteristiek geven van deze tweede OS-minister en het opmerkelijke verloop van diens loopbaan, zowel in de landspolitiek als daarna in het bedrijfsleven. Daarbij bespreek ik ook enkele van Udinks meest opvallende opvattingen, gevolgd door de onderwerpen die zijn positie in het kabinet-De Jong betreffen. Bij de laatste gaat het allereerst over Udinks bevoegdheden als minister z.p. en de wijze waarop hij er al spoedig in slaagde, ondanks de beperkingen daarvan, geleidelijk aan een steeds grotere rol te gaan spelen. Dit deed hij niet alleen op de diverse terreinen van de ontwikkelingspolitiek zoals hij die opvatte, maar ook bij de bepaling van het meer algemene beleid van dit kabinet. De specifieke probleemdefinitie en vooral de beleidsdoelstellingen die hij, en de in zijn laatste termijn als BuZa-minister optredende Joseph Luns, daarbij verwoordden, komen eveneens aan de orde: dat werd een kabinetsbeleid waarin de ontwikkelingsproblematiek een integraal onderdeel zou zijn van de buitenlandtaken. Daarna wordt deze paragraaf afgerond met een korte schets van de ideeën die Udink had over het voorlichtingsbeleid van ontwikkelingssamenwerking, en de kritiek die hij vanuit de samenleving kreeg op zijn beleid.

In de daarna komende paragrafen volgen, analoog aan de indeling in het voorgaande hoofdstuk, in 4.2 eerst de meer gedetailleerde analyses van het hulpbeleid dat Udink en dit kabinet voerden. In 4.3 komen dan de rol die Nederland speelde op het brede terrein van de internationale relaties met ontwikkelingslanden en zijn opstelling in het overleg met deze landen in de diverse internationale fora. De laatste paragraaf (4.4) bevat wederom de samenvatting van de verschillende conclusies uit het voorgaande, ingebed in een poging de eerder gestelde vragen naar de adequaatheid waarmee deze minister en dit kabinet te werk gingen, een voor een te beantwoorden.

4.1 Udink, zijn ideeën en zijn positie in het kabinet-De Jong

Drs. Berend Jan Udink (1926) was in de nationale politiek nog groen als gras toen hij werd gestrikt voor dit OS-ministerschap (officieel nog steeds omschreven als: ‘belast met de aangelegenheden betreffende de hulp aan ontwikkelingslanden’^[3]). Na een vrij laat gekozen en desondanks ‘nog vele jaren slapend’ lidmaatschap van de CHU − een ‘protestant-christelijke’ partij, die volgens hem ‘verdraagzaam de weg van het redelijke midden’ volgde −, liet hij zich omstreeks 1960 overhalen tot activiteiten in de gemeentelijke politiek van Rotterdam (p. 50^[4]), de stad waar hij in 1952 was afgestudeerd als econoom aan wat toen nog de Nederlandse Economische Hogeschool (NEH) heette. Hoewel zijn bezigheden in de lokale politiek in 1965 leidden tot een lijsttrekker- en fractievoorzitterschap in de Rijnmondraad, was Udinks vroegere ‘lichte afkeer’ van de landelijke politiek ook toen nog altijd niet verder geëvolueerd dan tot, wat hij zelf omschreef als een ‘wat ironische belangstelling’ voor ‘het gehakketak van de burgerheren in Den Haag’ (p. 50). Wel sloeg hij in 1963 een uitnodiging om staatssecretaris van Verkeer & Waterstaat te worden af, zij het alleen vanwege de verplichtingen die hij bij zijn toen net gewijzigde functie in 1962 had aanvaard (p. 47-48).

Het was deze functie van directeur van de toen opgerichte Centrale Kamer voor Handelsbevordering (CKH) − een orgaan dat was bedoeld om samen met de Economische Voorlichtingsdienst van het Ministerie van EZ meer eenheid te scheppen in de organisatie van de Nederlandse exportbevordering (p. 46) −, die hem in aanraking bracht met landelijk en vooral internationaal opererende personen en (overheids)instellingen. Maar ook zijn eerdere taken, eerst als adjunct-secretaris en daarna als secretaris van de Kamer van Koophandel en Fabrieken in Rotterdam, waren niet zonder kosmopolitieke allure geweest. Wat hij bij de CKH leerde van en over de nationale en internationale politiek was vooral het bestuurlijk-organisatorisch manoeuvreren tussen rivaliserende belangen. Maar de omgang met kiezersvolk en politieke partijen waren bij de Rijnmondraad slechts gering geweest. Terwijl zijn bestuurlijke ervaring Udink en het terrein van de ontwikkelingssamenwerking goed van pas zouden komen, zou zijn beperkte bekendheid met het politieke handwerk hem ten slotte opbreken als politicus.^[5]

Udink raakte tijdens zijn OS-ministerschap al spoedig bekend als een krachtige persoonlijkheid, die in debatten en interviews stevig van zich af kon bijten. Dat en zijn vermogen om ‘intelligent en innemend’ te opereren, maakten dat hij ‘snel aan politiek gewicht won’ (Maas 1986, p. 40). Door zich welbewust ook met dingen te bemoeien die weinig met ontwikkelingshulp te maken hadden, wist hij in het kabinet erkenning te krijgen als generalist en allround politicus. En dat verschafte hem toegang tot de ‘inner circle’ van het kabinet-De Jong, ‘die over de financieel en sociaal-economische vraagstukken praatte.’ Dit was, zo verklaarde hij in een later interview met Maas, ‘heel essentieel’: ‘Een minister die zich niet bemoeit met het kabinetsbeleid doet zijn vak schade.’ Door zijn optreden als ‘kabinetsminister’ kreeg hij meer gezag en ‘grote impact,’ zo betoogde hij zelf, ‘want als je dan eens voor je eigen zaak moet opkomen, dan weten ze dat je niet zit te kletsen’ (Udink 1986b, p.101).

Niet onbelangrijk was overigens ook dat zijn opvattingen het gewicht van CHU-standpunten kregen doordat de oorspronkelijke ‘eerste man’ van zijn partij, Beernink (die minister van Binnenlandse Zaken was geworden), zich opstelde als ‘vakminister’ (Engels 1987, p.104-105; ook Maas 1986, p.40-41).

Wat de Tweede Kamer betreft was Udinks optreden in eerste instantie echter nog wat aarzelend geweest, ook naar eigen inzicht (p.125). Hij moest op 22 juni 1967 meteen in het diepe, omdat tijdens de debatten over de regeringsverklaring verschillende vragen waren gerezen die specifiek de ontwikkelingssamenwerking betroffen. En daar waren ook vragen bij over de status van de Nota-Bot uit 1966, die de Kamer tijdens de interim-periode-Zijlstra had laten liggen. Strikt formeel ging het debat in juni 1967 echter niet over deze nota, mede op wens van Udink: deze had ‘hier en daar’ ook ‘een eigen accent’ willen aanbrengen en tevens ’beleidsonderwerpen’ aan de orde willen stellen ‘die nieuw zijn, of die een jaar geleden nog in een iets ander licht konden worden gezien’ (Tweede Kamer 1967b, p. 562). De vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken had dit goed gevonden door in een speciale brief een achttal hoofdpunten van het beleid inzake de ontwikkelingshulp op de agenda te zetten.^[6] De behandeling verliep echter nogal chaotisch, overigens niet alleen omdat Udink de Kamermores nog onvoldoende kende.^[7] Vooral van de zijde van de PvdA klonk in de interventies van verschillende fractieleden grote gram door over de vervroegde ondergang van het kabinet-Cals. Ruygers, nog altijd eerste woordvoerder voor ontwikkelingssamenwerking, kwam nog vóórdat de minister iets had kunnen zeggen in zijn eerste termijn al met twee moties, waarvan vooral de tweede ernaar streefde het Nederlandse beleid voortaan op heel andere leest te schoeien. Udink probeerde die boot een beetje af te houden, maar dat vond Van Mierlo (D’66) nogal irritant, mede omdat ook hij zelf, gretig puttend uit de Nota-Bot, een aantal suggesties in die richting had geopperd. Hij  kwam daarom ’s avonds met een derde motie, en die stoorde niet alleen de minister, maar ook de regeringspartijen in nog hogere mate. Daarna kwam het niet meer goed. Het debat waaierde steeds weer uit en ontaardde in de late uren in verward geschreeuw, dat pas ruim na middernacht kon worden beëindigd. Ruygers had intussen de inhoud van zijn motie in leven gehouden door de Kamer te verzoeken de stemming aan te houden tot later; maar Van Mierlo ging va banque en zag zijn motie bij zitten en opstaan worden verworpen (Coppens 1967; Tweede Kamer 1967b, p. 535-584).

Na deze ook voor Udink niet zo bevredigende verlopen confrontatie met de Kamer zon hij op een bijzondere actie. Vier maanden later, tijdens de algemene beschouwingen over de rijksbegroting voor 1968, zag hij kans om zijn intussen toenemende politieke gezag in regeringskring met succes te beproeven ten behoeve van de ontwikkelingshulp. Het ging toen om de al tijdens de debatten over de regeringsverklaring en daarna van diverse zijden bepleite verhoging van de overheidshulp tot 1% van het nationaal inkomen (waarvoor het kabinet niet verder was gekomen dan het kabinet-Cals in de Nota-Bot: hetzelfde percentage maar zonder een streefdatum).

Tijdens die begrotingsbeschouwingen hoorde Udink genoeg om te begrijpen dat het ijzer gesmeed kon worden: hij liet premier De Jong weten dat hij ‘zou aftreden’ als er geen toezegging kwam over het tijdstip waarop het genoemde percentage zou worden bereikt − bij de interne begrotingsbesprekingen hadden ‘velen in het kabinet’ daarvoor nog ‘niets’ gevoeld (Udink 1986a, p. 96). In een speciaal daarvoor in het kamergebouw bijeengeroepen en uitsluitend aan dit onderwerp gewijd ministersberaad kreeg hij echter zijn zin − met De Block als enige opponent (idem).^[8] Nederland had vanaf dat moment officieel de doelstelling om in de begroting van 1971 1 % van het Netto Nationaal Inkomen tegen factorkosten (NNIfk) uit te trekken voor publieke ontwikkelingshulp.^[9] En Udink verwierf met deze actie ‘veel goodwill ten departemente en in de Kamer’ (Maas 1986, p. 40), al hadden de Novib en de NAR dit percentage al voor 1968 voorgesteld als een ‘voorlopig minimum.’^[10]

Door deze eerste omvangsdoelstelling voor de ontwikkelingshulp stegen Nederlands naam en die van Udink ook internationaal − al zal dat niet bij iedereen het geval zijn geweest.^[11]

De man van de Internationale Ontwikkelingsstrategie

Sommigen menen ook dat Udink zijn reputatie verder versterkte door zijn optreden tijdens de tweede algemene conferentie van de Unctad (in februari-maart 1968, in New Delhi, India). Inderdaad hield hij daar wel een wervend positieve redevoering, die ook een aantal suggesties bevatte voor akkoorden over concrete aanbevelingen die op dat moment nog betwist werden. Maar een ‘bemiddelend optreden’ tussen de tegenover elkaar staande landenblokken, dat Maas Udink toedichtte, of een ‘tot het laatste moment blijven streven naar een compromis’, dat Kuitenbrouwer uit de mond van Ruygers lijkt te hebben opgetekend, waren volledig uit de lucht gegrepen. Ook zou Udink geen poging hebben kùnnen doen ‘de conferentie te redden’ – zelfs als hij wèl tot de eindfase in New Delhi was gebleven, en niet veel te vroeg was vertrokken.^[12] (Meer over Unctad-2 en Nederlands optreden voor, tijdens en na de conferentie volgt in paragraaf 4.3.)

Udink begon echter geleidelijk aan wèl meer waarde te hechten aan het internationale regeringsoverleg over het ontwikkelingsvraagstuk. Nederland ging ook proberen op dat toneel steeds meer een voortrekkersrol te vervullen (zoals bijvoorbeeld bij de voorbereidingen voor het volgende Ontwikkelingsdecennium in de VN: DD-2).^[13] Naast al het ambtelijk-technische werk van de BuZa-diplomaten in de VN, bleek die rol vooral ook uit het initiëren door Udink van wat later het ‘Gelijkgezindenoverleg’ zou worden genoemd: een klein groepje landen uit verschillende landengroepen dat betekenisvolle compromissen trachtte te ontwikkelen waarmee tegenstellingen tussen de blokken zouden kunnen worden overbrugd. Als teken van de internationale appreciatie voor een en ander mocht Udink als een van de eersten de VN-Assemblee toespreken bij de lancering van de nieuwe Ontwikkelingsstrategie in oktober 1970.^[14]

Om een goed voorvechter te zijn van dit soort intentieverklaringen over het te voeren beleid is een zeker geloof in het op papier gezette woord van de gezamenlijke regeringen uiteraard onmisbaar. Udink had dit geloof misschien niet vanaf het begin, maar hij raakte er met het vorderen van de voorbereidingen van de DD-2-strategie kennelijk steeds meer van overtuigd dat dit document iets meer voorstelde dan de zoveelste beginselverklaring uit de VN. De Strategie in wording  zou zelfs van groot belang kunnen zijn, zelfs als er voorbehouden bij zouden worden gemaakt, zo stelde hij. Dat bleek bijvoorbeeld uit Udinks rede voor het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT), drie weken vóór de slotzittingen in New York. In die rede karakteriseerde hij de Strategie ‘als uitdrukking van de collectieve politieke wil der deelnemende volkeren en als nieuw instrument om de voorgestelde politiek ook daadwerkelijk uit te voeren.’ Anders dan in de bekende VN-resoluties, zo meende hij, zouden de landen die deze tekst onderschrijven ‘zich verplichten tot het voeren van een doelbewuste, nauwkeurig geformuleerde ontwikkelingspolitiek.’ Met name de ‘precisie’ van de Strategie zou haar ‘kracht’ zijn, zei hij, want die ‘snijdt in elk geval bij voorbaat de mogelijkheid af een interpretatie aan de verplichtingen te geven, die het aangaan ervan in feite waardeloos zou maken’ (Udink 1970b, p. 11-2).

Misschien wist hij op 1 oktober 1970 nog niet dat ook de eindversie van de Ontwikkelingsstrategie nogal wat reserves zou oproepen. Die waren weliswaar lang niet allemaal van negatieve aard, in die zin dat landen vonden dat er teveel van hen werd gevraagd. Zulke bedenkingen zaten er echter wel tussen, vooral van de grote ontwikkelde landen, terwijl veel ontwikkelingslanden daarentegen betoogden dat zij meer hadden gewenst. En ook Nederland zelf had een voorbehoud gehad.^[15]

Was dit gênant voor Udink, die dit misschien liever had vermeden? Hij zei er in elke geval niets over in zijn toespraak voor de Algemene Vergadering. En aan de reserves van de andere landen wist hij een handige draai te geven: hij zag ze slechts als ‘een teken van aarzeling op dit ogenblik waarop men besluit voorwaarts te gaan. Het feit dat voorbehouden worden gemaakt bewijst,’ zo stelde hij, ‘dat wij allen dit document hoogst ernstig nemen.’ Want ‘wij stappen niet zomaar over een drempel, wij zetten (…) een reusachtige stap voorwaarts in de zaak van de wereldgemeenschap.’ Van terughoudendheid was wel sprake, maar deze stap werd dus wel degelijk gezet, daaraan twijfelde Udink niet. Zoals hij in zijn rede ook al eerder had benadrukt, dat de uitkomst van het overleg zijn eigen ideeën had ‘overtroffen, want het is mogelijk gebleken meer, ja zelfs véél meer, te bereiken dan het allernoodzakelijkste.’ En: ‘wij hebben dit document gemaakt en dit document gaat nu òns maken’ (idem, respectievelijk p. 66 en 65).

Sterke retoriek, zonder twijfel. Maar de voorbehouden waren niet allemaal even onschuldig, en wel degelijk zeer indicatief voor wat er in de praktijk van de Strategie-aanbevelingen terecht zou komen. Wat dat betreft was Udink wel wat naïef, ook al geloofde hij er op het moment suprême misschien wel sterk in. Dat geeft hij achteraf ook toe, als hij in zijn memoires zijn destijds grote enthousiasme onderstreept over het gebeuren in New York: ‘Ik heb in die jaren werkelijk geloofd dat wij allemaal te zamen bezig waren de wereld een klein eindje vooruit te helpen’(p. 97). En nòg eens vijf jaar later, twintig jaar na dato, was zijn geestdrift nog niet bekoeld: (onder verwijzing naar enkele internationaal bekende persoonlijkheden, die hij daarna bijeen had kunnen roepen voor een conferentie in de buurt van Parijs) ‘U kunt zich nauwelijks de geestdrift van die officiële mensen voorstellen. We dachten werkelijk dat we aan de vooravond van een nieuwe internationale economische en sociale politiek stonden’ (aangehaald in Schaepman 1991, p. 11).

Het is duidelijk dat hier een heel wat meer geëngageerde minister tevoorschijn komt dan deze minister kort na zijn aantreden werd toegedicht − onder anderen door oppositieleider Den Uyl, die aanvankelijk slechts een ‘gerespecteerde en geroutineerde verdediger van de exportbelangen van het Nederlandse bedrijfsleven’ in hem zag (Tweede Kamer 1967a, p. 44).^[16] Het naïeve idealisme dat Udink ten aanzien van de Ontwikkelingsstrategie bezat contrasteert overigens nogal met de eigenschap die hij met duidelijke instemming optekende uit de mond van de Nederlandse ambassadeur in Parijs, die hem had gezegd: ‘U bezit de ironie, die nodig is in de internationale betrekkingen’ (1986a, p. 80, door Udink gecursiveerd).^[17]

Hoe dan ook, die ironie droeg er misschien toe bij dat het al spoedig goed ‘klikte’ met zijn collega Luns. Met deze voelde Udink ‘een zekere congenialiteit in onze karakters’ (idem, p. 77), en dat was gunstig voor de afname van de potentiële spanningen tussen het buitenlandbeleid in het algemeen en de ontwikkelingssamenwerking; als er controversen over ontstonden konden die snel worden opgelost – of met de mantel der politieke wilsovereenstemming worden bedekt. Wel is waar dat Udink er wel eens een ambtenaar voor op zijn nummer moest zetten, en ook bereid was tegenoffers te brengen (zie de voorbeelden die hij noemt in zijn bijdrage aan de belangwekkende bundel van Melkert – Udink 1986b, p. 91-2; op één voorbeeld kom ik hierna nog terug).

En Luns was ook in de formatie van 1967 geen voorstander geweest van het ministerschap z.p. op zijn ministerie – maar dat was een vuiltje dat Udink op zijn eerste ministersdag in enkele minuten uit de weg had geruimd.^[18]

Tot zo ver enkele kenmerken en een deel van de opvattingen van de minister z.p. in deze periode. Vooral Udinks opvattingen zijn echter nog maar zeer ten dele belicht. Met name zijn kijk op het ontwikkelingsvraagstuk in het algemeen en zijn ideeën over de concrete beleidsaanpak – zowel in de ontwikkelingslanden als die in de rijke wereld – kwamen nog niet uit de verf. Dit zijn echter onderwerpen die direct of indirect aan de orde komen in de rest van dit hoofdstuk, zodat ik er daar meer over zal zeggen. Niet zelden echter gingen achter Udinks concrete standpunten in praktische zaken opvattingen schuil die behoorlijk afweken van het globale gedachtegoed dat in het voorgaande van deze minister naar voren kwam. Wat dit betreft was Udink een man met meer dan één gezicht.^[19]

Visie en globale beleidsdoelstellingen

Aantredend minister z.p. Udink had er blijkbaar geen zin in om de Nota-Bot van het kabinet Cals uit 1966 tot leidraad van zijn beleid te verheffen. Zijn bijdrage aan de regeringsverklaring van De Jong had dan ook niet geleid tot enige verwijzing daarnaar. Pas nadat er tijdens de debatten over die verklaring door Schmelzer naar was gevraagd, antwoordde de premier op 20 april 1967, dat de regering zich bij haar hulpverleningsbeleid ‘in grote lijnen zal baseren op de uitgangspunten van de nota-Bot’ en ‘op basis hiervan het beleid verder zal ontwikkelen en waar mogelijk uitbouwen’ (Tweede Kamer 1967a, respectievelijk p. 113 en 127). En Udink citeerde op 22 juni, tijdens zijn maidenspeech in de Tweede Kamer, eerst de twee zinnen van de MP voordat hij in eigen woorden benadrukte, dat deze nota ‘door het kabinet in hoofdzaken wordt aanvaard’ (idem 1967b, p.562).

Dat klonk dus nogal terughoudend en onmiskenbaar gereserveerd. Bovendien hebben we hierboven al gezien dat de nieuwe minister zich ook verzette tegen een parlementaire kennismaking met zijn eigen beleidsopvattingen aan de hand van deze nota van zijn voorganger. De vraag is echter waarom. Dat hij zich misschien niet geroepen voelde om Bots nota tegenover het parlement te verdedigen, kan niet het echte probleem zijn geweest. Hij had er immers, op de punten die hem niet of minder bevielen, ook afstand van kunnen nemen, of voorbehouden kunnen for-muleren, al of niet met handhaving van de reeds door De Jong uitgesproken instemming ‘in grote lijnen’ en/of zijn eigen beperking tot de ‘hoofdzaken’ van de nota. Wellicht vreesde de prille bewindsman zich dan te veel op glad ijs te moeten begeven, of door mogelijke vragenstellers te worden genoodzaakt de redenen voor zijn aarzeling toe te lichten. Mogelijk wilde hij ook niet worden aangesproken op meer dan alleen de globale uitgangspunten van deze nota; er staan immers ook tal van algemene beleidsbeginselen in vermeld, inclusief concrete maatregelen en opinie’s, die hij òf zou moeten verdedigen, òf met redenen omkleed zou moeten afvallen.

Ik vraag mij dit alles echter af omdat volstrekt onduidelijk is gebleven welke bezwaren minister Udink tegen de Nota-Bot kan hebben gekoesterd. Enige uitspraak daarover heb ik in elk geval niet gezien. Ook de reeds hierboven geciteerde woorden waarmee hij naar de agendering van het Kamerdebat op 22 juni 1967 verwees, klonken allerminst als bezwaren tegen de nota. En zulke bezwaren, of kritisch kanttekeningen van andere aard kwamen evenmin naar voren in de overige interventies van de minister tijdens dit debat, noch in enig overheidsstuk namens hem, of in redevoeringen van of interviews met hem.^[20]

Intern op BuZa, en misschien ook bij de andere ministeries, was het echter duidelijk anders gesteld. Het derde ING-boek bevat tal van interne BuZa-memo’s en ook enkele notulen van de ministerraad waarin verwezen wordt naar de Nota-Bot, hetzij als bron van wat er eerder over een bepaald onderwerp was besloten, hetzij als aanleiding van nieuwe beschouwingen die voortborduren op reeds daarin verdedigde beleidsstandpunten. Udink heeft het parlement kennelijk kunnen overreden af te zien van een expliciete standpuntbepaling over deze nota, maar niet kunnen verhinderen – gesteld dat hij dit gewild zou hebben – dat deze nota tijdens en na zijn periode nog wel zou fungeren als een beleidsstuk waarmee gewerkt werd.

Het ontbreken van een nieuwe beleidsnota, of een daarmee vergelijkbaar werkdocument, betekent in elk geval dat er nauwelijks schriftelijke aanknopingspunten zijn waaruit het bestaan van een al of niet afwijkende visie op of doelstellingen van het beleid in de periode-Udink kan worden afgeleid. In zijn eerste bijlage in de MvT van de BuZa voor 1968^[21] noemt hij bij voorbeeld alleen het zeer algemene streven naar ‘het overwinnen van de achterstand in sociale en economische ontwikkeling van een groot aantal landen [dat] de volkerengemeenschap voor een van haar zwaarste taken stelt’ als een blijkbaar gedeeld doel en motief. Overwegingen als deze golden ook voor het eigen beleid, zoals in de volgende alinea blijkt, met als extra kenmerk dat ‘ons volk – bewogen als het is door de nood die in vele delen van de wereld heerst – een wezenlijke bijdrage wil leveren tot de vooruitgang der achtergebleven gebieden’ (MinBuza 1967b, nr. 4, p. 11). Zulke strevingen en drijfveren sloten volledig aan bij de beleidsfilosofie van de Nota-Bot.

Ook de bijlage in de MvT voor 1969 voegde daaraan qua visie of beleidsdoelstellingen niets wezenlijks toe, afgezien van de toespitsing op de al in de Nota-Bot aangekondigde meerjarige programmering van de hulp (MinBuza 1968, nr.3, p. 32-36) – meer daarover volgt in paragraaf 4.2. En dat gold ook voor de MvT voor 1970, zij het dat Luns en Udink er deze keer een punt van maakten te benadrukken, dat de hulpverlening aan ontwikkelingslanden ‘ten nauwste verweven is met het buitenlandse beleid, en daarvan een integrerende bestanddeel uitmaakt’ (MinBuza 1969b, nr.2, p. 5).^[22] Aan deze verwevenheid zou weliswaar ‘in de opstelling van de Rijksbegroting uiting zijn gegeven door de jaarlijkse beschouwingen’ over het ontwikkelingsbeleid ‘op te nemen in’ de MvT van BuZa, zoals vanaf 1968 was gedaan. Maar toch was hiermee, volgens beide bewindslieden, ‘tot dusver onvoldoende gestalte gegeven aan (de) eenheid van het buitenlands beleid.’ Wat eraan mankeerde was, dat deze beschouwingen waren opgenomen ‘als bijlage bij’ deze MvT, en dat noemden zij bij nader inzien ‘onvoldoende’. De taak van de regering ‘om het Nederlandse aandeel in de internationale samenwerking en in het internationaal streven naar vrede, veiligheid en voorspoed te verzekeren’, wat ‘vanzelfsprekend (ook) de samenwerking op het terrein van de ontwikkelingshulp omvat’, moest voortaan ook ‘in de presentatie van het Regeringsbeleid naar voren treden.’ Daarom zou  deze uiteenzetting van het OS-beleid ‘niet meer in een bijlage [worden] weergegeven, [maar] in de memorie van toelichting zelf’ (idem).^[23]

Het lijkt wat theatraal deze louter redactionele verandering in de presentatie een ‘novum’ te noemen, zoals beide bewindslieden doen in een min of meer gelijktijdige brief (zie hieronder),^[24] te meer daar zij in de voorgaande teksten telkens herhalen dat de verwevenheid van ontwikkelings- en buitenlands beleid al sinds jaren een feit was geweest. Hoewel Luns en Udink hun best deden het belang van deze wijziging aan te dikken, ontgaat mij de reële betekenis van het feit dat beschouwingen die voorheen in een bijlage stonden vanaf 1970 in de MvT werden opgenomen.^[25] Gevolgen voor de inhoud van het beleid werden er in elk geval niet genoemd; en ook ten aanzien van de organisatie van het ministerie werd niets  aangekondigd. Dus: wat was deze wijziging in de presentatie van het beleid nu meer dan een wijziging op papier?

Wel is het waarschijnlijk dat deze herbevestiging van de eenheid van het buitenlandse beleid vooral politiek gemotiveerd was. Voor Luns betekende het natuurlijk een opvallende bekrachtiging van het beleid waarover hij als opperhoofd van BuZa de scepter zwaaide. En voor Udink was er waarschijnlijk eveneens winst te noteren: voor sommigen impliceerde de benadrukking van ontwikkelingssamenwerking als een integrerend bestanddeel van de buitenlandse politiek misschien op zich zelf al een statusverhoging van dit nog jonge werkterrein. Maar in de brief van de beide ministers van 1 september 1969 aan de Nederlandse posten in het buitenland, inclusief de permanente vertegenwoordigingen bij internationale instellingen, die ik reeds in noot 3 hierboven noemde, onderstrepen zij nog een andere vorm van promotie: ontwikkelingssamenwerking zou een ‘hoogst gewichtig stuk buitenlands beleid’ worden, iets waarbij het niet alleen ging om hulpverlening, doch ook (er staat ‘vooral’) ‘om het aandeel dat Nederland neemt in het internationaal overleg over de zo essentiële materie van de ontwikkeling van de achtergebleven landen. (…) Hoofdzaak’, zo betoogt de zin daarna, ‘is de Nederlandse bijdrage tot de internationale gedachtevorming over een ontwikkelingsstrategie’ – de eerder genoemde VN Strategie voor DD-2 –, en die werd geplaatst ‘naast het bereiken van een materiële bijdrage van 1 % van het nationaal product in 1971, hoe belangrijk dit laatste om vele redenen ook moge zijn.’ Niet alleen dienden alle medewerkers in het buitenland en op het departement in Den Haag zich ‘zodanig in de complexe materie van de ontwikkelingssamenwerking te verdiepen, dat zij in staat waren het Regeringsbeleid terzake uit te dragen, toe te lichten en, waar nodig, te verdedigen,’ zij moesten dit ook doen − zo stelden de bewindslieden nadrukkelijk − ‘met dezelfde overtuiging als waarmee zij andere nationale belangen in het buitenland behartigen’ (in Dierikx et al., red., 2005a, p.401).

Een deel van het BuZa-personeel zal met name van dit laatste wel hebben opgekeken, al was het zeker niet voor het eerst dat Luns een dergelijk internationalistische boventoon in zijn beleid aanbracht. Udink mag misschien worden gecomplimenteerd voor de geslaagde inschakeling van Luns voor wat in eerste instantie Udinks streven was, maar er hing ook een politiek prijskaartje aan dit succes: door de gewijzigde redactionele inrichting van de MvT werden namelijk de beschouwingen over het ontwikkelingsbeleid voortaan niet meer alleen door Udink, maar ook door Luns ondertekend (zoals reeds vermeld in noot 25). Optisch leek Luns dus nu ook medebevoegdheid te krijgen over de inhoud van het ontwikkelingsbeleid, terwijl in het vorige kabinet alleen Bot een ‘bijzondere stimulerende en coördinerende taak’ had, en ook als enige ‘voor dit beleid de verantwoordelijkheid’ droeg ‘tegenover de Staten-Generaal.’^[26]

De vraag is echter of deze redactiewijziging ook staatsrechtelijke betekenis had − de twee ministers konden dit uiteraard niet onder elkaar regelen. Maar een ministerraadsbeslissing heb ik er niet over gezien; en ook het derde ING-boek heeft er niets over. De vraag is ook of de Tweede Kamer aandacht schonk aan de mogelijke gevolgen voor de bevoegdheden van Udink: het ontwikkelingsbeleid en het algemenere buitenlandbeleid zijn immers niet automatisch met elkaar in overeenstemming; wat krijgt voorrang als wringende uitgangspunten of conflicterende beleidsvoorstellen compromissen onvermijdelijk maken, in de ene òf de andere richting?

Op dit aspect van de versterkte nadruk op de eenheid van het buitenlands beleid zal ik nader ingaan in de volgende sectie waarin Udinks bevoegdheden centraal staan. Hier wijs ik er alleen nog op, dat de genoemde promotie van de ontwikkelingssamenwerking ook nog andere voordelen voor Udink opleverde: het zal hem waarschijnlijk ook meer gezag hebben gegeven bij het deel van de BuZa-ambtenaren dat aanvankelijk wat gereserveerder tegenover zijn beleid stond. Daarenboven zal zijn hierdoor versterkte positie op zijn ‘thuisministerie’ ook Udinks rol als coördinerend minister ten opzichte van de andere ministers ten goede zijn gekomen – overigens zaken die een handige manager als Udink ook zonder de genoemde redactiewijziging wel voor elkaar had gekregen.

Wat betreft visie en globale beleidsdoelstellingen bevatte ten slotte ook de laatste MvT in deze periode weinig nieuwe elementen. Er werd bijvoorbeeld wel voor het eerst aandacht geschonken aan de milieuproblematiek, maar de nieuwe paragraaf die daaraan werd gewijd, negeerde het belang en de positie van ontwikkelingslanden in dit verband volkomen (MinBuza, 1970, p. 27-28). En ook de nieuwe paragraaf over de rechten van de mens, die ik in paragraaf 4.3 nader zal bespreken, liet de ontwikkelingslanden volledig buiten beschouwing (idem, p.13).

Wel kwam deze MvT uit op het moment dat de voorbereidingen voor het Tweede Ontwikkelingsdecennium van de VN in hun finale fase kwamen. De doelstellingen en de betekenis van de binnenkort aan te nemen Internationale Ontwikkelingsstrategie kregen een zodanig centrale plaats in de Nederlandse beleidsfilosofie (idem, p. 16-19), dat het niet overdreven is te zeggen dat grote delen van het beleid in het teken van dit streven werden gezet, zo niet ermee samenvielen.

Afgezien van dit laatste − duidelijk een actualisering van een ambitie die reeds onder Bot was begonnen − kunnen we dus concluderen dat Udinks visie en beleidsdoelstellingen in hoge mate pasten in wat de Nota-Bot kenmerkte. En dat gold ook voor iets dat in de periode-Bot ontbrak: ook onder Udink maakte de binnenlandse ongelijkheidsproblematiek in ontwikkelingslanden namelijk geen deel uit van de probleemdefinitie waarop zijn beleid zich baseerde. Dit laatste is uiteraard geen kenmerk dat als zodanig expliciet in een beleidsstuk is terug te vinden. De uitingen van dit beginsel zijn echter wel te herkennen in interviews die Udink tijdens zijn z.p.-ministerschap en daarna gaf. Vaak ook was blindheid voor of het zich afwenden van deze interne problematiek in ontwikkelingslanden zichtbaar in beleidsstandpunten en specifieke maatregelen die werden (in)genomen. In de paragrafen 4.2 en 4.3 zullen we de blijken van een en ander naar voren halen, teneinde de conclusies ten aanzien van dit ontbrekende element in deze periode in paragraaf 4.4 te onderbouwen. 

Wrikken aan de competenties

Conform het advies van Bot (zie het tweede deel van noot 201 in hoofdstuk 3) stelde Udink tijdens het constituerende beraad van het kabinet-De Jong in wording, op 4 april 1967, de competentieverdeling met de andere ministers aan de orde, in het bijzonder die met EZ. Bots suggestie vooral de eerste verantwoordelijkheid voor Unctad op te eisen, stuitte echter op ‘fel verzet’ van De Block van EZ, zodat de premier de kwestie naar ‘later overleg’ verwees (Udink 1986a, p. 82).^[27]

Wat Unctad betreft kreeg Udink tien maanden later, tijdens de voorbereidingen voor de tweede conferentie in New Delhi, wel een voet tussen de deur bij EZ: met De Block kwam hij namelijk een pragmatische regeling overeen voor de leiding van de Nederlandse delegatie gedurende de conferentie: zij zouden beiden leiding geven aan de delegatie, maar er wel voor zorgen niet tegelijkertijd in New Delhi aanwezig te zijn.^[28] Door welbewust te kiezen voor aanwezigheid in de tweede helft van de conferentie, en de inleidende algemene debatten aan De Block te laten, had Udink zich van de mogelijkheid voorzien effectief invloed te hebben op het verloop van de onderhandelingen, waarbij de knopen voor het merendeel pas in de laatste weken van de conferentie werden doorgehakt. Maar hij verknoeide dit weer door aan zijn in Den Haag opgestelde reisschema vast te houden en de conferentie al te verlaten voordat het zo ver was.^[29]

Zowel vóór als na deze conferentie deed Udink ook nog andere pogingen om te knabbelen aan de Unctad-competenties van EZ. Die hadden echter evenmin veel succes.^[30] Misschien dat dit beperkte resultaat hem ingaf achteraf de indruk te wekken dat de formele competenties hem ook niet echt interesseerden. Dat concludeert althans Engels uit Udinks houding in de Tweede Kamer toen hij bij de begrotingsbehandeling in februari 1969 het pleidooi van het PvdA-lid Ruygers ten behoeve van een ‘wezenlijk geïntegreerd ontwikkelingsbeleid’ als ‘niet relevant’ had afgewezen (Ruygers had daarvoor ‘een dusdanige reorganisatie van het overheidsapparaat’ bepleit ‘dat voor het gehele terrein van de ontwikkelingssamenwerking’ − dus inclusief bepaalde delen van het handelsbeleid − ‘de primaire verantwoordelijkheid’ van de minister z.p. ‘duidelijk vast zou komen te staan’ − Engels 1987, p.101).

Dat Udink een andere methode prefereerde was blijkbaar ook het verhaal dat hij bij Engels achterliet, die vermoedelijk op grond van zijn gesprek met hem noteert dat Udink te werk ging ‘volgens de bekende paradox: hoe minder men langs formele wegen competenties probeert uit te breiden, hoe meer feitelijke invloed men in de praktijk kan uitoefenen’ (idem, p.104). Inderdaad wekt Udink ook in zijn diverse nabeschouwingen de schijn dat hij bij alle twisten met EZ uiteindelijk aan het langste eind trok (1986a, p. 85, en 1986b, p.95-96). Bij de Unctad-aangelegenheden lukte dit nog wel enigszins, vooral dankzij het feit dat EZ voor die organisatie toch geen wezenlijke rol zag weggelegd in het internationale handelsoverleg (idem, respectievelijk p. 83 en p. 93-94). Maar voor de andere (potentiële) conflictstof met EZ (landenkeuze, binding van en bestedingsoverleg over de hulp onder andere) is Udinks succes veel meer de vraag − al moeten de tegenstellingen ook weer niet worden overdreven (zelfs ten aanzien van Unctad waren ze niet fundamenteel, omdat ook Udink zelf weinig aan Unctad over wilde laten, zoals we nog zullen zien). Eigenlijk gold voor EZ in het algemeen alleen wat minder dan wat Udink in zijn memoires beweert over de relaties met Financiën en Landbouw, namelijk dat er met die ministeries ‘weinig problemen waren omdat er weinig of geen verschil van opvatting bestond’ (1986a,p. 82). Ik geloof zelfs dat Udink de verhoudingen in zijn memoires correcter voorstelt dan in zijn andere publicatie uit 1986, waar hij met betrekking tot Landbouw stelt, dat er wèl geschillen waren, zelfs dat hij zijn ‘tanden stukbeet’ op het ‘in principe protectionische’ landbouwbeleid van de EEG (1986b, p. 94). In theorie zal hij dit laatste ongetwijfeld van mening zijn geweest, maar van dit ‘stukbijten’ ben ik maar één voorbeeld tegengekomen (zie voetnoot 198 verderop). En van Udinks principiële bezwaren bleek ook maar weinig toen hij moest meebeslissen over één van de gevolgen van dit protectionisme: de problematiek van de landbouwoverschotten en de pogingen die te helpen wegwerken met voedselhulp aan bepaalde ontwikkelingslanden.^[31] Hoe er ook werd gezucht, het kabinet gaf uiteindelijk altijd weer landbouwminister Lardinois zijn zin door in deze periode steeds meer van de kosten van deze overschottenafzet bij de ontwikkelingshulp onder te brengen.

Overigens moet worden geconstateerd dat de coördinerende taak van Udink in deze periode zowel omvangrijker als ingewikkelder werd. Die taak werd omvangrijker, en mede hierdoor ook ingewikkelder, omdat er steeds meer activiteiten ontstonden die coördinatie behoefden. Dit waren in de eerste plaats de hulpactiviteiten die op de begrotingen van andere departementen stonden. Het aantal van zulke hulpposten nam hand over hand toe, onder andere omdat steeds meer eigen taken van die ministeries deskundigheid vereisten waaraan in ontwikkelingslanden behoefte was (onderwijs, gezondheidszorg, wegen en andere infrastructurele werken, om maar enkele voorbeelden te noemen). Bij steeds meer ministeries bleek echter ook dat zij zich bezighielden met activiteiten in binnen- en buitenland waarbij ook belangen van ontwikkelingslanden in het geding waren (exportbevordering door EZ; importterugdringing bij de toenemende landbouwsamenwerking in EEG-verband, maar ook het internationale beleidsoverleg bij andere ministeries).

De groei van de hulpactiviteiten door andere ministeries werd echter vooral gestimuleerd door de invoering van de door Udink in 1967 afgedwongen omvangsdoelstelling voor het totaal van de ontwikkelingshulp, die in 1971 zou moeten worden waargemaakt (hoe, zullen we in paragraaf 4.2 zien). Door deze doelstelling kregen ontwikkelingsuitgaven een beschermde status die het, net als voor BuZa zelf, ook voor andere ministeries extra interessant maakten om (meer) aan ontwikkelingshulp te gaan doen − ‘extra’ in de zin van: naast hun ongetwijfeld ook aanwezige authentieke motivatie om zinvol bij te dragen aan de vermindering van de nood in ontwikkelingslanden. Uitgaven die vielen onder het ‘ontwikkelingsplafond’ (het voor elk jaar geldende omvangsbedrag, dat nog jarenlang zou blijven stijgen), zouden namelijk ook door de minister van Financiën, voor wie de omvangsdoelstelling eveneens een gegeven was, minder kritisch worden bejegend – mits de minister z.p. meewerkte. Financiën was zelfs nòg gelukkiger als het om reeds bestaande activiteiten ging, waarvan bij nader inzien werd vastgesteld dat zij evengoed tot de ontwikkelingshulp behoorden: die begrotingsposten konden dan immers ten laste van het plafond worden gebracht, en daarmee de hulp verhogen, zònder dat er een (even grote) additionele financiering voor nodig was!

Udink aanvaardde dit in beginsel ook, al was hij als minister z.p. niet altijd happig op zulke nieuwe toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond: niet alleen waren deze – misschien ten dele door hun oneigenlijke motivering − soms minder urgent vanuit ontwikkelingsoogpunt – reden waarom later, toen deze neiging nog sterker was geworden, het begrip ‘vervuiling van het ontwikkelingsplafond’ ontstond! Elke toegerekende uitgave buiten de BuZa-begroting verminderde, gegeven de hoogte van het plafond, ook Udinks eigen beleidsruimte bij de besteding van de hulp: alleen over het BuZa-deel had hij immers directe zeggenschap (conform de lopende afspraken met Luns^[32]), over de hulpuitgaven van andere ministeries kon hij alleen meepraten via de door hem voorgezeten CCOS, al of niet opgevolgd door bilaterale besprekingen met de betreffende minister, en arbitrage in de ministerraad.

En wat betreft de beleidsterreinen van andere ministeries waarbij in eveneens toenemende mate belangen van ontwikkelingslanden in het geding kwamen, enerzijds door het groeiende aantal transacties, anderzijds door nieuw onderzoek en/of internationale conferenties daarover: ook al vielen deze (deel)terreinen niet onder zijn primaire bevoegdheden, de minister z.p. diende ook daarover wat te zeggen te krijgen − of had dit moeten willen krijgen, want Udink was wel eens nalatig, zoals we nog zullen zien. Over deze andere zaken kon hij, net als bij de hulpuitgaven op andere begrotingen, proberen in overleg te komen met de betreffende ministeries (bilateraal of in één van de andere ambtelijke interdepartementale coördinatiecommissies, of op ministersniveau in een van de onderraden van de ministerraad, of in deze raad zelf, als op de lagere niveaus geen overeenstemming kon worden bereikt. Echter, om deze wenselijke vinger in de pap te rechtvaardigen èn effectief te kunnen maken moest BuZa-DGIS wèl over meer en op een breder terrein gelegen expertise beschikken dan het alleen ten aanzien van zijn primaire bevoegdheden had – kwaliteiten die nog jarenlang tekort zouden blijven schieten. In paragraaf 4.3 zullen we nagaan waar Udink, naast de voedselhulp, nog meer in gebreke bleef.

In de vorige sectie rees de vraag of Udinks eigen beleidsruimte nog zou worden aangetast door zijn overeenkomst met Luns in 1969 om voortaan een grotere nadruk te leggen op de eenheid van het buitenlandse beleid van de regering-De Jong. De MvT waarin deze wijziging werd medegedeeld kwam in februari 1970 aan de orde in de Tweede Kamer. Er was echter geen Kamerlid dat enig verband legde tussen de bevoegdheden van beide ministers en de plaats van hun namen in de MvT. Wel waren er enkelen die zich afvroegen wat de aangekondigde de beleidseenheid precies zou inhouden, bijvoorbeeld of er een hiërarchie zou komen waarbij ontwikkelingssamenwerking ondergeschikt zou worden aan de andere onderdelen van het buitenlandbeleid. En of de beleidscoördinatie waarmee Udink specifiek was belast nog wel zelfstandig door hem zou kunnen worden uitgevoerd.^[33]

Luns reageerde als eerste op de kanttekeningen bij de inleiding van de MvT, en benadrukte zonder omhaal dat het ging om een eenheid van bestanddelen van het beleid die op voet van gelijkheid zouden staan. Het was niet de bedoeling om de ontwikkelingssamenwerking in een bepaalde richting te duwen – waar Udink zich overigens ook niet voor zou lenen, zo voegde Luns toe, tevens onderstrepend dat Udink de mogelijkheid tot zelfstandige coördinatie van het beleid volledig zou behouden (Tweede Kamer 1970b, p. 2217). Udink ging er ’s middags wat omstandiger op in. Expliciet ontkennend dat de buitenlandse politiek het primaat zou hebben over het ontwikkelingsbeleid, gaf ook hij aan dat er geen onderschikking zou zijn, maar gelijkwaardigheid en verweving. Van de drie vensters die hij onderscheidde in het buitenlandbeleid (Derde Wereld, Europa, en de Oost-West-verhouding) zou er niet één het primaat hebben. Alle beleidsonderdelen zouden stoelen op dezelfde gemeenschappelijke bodem, en de ontwikkelingsminister zou belast blijven met de coördinatiefunctie. En die functie verliep bevredigend’, zo merkte hij nog op (idem p. 2232).

Bij zoveel ontkenning van mogelijke problemen en politieke onderstreping van de eensgezindheid, kan moeilijk worden beweerd dat er veel mankeerde aan de bevoegdheden van Udink en aan de coördinatiestructuur waarin hij moest fungeren in deze periode. Maar in de volgende zittingsperiode van het parlement, wel nog in hetzelfde kalenderjaar, nam Udink toch wel iets terug van zijn tevredenheid met de bestaande coördinatie. Udink herhaalde toen weliswaar dat hij altijd had gezegd zich wel te kunnen vinden in de huidige organisatiestructuur en er goed mee te kunnen werken. En de coördinatie via de CCOS, die volgens hem ook voor Unctad gold, kwalificeerde hij eveneens nog steeds als ‘goed.’^[34] Desondanks, zo vervolgde hij in december 1970, kende deze organisatie ‘geen uitermate sterke coördinatiestructuur.’ Zowel deze coördinatiefunctie als de uitvoeringsbevoegdheid van de minister z.p. zouden volgens Udink in de komend kabinetsperiode dan ook

‘eerder versterking behoeven dan verzwakking. Juist nu het vraagstuk van de herstructurering en de internationale handel steeds meer op de voorgrond komen en bovendien de ontwikkelingssamenwerking een budget van meer dan een miljard krijgt, wordt het zo’n belangrijke zaak in de nationale economie en het nationale bestel, dat de Minister van ontwikkelingssamenwerking toch wel een bredere en zwaardere rol zal moeten gaan spelen’ (Tweede Kamer 1970d, p. 1766).

Met deze privé-opinie, zoals Udink desgevraagd nadrukkelijk zei, liep hij vooruit op het rapport van de Commissie-Van Veen, dat op dat moment nog moest uitkomen. De onder leiding van deze staatssecretaris van Binnenlandse Zaken geplaatste Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie, die het kabinet al in december 1969 had ingesteld, was verzocht de in eerste helft van de periode gerezen bevoegdheidsproblemen te bestuderen in het licht van het totale takenpakket van de overheid. Naast de bepaling van het wenselijke aantal departementen en de inhoud van de portefeuilles, moest die Commissie ook voorstellen uitwerken voor de coördinatie van de beleidsterreinen die tot meer dan één departement behoorden (aldus een redactionele noot bij een memo van Udink aan Luns, d.d. 19 februari 1970, opgenomen in Dierikx et al., red., 2005a, p. 463-464, en noot 1 op p. 463). Dit alles teneinde daarover bij de volgende kabinetsformatie in 1971 besluiten te kunnen nemen.

Hoewel de wensen die Udink in dit memo aankaartte slechts een beperkte ingreep zouden hebben vereist, werden zij door Luns (ongetwijfeld na interne discussie op BuZa) flink gewijzigd en in die vorm op 2 juni 1970 voorgelegd aan de Commissie-Van Veen (en eveneens afgedrukt in Dierikx et al. 2005a, p.475-477). Opmerkelijk was vooral dat Luns Udinks vrij neutrale presentatie van de mogelijke alternatieven voor het huidige ministerschap z.p. (toevoeging van een gedeelde beheersverantwoordelijkheid, zodat er op BuZa twee echt volwaardige ministers zouden komen, òf terugkeer naar een staatssecretariaat onder één minister van BuZa èn Ontwikkelingssamenwerking) veranderde in een nadrukkelijk pleidooi voor Udinks tweede alternatief, dat hij aanduidde als ‘de ideale structuur’ voor de BuZa-leiding.^[35] Luns nam in zijn brief aan de Commissie-Van Veen vervolgens wel Udinks aanbeveling over om de verantwoordelijkheid voor de Unctad-zaken onder Ontwikkelingssamenwerking te brengen, maar voegde daaraan het nog veel radicalere voorstel toe niet alleen een heel directoraat-generaal (de BEB, het DG voor de buitenlandse economische betrekkingen) van EZ over te hevelen naar BuZa, maar ook de Economische Voorlichtingsdienst (idem p. 476). Alleen ‘als deze oplossing niet haalbaar zou zijn’ stelde Luns Udinks eerste alternatief voor van een ‘tweehoofdige departementsleiding’, met één of enkele staatssecretarissen voor de overige BuZa-taken (ibidem, p. 477, waar echter niet de complete brief van Luns is weergegeven).

Bijna vijf maanden later, op 30 oktober 1970,  kwam BuZa echter, op verzoek van de Commissie-Van Veen, met een brief van de Secretaris-Generaal van het ministerie, die afstand leek te nemen van dit overhevelingsidee – maar de brief was op een cruciaal punt onduidelijk! Er stond: ‘Naast [niet: in plaats van!] het geheel onderbrengen van de BEB in’ BuZa, zou ook het vastleggen van de ‘primaire coördinerende verantwoordelijkheid’ bij BuZa ‘eventueel een oplossing’ kunnen zijn (idem, p. 496). De bijgevoegde ambtelijke notitie (idem p. 497-499) was wel aan de BuZa-bewindslieden bekend, doch ‘niet verbindend’ voor dezen. Vermeld werd ook dat, zoals de Commissie-Van Veen had gevraagd, gepoogd was met EZ tot een gezamenlijke nota te komen, wat echter was mislukt (idem p. 496). Voorts werd in een voetnoot van de ING-redactie bij deze nota verwezen naar een nog latere eigen nota van EZ aan de Commissie, waarin was betoogd, dat ‘de’ instrumenten die Unctad hanteert ‘tot het instrumentarium van de handelspolitiek’ behoren, en niet los kunnen worden gemaakt van Nederlands optreden in fora als GATT, EEG en OESO – een vreemd betoog dat kennelijk tot de conclusie moest leiden dat de verantwoordelijkheid voor Unctad bij EZ diende te blijven (idem, p. 498, noot 9).

De Commissie-Van Veen, die begin 1971 met haar rapport kwam, vond de bestaande constructie van een minister z.p. op BuZa ook ‘niet gelukkig’. Omdat zij blijkbaar vooral zorgen had over daardoor veroorzaakte ‘onduidelijke relaties binnen’ BuZa, en daarnaast een vermindering van het aantal ministers en ministeries voorstond, kwam zij uit bij Luns’ ideaal door de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelingssamenwerking ‘direct’ bij de BuZa-minister te leggen − ‘mede gezien de nationaal-politieke betekenis van het ontwikkelingsbeleid’ en mits ‘de nieuwe dimensie van de internationale ontwikkelingssamenwerking’ bij BuZa ‘meer tot ontplooiing’ zou komen. Bij mìnder ministers, met méér bevoegdheden, zouden de coördinerende taken aan zulke ‘departementale ministers’ moeten worden toegewezen, eventueel bijgestaan door specifieke ‘vak-staatssecretarissen’. Een ‘algemene herverkaveling van taken tussen departementen’ wees de Commissie echter af.^[36] (Wat tijdens de kabinetsformatie in 1971 met deze aanbevelingen werd gedaan zullen we in het volgende hoofdstuk zien.)

Udink toonde zich in zijn latere nabeschouwingen echter wel tegenstander van de toevoeging van ontwikkelingssamenwerking aan de taken van de minister van BuZa. Nadere beschouwing daarvan demonstreert dat Udinks akkoord met Luns over wat zij hun eenheid van het buitenlands beleid noemden, problematischer was dan hij eerder zelf suggereerde.^[37]

Eén van Udinks argumenten voor een speciale minister voor ontwikkelingssamenwerking (hierna: OS), die gelijkwaardig is aan die van BuZa, maar wèl nog steeds op BuZa huist, was principiëler dan het practische argument, dat de combinatie van de BuZa en OS-taken een te grote werkbelasting voor één persoon zou zijn. Hoewel hij dit inderdaad ook vond was zijn tweede motief belangrijker: er is behoefte aan een aparte minister voor OS ‘als wachter voor het inbrengen van ook andere dan direct Nederlandse belangen in het regeringsbeleid.’ Die rol beschouwde hij zelfs als de ‘echte taak’ van de OS-minister (1986b, resp. p.93 en 98, cursiveringen toegevoegd).

In zijn memoires komt dit argument eveneens voor, maar dan wat algemener geformuleerd (1986a, p. 84-85), terwijl hij daar als tweede (dus in feite derde) motief noemt, dat ‘ontwikkelingshulp in de publieke opinie en in de volksvertegenwoordiging een onderwerp van zodanige politieke zwaarte was geworden, dat daarvoor een afzonderlijke bewindsman de verantwoordelijkheid moest dragen.’ Een dergelijke ‘politiek aansprakelijke’ minister op BuZa – dat daarvoor méér in aanmerking kwam dan enig ander ministerie − zou ‘ook in het kabinet ten volle het ontwikkelingsbeleid als element van het totale regeringsbeleid kunnen behartigen’ (idem p. 81).

De hierboven gecursiveerde uitspraak van Udink impliceert, dat er ook belangen van ontwikkelingslanden kunnen zijn die niet samenvallen met het (directe) Nederlandse belang. Dit is waar de door Luns en Udink gepredikte eenheid van beleid kan wringen. Udink voorkwam dit door in zijn tweede publicatie uit 1986 een ooit aan Luns toegeschreven opvatting, dat er voor het buitenlands beleid maar één leidraad was: ‘het Nederlandse belang en verder helemaal niets anders’, schielijk weg te poetsen^[38] door haar te herinterpreteren. Luns ‘bedoelt daarmee ook’, zo zei Udink nu,^[39] ‘het inruimen van plaats voor andere landen, omdat het supreme Nederlandse belang ligt in het behartigen van vrede en veiligheid en stabiliteit en welvaart in de wereld’ (Udink 1986b, p.98).

Inderdaad, ‘zo geformuleerd’ vallen de taakopvatting van de minister van Buitenlandse Zaken en die van de minister van Ontwikkelingshulp samen, zoals hij meteen daarna toegaf (idem). Zodat je best kunt meegaan in een benadrukte eenheid van beleid, zoals Udink en Luns deden. Maar zo’n minister van BuZa heb je niet altijd, zo leek Udink vervolgens te beseffen, al zei hij niet meer dan dat het hem ‘in de praktijk terzake beter en veiliger [leek] om voorlopig die kunsten nog maar niet uit te halen^[40] en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking nog maar te laten bestaan’ (idem p. 98). Waarna de hierboven gecursiveerd geciteerde woorden volgen, die mijns inziens dienen te worden toegespitst tot de speciale taak van de OS-minister als bewaker van de belangen van de armen in ontwikkelingslanden. En dat is vanzelfsprekend een minister die niet met andere belangen moet worden belast.^[41]

Het hoeft dan verder ook geen betoog meer, dat wie dit laatste vindt, het streven naar een eensgezind buitenlandse beleid niet ongeclausuleerd tot het zijne kan maken. In de volgende paragrafen zullen we zien of minister Udink erin slaagde zijn eigen, wellicht deels pas later ontwikkelde, ideeën over het OS-ministerschap waar te maken.

Voorlichting en kritiek uit de samenleving

Het kabinet-De Jong had, ondanks de aarzelende wijze waarop de Nota-Bot werd overgenomen, wel de intentie het voorlichtingsbeleid op te schalen en te intensiveren. Minister Udink sprak daarover duidelijke woorden in zijn eerste MvT (voor 1968) – althans, hij schreef dat hij besloten had ‘tot een veel ruimere voorlichting over het ontwikkelingsvraagstuk’ (MinBuZa 1967b, nr. 4, p. 14). Vier à vijf maanden na de start van zijn ministerschap was het misschien nog wel begrijpelijk, dat hij op dat moment alleen nog maar toelichtte waarom deze verruiming wenselijk was – hoewel dit slechts zeer summier gebeurde − en dat er, om te beginnen, een voorlichtingsgroep voor ontwikkelingshulp’ zou worden toegevoegd aan de staf (idem). Maar dat er een vol jaar later nog steeds niets naders over te melden was: de MvT voor 1969 zei er althans niets meer over, is wel licht bevreemdend: werd ‘het inzicht (…) in de urgentie van het ontwikkelingsprobleem en in de wijze waarop Nederland aan de oplossing ervan bijdraagt’ intussen misschien al door anderen verschaft en kon de overheid zich daarin goed vinden? En hoefde er ook geen ‘misvattingen over de besteding van de voor ontwikkelingshulp beschikbare gelden’ meer te worden voorkomen? – wat de twee motieven waren die in 1967 voor de uitbreiding werden genoemd (idem). De bevreeemding neemt echter toe als men merkt, dat ook in de derde MvT (voor 1970) nog niet werd gerapporteerd hoe het stond met de voorlichting van de overheid.

Ik weet uit herinnering en andere bronnen dat de ministeriële voorlichtingsactiviteiten in de eerste jaren van Udinks bewind toch wel op gang aan het komen waren, en dat Udink allesbehalve gelukkig was met wat anderen daaraan deden. Toch hadden zijn MvT’s jarenlang niets te melden. Eén verklaring daarvoor, maar geen excuus, is misschien dat men op het ministerie begon na te denken over de voorbereiding van de in 1970 in de VN te aanvaarden nieuwe opzet voor het tweede Ontwikkelingsdecennium (DD-2). Dit idee kreeg al spoedig de wervende omschrijving van een nieuwe Internationale Ontwikkelingsstrategie. Misschien zoog dit alle aandacht en ambtelijke energie naar zich toe? In elk geval bleek dit in de derde MvT, waarin ten behoeve van deze Strategie alvast een paragraafje aan de ‘mobilisering van de publieke opinie’ was gewijd (MinBuza 1969b, nr. 2, p. 18). Die tekst legde de nadruk op het doen ontstaan van een politiek in zowel ontwikkelingslanden als ontwikkelde landen ‘waarbij brede lagen van de bevolking zijn betrokken.’ Daarvoor zou voorlichting en activering van de publieke opinie nodig zijn, die ‘de noodzaak èn het nut van de ontwikkelingsinspanningen moeten duidelijk’ maken. Want, ‘een overtuigende en tot allen doordringende informatie lijkt een noodzakelijk voorwaarde voor het verkrijgen van voldoende steun, en voor het doen ontstaan van het nodige “elan” bij diegenen, die het nationale beleid richting geven en uitvoeren’ (idem). (Op de hierna volgende schreden naar de worteling van deze Strategie in Nederland zal ik verderop ingaan.)

Inderdaad zat in 1967 Nederland niet bepaald te wachten op de voorlichtingsplannetjes van de nieuwe OS-minister. In plaats van juichkreten over de in de regeringsverklaring aangekondigde ‘hoge prioriteit’ voor de ontwikkelingshulp kreeg de regering protest te horen tegen de per 1 juli ingaande belastingverlaging, waartoe eveneens besloten was. Een aantal verontrusten dat de Sjaloomgroep had opgetrommeld, ondernam op die dag een ‘mars naar het ministerie van Financiën’ met de leuze: ‘Niet goed – Geld terug!’ (Kaam 1973, p. 43).^[42] Bij de nieuwe begroting op prinsjesdag twee maanden later had de regering nog niet het antwoord dat alom gevraagd werd: 1% binnen één of twee jaar^[43], maar wel een bedenkelijk alternatief: een volkslening, omdat ‘de huidige financieel-economische situatie’ geen groter bedrag mogelijk maakte dan wat er in de MvT voor 1968 werd voorgesteld.^[44] Dit idee werd zowel op principiële als op belanghebbersgronden ‘weggehoond’ (Kaam 1973, p.45), en Udink stelde schielijk een commissie in ‘die de volkslening in een 7 of 8 maanden durende processie ter aarde’ bestelde (1986a, p. 95).

De door de ISS-hoogleraar Linnemann geschatte beperkte effecten op de Nederlandse economie en betalingsbalans van twee alternatieve verhogingen van de overheidshulp, moeten voor het kabinet niet al te verrassend zijn geweest. Toch meldde Udink er in zijn latere MvT voor 1969 alleen over dat de berekeningen die het Centraal Plan Bureau (CPB) daarvoor had gemaakt ‘een zeker negatief effect op de groei van de Nederlandse economie’ uitwezen (MinBuza 1968, p. 36) – en dat was niet alleen een eenzijdige, maar ook een onduidelijke weergave van de CPB-cijfers, die heel wat minder negatief waren dan de minister probeerde te suggereren. Want, op de keper beschouwd, wat is een ‘zeker negatief effect’? Een vaststaand, en niet betwijfelbaar, effect? Of een effect van een niet nader bepaalbare omvang, dat waarschijnlijk niet erg groot zal zijn? De cijfers die het CPB op 6 oktober 1967 presenteerde van zijn doorgerekende varianten waren in elk geval lang niet zo eenzijdig of onduidelijk.^[45] Kortom, als de MvT het over dezelfde rekenuitkomsten had, dan was er niet zo’n nietszeggende conclusie nodig geweest, en zeker ook geen zo negatieve als de MvT leek te insinueren! Wellicht kwamen de uitkomsten van de studie, die meevielen, de overheid politiek niet zo goed uit. Maar dat was wel zwak voor een minister die de Nederlandse bevolking niet alleen beter wilde informeren, maar ook wilde inspireren tot deelname en steun.

De hoogte van de overheidshulp was niet het enige onderwerp dat in 1967 ter discussie werd gesteld. De handelsproblemen van ontwikkelingslanden kregen ook steeds meer aandacht, met name de in 1968 te houden tweede conferentie van Unctad (maar daar zal ik in paragraaf 4.3 verder op ingaan). Deze conferentie had in elk geval wel een goed aandachtspunt van de overheidsvoorlichting van Udink kunnen worden, maar die deed er pas achteraf iets mee. Dit bleek in het interview met het hoofd van de blijkbaar in de eerste helft van 1968 opgerichte Afdeling Voorlichting Ontwikkelingshulp van BuZa, D.W.Dettmeyer (gepubliceerd in het Nesbic-Bulletin vanseptember van dat jaar, p.35-38). Deze meldde dat het eerst nummer van het door deze Afdeling verzorgde maandblad Internationale Samenwerking, dat in mei 1968 jaar verscheen, documentatie bevatte over deze conferentie – wat klopte. En het juni-nummer zou ingaan op het wereldvoedselprobleem. Maar wat werd er over de uitkomsten van Unctad-2 gezegd?

Dat bleef nog lang onduidelijk. In elk geval zou Dettmeyers afdeling terughoudend zijn in de samenwerking op voorlichtingsgebied met particuliere initiatieven. Want, zo legde hij uit, er was een verschil in taken: waar de regering ‘objectieve, zakelijke voorlichting’ zou moeten geven over haar activiteiten en haar beleid – al zou dit ‘geenszins passief’ gebeuren,‘doch evenmin een commentariërend karakter’ dragen −, zouden ‘particuliere organisaties vrij zijn om opiniërende voorlichting te geven.’ Toch zag hij wel mogelijkheden om het publiek voor de ontwikkelingsproblematiek te activeren, namelijk: ‘door zoveel mogelijk mensen te confronteren met nauwkeurige bijzonderheden, met feitenmateriaal waaruit de ernst en de urgentie van het vraagstuk duidelijk blijkt.’ Ervoor zorgen ‘dat het publiek niet alleen van de problematiek en de inspanning zal kennis nemen, maar zich er eveneens bij betrokken gaat voelen,’ zou naar Dettmeyers mening een kwestie van ‘presentatie’ zijn (idem p. 37).

Of de aangekondigde reeks publicaties daarin zou slagen was af te wachten. Een beperking was dat deze activiteiten zich toch met name richtte op het reeds geïnteresseerde deel van het publiek, namelijk degenen die zich aanmeldden voor een gratis abonnement op het genoemde maandblad. Deze werden inderdaad goed op de hoogte gebracht van actuele ontwikkelingen en belangwekkende gebeurtenissen binnen en in verband met het Nederlandse beleid van ontwikkelingssamenwerking − zoals portretten van en interviews met spraak- en beleidsmakende politici en deskundigen; uitgebreide uittreksels van beleidsstukken, en selecties van schriftelijke vragen van Kamerleden en de regeringsantwoorden daarop; en samenvattingen van nieuwe adviezen van de NAR en daar gehouden discussie. Ook nam dit maandblad regelmatig verslagen en/of impressies op van belangrijke internationale conferenties en ad hoc beleidsoverleg tussen bepaalde (groepen van) landen, opinies of analyses van (bezoekende) internationale experts en andere toonaangevende stemmen uit de wereld van de particuliere ontwikkelingsorganisaties, en (later ook) de Derde-Wereldbeweging. En eens per jaar (in het septembernummer) bracht het blad een zo goed als volledige uitgave van de nieuwste MvT, althans de ontwikkelingsonderdelen daarvan. Inhoudelijk waren deze beschouwingen wel op het algemene publiek gericht, maar zij vereisten wel enige voorkennis van en speciale interesse voor beleidszaken.

Naast dit maandblad begon men iets later in 1968 met een veertiendaagse publicatie onder dezelfde naam, met korter nieuws en actualiteiten van globaal dezelfde aard. Bij elkaar werden het  snel aan betekenis winnende informatiebronnen voor wie op de hoogte wilde blijven van wat er in en om het overheidsbeleid met betrekking tot ontwikkelingslanden gaande was. Opiniëring werd weliswaar niet geschuwd, maar zelden was die kritisch over het Nederlandse beleid. Gebrekkiger was echter, dat deze overheidsmedia nauwelijks stof bevatten voor mensen bij wie de belangstelling voor ontwikkelingslanden nog gewekt moest worden. Daar begon Udink pas in zijn voorlaatste jaar aan (zoals ik verderop zal laten zien). Die verbreding brak echter pas echt door toen er een OS-minister kwam die ook zelf met dit bijltje had gehakt.

Wat de ministeriële voorlichting ook niet deed was zich mengen in discussies die er in het land plaatsvonden. Ik geef daarvan twee voorbeelden; bij het eerste is de afwezigheid wellicht nog enigszins te rechtvaardigen, omdat deze polemiek meer fundamentele aspecten betrof, al ging die in wezen toch over politieke uitgangspunten. Bij het tweede voorbeeld ging echter het debat over het eigen beleid van de regering, en daarin was Udinks standpunt meer dan bedenkelijk.

Wat het eerste betreft, heb ik in het vorige hoofdstuk al vermeld dat er in de periode-Bot vele veelsoortige commentaren op de overheidsinzet ten behoeve van ontwikkelingslanden naar voren kwamen, waaronder ook die uit rechts van het politieke spectrum (aangehaald op pagina 96 van hoofdstuk 3). Rond de jaarwisseling 1968-’69 ^[46] ontstond vanuit dezelfde hoek zoiets als een nationale polemiek, die werd aangezwengeld door de hoogleraar Arabische Taal en Cultuurgeschiedenis uit Leiden, Dr J.Brugman. Deze schreef, onder andere, dat de armoede in ontwikkelingslanden ‘niet meer onze verantwoordelijkheid is en kan zijn’, zodat hij zich radicaal tegen de ontwikkelingshulp meende te moeten uitspreken. Want die hulp berustte op ‘valse premissen’, sloot niet aan op de meer politiek dan economisch denkende leiding in die landen, en was voor de voorstanders van de hulp ‘een heilig huisje’ geworden waarover men ‘op galmende toon’ sprak  − slechts een greep uit zijn vele bedenkingen.^[47] Brugmans betoog was zwak onderbouwd en liep over van tegenstrijdigheden − de auteur had zichzelf al aangeduid als ‘niet-expert.’ Het was dan ook niet vreemd dat hij van alle kanten werd besprongen door kritische commentatoren (schrijvers van ingezonden brieven zowel als contra-experts die door de redacties waren uitgenodigd). Brugman verweerde zich in vele antwoorden, vaak spitsvondig en soms terecht. Enig verder nadenken bleek hem in zijn afsluitende bijdrage toch wel iets dichter bij het pro-hulp standpunt te hebben gebracht, bijvoorbeeld: als hulp het Nederlandse belang zou dienen (had hij niet aan gedacht!), of als vaststond dat in de koloniale tijd een wanbeleid was gevoerd (hoorde blijkbaar ook niet tot Brugmans parate kennis!); en ook noodhulp en andere ‘direct humanitaire zaken’ (oeps, ook al vergeten!) wilde hij niet langer afwijzen (Brugman 1969b, resp. p.8 en 11).

Dit debat duurde slechts enkele maanden en eindigde niet zo antagonistisch als het begonnen was. De laatste bijdrage die ik ken, verscheen op 19 april 1969. Maar, hoewel er nog vele malen naar werd terugverwezen, er is geen enkele reactie geweest van politici^[48] of vanuit BuZa-DGIS. Zonder twijfel hebben Kamerleden en minister Udink er in de Tweede Kamer commentaar op gegeven. Maar zij noch de nieuwe voorlichtingsafdeling hebben er schriftelijk aan deelgenomen. Ook is het debat niet gebruikt in de voorlichting van het ministerie, wat toch een gemiste kans lijkt.

Het tweede voorbeeld betreft het in de voorgaande hoofdstukken reeds enige malen aangehaalde rapport over de ‘Evaluatie van de Nederlandse Ontwikkelingshulp’ van de Werkgroep-Janssen SJ, dat in februari 1969 aan de minister werd aangeboden.^[49] Udink liet echter al snel merken er hevig mee in zijn maag te zitten, onder andere door het aanvankelijk alleen ‘ter vertrouwelijke informatie’ beschikbaar te stellen aan de dertien leden van de nieuwe (in september 1968 gevormde) Vaste Kamercommissie voor Ontwikkelingssamenwerking  (VCO). Deze vertrouwelijkheid betekende, nota bene!, dat deze VCO-leden het rapport niet mochten betrekken bij de behandeling van de MvT voor 1969, die omstreeks eind februari geagendeerd was. Terwijl opvallende conclusies uit het rapport al in de dagbladen verschenen accepteerde een Kamermeerderheid Udinks verbod omdat de regering eerst gelegenheid moest hebben het rapport te bestuderen. Weliswaar werd het publicatieverbod al medio maart opgeheven, maar de verspreiding van het rapport bleef dusdanig slordig, dat diverse recensenten maanden na dato nog altijd niet over de in acht bijlagen opgenomen basisrapporten beschikten!

Daarnaast deed BuZa pogingen om het rapport bij voorbaat onschadelijk te maken.^[50] En die intentie had ook de officiële reactie van de minister, die eind mei eindelijk kwam. Hij probeerde de indruk te wekken dat het onderzoek wat hem betreft niet van groot belang was.^[51] En dat deed Udink vooral door zijn reactie op het rapport onder te brengen in een generaliserend betoog over ‘Toetsing van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’ – de titel van de nieuwe nota die hij aan de Kamer voorlegde (MinBuza 1969a). Daarin werden eerst ruim vijf pagina’s lang vage algemeenheden gedebiteerd over evaluatieprocedures en toetsingskaders, waarvan werd geconcludeerd dat die in een internationaal verband moeten worden geplaatst − dat zich nog aan het ontwikkelen was.^[52] Daarna kwam de laatste paragraaf over het ontvangen evaluatierapport: na eerst een sterk afwijkende, eigen interpretatie van de onderzoeksopdracht te hebben gegeven, noemde de minister het rapport ‘teleurstellend’ omdat het iets niet leverde, waarvan de Werkgroep reeds tijdens het onderzoek had gezegd (en ook in mondeling overleg met en bij de opdrachtgevers had neergelegd), dat dit wetenschappelijk niet haalbaar was! Vervolgens reageerde Udink in deze paragraaf slechts op vier van ‘een aanzienlijk aantal’ opmerkingen en aanbevelingen waarmee hij instemde, en volstond hij met summiere contra-argumenten (deels van welles-nietes aard) ten aanzien van enkele van de conclusies die hij afwees − en dat alles in minder dan de laatste twee tekstpagina’s van zijn nota (idem p. 6-7).

Uiteraard was, mede gezien de nog prille staat van het evaluatie-onderzoek, op enkele onderdelen van het rapport wel wat af te dingen.^[53] Maar een afhandeling zoals die van minister Udink was verbijsterend, en onthutsend brutaal. Vreemd was met name de bluf van deze reactie, alsof het om een vernietigend rapport ging, dat tot elke prijs de grond moest worden ingeboord. Terwijl het in feite helemaal niet zo negatief was over het beleid: het aanvaardde de uitgangspunten ervan, kritiseerde voornamelijk gebreken en onduidelijkheden in de marge, en onthield zich veelal van commentaar; dit laatste betrof bovendien voornamelijk  aspecten en onderdelen van het beleid die wèl kritiek verdienden, maar die – blijkbaar niet zonder reden – door Bot buiten de opdracht waren geplaatst.

Een bijzondere vorm van zich indekken was, dat Udink deze doorgaans positieve teneur van het rapport ook zelf vooropstelde in het begin van zijn toelichting tijdens het debat in de Tweede Kamer op 12 juni 1969: daar begon hij met de, in het licht van zijn nota, nogal verrassende mededeling, dat het rapport ‘zich in hoofdzaak positief uitlaat over het regeringsbeleid’ (Tweede Kamer 1969, p. 3249).^[54] Maar toen had deze minister zijn doel al grotendeels bereikt: de Kamer debatteerde alleen over Udinks nota en niet over het Evaluatierapport zelf (idem p. 3221) – al kwam dit uiteraard wel indirect aan de orde. En daar kwam de minister volledig mee weg. De Kamermeerderheid, die vijf dagen later twee moties van de oppositie wegstemde, die alvast enkele conclusies trokken en aanbevelingen formuleerden (idem p. 3261, 3263, 3265 en 3272-3273), was kennelijk niet geïnteresseerd in een echte bezinning op het beleid, zo vond mede-evaluator Pronk (1969b, p. 625).^[55]

Het evaluatierapport kwam door de onnodig defensieve opstelling van minister, ministerie en regeringspartijen, een houding die ook het beleid minder goed deed dan waarschijnlijk verondersteld werd, op een hoge glijbaan naar vergetelheid terecht. Er kwam nog wel een vervolg op de kritische noten die het onderzoek had geplaatst bij het toen nog in voorbereiding zijnde wetsontwerp FMO, maar die had Udink eveneens al weggewuifd – of die reactie adequaat was zal in paragraaf 4.3 worden bezien.

Een op zichzelf alleszins wenselijke, meer algemene, bezinning op het beleid heeft de minister dus kunnen voorkomen met deze dubieuze afhandeling van het evaluatierapport. Maar of daarmee ook het draagvlak voor zijn beleid intact bleef, valt te betwijfelen. Udink kreeg er in ieder geval geen nieuwe vrienden door – eerder meer critici, en zelfs regelrechte vijanden, voor zover ze dit al niet waren. Met name het meer bewuste deel van de publieke opinie – waaronder velen van degenen die wetenschappelijk of als activist reeds intensief bij dit werkterrein betrokken waren − raakte door dit optreden, maar ook door andere nog te bespreken gebeurtenissen, aanzienlijk vervreemd van zijn beleid. En Ruygers, al bijna een kwart eeuw groot ijveraar voor de zaak van de ontwikkelingssamenwerking en Kamerlid sinds 1946, zou deze aanslag op het draagvlak niet lang overleven.

Terug naar Udinks derde MvT (voor 1970): zoals we in het begin van deze sectie zagen, werden daarin de voorlichtingsactiviteiten van het ministerie geheel in dienst van de in 1970 voorziene start van DD-2 en de Internationale Ontwikkelingsstrategie voor de jaren zeventig gezet – bijna alsof er niets anders meer was voor te lichten.

In dezelfde maand dat deze MvT verscheen kwam ook het eerste van een serie rapporten uit waarin deskundigen van internationale naam en faam hun visie gaven op het ontwikkelingsvraagstuk en vooral hun bezorgdheid over de inzet daarvoor niet onder stoelen of banken staken. Het eerste was het rapport van de Commissie-Pearson, vernoemd naar de Canadese voorzitter (Nobelprijs voor de Vrede in 1957 en ex-premier na 1968). Dit bepleitte wat uit de titel van het rapport sprak: een aansporing aan alle landen, rijk en arm, ‘Partners in Development’ te worden. Het rapport bestreek veel meer dan het hulpterrein alleen. Maar aandacht kreeg vooral de oproep, dat alle geïndustrialiseerde landen hun totale middelenstroom naar ontwikkelingslanden zouden moeten verhogen tot minimaal 1 procent van hun bruto nationaal inkomen, en wel: ‘as rapidly as possible, and in no case later than 1975’ (Pearson 1969, p. 147).

Volgende rapporten waren – ik laat het even bij de namen van hun voorzitters en enkele trefwoorden: Jackson (in december 1969, in opdracht van het UNDP, vooral over het beter laten functioneren van de ontwikkelingstaken van de VN); Peterson (in maart 1970, in opdracht van de Amerikaanse president, speciaal over het ontwikkelingsbeleid van de VS); en Tinbergen (voorjaar 1970, in opdracht van de VN-SG, voor het uitwerken van een ontwerptekst van de Ontwikkelingsstrategie). Belangrijk in dit verband was ook het ‘World Employment Programme’ dat de ILO in 1969 uitbracht. Udink greep de verschijning van vier van deze rapporten aan om er Nederlandse vertalingen van te laten maken en die gratis te verspreiden – een lofwaardig initiatief, ook al werd er wel eens wat uit weggelaten.^[56] De laatste twee rapporten verschenen overigens pas onder zijn opvolger, Boertien (zie Deelgenoten in Ontwikkeling, I t/m IV, 1970, ’71 en ’72).

Tegelijkertijd werden vanaf 1969 de MvT’s van Udink een stuk informatiever dan voorheen: rapportages, actuele ontwikkelingen en vooruitzichten, naast het overzicht van de voorgenomen ontwikkelingsuitgaven op de verschillende begrotingen van het komende jaar. Daaraan voegde de MvT voor 1970 ook nog eens negen bijlagen toe met documentatie en beleidsvoornemens voor de negen ontwikkelingslanden die tot de concentratielanden van Nederland gingen behoren (MinBuza 1969b, p. 63-123).

Hoewel wat de methodieken betreft de voorlichting in Udinks periode nog voornamelijk uit het gedrukte woord bestond, af en toe gelardeerd met foto’s en wat grafieken en tabellen, kondigde hij in zijn laatste MvT (voor 1971) aan dat er ‘in de toekomst’ ook gebruik zou worden gemaakt van andere media, zoals radio, televisie en films. Ook werd met de minister van O&W overleg gevoerd over hoe in het basisonderwijs aandacht kon worden gegeven aan de ontwikkelingssamenwerking, onder andere door het onderwijzend personeel gericht te informeren over de problematiek (MinBuza 1970, p.19).

Op dezelfde plaats blijkt ook dat al enkele maanden vóórdat de VN Ontwikkelingsstrategie internationaal zou worden gelanceerd, was besloten in Nederland een ‘Nationale Commissie’ in het leven te roepen; die zou de informatie en gedachtenvorming over deze Strategie ‘op zo breed mogelijke wijze ingang [moeten] te doen vinden.’ Udink handelde hiermee niet alleen voortvarend, maar koos met die commissie − die in december 1970 werd geïnstalleerd, onder de naam ‘Nationale Commissie Ontwikkelingsstrategie 1970-80’ (NCO) − ook voor een methodiek die behalve nieuw (en in de Strategie zelf niet eens genoemd – zie Deelgenoten.. IV, 1972, p. 34-35) in verschillende opzichte uniek was als een vorm van samenwerking tussen overheid en particulieren. En dan bedoel ik niet alleen dat hij prins Claus aanzocht als voorzitter − voor alleen dát al had het denkende deel van de natie Udink ‘eeuwig’ dankbaar mogen zijn.^[57] Maar ook omdat hij er een samenwerkingsvorm voor schiep − of beter: onbedoeld liet ontstaan − die een grote inbreng mogelijk maakte van mensen die afweken van, soms zelfs nadrukkelijk ingingen tegen het beleid dat de regering ten aanzien van ontwikkelingslanden voerde.

Achteraf voelde Udink zich een ‘tovenaarsleerling’, zo noteerde Schaepman uit zijn mond (1991, p. 9 en 11), en dat is niet verbazend.^[58] Het was weliswaar onjuist om te zeggen dat ‘zijn schepping in handen viel van mensen die hij beschouwde als politieke fanaten en naïeve we-reldverbeteraars’ (idem, p.11), maar dat was onmiskenbaar wèl zoals Udink het zelf zag. Zoals het ook duidelijk was dat hem bij de oprichting iets heel anders voor ogen had gestaan, namelijk: steun aan het regeringsbeleid en geen pogingen tot beleidsbeïnvloeding (Bieckmann 2004, p. 77). De grote conflicten daarover ontstonden echter pas ten tijde van Udinks opvolgers, zodat ik die laat liggen tot de volgende hoofdstukken.

Struikelend naar het einde 

In de laatste zes maanden van de periode-Udink was de NCO nog bezig met haar eigen inrichting en het uitzetten van de koers. De (voornamelijk interne) discussies gingen weliswaar over de mogelijke interpretaties van de NCO-taak, maar er waren ook problemen die samenhingen met de eenzijdige wijze waarop Udink en zijn staf hadden gemeend de zaak te moeten opzetten. De jongerenorganisaties, bijvoorbeeld, waren in eerste instantie zwaar ondervertegenwoordigd; na enige aandrang kregen die er twee zetels bij (IS, 1970, p. 279, en Schaepman 1991, p. 14), maar daar was niet alles mee opgelost. Ook stonden de gevestigde ontwikkelingsorganisaties en de meer algemene maatschappelijke stromingen – zoals de kerken, en werkgevers- en werknemersorganisaties, die de minister eveneens in de NCO had gezet – nogal argwanend tegenover de opgelegde nieuwe gezamenlijkheid.^[59] Het maatschappelijk veld waarin prins Claus en de NCO hun weg moesten zien te vinden, werd echter ook gekenmerkt door snel toenemende meningsverschillen over theorie en (hulp- en actie)praktijk. De theoretische diversiteit hield niet alleen in, dat het om meer ging dan alleen ontwikkelingshulp, handel en herstructurering, investeringen en andere economische relaties met ontwikkelingslanden – zaken die ook de overheid intussen tot haar takenpakket rekende −, maar ook om politieke ontwikkelingen en tegenstellingen binnen ontwikkelingslanden, waarmee de donordiplomatie van de rijke landen moeilijker wist om te gaan. En deze laatste problematiek werd door een groeiend deel van het publiek en de Derde-Wereldbeweging in relatie gebracht met de internationale ongelijkheid tussen landen.

Wat ten tijde van de Brugman-discussie nog een uitzonderingsgeluid was geweest,^[60] vond in de tweede helft van Udinks periode langzamerhand weerklank bij steeds meer actiegroepen. ‘Ontwikkeling’ moest ‘bevrijding’ inhouden, zowel van koloniale als van neokoloniale uitbuitingsstructuren, en ontwikkelingshulp werd door steeds meer activisten gezien als een instrument van de machthebbers, een middel dat de uitbuiting van en in ontwikkelingslanden zoal niet vergrootte, dan wel verdoezelde en, gewild of ongewild, in stand hield. ^[61]

Udink had grote moeite met deze zienswijze, zoals we hierboven al zagen. Hij bezag zulke ideeën met groot dédain: ‘Ik nam dat niet serieus, ik beschouwde zulke jongelui hooguit als hinderlijk’, zei hij bijna een kwart eeuw later, en ook toen nog vond hij ‘dat de veelheid van actiegroepjes niets aan de allure van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid heeft toevoegd’ (als geciteerd door Schaepman 1991, p.12). Dat kan waar zijn. Maar Udink beschadigde zijn politieke reputatie nòg meer toen hij, voor de verkiezingen op 28 april 1971, er als nieuwe lijsttrekker voor de CHU voor koos de verkiezingscampagne in te gaan als ‘beginselpoliticus’. Voor zijn eerste redevoering nam hij een thema dat hem in korte tijd het imago van een harde ‘law and order’-politicus bezorgde. Dat imago was niet helemaal terecht.^[62] Hoewel zijn campagne wel getuigde van eigenzinnigheid en lef, bewees hij er ook mee de tijdgeest van die dagen slecht aan te hebben gevoeld.^[63]

Hoewel het kabinet-De Jong de eerste coalitie in de Nederlandse parlementaire geschiedenis werd die er in slaagde de hele rit uit te dienen, gebeurde dit niet ongehavend, want er was één ministerswisseling (De Block van EZ werd na interne meningsverschillen in januari 1970 vervangen door Nelissen). Deze bijna rimpelloze zittingsduur was te meer opmerkelijk omdat het betekende dat blijkbaar niets van de woelingen die deze vier jaren kenmerkten, de samenwerking binnen het kabinet en zijn vertrouwensbasis in het parlement kon aantasten. En die woelingen waren talrijk en diepgaand, zowel in Nederland als internationaal, met in enkele gevallen effecten die pas op termijn duidelijk zouden worden (zoals de ontzuiling en deconfessionalisering en de zich doorzettende polarisatie tussen en binnen politieke partijen, leidend tot afsplitsingen en nieuwe partijen; maar ook loonconflicten en stakingen in het bedrijfsleven; en toenemende politisering van en protestacties op universiteiten en van jongeren elders als onderdeel van de algemenere ‘opstand tegen het gezag’ in die dagen). Veel hiervan − bijna alles in een klein land als Nederland − hield verband met gebeurtenissen in het buitenland: rechtstreeks (zoals de veelvuldige boerendemonstraties tegen Brusselse hervormingsplannen) of indirect (de brute beëindiging van de ‘Praagse Lente’ in augustus 1968, de groeiende protesten tegen de VS-interventie in Vietnam, en de snelle aftakeling van De Gaulle’s Vijfde Republiek in Frankrijk).

Wat de ontwikkelingssamenwerking betreft maakte het grotere publiek in die dagen kennis met de politieke kanten van het ontwikkelingsvraagstuk, onder andere door de burgeroorlog in Nigeria na de onafhankelijkheidsverklaring van Biafra in mei 1967 (B.A.C. 1969), en de bezetting van de Indonesische ambassade in Den Haag door Molukse jongeren aan de vooravond van het staatsbezoek van president Soeharto in september 1970. Beide kwesties hielden ook de nationale politiek en het kabinet intensief bezig.

Maar aan de aantasting van mensenrechten en de toenemende verpaupering in grote delen van de Derde Wereld liet de Nederlandse politiek zich veel minder gelegen liggen. Dit èn het gebrek aan meer zichtbare resultaten van de hulp bevorderden dan ook de al genoemde geleidelijke radicalisering van een deel van de Derde-Wereldbeweging. De eens eendrachtige lobby voor meer hulp en meer structurele vormen van ontwikkelingssamenwerking raakte steeds verder verbrokkeld.

4.2 Hulpbeleid en beleidsomgeving in Nederland

In de eerste sectie van de vorige paragraaf zagen we hoe Udink erin slaagde het kabinet te overtuigen van de wenselijkheid een streefjaar voor het bereiken van de 1 procent van het NNIfk voor ontwikkelingshulp vast te leggen. Dat werd 1971, maar ik wees er in voetnoot 9 op dat de feitelijke besluitvorming in de twee ministerraden in oktober 1967 allesbehalve precies was. Details opzij gelegd,^[64] luidde het besluit met de belangrijkste consequenties namelijk als volgt: ‘Wat al of niet onder het begrip ontwikkelingshulp zal worden begrepen blijft open.’^[65]

Dat men dit laatste open hield was niet zozeer omdat men dit nog niet wist, of nog niet kon zeggen – al waren beide uitspraken zonder twijfel ook waar! −, maar omdat men zich liever (nog) niet op iets concreets wilde vastleggen. Een al te strakke omschrijving zou immers toekomstige besluiten van de regering over te aanvaarden uitgaven zodanig aan banden leggen dat dit politiek onwenselijk zou zijn – en welke politicicus wil dat, of doet dit ongevraagd?^[66]

Daarnaast zagen we reeds bij onze discussie  over de coördinerende bevoegdheden van de ontwikkelingsminister, dat door de invoering van de omvangsdoelstelling de uitgaven onder het daardoor bepaalde ontwikkelingsplafond – een term die  spoedig in zwang raakte, alsof het een maximum betrof! − een beschermde status kregen, een belang waarin elk minister graag zijn aandeel opeiste. Een ontwikkelingsminister die daarbij strenge maatstaven hanteert, beperkt daarmee zowel zijn eigen speelruimte als die van zijn collega’s. Maar als hij geen of te ruime normen aanlegt, verzwakt hij zijn argumenten tegenover onterechte wensen van andere ministers!

Begroting en werkelijkheid

Men kan niet zeggen dat het fenomeen van de oneigenlijke uitgaven pas in de periode van Udink ontstond; we zagen er al genoeg voorbeelden van in het vorige hoofdstuk; en ook Bot was er niet de uitvinder van. In Udinks periode rezen vraagtekens die vergelijkbaar zijn wat we in het vorige hoofdstuk hebben gezien: bijvoorbeeld, in 1968 toen diens tweede MvT (voor 1969) voor het nog lopende jaar 1968 een ander, namelijk hoger, totaalbedrag van de hulp vermeldde dan in de (eerdere) MvT voor 1968 had gestaan – zonder dat daarover enige uitleg werd verschaft (details volgen hieronder). Blijkbaar mochten ook in de jaren-Udink de gepubliceerde offciële cijfers niet voor ‘waar en betrouwbaar’ worden gehouden, althans niet voor wat zij letterlijk in eerste instantie leken te suggereren.

Het is daarom nodig om het onderzoek naar het hulpbeleid van de Nederlandse overheid ook in deze periode in te leiden met een analyse van wat de verschillende cijfers van de rijksbegroting, en die van andere daarop betrekking hebbende stukken, feitelijk betekenden. Uiteraard begin ik met de twijfelachtige praktijken die we in het vorige hoofdstuk hebben vastgesteld, om te zien of Udink daarmee doorging, of ze corrigeerde − ten goede of ten slechte?

Bij het nalopen van de vier MvT’s die onder Udinks verantwoordelijkheid werden uitgebracht (betrekking hebbend op de begrotingsjaren 1968-1971) zal tevens zichtbaar worden of er in deze periode ook nog andere handelingen voorkwamen die de kwalificatie ‘oneigenlijk’ verdienen.

A. De terugkeer van de kapitaalmarktfinanciering

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat met ingang van 1966 nieuwe leningen aan concentratielanden en consultatieve groepen (voortaan: C&CG-landen) niet langer uit de kapitaalmarkt werden gefinancierd, maar uit de schatkist. Financiering uit de schatkist betekende dat de betreffende leningsbedragen, die voorheen vanwege hun financiering uit de kapitaalmarkt buiten de rijksbegroting vielen, vanaf dat jaar wèl konden worden meegeteld in het totaal van de ontwikkelingshulp van de overheid. En dat leverde dit totaal een forse, maar louter boekhoudkundige, extra stijging op die bijna de helft van de totale stijging van de hulp in dat jaar verklaarde (zie p. 100 van hoofdstuk 3) – een truc die, ook al werd hij wellicht om andere redenen uitgehaald, de overheid èn de Nederlandse economie niets kostte, maar ook de ontvangende ontwikkelingslanden geen cent aan extra leningen verschafte!

In Udinks tweede MvT (voor 1969) bleek echter een handeling die praktisch het tegenovergeestelde inhield −  namelijk het verstrekken van nieuwe leningen die niet meer, als voorheen, uit de schatkinst werden gefinancierd, maar nu weer op de kapitaalmarkt werden opgenomen – toch voor een, eveneens schijnbaar, verhogend effect op de overheidshulp te kunnen zorgen. Het waren namelijk leningen van een nog op te richten instelling (de latere FMO, die aanvankelijk overigens onder andere namen en afkortingen werd vermeld), ten bedrage van f. 15 mln. Dit bedrag werd in de eerste MvT niet in het totaal van de hulp meegeteld, maar in de tweede wèl, maar dan in de kolom van het voorgaande jaar: 1968! – het hierboven genoemde geval. Hoe zat dit precies? Wat gebeurde er in de jaren daarna? En de belangrijkste vraag: wat zat er eigenlijk achter deze, in de vorige periode door Bot afgeschafte en nu onder Udink weer terugkerende, kapitaalmarktfinanciering?

Aan de eerste MvT van Udink gingen in 1967 twee ministerraadsdiscussies vooraf met héél verschillenden uitkomsten – dus ook vóórdat het door Udink voorgestelde besluit werd genomen om het totaal van de ontwikkelingshulp in 1971 op 1 procent van het NNIfk te brengen.

In de eerste bijeenkomst (op 13 juli 1967, weergegeven in Dierikx et al., red., 2005a, p. 46-49) opperde de minister van Financiën, Witteveen, iets dat leek op een gedeeltelijke herroeping van de besluiten uit 1965, toen de financiering van leningen via de kapitaalmarkt werd veranderd in financiering uit de schatkist.^[67] Het ging toen onder andere over de vraag wat er wel of niet onder de door sommigen verlangde 1 procent voor ontwikkelingshulp zou mogen vallen. Witteveen wees erop dat in het buitenland ‘het totaal van de publieke èn particuliere hulp’ in dit streefpercentage werd inbegrepen. Maar nadat hij had opgemerkt er begrip voor te hebben dat het in Nederland alleen om het overheidstotaal ging, kwam hij toch met het voorstel ‘voor de presentatie’ voortaan ook de ‘overheidsgaranties voor leningen’ ten behoeve van, bijvoorbeeld, de NIB en de NOF te ‘laten meetellen’ (idem, p. 47).^[68]

Minister Roolvink (van Soza&V), die als eerste reageerde (althans volgens deze notulen), zei te verwachten ‘dat de Kamer de redenering dat overheidsgaranties voor leningen ook onder de 1 % moeten worden begrepen, niet zal aanvaarden’ (idem).^[69] Udink, de enige andere minister die op Witteveens voorstel inging, herinnerde eerst aan de regeringsverklaring, die alleen van overheidshulp had gesproken. Ook stelde hij dat ‘particuliere investeringen nog nooit onder het plafond zijn gebracht,’ waarna hij concludeerde: ‘Zodra dergelijke zaken op de begroting voorkomen, kunnen zij wel onder het plafond worden gebracht; hetzelfde zou gelden voor leningen’ (idem p. 48). Twee ministers tegen, en de minister van Financiën die zijn voorstel niet herhaalde, plus premier De Jong die eerder èn in zijn conclusies aan het slot van de vergadering er niets meer over zei: het leek toch alsof deze ministerraad Witteveens voorstel had afgewezen?

Nauwelijks twee maanden later was Udink echter fundamenteel van mening veranderd, zo blijkt uit de tweede ministerraadsdiscussie over dit onderwerp (op 11 september 1967, één week voor de derde dinsdag in september, en eveneens opgenomen in dit ING-boek: idem p. 70-72). Udink en Witteveen meldden daar dat zij het in principe eens waren geworden over de oprichting van de FMO – beide ministers waren daarbij nodig omdat er ook principiële punten van het begrotings- en financiële beleid bij in het geding waren.

Meningsverschillen waren er alleen nog over enkele details, maar die kunnen hier onvermeld blijven. Van belang was wèl dat Witteveen die details nog niet naar buiten wilde brengen, en Udink wèl. Maar zij waren het wel eens over een bedrag van f. 15 mln. aan kapitaalmarktfinanciering voor/door de FMO. Udink drong aan op snelle publicatie in zijn komende MvT, expliciet: omdat het ‘in een later stadium moeilijk zal zijn deze zaak als een additionele stroom van publieke middelen te presenteren’ (idem p. 70; cursivering toegevoegd) – een vreemd oogmerk als men zich realiseert dat het helemaal niet om uitbreiding van de publieke middelen zou gaan.^[70]

Waar voor Udink de schoen wrong werd duidelijker op de volgende bladzijde van de MR-notulen: daar benadrukte hij ‘dat de presentatie zodanig moet zijn dat de Kamer bereid is te accepteren dat de onder staatsgarantie op te nemen lening gerekend wordt tot ontwikkelingshulp uit publieke middelen’ (idem p. 71; cursivering wederom toegevoegd). Deze wens van Udink vereist twee kanttekeningen:

• Hij gebruikt in beide citaten het adjectief ‘publieke’ op een manier die maskeert dat hij een probleem probeert weg te werken: kapitaalmarktmiddelen zijn namelijk helemaal geen publieke middelen, maar – naar hun oorsprong – van particuliere aard.^[71]
• Als Udink de door de FMO te gebruiken middelen graag wilde meetellen in het totaal van de publieke ontwikkelingshulp, dan had hij zo’n onjuiste voorstelling van zaken helemaal niet nodig gehad: die middelen konden immers evengoed uit de schatkist worden gefourneerd, zoals al vanaf 1966 de gewoonte was bij de leningen aan C&CG-landen via de NIO.

Het eerste punt was een van de vele kwesties die onderwerp van debat werden nadat de ontwerpwet FMO bij de Tweede Kamer was ingediend, in januari 1969, en er groot verzet ontstond tegen Udinks plannen met de FMO (ik zal daar nog uitgebreid bij stilstaan in paragraaf 4.3). Het tweede punt kreeg in 1970 een antwoord waaruit bleek wat de reden was voor de misleidende benaming van kapitaalmarktleningen door deze twee ministers, een reden die vanaf het begin verzwegen was – en die ik pas verderop kan toelichten.

Terug naar de ministerraad van 11 september 1967: de genoemde meningsverschillen werden voorlopig afgehandeld met het besluit het bedrag van f. 15 mln. in de MvT voor 1968 te laten vermelden, en Witteveen en Udink te machtigen de tekst daarvoor te finaliseren (Dierikx et al., red., 2005a, p. 71). En dat is een tekst geworden die in de eerste MvT ‘onder de streep’ werd weergegeven.^[72] Verbazend genoeg deed die tekst echter helemaal niet wat Udink het belangrijkste had gevonden: een presentatie die de Kamer zal doen accepteren, dat de onder staatsgarantie op te nemen (kapitaalmarkt)leningen worden gerekend tot de ontwikkelingshulp uit publieke middelen. Dat bleek namelijk uit niets.^[73]

Een vol jaar later werd Udinks wens echter wèl uitgevoerd, in de tweede MvT (voor 1969). Dus waarschijnlijk hebben Witteveen en hij hun machtiging wat opgerekt, al zal dit mogelijk niet zonder ruggespraak met de ministerraad zijn gebeurd.^[74] De belangrijkste wijziging bestond eruit dat, zoals eerder vermeld, het in de eerste MvT onder de streep vermelde bedrag van f. 15 mln. in de tweede MvT ineens was verplaatst naar boven de streep, waar het was opgenomen in de begrotingskolom van het voorgaande jaar, 1968! Door die verplaatsing telde het totaal van deze kolom nu op tot f. 540 mln., in plaats van het totaal van f. 525 mln. dat in de vorige MvT had gestaan (MinBuza 1968, p. 38); het nieuwe totaal was gelijk aan wat een jaar eerder nog onder de streep had gestaan. En het bedrag van f. 15 mln. stond nu achter de (verbeterde) omschrijving van de FMO i.o. in de kolom van het vorige jaar, 1968, terwijl de kolom voor 1969 intussen een iets hoger bedrag voor deze nieuwe post begrootte.^[75]

Of deze MvT van september 1968 de Kamerleden er echter goed van doordrong dat voortaan kapitaalmarktmiddelen werden meegeteld in het totaal van de hulpverlening, is twijfelachtig. Het stond wel tussen haakjes bij de omschrijving van de nieuwe post, maar er werd verder geen enkele poging gedaan om de gewijzigde financieringswijze uit de doeken te doen, laat staan te rechtvaardigen waarom voor deze FMO-leningen werd afgezien van schatkistfinanciering en nu weer was gekozen voor een beroep op de kapitaalmarkt. En die verklaring ontbrak ook in de volgende twee MvT’s, terwijl daarin ook de vermelding tussen haakjes bij de FMO-post weer werd weggelaten! Blijkbaar moest er nog altijd iets verborgen worden gehouden. Want wat dat was werd pas in de allerlaatste MvT duidelijk, omdat Udink er toen behoefte aan had een heel andere beweegreden te suggereren voor wat in feite alleen een verdere uitbreiding van de kapitaalmarktfinanciering bleek te zijn.

De kapitaalmarktfinanciering van de FMO was intussen al jaar op jaar verhoogd, te weten: van f. 15 mln. in 1968, naar f. 20 mln. en f. 25 mln. in 1969 en ’70, terwijl voor 1971 al een verhoging tot liefst f. 45 mln. was voorzien^[76] – wat wel opmerkelijk was voor een instelling waarvoor het wetsontwerp pas in 1969 zou worden ingediend, en dat door de Tweede Kamer pas in februari 1970 kon worden goedgekeurd.

De werkelijke behoefte aan kapitaalmarktfinanciering bleek in de loop van 1970 echter nog groter te worden. Het begrotingsjaar 1971 zou namelijk het jaar worden waarin het in 1967 genomen besluit van de regering-De Jong om de ontwikkelingshulp naar 1 procent van het NNIfk te verhogen moest worden waargemaakt. Nominaal was het bij dit percentage behorende bedrag van het ‘ontwikkelingsplafond’ intussen aanzienlijk hoger geworden dan de ‘meer dan f. 800  mln.’ waarover premier De Jong het had gehad bij zijn presentatie in de Kamer (Tweede Kamer 1967c, f. 209). De voor 1971 benodigde bijstellingen liepen in drie stappen op naar f. 970 mln.^[77]

De MvT voor 1971 deed nogal geïmponeerd over deze stijging, waarschijnlijk vooral om met des te meer nadruk te kunnen verklaren dat de regering zich desondanks zou houden aan het oorspronkelijke besluit. Udink schreef dan ook, dat de regering ‘aan de ontwikkelingssamenwerking een zodanige prioriteit’ toekende, dat zij aan het parlement voorstelde ‘de omvang van de publieke hulpverlening voor 1971 aan [de nieuwste] raming aan te passen’ en deze te verhogen tot het genoemde bedrag van f. 970 mln.’ (MinBuza 1970, p.26; cursivering wederom toegevoegd).

Meteen daarna werd voorgesteld, bijna alsof het om een causaal verband ging, ook ‘een wijziging in de wijze van financiering’ aan te brengen bij een ander onderdeel in dit hulptotaal, namelijk: het programma van ontwikkelingsleningen via C&CG, die via de NIO werden verstrekt. Hoewel deze leningen sinds 1966 ‘volledig uit de schatkist [werden] gefinancierd’, stelde men nu voor deze ‘voor een gedeelte’ op te nemen ‘onder staatsgarantie op de kapitaalmarkt.’ Dit deel werd bepaald op f. 36 mln., terwijl de rest van het programma: f. 176 mln., uit de schatkist zou blijven komen. Waarna de volgende zin het al vermoede causale verband expliciet legde, want: hierdoor is het mogelijk, om met volledige handhaving van het hulpprogramma op een niveau van f. 970 mln., [de begroting van Financiën] met f. 36 mln. te verlagen’ (idem; mijn cursiveringen).^[78]

Dit causale verband was echter een rookgordijn waarachter een andere causale relatie verborgen was: de kapitaalmarktfinanciering van een deel van de C&CG-leningen had namelijk helemaal niet tot doel om het begrote hulptotaal in 1971 op f. 970 mln. te brengen. Deze MvT schreef wel, dat de regering de omvang van de ‘publieke’ hulpverlening in 1971 tot dit niveau wilde verhogen. Maar in werkelijkheid financierde zij dit totaal niet alleen uit schatkistmiddelen, maar ook uit kapitaalmarktmiddelen – en dat zijn, zoals al betoogd per definitie geen publieke, maar particuliere middelen.

Ook bestond de werkelijke omvang van de kapitaalmarktfinanciering in dit laatste begrotingsjaar niet slechts uit de f. 36 mln. van de C&CG-leningen − de enige waarover deze MvT het op deze plaats had! −, maar ook uit de in 1968 begonnen raming van leningen via de FMO i.o. En het volgens deze post aan te trekken bestanddeel kapitaalmarktleningen was intussen al gestegen tot f. 45 mln. in 1971 (zoals reeds hierboven gemeld), zodat het totaal van de kapitaalmarktfinanciering in 1971 op (36 + 45 =) f. 81 mln. kwam.^[79]

Udinks hierboven geciteerde mededeling dat het door deze uitbreiding van de kapitaalmarktfinanciering ‘mogelijk’ was het hulptotaal te verhogen tot het genoemde niveau, was dus misleidend en feitelijk onjuist. In werkelijkheid waren noch deze nieuwste, noch de in 1968 begonnen ramingen van de financiering via de kapitaalmarkt, vereist om de (stijgende) leningsbedragen via FMO en NIO aan ontwikkelingslanden mogelijk te maken. Al deze bedragen hadden immers ook via de schatkist kunnen worden gefinancierd – zoals bij de NIO al sinds 1966 de praktijk was, en dat had ook bij de FMO kunnen worden gedaan.

De vraag waarom die weg niet verkozen werd, levert het antwoord op dat verwijst naar de hierboven genoemde andere causale relatie: de echte reden waarom de kapitaalmarktfinanciering gedeeltelijk werd heringevoerd en uitgebreid in deze periode. De tussenstap naar dit antwoord stond in de hierboven aangehaalde zin uit Udinks laatste MvT, die diende als rookgordijn: de kapitaalmarktfinanciering was namelijk wèl nodig om de begroting van Financiën minder te laten stijgen.^[80]

En waarom moest die begroting worden gedrukt, en dus niet pas in 1970, maar ook al vanaf 1968? Dit was omdat de regering-De Jong vanaf haar start streefde naar reductie van het begrotingstekort van de overheid.^[81]Door de FMO-leningen en een deel van de NIO-leningen aan ontwikkelingslanden buiten de begroting te plaatsen kon men voldoen aan de gewenste beperking van de overheidsuitgaven – eenvoudig, omdat kapitaalmarktmiddelen géén publieke middelen zijn, en dus het tekort van de overheid verkleinen naarmate zij een deel van de schatkistfinanciering overnemen. En het mooie was, zal Udink hebben gedacht, nadat hij zijn eerdere oppositie tegen Witteveens voorstel had laten varen: dit kan worden gedaan zònder het totaal van het hulpplafond aan te tasten – tenmiste als iedereen maar wil geloven in de opgerekte definitie van publieke middelen. Want – in tegenstelling tot het pre-1966 tijdperk, toen het bedrag van de (overheidsgaranties op) kapitaalmarktleningen alléén onder de streep werd vermeld en niet werd meegeteld in het totaal van de hulp  –, werden of bleven (bij respectievelijk de FMO en de NIO-leningen) ook de bedragen van de op de kapitaalmarkt op te nemen leningen meetellen in het hulptotaal, alsof het (nog steeds) ‘publieke’ middelen waren!^[82]

Waarom er precies f. 36 mln. aan kapitaalmarktfinanciering bij moest komen in 1971, heb ik nergens beargumenteerd gezien – het zal te maken hebben gehad met de gewenste mate van tekortreductie. Maar dat men deze uitbreiding niet zocht in verdere kapitaalmarktfinanciering bij de FMO, en wel bij de C&CG-leningen via de NIO, lag wel voor de hand. De al genoemde ernstig vertraagde start van de FMO maakte haar geen plausibele kandidaat: van de voor FMO-leningen geoormerkte bedragen tussen 1968 en ’70 van in totaal (15+20+25 =) f. 60 mln. was namelijk medio 1970 nog praktisch niets besteed; daar kon in 1971, naast de reeds geprogrammeerde f. 45 mln., niet nog eens iets extra’s bovenop worden gelegd!^[83] Gegeven deze stand van zaken, zal men er daarom de voorkeur aan hebben gegeven de extra uitbreiding van de kapitaalmarktfinanciering bij de C&CG-leningen onder te brengen – en dan verder maar geen verklaring te geven waarom de in 1965 verdedigde redenen om tot schatkistfinanciering over te gaan ineens in 1970 geen hout meer sneden – maar dat deden zij destijds ook al niet (zoals betoogd hoofdstuk 3).

Als hiermee de echte reden van de wederinvoer van de kapitaalmarktfinanciering is blootgelegd, rijzen er echter nog wel twee vragen.

De eerste is of deze kapitaalmarktfinanciering ook nog andere functies vervulde? Voor de FMO misschien wel. Udink zag die namelijk als een ‘gezamenlijk onderneming van de Nederlandse staat en het Nederlandse bedrijfsleven’ (Dalmeijer 1993, p.309). Die zou zich richten op het doen opbloeien en versterken van marktgeoriënteerd en doelmatig-efficiënt opererend bedrijfsleven in ontwikkelingslanden. En dat moest gebeuren met behulp van Nederlandse bedrijven die bereid zijn riscodragend te investeren in deze landen (binding aan Nederlandse bedrijven was tot 1977 nog een eis). De overheid zou daar geld bijleggen, maar kapitaalmarktfinanciering zou onderstrepen dat het om een op afstand van de staat geplaatste instelling ging, die maximaal samenwerkte met en haar taakvervulling volledig afstemde op de belangen van Nederlandse bedrijven; bovendien zou door deze financiering het bedrijfsleven ook eigen middelen investeren in het goed functioneren van de FMO, die daardoor tevens minder afhankelijk werd van de welwillendheid van de staat.

Echter, als beweegreden is deze zienswijze op geen enkele wijze strijdig met, maar complementair aan de hierboven geconcludeerde echte reden voor de kapitaalmarktfinanciering: beide motieven gingen hand in hand, waarbij Witteveen wellicht meer de auctor intellectualis was van deze tekortreductie met kunstgrepen en Udink geen moeite had zijn plannen voor de FMO hiernaar in te richten. Het enige dat zij verder nodig hadden was een definitie van ‘publieke’ middelen die een loopje nam met logica en feitelijkheid, maar dat zal hen niet bezwaard hebben – en het parlement blijkbaar ook niet!

Daarentegen zie ik bij de C&CG-leningen geen ruimte voor deze op zichzelf staande argumentatie pro-kapitaalmarkt: de NIO kon zowel de ene als de andere financieringsvorm hanteren, al zou de kapitaalmarktfinanciering de overheid wel iets meer kosten. Bij deze leningen zal het uit de behoefte aan tekortreductie voortkomende argument dus wèl de doorslag hebben gegeven.

De tweede vraag is: of gedeeltelijke kapitaalmarktfinanciering van overheidsuitgaven principieel geoorloofd is of niet? Het antwoord daarop is eveneens reeds gegeven in het vorige hoofdstuk. Een ontkenning berust op een kleine uitbreiding van het argument dat ik daar aanhaalde uit een later rapport van de gezaghebbende Studiegroep begrotingsruimte uit 1983 (zie in paragraaf 3.2, het in de laatste alinea van p. 106 en de eerste alinea van p. 107 weergegeven citaat van deze Studiegroep, aangehaald in NAR-advies no.87, 1986, p. 44). Als het standpunt is dat alle uitgaven van de overheid in de rijksbegroting behoren te worden gepresenteerd en verantwoord, zouden dus al die uitgaven uit schatkistmiddelen moeten worden gefinancierd.

Ik neig ernaar om deze laatste opvatting te volgen, maar dat is dan voornamelijk omdat mij bekend is welke problemen de kapitaalmarktfinanciering in de komende jaren zou oproepen.^[84] In de jaren zestig-zeventig leken de bezwaren ertegen echter meer theoretisch dan praktisch te zijn. En wat de ontwikkelingshulp betreft was er ten tijde van Udink zelfs weinig op tegen om voor het totaal van de hulp ook kapitaalmarktfinanciering toe te laten: voor de ontwikkelingslanden die voor C&CG en FMO-leningen in aanmerking kwamen, maakte het althans weinig uit of  hun leningen uit de ene dan wel de andere bron voortkwamen, mits hun maar een even groot bedrag aan leningen zou worden aangeboden, en de voorwaarden daarvan niet al te sterk zouden afwijken. Met name dit laatste hing af van de bereidheid van de overheid om de voor de draagkracht van deze landen te hoge Nederlandse marktrente van die tijd door middel van rentesubsidies te verlagen tot het niveau dat hun bij schatkistleningen in rekening zou worden gebracht.^[85]

Echter, ook al zou het voor de in aanmerking komende ontwikkelingslanden weinig verschil maken, voor het hulpprogramma als geheel waren er wel nadelen verbonden aan de kapitaalmarktfinanciering van leningen. Allereerst, hoewel dit verschil niet groot was: tegengesteld aan wat er bij de overgang naar schatkistfinanciering in 1966 gebeurde, kostte het verstrekken van kapitaalmarktleningen de Nederlandse staat wèl iets meer dan het verstrekken van schatkistleningen (het rentetarief waartegen de NIO, en te zijner tijd ook de FMO, hun financieringsbehoefte op de kapitaalmarkt dekken, was standaard iets hoger dan het tarief dat de minister van Financiën betaalt als de staatsinkomsten ontoereikend zijn). Dit renteverschil^[86] leidt tot een hoger bedrag benodigd voor rentesubsidies en dat komt voor rekening van de overheid, wat dus de beschikbaarheid van middelen voor overige hulpactiviteiten verkleint.

Op vergelijkbare wijze kunnen ook bedragen die via de kapitaalmarkt moeten komen ruimte in beslag nemen onder het ontwikkelingsplafond, en daarmee andere, wèl of méér reële, bijdragen aan activiteiten met een groter ontwikkelingseffect verdringen. Dit plafond ontstond weliswaar pas in 1971, maar één verdringing was ook al in de aanloop daarnaar te herkennen. Namelijk bij de FMO zelf: de geprogrammeerde leningenverstrekking, die tot en met 1971 was opgelopen tot in totaal f. 105 mln., maar waarvan als gevolg van de vertraagde oprichting nog nauwelijks of niets was besteed. In dit geval hoeft het ontwikkelingseffect van alternatieve bestedingsmogelijkheden niet eens genoemd te worden: die zijn altijd hoger dan bij bedragen die nog niet uitgegeven kunnen worden.

Weliswaar lag de verdringing in dit geval uiteraard niet aan het feit dat de kapitaalmarkt ervoor moest worden ingeschakeld, maar aan de begerigheid van Udink om reeds vanaf 1968 bestedingsruimte vast te leggen voor zijn geesteskind FMO, lang voordat er in redelijkheid iets van kon worden uitgegeven. Dit is dus ook een voorbeeld geworden van wat al in het vorige hoofdstuk werd gesignaleerd als mogelijkheid van schijnbedragen op het hulpoverzicht: het opvoeren van welbewust hogere (begrotings- of kapitaalmarkt-)bedragen dan reëel is uit te geven in het begrotingsjaar, en dat blijkt dus ook te kunnen bij het voorgenomen gebruik van kapitaalmarktmiddelen.

Ik noemde in het vorige hoofdstuk ook nog een tweede eis: het feit van de schijn en de vermoedelijk omvang daarvan zouden eerlijk gerapporteerd moeten worden. Ook dat is een zonde waarop Udink bij dit onderwerp betrapt moet worden – maar het is niet nodig daarover nog meer te zeggen.

B. En dan ook nog rentesubsidies?

In de pre-1966-periode werden in de hulpoverzichten van de overheid de kapitaalmarktleningen aan ontwikkelingslanden niet meegeteld in het hulptotaal, maar de rentesubsidies die daarbij nodig waren wel. Vanaf 1966 werden de meeste van deze leningen voortaan uit de schatkist betaald, en dus meegeteld in dit totaal, terwijl de rentesubsidies vervielen (al was er nog wel een restbedrag aan subsidies op leningen die op basis van ‘oude’contracten werden verleend).

Zoals we in de voorgaande sectie zagen, keerden vanaf 1968 de kapitaalmarktleningen weer terug, maar anders dan in de pre-’66 situatie werden die nu wèl meegeteld in het hulptotaal, terwijl ook de rentesubsidies op deze (nieuwe) leningen weer meetelden. Dit laatste was, zo zou men kunnen zeggen, in feite dubbelop, en geen terugkeer naar de ‘eerlijke’ situatie, zoals die zowel vóór als ná ’66 bestond:

• òf de rentesubsidies werden meegeteld en dan niet de leningsbedragen;
• òf alleen de leenbedragen telden mee en de rentesubsidies niet.

Door Udink werd de situatie (althans ten aanzien van FMO-leningen en een deel van de NIO-leningen) zodanig gewijzigd dat voortaan:

• zowel de leningsbedragen als de rentesubsidies werden meegeteld in het hulptotaal.

Ik noem dit een ‘oneerlijke’ belasting van het voor hulp beschikbare totaal: immers, wat voor lenende ontwikkelingslanden extra wordt besteed in de vorm van rentesubsidies, wordt aan andere ontwikkelingslanden onthouden (of ook aan de lenende landen zelf, maar dan in hun overige hulpontvangsten). En dat gold ook voor twee andere soorten rentesubsidies die aan de jaarlijkse hulpoverzichten werden toegevoegd: de door de Europese Investeringsbank (EIB) verstrekte leningen aan Griekenland, die eveneens via de kapitaalmarkt werden gefinancierd; maar de rentesubsidies die daarvoor nodig waren, moesten door de lidstaten worden bijgeplust. Op vergelijkbare wijze^[87] draaide de Nederlandse staat ook op voor de rentesubsidies die nodig waren voor de leningen aan Latijns-Amerikaanse landen die volgens contract nog steeds uit de kapitaalmarkt kwamen.

Tegen rentesubsidies is vanuit ontwikkelingsoogpunt weliswaar in principe niets nadeligs in te brengen (mits zij correct berekend zijn): ze zijn uiterst nuttig, zelfs onmisbaar, voor ontwikkelingslanden die anders met te hoge rentelasten zouden worden opgezadeld. Maar voor het donorland zijn rentesubsidies ook een vorm van ‘wisselgeld’: je mag ze in rekening brengen als je de leenbedragen niet meetelt, òf je hebt er geen last van als je de leningen uit de schatkist financiert. Als je beide doet, zoals Udink, belast je het hulpplafond ook voor het draaglijk maken van die kapitaalmarktleningen die zònder rentesubsidie door de DAC niet onder het plafond zouden worden toegelaten. In feite dus een tweevoudige belasting ten behoeve van één hulphandeling: het verstrekken van zachte ontwikkelingsleningen, en dat is behalve oneerlijk, misschien ook geen efficiënte besteding van je schaarse ontwikkelingsgelden.

Aan de bedragen die door Bot en Udink op de begroting werden gezet, was de wisselvalligheid als gevolg van deze verschillende wijzen van belasting niet af te zien, behalve dan dat het bedrag in Bots eerste begroting flink daalde: van f. 17,0 naar f. 2,0. In zijn tweede begroting liep het echter al weer op naar f.  3,0. En dat werden in Udinks vier begrotingen nog sterkere stijgingen, met uitzondering van zijn voorlaatste, met de volgende bedragen: 4,3; 5,8; 5,6 en 5,9 (allemaal in miljoenen guldens, en zònder verklaring voor de kleine dip in 1970; de betreffende MvT’s zullen verderop bij tabel 4.1 worden vermeld). In feite waren al deze stijgingen vanaf Bot toe te schrijven aan de nog steeds te subsidiëren leningen op oude contractbases, waarbij ook nieuwe leningen werden verstrekt. In Udinks laatste MvT werd echter aangekondigd dat het oude leningenprogramma met Latijns-Amerikaanse landen, dat relatief hoge renten liet betalen, dus minder subsidies vergde, niet zou worden voortgezet; nieuwe leningen aan deze landen zouden voortaan ook lagere rentes krijgen, zodat de post rentesubsidies in de nabije toekomst zou gaan stijgen, zowel door deze aanpassing als door de nieuwe kapitaalmarktleningen via de FMO en de NIO.

Aan de genoemde subsidiebedragen is nog niet duidelijk te zien dat de rentesubsidies (ook los van de nieuwste veranderingen) een cumulatief oplopende stijging tegemoetgingen. Mede door de eveneens oplopende kapitaalmarktfinanciering zouden deze subsidies op den duur echter een loden last worden voor zowel het hulpplafond als de rijksbegroting.

C. EEG-Ontwikkelingsfonds: een rechtzetting

Er is bij begrotingszaken ook wel eens iets verheugends te melden: Udink slaagde erin een onder verantwoordelijkheid van Witteveen in zijn eerdere periode als minister van Financiën in de regering-Marijnen gepleegde zonde te laten corrigeren. Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien besloot deze regering in 1964, na in 1963 en ’64 twee volledig premature begrotingsbedragen ten behoeve van het tweede Europese Ontwikkelingsfonds (EOF-2) te hebben begroot, de hele, over vijf jaar verdeelde, Nederlandse bijdrage aan dit fonds vanaf 1965 opnieuw mee te laten tellen in het totaal van de hulp, maar toen als binnenslijnse bedragen (zie in en onder tabel 3.1 van hoofdstuk 3). Het was deze dubbeltelling van twee jaar, waarna de reeks zou worden voortgezet tot en met 1969, die Udink aanpakte in dezelfde ministerraadsvergadering van juli 1967 dat hij Witteveens voorstel om de kapitaalmarktfinanciering opnieuw in te voeren nog wèl weerstond.

Het ging weliswaar niet zonder slag of stoot dat deze ministerraad Udink aan het langste eind liet trekken.^[88] Maar zijn eerste MvT bracht in het hulpoverzicht voor 1968 zijn overwinning duidelijk tot uitdrukking: achter de EOF-omschrijving werd met ‘−’ aangegeven dat er niets voor was begroot, terwijl de toelichting keurig uitlegde dat de EOF-verplichtingen reeds in de jaren 1963-’67 waren meegeteld (MinBuza 1967b, no. 4, p.15 en 16). Daarna werden er ook in de drie volgende MvT’s voor het EOF geen bedragen meer vermeld in de begrotingskolommen voor 1969, ’70 en ’71.^[89] En de toelichtingen herhaalden met kleine variaties in de bewoordingen, dat het totaal van Nederlands EOF-2-bijdragen al in eerdere jaren op deze extra-comptabele staten was verantwoord (idem 1968, p. 38-39, 1969b, p. 57-58, en 1970, p. 53 en 55).

Hoe zat het echter met de in de vergadering genoemde betalingsverplichting aan Brussel in 1968? Het betreffende bedrag stond uiteraard niet in het hulpoverzicht, want het zou niet nòg eens bij de hulp mogen worden opgeteld. Had het echter wèl op de BuZa-begroting mogen staan, zoals de ministerraad had besloten? Dat hing niet alleen af van de sommen van de bedragen die in het verleden reeds (buitenslijns) op de begroting hadden gestaan − hetzij als quasi-storting op de speciale rekening bij de schatkist voor de EEG, hetzij als binnenslijns bedragen (in het eerste geval hoefden zij niet opnieuw te worden begroot, maar in het tweede geval moest dat nog wel teneinde hun betaling alsnog mogelijk te maken, maar zònder dat zij nòg eens ten laste van het hulptotaal mochten komen!). Het hing uiteraard ook af van het totaal van de overmakingen aan Brussel dat reeds in het verleden had plaatsgevonden.

De toelichting bij de EOF-post in Udinks eerste MvT stelde dat ‘mag worden aangenomen, dat in 1968 de EEG-Commissie ten laste van [EOF-2] een afroep zal doen ten bedrage van      f. 50 mln.’ (idem 1967b, p. 16). Dit ‘ten laste van EOF-2’ is wat verrassend voor wie zich herinnert (òf nog eens naleest in het vorige hoofdstuk), hoe traag de werkelijke betalingen aan Brussel voor EOF-1 op gang kwamen. Maar ondanks Bots stellige verwachting dat er in 1966 ‘vrij zeker’ niets meer zou worden opgevraagd, blijkt in Udinks eerste hulpoverzicht uit de aparte kolom van de vermoedelijke realisaties in 1966, dat er in laatstgenoemd jaar wèl iets was betaald, zelfs niet minder dan f. 105,1 mln. (idem p. 15)! Alleen op basis van deze MvT zou dus van de eerste EOF-toezegging inmiddels toch nog steeds maar (50,4+105,1 = ) f. 155,5 mln. zijn  overgemaakt. Omdat deze toezegging intussen reeds in 1958-’62 geheel op de speciale schatkistrekening was gezet, zou de verwachte nieuwe betaling in 1968 dus niet opnieuw behoeven te worden begroot. Maar toen Udink deze MvT opstelde wist hij waarschijnlijk al, dat er ook in 1967 een bijna even groot bedrag zou worden overgemaakt naar Brussel: f. 103,7. Voor de buitenwereld bleek dat echter pas in zijn tweede MvT (idem 1968, p. 38).^[90] Als dit juist is, en dit bedrag bij het eerder genoemde totaal wordt opgeteld, dan resulteert zelfs iets meer dan het eerdere bedrag van de toezegging, namelijk: f. 259,2 mln.,^[91] en dat betekent dat in 1967 EOF-1 inderdaad geheel was besteed. Udink had het in zijn eerste MvT dus terecht over een ten laste van EOF-2 komende betaling in 1968 gehad.

Maar het daarin veronderstelde betalingsbedrag van f. 50 mln. bleek in zijn tweede MvT wèl gecorrigeerd te moeten worden. De toelichting bij de EOF-post stelde nu namelijk zonder nadere verklaring dat ‘in 1968’, dus vóór het nieuwe begrotingsjaar, ‘een bedrag van f. 29,5 mln. zal worden overgemaakt op de rekening van de EEG’ (idem p. 39; cursivering door mij).^[92] Gegeven de grootte van dit herziene bedrag valt het duidelijk beneden de reeds tweemaal buitenslijns begrote f. 47,50 mln. in 1963 en ’64, zodat dit in  1968 geen nieuwe begrotingspost had gerechtvaardigd^[93] – al was er in werkelijkheid al f. 50 mln. voor begroot op de BuZa-begroting (idem 1967b, nr. 5, p. 7).

Dit commentaar is weliswaar mosterd na de maaltijd, maar het gewijzigde betalingsbedrag is wel van belang voor het beantwoorden van de vraag wanneer er weer nieuwe EOF-bedragen mogen worden meegeteld in het hulptotaal; dat wil zeggen: zodra de EOF-2-toezegging van    f. 237,5 mln. geheel is besteed. Onder Udinks verantwoordelijkheid, zo blijkt uit zijn twee laatste MvT’s, waren de overmakingen aan Brussel nog maar tot f. 65,5 mln. opgelopen (volgens  de daarin vermelde ‘vermoedelijke uitkomsten’ in 1968 en ’69 van f. 29,5 en f. 36,0 − idem 1969b, p.57, en 1970, p.53). De minister maakte in deze MvT’s weliswaar geen gewag van nieuwe opvragingen door de Europese Commissie in deze jaren, maar die moeten er wel zijn geweest.

Verder staan er nog wel wat kleine verschrijvingen in enkele toelichtingsteksten, maar die zal ik hier laten rusten. Wat de hoofdzaak betreft: Udink herstelde de door het kabinet-Marijnen begane (en door het kabinet-Cals gecontinueerde) fouten terecht, en behandelde de verdere boekingen voor het EOF voor wat betreft de hulpfondsen in zijn eigen periode zoals het hoorde. 

D. West-Irian Fonds

Ik recapituleer eerst de cijfers die in het vorige hoofdstuk met enige moeite (en dankzij de door Udink in 1968 gepubliceerde gegevens uit het verleden) zijn gereconstrueerd over het in 1963 opgerichte West-Irian Fonds (WIF) van de VN:

• Van de in totaal door Nederland toegezegde bijdrage aan dit Fonds van (drie maal f. 36,2 mln. =) f. 108,6 mln. is tot en met 1965 een bedrag van f. 72,6 mln. gereserveerd op een speciale schatkistrekening bij Financiën. Dus resteerde nog f. 36 mln. waarvoor nog geen begrotingsvoorziening getroffen was.
• En van het tot het einde van 1965 voor het WIF gereserveerde bedrag was nog maar f. 0,2 mln. (namelijk alleen in 1963) overgemaakt aan de VN. Zodat deze schatkistrekening nog f. 72,4 mln. beschikbaar had voor nieuwe betalingen aan de VN.
  (Zie hoofdstuk 3, de secties die zijn samengevat in tabel 3.1.)

Udinks eerste MvT, die in het hulpoverzicht de WIF-post ten onrechte wegliet, vermeldde in zijn algemene beschouwingen (onder de tussenkop ‘Indonesië’), dat het VN-secretariaat en Indonesië nog werkten aan de ‘programmering van de bestemming’ van de nog ter beschikking staande gelden voor het WIF; maar daarvoor zou in 1968 nog geen beroep worden gedaan op het nog niet gereserveerde gedeelte van de toezegging (MinBuza 1967b, nr. 4, p. 13). De volgende MvT (voor 1969) verwees (na de vermelding van de in eerdere jaren gereserveerde gelden) naar een speciale VN-missie, die in november ’67 een ontwerpontwikkelingsplan voor West-Irian had ingediend. Nederland had daarvoor alvast f. 11 mln. aan de VN overgemaakt. Hoewel er dus nog een restant van (72,4 – 11 =) f. 61,4 mln. over was van de nog beschikbare middelen (waarover de MvT zweeg), kwam de minister toch met het voorstel om, teneinde ‘de verdere uitvoering van het ontwikkelingsplan mogelijk te maken’, alvast de helft van het nog niet gereserveerde bedrag van de toezegging in 1969 te reserveren: f. 18 mln. En dit werd een jaar later herhaald met de andere helft in 1970 ( 18 = f. 36 mln.; idem, respectievelijk 1968, p. 39, en 1969b, p. 57).

Met deze laatste reservering werd dus weliswaar het totaal van de in 1963 door Nederland toegezegde bijdrage aan het WIF van f. 108,6 mln. bereikt. Maar hoewel ook deze laatste twee reserveringen, net als de eerdere, wederom volledig werden meegeteld in het totaal van de Nederlandse hulpverlening in 1969 en ’70, was een groot deel van deze bijdrage nog altijd niet verder gekomen dan een bijschrijving op de speciale rekening die ten behoeve van het WIF werd bijgehouden op Financiën – en daarover zweeg ook Udink in alle talen!

Het is niet mogelijk om precies te bepalen hoeveel er nog op deze speciale schatkistrekening stond toen in 1968 en ’69 werd besloten ook de laatste twee tranches van f. 18 mln. elk alvast daarop te laten bijschrijven, omdat niet duidelijk is op welke data deze tranches werden geboekt. Maar op basis van enkele veronderstellingen is wel aannemelijk dat deze saldi achtereenvolgens ruim f. 45 mln. en bijna f. 55 mln. bedroegen voordat deze bijboekingen plaatsvonden.^[94]

Bijschrijving van deze tranches mag dus beide keren gevoeglijk als prematuur worden betiteld – en het VN-verzoek om ‘versnelde beschikbaarstelling’ van het totaal van de toezegging, waarop Udink zich in zijn voorlaatste MvT beriep (idem, 1969b, p. 58), in eerste instantie als ongefundeerd. Versnelde bijschrijving zouden eventueel wèl gerechtvaardigd zijn geweest als het er naar uit had gezien dat de reeds overgemaakte bedragen spoedig zouden zijn uitgeput – zoals Udink beweerde in dezelfde alinea. Dat was echter meer dan twijfelachtig. Niet alleen was, na de herstart van het WIF in november 1966 (volgens IS, april 1969, p. 115) het tempo van de overmakingen nog altijd beperkt gebleven (gemiddeld f. 12 mln. per jaar in de laatste drie jaar), de overmakingen naar de VN gingen ook daarna nog met nauwelijks meer omhoog: te weten      f. 12,6 mln. en f. 17,4 in 1970 en ’71 (volgens de MvT’s van Boertien, in idem 1971, p. 41, en 1972b, Bijlage IV, p.12). Udink kwam in zijn laatste MvT met de eerste stuwmeerberekeningen (waarover verderop meer); daarin was eind 1969 voor het WIF nog altijd f. 46,8 mln. op de schatkistrekening blijven staan (idem 1970, Bijlage V, p. 60).^[95] En het allerlaatste deelbedrag van Udinks laatste reserveringen voor het WIF zou pas in 1976 uit het stuwmeer verdwijnen, zo blijkt uit de laatste MvT van Pronk voor 1978 (idem 1977a, p. 133).

Misschien rees er in deze jaren echter wel wat twijfel over het WIF. Udink kwam althans in zijn laatste MvT (voor 1971) ook nog met iets nieuws voor West-Irian. Hij meldde daarin dat Indonesië en Nederland in het najaar van 1969 een nieuw ‘speciaal fonds voor de ontwikkeling van West-Irian’ hadden opgericht, dat bij de in 1966 opgerichte Aziatische Ontwikkelingsbank (ADB) werd ondergebracht. Deze bank zou in samenwerking met de Indonesische autoriteiten, èn in ‘nauw overleg met’ het WIF, een prioriteitenlijst van ontwikkelingsprojecten maken, die ‘volgens de normale bankregels zullen worden beoordeeld’ (idem 1970, p. 55).

Behalve vraagtekens bij deze niet verder toegelicht bankregels, rijst ook de vraag waarom voor deze nog jonge ADB werd gekozen. Het was wel een multilaterale instelling, waarin naast andere industrielanden ook vele Aziatische landen participeerden, maar voortvarend was zij tot dan toe nog allerminst geweest. Dat bleek uit het stuwmeeroverzicht in dezelfde MvT, waarin de onderuitputting van de beschikbaar gestelde middelen sinds 1967 met sprongen omhoog was gegaan.^[96] Misschien werd gehoopt dat het met dit nieuwe West-Irian-fonds wel anders zou lopen, en dat het zou helpen als Nederland zijn toegezegde bijdrage aan dit fonds van f. 17,5 mln. al in 1970 suppletoir aan de lopende begroting toevoegde. Dat werd, aldus dezelfde MvT, inderdaad gedaan (idem). Maar dat bleek een verkeerde inschatting. Toen twee maanden na de aflossing van Udink Boertiens eerste MvT (voor 1972) uitkwam, was uit de voorlopige rekening over 1970 voor dit nieuwe fonds op te maken dat er in dit jaar nog helemaal niets was uitgegeven. Ook bleek dat er voor 1972, net als in 1971, opnieuw voor een PM-vermelding werd gekozen (idem 1971, p.41), zodat ook voor de binnenslijnse raming die in ’71 was toegestaan voor ’72 nog geen begrotingsvoorziening nodig was. En die behoefte was er ook in 1973 en ’74  nog niet: in Boertiens tweede MvT werd dit nieuwe fonds namelijk niet eens meer genoemd, en in de eerste MvT (voor 1974) van Pronk wordt duidelijk dat het in 1970 alvast suppletoir begrote bedrag van f. 17,5 mln. zelfs in zijn geheel in het ‘stuwmeer’ was achtergebleven (idem 1973b, Bijlage IV, p. 13).

Die suppletoire begroting is dus achteraf gezien eveneens prematuur geweest. Udink heeft, voor zover mij bekend, er niets meer over gerapporteerd. En of zijn opvolgers er nog iets over hebben gezegd zullen we mogelijk in het volgende hoofdstuk kunnen zeggen. Maar wat Udink betreft kunnen we niet om de conclusie heen, dat hij in zijn laatste drie jaren niet alleen voor het WIF, maar ook voor het nieuwe ADB-fonds voor West-Irian prematuur bedragen liet reserveren respectievelijk begroten, die in de betreffende jaren alleen het totaal van de ontwikkelingshulp flatteerden zonder dat er al iets nuttigs mee werd gedaan – bij elkaar opgeteld: (36 17,50 =) f. 53,5 mln. 

E.  Overige toerekeningen aan het plafond

In deze subsectie gaat het om de meer directe gevolgen van de kabinetsbeslissing in oktober 1967, die stelde dat de vraag ‘wat al of niet onder het begrip ontwikkelingshulp zal worden begrepen open blijft.’^[97] Sommige ministers legden overigens al claims op tafel voordat besloten was dit open te laten.^[98] Tijdens deze periode werden over deze vraag nog diverse keren discussies gevoerd in de ministerraad, vooral ook toen de vrees groeide dat de 1%-doelstelling niet of moeilijk haalbaar zou blijken te zijn in 1971.^[99]Nadat er nog vaker was gepleit voor uitbreiding van de toerekeningen, probeerde Udink op 2-4-’69 daar paal en perk aan te stellen door twee voorwaarden te noemen: ze moesten duidelijk het karakter hebben van ontwikkelingshulp, en het moest om nieuwe activiteiten gaan (Dierikx et al., red., 2005a, p. 340). Witteveen verzette zich echter met de woorden dat, als deze voorwaarden werden overgenomen, ‘deze operatie vrijwel geen resultaat zal opleveren’ (idem p. 341). Wat erover werd besloten bleef echter onvermeld in de notulen, omdat er in bilaterale vorm zou worden doorgegaan met deze besprekingen (idem p. 342). De uitkomsten zullen we dan ook alleen aantreffen in de hierna te behandelen hulpoverzichten.

De regering-De Jong sloot deze discussies overigens evenmin af voor haar einde (op 6 juli 1971) − en dat deden ook de latere kabinetten niet, zelfs niet nadat een meerderheid van de Tweede Kamer in de jaren zeventig enkele toerekeningen specifiek afkeurde en om verwijdering verzocht. Daarna verdween het toerekeningsvraagstuk pas in 21ste eeuw van de officiële agenda, toen er veiligheidsvraagstukken werden toegevoegd aan de beleidsdoelstellingen van het buitenlandbeleid. Nòg recenter, toen de bevordering van Nederlandse exporten en particuliere investeringen officieel werd vermengd met het ontwikkelingsbeleid van de overheid. werd de oneigenlijkheidsvraag, mogelijk definitief, opgeborgen in het laatje ‘discussies uit het verleden.’

Ik begin met een toerekening die ik zelf al miste in het vorige hoofdstuk: de apparaatskosten. Udink voerde deze post voor het eerst (expliciet) op in het overzicht van de hulp in zijn eerste MvT (voor 1968): f. 7, 3 mln., met als enige toelichting dat dit bedrag bestond uit ‘personeelskosten en materiële voorzieningen (zoals huisvesting, reiskosten e.d.)’ (MinBuza 1967b, nr.4, p. 15 en 18). Dit bedrag liep rap op in zijn volgende MvT’s: f. 8,5 mln.; f. 11,5 en f. 13,9 mln. Vanaf dat moment werd ook vermeld dat dit alleen de BuZa-uitgaven betrof, waaraan vanaf 1970 ook ‘versterking van de bezetting van een aantal diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland viel, welke in het bijzonder met de uitvoering van de ontwikkelingssamenwerking zijn belast,’ en vanaf 1971 ‘een nieuw op te richten ambtelijk bureau’ ten behoeve van voorlichting over en bemiddeling van import uit ontwikkelingslanden werden toegevoegd (idem 1968, p. 38 en 41, 1969b, p. 57 en 61, en 1970, p. 53 en 59).

Wat de binnenlandse apparaatskosten betreft leken er verder geen vragen te rijzen.^[100] Die ontstonden echter wel bij de internationale apparaatskosten. De eerste rees toen Udink in de ministerraad van 9 oktober 1968 terloops vermeldde, dat er ook ‘bepaalde uitgaven ten behoeve van de Verenigde Naties (…) onder het ontwikkelingsplafond’ waren gebracht (Dierikx et al., red.,2005a, p.274). Dat bleek toen in zijn tweede MvT (voor 1969) bij de post ‘VN-hulp via gewone begrotingen’ de toelichting stond, dat het VN-secretariaat een nieuwe studie had gemaakt van het percentage van de normale VN-contributies dat toegerekend kon worden aan de hulpverlening: na de 10 procent waarmee in het verleden was gewerkt, moest dit nu ineens 60 procent worden! Omdat het de gewoonte was in deze het VN-secretariaat te volgen, werd het bedrag van deze post (die ook de apparaatskosten van de gespecialiseerde organisaties omvatte) verhoogd van f. 1 mln. in ’68 naar f. 8 mln. in ’69 (MinBuza 1968, respectievelijk p. 39 en 38) – wat nogal een verhoging was. Misschien kwam dit om dat de gespecialiseerde organisaties er voorheen niet in zaten, maar mogelijke andere rechtvaardigingen ontbreken (ook bij Udinks opmerking in de genoemde ministerraad, waar hij overigens een bijna dubbel zo groot bedrag had genoemd: f. 15 mln.). Behalve dat er dus enkele onduidelijkheden zijn, kan ik echter alleen opmerken dat de VN-aanbeveling om voortaan 60 procent van de normale contributies aan de ontwikkelingssamenwerking toe te rekenen wel aan de erg hoge kant lijkt te zijn.

Een post waarbij ik in het vorige hoofdstuk al kleine vraagtekens had was het wetenschappelijk onderzoek ten behoeve van ontwikkelingslanden, zij het voornamelijk vanwege de nogal beperkte informatie die erover werd verstrekt in Bots begrotingsnota’s. Dit euvel kleeft nog ernstiger aan dezelfde post in de eerste twee MvT’s van Udink (voor 1968 en ’69): slechts twee zinnen in elk, zij het dat in het tweede jaar het eerder begrote bedrag van f. 0,9 mln. werd vervangen door een PM-vermelding, met de volgende toelichting: hoewel de bestemming daarvan ‘vrijwel geheel’ vastlag, verliepen de uitgaven zodanig traag dat er vooralsnog geen nieuw bedrag nodig was (MinBuza 1967b, nr. 4, p. 15 en 18, en 1968, p. 38 en 40).

De gebrekkige toelichting had langzamerhand tot grotere vraagtekens mogen leiden, ware het niet dat naar aanleiding van de onderzoekprojecten in 1970 iets meer informatie gegeven werd over het verleden: die betrof een terugrapportage over de jaren 1966-’68, waarna alleen de verwachting werd uitgesproken, dat eind ’69 de eerder begrote bedragen besteed respectievelijk gecommitteerd zouden zijn. Maar over de voortzetting van het programma, waarvoor een nieuw bedrag werd uitgetrokken van   f. 6,7 mln., werd nog nauwelijks iets gezegd (idem 1969b, p. 57 en 60). De toelichting werd echter wel substantieel uitgebreid in Udinks laatste MvT, toen werd vermeld dat er in 1970 een nieuw onderzoeksprogramma van universitair onderzoek en samenwerking met ontwikkelingslanden (PUO) van start was gegaan, dat gecoördineerd werd door de Nuffic.^[101] Voor dit nieuwe programma èn de voortzetting van de ‘traditionele’ onderzoeksprojecten werd tezamen f. 6,8 mln. opzij gezet, terwijl er ook nog twee subsidies werden begroot (voor ontwikkelingskosten van nieuwe luchtopnametechnieken en voor het onderzoek dat via WOTRO werd gefinancierd), die gezamenlijk f. 1,7 mln. bedroegen (idem 1970, p. 53 en 58).

Samengevat: hoewel dit soort uitgaven in beginsel kan worden toegejuicht, was de jarenlange onderbelichting van de activiteiten en plannen een gebrek dat dringend verbetering behoefde.

De post Instituten en cursussen, waarin de overheid al sedert Bot aanzienlijke bedragen stak, werd een zeer gezochte plaats voor additionele uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking die eveneens onder het ontwikkelingsplafond konden worden gebracht: hetzij in de vorm van meer geld voor reeds eerder gefinancierde activiteiten, hetzij subsidies en andere bijdragen voor nieuwe activiteiten. Vergelijking met de eveneens in een aparte bijlage in Bots laatste begrotingsnota vermelde subposten en bedragen, leert dat er in Annex I van Udinks eerste MvT vier nieuwe sub-posten zijn opgenomen (twee 100 %-bijdragen in de exploitatie van bij elkaar opgeteld f. 575 duizend, en twee investeringssubsidies van gezamenlijk f. 2,75 mln.). Daarnaast zijn bij twee al eerder opgenomen exploitatiesubsidies de toerekenpercentages ten laste van het ontwikkelingsplafond verhoogd (van 65 naar 75 %, en van 25 naar 50%), terwijl drie eerder opgenomen investeringsbijdragen inmiddels zijn vervallen of gereduceerd (die voorheen tezamen f. 3,2 mln. bedroegen). Bij acht overige, eveneens al eerder gesubsidieerde subposten (zes met bijdragen in de exploitatie- en twee  in de investeringssfeer), zijn de toerekenpercentages niet veranderd, terwijl de ervoor begrote bedragen toch omhoog zijn gegaan. Daar kunnen verschillende redenen voor zijn: kostenstijgingen en uitbreiding van de gesubsidieerde activiteiten. Beide redenen kunnen gerechtvaardigd zijn of niet: een kostenstijging die overeenkomt met de stijging van het gemiddelde prijsniveau lijkt in orde te zijn, maar als die daar bovenuit gaan rijzen er vraagtekens. Zijn die een gevolg van toegenomen aantallen deelnemers aan de cursussen, en een daardoor noodzakelijke uitbreiding van personeelslasten en materiaalgebruik, dan lijkt dit gerechtvaardigd, behalve als deze laatste niet in verhouding staan tot het gestegen deelnemeraantal. Bij onderzoeksinstituten kunnen kostenstijgingen die het stijgende prijspeil overtreffen eveneens worden veroorzaakt door veranderingen in zowel aard als omvang van de onderzoeksactiviteiten; wat daarvan gerechtvaardigd is zal afhangen van de initieel overeengekomen onderzoeksopzet en het bijbehorende werkplan, maar als die door externe oorzaken moeten worden aangepast is daarvoor weer een nieuwe beoordeling nodig die de subsidiegever al of niet kan goedkeuren.

In het algemeen mag van alle bedragen in Annex 1 van Udinks eerste MvT worden aangenomen dat zij door de overheid zijn goedgekeurd. Maar als we zien dat het saldo van alle mutaties in de overgang van de periode-Bot naar die van Udink uitkomt op een stijging van het totaal van de toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond voor instituten en cursussen met f. 4,5 mln (van f.16,5 mln. in 1967 naar f. 21,0 mln. in 1968) – een stijging dus van niet minder dan 28 procent in één jaar tijd! (berekend uit Annex I in MinBuza 1967b, nr.4, p.19, die de toerekeningen voor beide jaren geeft). Dat is duidelijk meer dan de toename van het prijsniveau, zodat er reden is nader te onderzoeken hoeveel van deze toename gerechtvaardigd was of niet.

F  Oneigenlijke toerekeningen: een poging tot kwantificering

Ik wil in deze sectie een poging doen alle in de secties A t/m E opgesomde mogelijkheden tot oneigenlijke toerekening van uitgaven aan het ontwikkelingsplafond te kwantificeren. En die secties zal ik daarna uitbreiden met enkele andere uitgaven, waarbij onterechte toerekeningen eveneens werden vermoed (door anderen). Ik zal hieronder elk geval afzonderlijk beredeneren en (indien mogelijk) kwantificeren. Kwantificering, ook al maakt een gebrek aan gegevens enige speculatie onvermijdelijk, is namelijk nodig om iets te kunnen zeggen van de betekenis van de oneigenlijke toerekeningen en van de gevolgen die zij kunnen hebben voor de rest van de uitgaven en het beleid.

Ik begin met de als laatste besproken instituten en cursussen, omdat bij deze categorie van uitgaven missers van de overheid nogal opmerkelijk zijn – zie met name het aantal evidente vergissingen en drukfouten! De vuistregels die ik bij deze categorie gebruik (zie hieronder) kunnen op enkele punten wat betwistbaar lijken, maar geven desondanks tezamen een geloofwaardig beeld van de geschatte graad van oneigenlijkheid bij deze categorie.

De aan verschillende instituten en cursussen toegerekende uitgaven in Udinks vier begrotingsjaren zijn, net als die in zijn eerste MvT, opgenomen in vergelijkbare tabellen in elke MvT, telkens aangeduid als Annex 1, die telkens de uitgaven in het nieuwe begrotingsjaar vergelijken met die in het voorgaande jaar. Er staan in elke tabel twee soorten uitgaven die de overheid heeft toegerekend aan het ontwikkelingsplafond: de exploitatiesubsidies en de investeringssubsidies. Het verschil daartussen lijkt duidelijk, maar het wordt nergens toegelicht. Verder staat bij elke uitgavensoort vermeld welke instellingen die hebben ontvangen; een aantal daarvan  heeft overigens zowel een exploitatie- als een investeringsubsidie ontvangen.

Hoe is te bepalen wat van deze verstrekte subsidies terecht onder het ontwikkelingsplafond is gebracht en hoeveel daarvan als oneigenlijk dient te worden beschouw? In principe zou dit voor elke instelling apart moeten worden beoordeeld, maar daarvoor beschik ik niet steeds over de complete juiste gegevens. In plaats daarvan zal ik globaal tewerk gaan en daarbij vijf vuistregels toepassen, waarmee de mijns inziens onredelijk toerekeningen kunnen worden onderscheiden van de redelijke; de eerste kunnen dan worden afgekeurd.

Ik licht deze werkwijze hieronder toe. Eerst wijs ik echter nog eens op de in het algemeen zeer gebrekkige, of zelfs geheel ontbrekende, informatie bij de afzonderlijke posten in de MvT-bijlagen −  zowel in de bijlagen zelf als in verwijzingen daarnaar in het hulpoverzicht. Op zoek naar gegevens heb ik ook de begrotingsnota’s van Bot geraadpleegd, die met de eerste toerekeningsoverzichten kwamen voor dergelijke instituten en cursussen. Bots praktijk kan zodoende als uitgangspunt dienen van sommige beoordelingen in Udinks periode.^[102]

Vuistregels voor toerekeningscorrecties bij Instituten & Cursussen in 1968-’71:

1. Meervoudig gesubsidieerde instellingen: Er waren in de periode-Udink twee instituten die door meer ministeries werden gesubsidieerd (het KIT zelfs door zes; en het Afrika-Studiecentrum door drie).^[103] Bij beide werd de toerekening aan ontwikkelingssamenwerking over al deze subsidies berekend. Dit is misplaatst. Redenerend dat alléén de subsidies van BuZa en de Koninkrijksminister voldoende met ontwikkelingssamenwerking te maken hadden om deze toerekening te rechtvaardigen, beschouw ik bij beide instellingen de toerekeningen van de overige ministeries als ongerechtvaardigd.
2. 100%-toerekening van exploitatiesubsidies alleen bij zuivere ontwikkelingsactiviteiten: Ook deze vuistregel beoogt al te gulle toerekeningen te corrigeren. Indien van een voor 100% toegerekende subsidie^[104] vaststaat dat zij niet exclusief ten goede komt aan ontwikkelingslanden (bijvoorbeeld omdat er ook andere studenten aan deelnemen, of er ook Nederlandse belangen mee worden gediend) pas ik op deze instelling het toerekenpercentage toe, dat bij een vergelijkbare andere instelling is toegepast. In 1968 betrof dit de twee instellingen die in noot 105 bij naam zijn genoemd: de Wereldomroep noch de Tropische Landbouwschool in Deventer komt mijns inziens in aanmerking voor een hoger percentage dan dat van het ISS (75%).
3. Geen nieuwe verhogingen van toerekenpercentages na 1967: De regering-De Jong zette ten aanzien van de toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond een koers in, die gericht was op een zo groot mogelijk uitbreiding.^[105] Een wijziging van enkele toerekenpercentages is dan het eenvoudigst, want wie kan betwisten dat het Internationaal Agrarisch Centrum (IAC), dat in 1967 al was verhoogd tot 65%, niet verder omhoog mag naar 75 %? En waarom zou het Instituut voor Landaanwinning en Cultuurtechniek (ILC) niet van 25 naar 50% mogen gaan?
   Ik vind dit echter te gemakkelijk en, zonder overtuigende argumenten, onvoldoende gegrond – dit overigens  niet alleen omdat vanaf 1968 een extra kritische houding geboden was, maar ook omdat Bot al zo gul was geweest in 1966 en ’67! Deze vuistregel mag echter geen automatisme worden: percentages die het laatste van Bot te boven gaan, dienen alleen dan te worden afgewezen als de stijging niet adequaat beredeneerd is. Bij de hierboven  genoemde instellingen, IAC en ILC, werd de herziening zònder enige toelichting binnengesmokkeld, zodat er geen reden is ze te handhaven. (Verlagingen van het toerekenpercentage kwamen overigens niet voor.)
4. Geen extreme stijgingen van bedragen: Een andere uiting van het nieuwe toerekenbeleid onder De Jong/Udink was het meer dan evenredig laten toenemen van subsidiebedragen. We hebben daarvan in de periode-Bot al enkele voorbeelden gezien, dus daaraan dient nu paal en perk te worden gesteld. Ik beperk deze correctie echter wel tot de uitgaven die al in het voorgaande jaar voor het eerst zijn toegerekend (een eerste subsidieverlening impliceert immers een stijging van 100%, en die is zonder nadere informatie niet als te hoog, of te laag, te kwalificeren). Als zij bij een tweede (of latere) toerekening echter tegelijkertijd door een (of meer) van bovenstaande vuistregels wordt getroffen, dient eerst deze stijging tot redelijke proporties te worden teruggebracht. De deels politiek, maar vooral ook door de inflatie, bepaalde stijging van de Nederlandse hulpomvang lijkt daarvoor een goede maatstaf: onder ‘extreem’ zal ik daarom een stijging verstaan die de jaarlijkse toename van dit hulptotaal in ruime mate overtreft.^[106]
5. Investeringssubsidies in principe niet toerekenbaar: Investeringssubsidies moeten mijns inziens volledig anders worden beoordeeld dan exploitatiesubsidies: ze zijn immers inherent multifunctioneel. Heel in het algemeen gezegd, mogen investeringssubsidies niet als toerekenbaar aan ontwikkelingssamenwerking worden beschouwd, omdat de kapitaalgoederen waarop zij rusten (school- en kantoorgebouwen, een studentenhuis en twee musea met onderzoeksruimte):
   • voor een deel al waren gebouwd/gesticht vóórdat de ontwikkelingssamenwerking ontstond (de instellingen met een koloniale voorgeschiedenis), en:
   • ook daarna nog zullen kunnen fungeren voor andere doeleinden; ook restauraties of specifieke aanpassingen ten behoeve van ontwikkelingsactiviteiten zullen deze meervoudige functionaliteit voor Nederland in het algemeen niet aantasten. Ik maak echter twee uitzonderingen:
     1. als zo’n aanpassing een gebouw niet slechts tijdelijk, maar ook definitief ongeschikt maakt voor ander gebruik dan ontwikkelingssamenwerking, kan zo’n investeringssubsidie wèl in aanmerking komen voor toerekening – maar dat moet dan wel overtuigend worden beargumenteerd; en
     2. als de investering bouwkundig noodzakelijk is, maar uitsluitend door ontwikkelingssamenwerking te subsidiëren is − omdat geen enkel ander ministerie er voldoende belang bij heeft om die geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening te nemen −, is (gehele of gedeeltelijke) toerekening aan ontwikkelingssamenwerking gerechtvaardigd.^[107]

Ik zal mijn beoordeling van de toerekeningen voor Instituten en Cursussen in Udinks Annexen 1 in de vier MvT’s van deze periode^[108] eerst in woorden weergeven, en daarna de kwantitatieve betekenis van de verschillende correcties die ik wenselijk vind,^[109] uitdrukken in cijfers.

Bij de tien instituten of cursussen die in Udinks eerste MvT bij de toegerekende exploitatiesubsidies stonden waren er twee die nog niet eerder door Bot waren toegerekend: de Wereldomroep en ‘Deventer’ (opgevat als de aldaar gevestigde Tropische Landbouwschool). Beide werden zij voor 100% toegerekend, wat mij zeer misplaatst lijkt. Ik corrigeert dit met 25%, omdat ik ze in bepaalde opzichten vergelijkbaar acht met het ISS. In de eerstvolgende twee jaren kwamen er geen nieuwe exploitatiesubsidies bij, maar in het laatste jaar (1971) wel, namelijk: voor een cursus ‘bodem en water’ in Wageningen. De bij deze cursus blijkende 100%-toerekening beschouw ik eveneens als onjuist, zodat ik die reduceer, namelijk tot 65% (vergelijkbaar met de andere Wageningse toerekening voor het IAC).

De lijst van de exploitatiesubsidies bevat voorts in elk van de vier jaren de twee meervoudig gesubsidieerde instituten (het KIT en het ASC), waarvoor vier respectievelijk twee subsidienten buiten de toerekening dienen te blijven (een in elk volgend jaar over de veranderende bedragen uit te voeren correctie).

Er waren in 1968 eveneens twee instituten waarvan de toerekenpercentages werden verhoogd, in vergelijking tot 1967. Omdat zij geen van beide werden gemotiveerd, schroef ik die allebei terug naar hun eerdere percentages: bij het IAC van 75 naar 65 % en bij het IILC van 50 naar 25 % (uiteraard telkens herhaald over de nieuwe bedragen in de volgende jaren). Verhoogde toerekenpercentages werden twee jaar later ook aangetroffen bij drie instituten die in de eerste twee jaren lager waren toegerekend. Omdat ook bij deze een motivering ontbreekt, corrigeer ik die naar hun eerdere percentages (in 1970 en ’71): het ISS en de Nuffic beide terug van 100 naar 75 %, en het ITC van 85 naar 50 %.

Even een terzijde over de door Den Haag gebruikte toerekenpercentages: zonder mijn correcties zou vanaf 1970 bij niet minder dan de helft van de (toen nog) tien instituten een toerekening van 100% zijn toegekend; en bij vier andere instituten een toerekening van 75 of meer procent. En daar kwam dan in 1971 de al genoemde cursus met een 100%-toerekening nog als zesde bij. Over het geheel was dit een nogal ongeloofwaardige vertoning, die ik met een bijstelling naar de eerder gebruikte percentages, of naar het percentage van een vergelijkbare instelling, alleen iets realistischer èn eerlijker heb proberen te maken.

De eerste uitgavenstijgingen van abnormale omvang kwamen voor in 1969, bij twee instellingen die in 1968 voor het eerst waren toegerekend: de Wereldomroep steeg in dit tweede jaar met maar liefst 91 %, en de RHSvTL met 77 %.^[110] Ik zal ze dus tot 50 % groei beperken, waarna voor beide het te hoge toerekenpercentage moet worden aangepast aan de reeds in 1968 toegepaste correctie (van 100 naar 75 %), eveneens te herhalen in 1970 en ’71. Verder kwam in de laatste MvT van Udink nog een derde, iets kleinere, uitgavenstijging voor, namelijk bij het ITC, met een toename van 70 %. Na de reductie tot 50 % groei, diende ook het in 1970 gereduceerde toerekenpercentage van 85 naar 50% te worden herhaald.

Tot zover de exploitatiesubsidies. Er waren in 1968 vijf instellingen waarvoor investeringssubsidies werden toegerekend (vier van deze kwamen ook al voor exploitatiesubsidies in aanmerking!), maar alle vijf zonder enige toelichting. Daarom keur ik die alle af op grond van de eerste uitzonderingsoverweging bij vuistregel e.

Het ISS kreeg in dit eerste jaar geen investeringssubsidie, maar in 1967 wel: in de periode-Udink bleken het ISS en de Nuffic, die hetzelfde pand bewoonden, elkaar jaarlijks af te wisselen (al of niet op instigatie van het ministerie) met hun investeringstoerekeningen aan het ontwikkelingsplafond. Er werd nooit iets van toegelicht, behalve in Udinks laatste MvT, waarin plotseling stond dat bij het ISS ‘extra voorzieningen’ werden getroffen in verband met ‘de nieuwbouw’ (MinBuza 1970, p. 27) – alsof alle Kamerleden en andere lezers dan wel zouden weten dat deze hiermee in alle opzichten gerechtvaardigd waren. Bij mij (dus) niet. Ik vind het in 1971 opgevoerde bedrag (f. 6 mln.) zelfs extreem hoog – een stijging ten opzichte van het in 1969 begrote bedrag (f. 2 mln.) van niet minder dan f. 4 mln., dus een toename met 200 %! (het was verreweg de hoogste investeringssubsidie die in de periode-Udink werd toegekend; terwijl de Nuffic in 1968 en ’70 ook al voor f. 1 en f. 2 mln. mocht laten verspijkeren aan het Paleis!). Zulke bedragen, en dan in drie jaar tijd geen enkele toelichting, en in 1971 een nauwelijks verhelderende opmerking over nieuwbouw (overigens ook nog op een andere plaats dan in Annex 1), lijken mij onaanvaardbaar. Maar ik zal mijn in de tweede uitzonderingsoverweging bij vuistregel e (inclusief noot 110) toegelichte beoordeling van deze subsidie aan het ISS er niet door wijzigen.^[111]

Er was op dezelfde plaats ook nog een tweede toelichting te vinden, namelijk: voorzieningen voor een verhuizing van het ITC^[112] van Delft naar Enschedé. Ook een toelichting die vragen oproept, maar ook deze verandert voor mij niets aan het op de eerste uitzonderingsoverweging bij vuistregel e gebaseerde besluit al deze investeringssubsidies geheel te schrappen. De verhuizingskosten (f. 625 duizend) werden overigens maar één maal toegerekend, net als de vijfde investeringssubsidie in 1968, die ook niet werd herhaald.

De uitkomsten van de diverse mutaties in de post Instituten en cursussen voor 1968-’71 zijn hieronder verwerkt in de jaartotalen van de toerekeningen die als oneigenlijk moeten worden aangemerkt (afgerond op 1.000 gld.). Samen met de oorspronkelijk door het ministerie toegerekende jaartotalen voor deze post in deze periode en de som van de oneigenlijke toerekeningen in procenten van deze oorspronkelijke toerekeningen, zijn deze uitkomsten samen te vatten als hierna is getoond:

We zien dan allereerst dat het bedrag en het aandeel van de als oneigenlijk te beschouwen toerekeningen bij deze post eerst dalen tot 43 procent in 1969, en daarna weer stijgen, in twee stappen, tot uiteindelijk 53 procent in 1971. De daling in 1969 is echter uitsluitend toe te schrijven aan mijn wijze van corrigeren van de toegerekende investeringssubsdies: het correctiebedrag van deze subsidies daalde in 1969 namelijk met méér dan het totaal van de oneigenlijke toerekeningen in dit jaar (f. 1,95 mln. tegenover f. 1,277 mln.). De hierachter zittende handhaving van driekwart van de oorspronkelijke toerekeningen voor het ISS in 1969, die alleen in 1971 werd herhaald, verhindert echter niet dat de oneigenlijke investeringstoerekeningen in 1970 en ’71 weer wèl stijgen: achtereenvolgens met f. 0,4 mln. en f. 2,8 mln., tot uiteindelijk f. 8,7 mln. in 1971. In deze twee laatste jaren zorgen de exploitatiesubsidies dan ook voor veel grotere stijgingen van het totaal oneigenlijk dan de daling in 1969.

Het totaal van de oorspronkelijk door Udink toegerekende subsidies liep van f. 21,0 mln. in 1968 op tot f. 39,6 mln. in 1971 – in totaal een stijging van 89% ten opzichte van 1968.^[113] De hierboven samengevatte oneigenlijke toerekeningen liepen dus iets sterker op, met ruim 98 %, tot méér dan het dubbele van het als oneigenlijk te kwalificeren bedrag in 1968. En, zoals hierboven blijkt, de stijging van de oneigenlijke toerekeningen ontstond vooral in de jaren 1970 en ’71: een toename van 125 % ten opzichte van 1969.

Kortom, ongeacht de mening die men kan hebben over de betekenis van de verschillende correcties die in het voorgaande zijn toegelicht, de trend die uit deze cijfers naar voren komt is opvallend èn verontrustend.^[114] 

En de andere toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond?

Het beeld van de oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond in Nederland is echter met het voorgaande overzicht van de instituten en cursussen nog geenszins compleet. In de eerdere secties A tot en met D heb ik al enkele andere deelterreinen besproken waarop eveneens graden van oneigenlijkheid lijken te hebben bestaan. Na in het navolgende eerst de mogelijkheid tot kwantificering daarvan te hebben onderzocht, kunnen we ook nog kijken naar enkele deelterreinen die door anderen zijn genoemd als voorbeelden van onzuivere meetelling of budgetvervuiling bij de ontwikkelingsuitgaven in de periode-Udink.^[115]

Kapitaalmarktfinanciering: Is er reden om deze kapitaalmarktmiddelen, die zoals we zagen vanaf 1968 weer werden opgenomen in het jaarlijkse hulpoverzicht, eveneens te beschouwen als een oneigenlijk element in de toerekeningen aan ontwikkelingssamenwerking? Als men het standpunt deelt dat overheidsuitgaven in de rijksbegroting dienen te worden verantwoord, zou men daartoe alleen de schatkistmiddelen kunnen rekenen. Maar ik heb er ook al op gewezen dat het voor ontwikkelingslanden weinig uitmaakt of hun leningen direct van de Nederlandse overheid, of namens deze uit de kapitaalmarkt komen. Terwijl daarnaast, zoals eveneens opgemerkt, het meetellen door Udink van de kapitaalmarktmiddelen volledig wordt gedekt door de definitie van de DAC voor het al spoedig alom geaccepteerde begrip ODA, voor ‘Official Development Assistance’ (zie noot 84, p. 220).

Maar dan geen rentesubsidies: Als op grond van de bovenstaande argumenten wordt besloten de leningsbedragen die via de kapitaalmarkt worden gefinancierd te accepteren als deel van de totale middelenstroom ten behoeve van ontwikkelingslanden, dan dienen de rentesubsidies die nodig zijn om deze leningen geschikt te maken voor minder draagkrachtige landen, daar niet nòg eens bovenop te komen. Dit laatste benadeelt namelijk andere hulpbehoevende landen, of dezelfde landen in andere hulpbehoeften. In feite, zo hebben we gezien, waren deze rentesubsidies alleen nodig zijn om de overheid in de gelegenheid te stellen een deel van de staatstaak buiten de rijksbegroting om te financieren – hoe onmisbaar die subsidies ook waren voor de betrokken leningontvangers.^[116] Omdat de betreffende leningsbedragen al bij de hulp werden meegeteld, dienen de daarvoor benodigde rentesubsidies dus als oneigenlijk te worden bestempeld.

Het is overigens lastig om deze oneigenlijkheid goed te kwantificeren. De extra-comptabele staat voor de ontwikkelingshulp kende in deze periode twee posten voor rentesubsidies; daarvan komen die voor de EIB niet in aanmerking voor dit stempel, omdat de leningsbedragen van die bank (aan Griekenland) niet onder het ontwikkelingsplafond werden gebracht. Hetzelfde zou ook gelden voor de aan Latijns-Amerikaanse landen verstrekte kapitaalmarktleningen (op dezelfde plaats toegelicht). Maar de rentesubsidies van deze laatste groep zaten verscholen in de tweede post op het hulpoverzicht, waarin in principe ook de rentesubsidies ten behoeve van de FMO en de NIO (voor zover die betrekking hadden op het nieuwe uit de kapitaalmarkt gefinancierde deel van de C&CG-leningen) werden verantwoord. En aan uitsplitsingen had men in de vier MvT’s van Udink geen behoefte, dus daar moet naar geraden worden. Met behulp van enige veronderstellingsen^[117] kom ik tot de conclusie, dat de rentesubsidies in de jaren 1968-’70 praktisch geheel terecht werden toegerekend; ze waren namelijk grotendeels nodig waren voor de L.A.-landen waarvoor geen leningsbedragen onder het ontwikkelingsplafond werden opgenomen. Alleen in Udinks voorlaatste en laatste jaar kwamen er veranderingen in beeld, die een deel van de voor die jaren uitgetrokken rentesubsidies tot ‘oneigenlijke’ toerekeningen kwalificeerden; maar de daarmee gemoeide bedragen waren in 1970 waarschijnlijk eveneens verwaarloosbaar klein, en bereikten in 1971 vermoedelijk niet veel meer dan de in noot 117 geschatte f. 3,9 mln. bij de C& CG-leningen.

Dat nam dus nog geen ernstige vormen aan. Hoewel de oneigenlijke rentesubsidies in de jaren van Boertien en in het eerste jaar van Pronk nog wel wat hoger zouden worden, zouden de wèl verontrustend veel hogere bedragen daarvoor pas na 1975 tot uiting gaan komen – maar de oorzaak daarvan kwam rechtstreeks voort uit beleidsbesluiten waarvoor al in Udinks periode de kiem was gelegd.

Onrealistisch hoge uitgavenramingen: Te hoge uitgavenramingen zijn natuurlijk ook een belasting van het ontwikkelingsplafond: zij flatteren de hoogte van het hulptotaal, en verkleinen de ruimte voor wèl reël begrote ontwikkelingsuitgaven. Hoe het in deze periode ging met de werkelijke uitgaven, waarvoor Udink met nieuwe gegevens kwam, zullen we verderop zien. Hier beperk ik me tot de begrote uitgaven, van zowel schatkist- als kapitaalmarktmiddelen, waarvan op goede gronden is aan te nemen dat zij onrealistisch hoog waren. De meeste daarvan zijn al in de eerdere secties opgemerkt, maar er komen ook nog enkele ongenoemde bedragen op de proppen.

Het door Udink vanaf 1968 geprogrammeerde gebruik van kapitaalmarktmiddelen voor de door de FMO bemiddelde leningenverschaffing was ronduit belachelijk zolang deze instelling nog niet was opgericht; dus de eerder aangehaalde bedragen daarvoor in 1968-’69, van gezamenlijk (15 + 20 =) f. 35 mln. kunnen zonder meer als onzuiver worden gekwalificeerd. En hoeveel zou er zijn gebruikt van de in 1970 en ’71 geplande kapitaalmarktopname van f. 25 mln. en f. 45 mln.? Denkend aan Udinks opmerking in de Tweede Kamer (zie noot 117 eerste helft), waag ik de verwachting dat er in 1970 nog niets van werd gebruikt en in ’71 misschien hooguit f. 1 mln.^[118] Dit impliceert voor deze twee jaren dus nog eens f. 25 mln. en f. 44 mln. als oneigenlijk te kwalificeren begrote bedragen bij de FMO.

Te hoge uitgavenramingen zijn ook te constateren bij de rechtstreeks uit de schatkist gefinancierde leningen (die door bemiddeling van de NIO werden verstrekt). In twee van Udinks jaren: 1968 en ’70, ontliepen de voorgenomen leningen aan C&CG en andere ontwikkelingslanden en de (voorlopige) realisaties daarvan elkaar niet veel; maar in de twee andere jaren deden zij dat wel.^[119]

In 1969 bleven de gerealiseerde leningen flink achter bij de voorgenomen leningen, terwijl in 1971 de onderuitputting tot meer dan het dubbele opliep: respectievelijk met f.  29,0 mln. en f. 64,2 mln.^[120]

Uiteraard kan niet elke gulden waarmee de raming de realisatie overschrijdt worden aangemerkt als onrealistisch hoog. Voorgenomen en gerealiseerde uitgaven zijn zelden aan elkaar gelijk; een realistische begroting moet ruimte houden voor de mogelijkheid van onvoorziene kostenstijgingen en onverwachte uitvoeringsvertragingen (zoals de in noot 119 te berekenen verschillen aantonen was in het derde jaar van de Udink-periode, 1970, de realisatie zelfs hoger dan de raming van dat jaar). Stel dat we rekening houden met een marge van 20 procent, met boven- en ondergrenzen van 10 procent onder en boven de gerealiseerde uitgaven:^[121] dan kunnen we een leningenraming die de realisatie met meer dan 10 procent overtreft beschouwen als een onrealistisch hoge raming, en het bedrag van deze overschrijding als een oneigenlijke toerekening aan het ontwikkelingsplafond.

Deze redenering toepassend op de in 1969 en ’71 geconstateerde overschattingen van de leningenramingen van f. 29,0 mln. en f. 64,2 mln. noteer ik respectievelijk (29,0 – 7,2 =) f. 21,8 mln. en (64,2 – 14,8 =) f. 49,4 mln. als oneigenlijke toerekeningen in deze twee jaren, terwijl de over en onderschattingen in de jaren 1968 en ’70 zodanig weinig boven en onder de marge van 10 procent van de realisaties in deze jaren vallen, dat zij beide als terecht toegerekend mogen worden opgevat.

Bij Udinks behandeling van de EOF-uitgaven heb ik geen verkeerde begrotingsbedragen meer aangetroffen – althans geen die effect hadden op de in de ontwikkelingsoverzichten opgenomen totalen. Maar bij het West-Irian-fonds waren die er wel: de in 1969 en ’70 toegevoegde laatste reserveringen op de speciale schatkistrekening van elk f. 18 mln. sloegen zelfs nergens op, ook al zou de VN erom gevraagd hebben. En bij de in 1970 suppletoir begrote f. 17,5 mln. ten behoeven van een nieuw speciaal fonds voor West-Irian, dat bij de ADB was ondergebracht, had wel wat meer voorzichtigheid mogen worden betracht; van het bedrag was eind 1972 zelfs nog geen cent uitgegeven. Deze drie bedragen behoren dus onvermijdelijk bij de onrealistisch gereserveerde respectievelijk begrote uitgaven, en zijn daarom eveneens als oneigenlijk te bestempelen.

Verder zijn er nog enkele uitgaven waarvan ik de juistheid niet kan beoordelen, maar in tenminste één geval vermoed ik dat het aan de te hoge kant is. Dat waren de internationale apparaatskosten, waarvoor Udink vanaf 1969 een met het zevenvoudige verhoogde toerekening opnam in het hulpoverzicht. Omdat de desbetreffende bedragen in 1969-’71 vooralsnog niet te corrigeren zijn, zal ik met het oog op een mogelijke corrigeerbaarheid als er in de toekomst meer overtuigende gegevens beschikbaar komen, deze post voorlopig met PM opnemen in de verderop volgende tabel van de oneigenlijke toerekenningen.

Bij de in deze vier jaren begrote uitgaven voor wetenschapelijk onderzoek constateerde ik eveneens een ernstig gebrek aan informatie. Hoewel dit dringend verbetering behoefde, heb ik echter niet de indruk dat er ergens onrealistische hoge bedragen in voorkwamen, zodat ik voor deze post geen aanleiding zie voor een PM-vermelding.

Voorts is er nog de aanzienlijke post van de ‘hulpverlening binnen het Koninkrijk’, waarover de minister z.p. geen enkele bevoegdheid had (behoudens zijn medebeslissingsrecht als lid van de ministerraad), maar die desondanks nog steeds volledig aan het ontwikkelingsplafond werd toegerekend (met bedragen die in 1967-’71 opliepen van f. 114 mln. naar f. 210 mln., maar procentueel vanaf 1969 langzaam begonnen te dalen – van 25 naar 22 procent – alles berekend op basis van de hulpoverzichten in Udinks MvT’s). Dat deze minister er niets over te zeggen had werd in elke MvT onderstreept met een verwijzing naar de aparte begroting van de Vice-Minister-President (Bakker van de ARP in deze periode, die ook minister van V&W was), die de ‘Koninkrijksaangelegenheden’ onder zijn hoede had. Alleen dit woord drukt al uit dat deze speciale begroting alle Koninkrijksaangelegenheden omvatte, zodat alleen daarom al mag worden aangenomen, dat in het kabinet van deze VMP − èn bij de regeringen van Suriname en de Nederlandse Antillen − een véél rekbaarder begrip van wat ontwikkelingshulp was moet hebben bestaan – namelijk eenvoudig: àlles wat wij doen! − dan wat daarover bij BuZa en de rest van de overheid in deze jaren in ontwikkeling was. Er werd in de ministerraad waarschijnlijk ook niet over gepraat omdat men ervaring had met kritiek van de rijksgenoten op alles wat zweemde naar bedillerigheid van Nederlandse zijde.

Toch werd vanuit andere hoeken van ontwikkelingssamenwerking regelmatig geconstateerd dat op deze Koninkrijksbegroting uitgaven voorkwamen, die wel bij het bestaande takenpakket behoorden, maar daarbuiten niet als gebruikelijk bij ontwikkelingssamenwerking werden opgevat. Enige voorbeelden daarvan gaf de Novib in haar brief met commentaar op het ontwikkelingsbeleid van de overheid, d.d. 16 april 1977 (opgenomen in Dierikx et al., red., 2005a, p. 533-540).^[122] Naast kanttekeningen bij bepaalde onderdelen van de Koninkrijkshulp (zoals: sommige leningen die tegen ‘te zware’ voorwaarden worden verstrekt) verwees de Novib ook naar ‘veel posten’ in deze begroting ‘die niets te maken hebben met ontwikkelingshulp’, zoals de Stichting voor Culturele Samenwerking met de Koninkrijksdelen, ‘sportsteun, pensioenen. enz.’ Vergelijkbaar dubieuze voorbeelden waren mij destijds ook bekend, zodat ik geneigd ben Novibs schatting van de omvang daarvan: ‘circa 25 % van het jaarlijks’ voor deze gebiedsdelen ‘uitgetrokken bedrag’,^[123] voor realistisch te houden. Op grond daarvan reken ik in de jaren van Udink de volgende bedragen van de koninkrijksbegroting: f. 33,3 mln., f. 38,3 mln., f. 43,6 mln. en f.  52,5 mln., eveneens tot de oneigenlijke uitgaven.

De Novib was ten aanzien van de oneigenlijkheid van dit deel van de Koninkrijksbegroting blijkbaar zekerder dan zij was voor het totaal van het overheidspakket aan hulp in deze jaren, want daarvoor bepleitte zij slechts ‘een doorlichting van alle posten op de “hulpbegroting” teneinde te kunnen vaststellen in hoeverre deze posten er terecht onder vallen’ (idem p.539). Helaas een oproep waaraan noch Udink, noch zijn onmiddellijke opvolger Boertien, gehoor gaven.^[124]

Het totaal van de oneigenlijke toerekeningen

De in het voorgaande geschatte of berekende bedragen zijn verwerkt in tabel 4.1 hierna, waarin ook de eerder berekende jaartotalen van de oneigenlijke toerekeningen bij de Instituten & Cursussen zijn opgenomen (nu afgerond op mln. gld.). Hoewel de verschillende uitkomsten in hoge mate door het toeval zijn bepaald, valt toch op hoe snel de stijging in deze vier jaar is gegaan (zie regel 9), met alleen een schommeling in het procentuele aandeel van de budgetvervuiling in het plafondtotaal (regel 10).

De grootste post waren het als oneigenlijk te beschouwen deel van de koninkrijkshulp, zoals geschat door de Novib. Maar de te hoog geraamde kapitaalmarktmiddelen bij de FMO en de onrealistische leningenramingen bij de NIO bereikten in Udinks laatste jaar elk een bijna even hoog bedrag. En de eveneens sterk stijgende oneigenlijkheid bij de Instituten & Cursussen zat in ditzelfde jaar op bijna de helft van deze twee op een na hoogste bedragen.

_{−   =   nul
~   =   verwaarloosbaar klein
PM  =  nog niet kwantificeerbaar}    ↵

Vallen de hoogten en de stijgingen  van deze als oneigenlijk te betitelen bedragen mee, of tegen? Dat laatste gevoel bestaat misschien bij degenen die geloofden dat de overheid een betrouwbare informatiebron was. Maar voor wie weet, zoals ik, dat de mistekeningen in de jaren hierna veel groter zouden worden, vallen deze stijgingen nog wel mee. Bedacht moet in elk geval worden dat, zònder de FMO en de NIO-posten, de omvang van de budgetvervuiling in absosolute zin zou zijn gedaald. Deze posten werden misschien nog wel sterker beïnvloed door de drijfveer van het kabinet steeds meer uitgaven onder het plafond te brengen dan die voor Instituten & Cursussen.

Terwijl de invloed van de post die vanaf het begin het grootste aandeel had in de oneigenlijkheid, de koninkrijkshulp, beperkter was omdat daarbij steeds hetzelfde percentage vervuiling is verondersteld van een langzaam dalend aandeel in de totale hulpuitgaven. In werkelijkheid is waarschijnlijk ook bij deze koninkrijkshulp de neiging om onrealistisch te begroten eveneens groter geworden − al heeft die zich vermoedelijk vooral vertaald in werkelijke uitgaven die méér acherbleven bij de begrote bedragen dan het geval was bij de rest van de hulpbegroting. Maar dat zullen we in de volgende sectie bezien.

Overzicht van de totale hulpverlening in de periode-Udink

Nu de onzuiverheid in de hulpbegroting van deze periode in kaart is gebracht kunnen we met meer achtergrondkennis gewapend kijken naar het totaal van deze hulpstroom in Udinks jaren.

In tabel 4.2 (zie hierna) is in regel 1 vanaf Bots laatste jaar (1967) de totale hulpstroom vermeld, zoals die in de MvT’s van minister Udink werd weergegeven in de vier begrotingsjaren van zijn periode, wederom (analoog aan tabel 3.2 in het vorige hoofdstuk). In regel 2 zijn zijn dan de bedragen vermeld, die in elk van deze jaren werkelijk werden uitgegeven. Die vergelijking tussen begrote en werkelijk uitgegeven bedragen wordt vervolgens in regel 3 gecompleteerd met de nu voor het eerst gepubliceerde gegevens over wat er aan het eind van ieder jaar nog over was aan achterstallige bestedingen – bedragen die alsnog besteedbaar bleven in een of meer jaren na hun begrotingsjaar, maar niet meer opnieuw begroot behoefden te worden: het zogenoemde stuwmeer, waarmee we hierboven al kennis hebben gemaakt. In de vier laatste regels vergelijk ik de voorgaande uit Nederlandse bron verzamelde gegevens met wat de DAC publiceerde over zowel Nederland als de gehele groep van de DAC-landen.

Begrote bedragen: Regel 1 geeft naast Bots laatste hulptotaal in 1967, ook de hulptotalen weer die Udinks MvT’s in deze jaren presenteerden voor zijn begrotingsjaren 1968-’71. Zij omvatten, zoals inmiddels bekend, zowel begrotingsmiddelen als kapitaalmarktmiddelen.^[125] Er zat weliswaar, alleen in Bots jaar 1967 ook nog een binnenslijns bedrag in (ten behoeve van het Europese Ontwikkelingdsfonds), maar dat hield vanaf 1968 op nadat het totale bedrag van EOF-1 en 2 al tot en met 1967 was meegeteld. Verder zitten er in 1969 en ’70 ook nog twee WIF-bedragen in die eveneens werden meegeteld in het totaal. Strikt genomen waren dit alleen nog maar reserveringen die waren bijgeschreven op de speciale schatkistrekening voor het WIF; desalniettemin behandelde de overheid ze ook in deze periode weer alsof ze niet van begrotingsbedragen te onderscheiden zouden zijn (ook bij het stuwmeer, zoals we verderop zullen zien).^[126]

Naast een herinnering aan de eigenaardigheid rond het bedrag dat in 1968 met terugwerkende kracht werd genoteerd,^[127] is er echter een nòg opmerkelijker gegeven te signaleren dat het hulptotaal van 1970 betreft. Zoals hierboven besproken werd in dit laatste jaar (en misschien op de valreep) suppletoir nog even een bedrag van f. 17,5 mln. begroot ten behoeve van het speciale West-Irian-fonds bij de ADB. Dit bedrag kwam echter niet bovenop het eerder begrote totaal voor 1970, want het werd meteen gekort op het aanvankelijk voor de IDA (de ‘zachte leningen’-dochter van de Wereldbank) voorziene bedrag.^[128] Deze bestemmingswisseling achteraf binnen de begroting maakte dus dat het hulptotaal voor 1970 bleef zoals het aanvankelijk was voorgenomen.

Wat betreft de groei van dit hulptotaal in de periode-Udink: nominaal stegen de bedragen in regel 1 aanvankelijk nog wat aarzelender dan op het einde: met toenames van 17, 20 en 21% in 1968-’70 (telkens ten opzichte van de voorgaande jaren 1967-’69), en pas met 27 % in 1971 ten opzichte van ’70. Maar groot was dit verschil niet.

Belangrijker is echter dat elk van deze totalen één grote (maar uit jaarlijks wisselende onderdelen bestaande) luchtbel bevatten: de onterecht aan het ontwikkelingsplafond toegerekende uitgaven, zoals betoogd en gekwantificeerd in de voorgaande secties. Als we de op regel 10 van tabel 4.1 vermelde percentages van deze budgetvervuiling gebruiken als correctie van de begrote hulptotalen van regel 1 in tabel 4.2, dan dalen deze laatste tot f. 456,2 mln. in 1968, via f. 524,6 mln. en f. 648,9 mln. in 1969 en ’70, tot f. 799,3 mln. in 1971. Dit zijn dus de gezuiverde hulpbedragen  in Udinks jaren. Aldus gecorrigeerd bleef de eigen omvangsdoelstelling van de regering-De Jong in 1971 dus nog behoorlijk ver verwijderd van haar tot politiek doel verheven percentage van 1 procent van het NNIfk in het geplande slotjaar (f. 799 mln. in plaats van f. 970 mln., dus f. 171 mln. te laag!).

Gerealiseerde uitgaven: Maar ook deze gecorrigeerde hulptotalen waren nog niet meer dan de in de jaarlijkse rijksbegroting uitgedrukte beleidsintenties. Waar het uiteraard op aankomt is wat daarvan wordt gerealiseerd. Regel 2 van tabel 4.2 geeft daarvan een beeld.^[129] Dit laat zien dat Udinks uitgaven in 1968 en ’69 nog wat verder achterliepen bij zijn begrotingsplannen (respectievelijk f. 75,6 mln. en f. 96,8 mln.) dan in Bots laatste jaar 1967 (f. 60,3 mln.). Pas in 1970 ging het een stuk beter: een stijging van de uitgaven met ruim f. 212 mln. (= 40%), waardoor de onderuitputting afnam tot bijna f. 20 mln. Maar in Udinks laatste jaar ging het weer helemaal mis: de (gedeeltelijk met kapitaalmarktmiddelen bereikte) groei van het begrote bedrag naar de officiele omvangsdoelstelling was door de stijging van de uitgaven niet meer bij te benen; die toename zakte in tot f. 42,9 mln. (na de ruim f. 212 mln. in 1970), waardoor het gat ten opzichte van het begrote bedrag weer opliep tot niet minder dan f. 179,7 mln.!

Uiteraard was de terugvallende uitgavengroei in 1971 niet uitsluitend Udinks verantwoordelijkheid, gegeven diens aflossing in juli 1971. Maar als deze minister in 1970 extra druk legde op het snel verhogen van de uitgaven, dan is dit wel ten kosten gegaan van de bestedingsmogelijk-heden van hemzelf en zijn opvolger in het jaar daarop, zoals het uitgavecijfer in 1971 laat zien.

Udinks proeve van een stuwmeeroverzicht

De eerste poging om de geaccumuleerde achterstand van de bestedingen te ramen, verdient lof en een zucht van verlichting, want dit had al veel eerder moeten worden gerapporteerd. Maar het overzicht dat Udink in zijn laatste MvT presenteerde voor de jaren 1966 t/m ’70 (MinBuza 1970, p. 25-6 en 60) moet met grote terughoudendheid worden gebruikt want het schoot in hoge mate, zo niet fundamenteel, tekort. Het grootste, en in elk geval meest opvallende, gebrek was wel dat de elementaire optel- en aftreksommen van de kolomtotalen niet klopten. En dat werd nog verergerd door de ontbreken van elke toelichting op de wijze waarop de cijfers in de tabel tot stand waren gekomen en hoe ze gelezen moesten worden. Bovendien is geen enkele poging gedaan de verschillende tegenstrijdigheden zowel binnen de tabel als tussen deze en de elders vermelde gegevens over de begrote bedragen en de uitgaven te expliciteren en te verklaren – wat helaas stuk voor stuk vrij gebruikelijke tekortkomingen zijn in de begrotingsstukken.^[130]

Kortom: dit maakt het geheel van dit eerste stuwmeeroverzicht een niet geheel betrouwbare gids voor commentaar op de achter de cijfers liggende werkelijkheid. Dit voorbehoud is dus nodig bij de hierna volgende analyse van deze gegevens. Wel heb ik voor de in tabel 4.2 vermelde stuwmeercijfers van de laatste twee jaren, 1970 en ’71, waarvoor Udinks laatste MvT (voor 1971) uiteraard nog geen uitgaven- en stuwmeercijfers kòn hebben, een recentere en meer betrouwbare bron gebruikt.^[131]

Wat valt, mèt dit voorbehoud, uit deze cijfers in tabel 4.2 op te maken? Allereerst, dat het door Udink als eerste genoemde stuwmeerbedrag voor 1966 (f. 403,9 mln. – zie MinBuza 1970, p. 60) ruim drie keer hoger was dan het in hoofdstuk 3 in tabel 3.2 gebruikte begrip ‘partiële onderbesteding’ in Bots laatste begrotingsjaar, 1966 (f. 125,1 mln.). Maar die verhouding tussen de geaccumuleerde en de partiële onderbesteding steeg in 1967 eerst nog tot bijna het negenvoudige van het verschil tussen de begrote en de uitgegeven bedragen – de definitie van partiële onderbesteding –, voordat zij in 1968 en ’69 weer iets terugzakte tot ruim, respectievelijk bijna, het achtvoudige van het dan blijkende verschil.^[132]

Het stuwmeertotaal – het evident meer relevante gegeven, omdat daarin ook het gewicht van het verleden wordt meegetorst – was echter niet alleen zeer hoog, maar ook sterk toenemend (althans aanvankelijk: 29 % in 1967; de stijgingspercentages namen daarna geleidelijk af tot 20 en 18 % in 1968 en ’69). Udink erkende deze absolute stijging, maar putte optimisme uit het feit dat ‘deze stijging relatief in betekenis af[nam]’ ten opzichte van de ‘begrotingen’ van dezelfde jaren.^[133]

Als we de bovengenoemde stijgingen van het stuwmeer vergelijken met de stijgingen van de begrotingsbedragen in dezelfde jaren ( +10, +16 en +20 procent), dan overtrof de stijging van de begroting pas in 1969 die van het stuwmeer, dus dit zou een relatief afnemende betekenis van het stuwmeer kunnen worden genoemd. Maar in 1970 daalde het stuwmeer zelfs (met f. 75,9 mln.), in plaats van te stijgen, dankzij de herberekening waarmee Boertien in dat jaar op de proppen kwam. In 1971 steeg het vervolgens weer wel (met   f. 91,1 mln. = +13,7 procent) en dat was wederom minder dan de stijging van de begroting (met 26 procent). Dus, zo men wil, achtereenvolgens een absolute en een relatieve betekenisafname van het stuwmeer in deze laatste twee jaren. Maar Udinks beleidsverantwoordelijkheid strekte zich niet verder uit dan tot juli 1969. In het volgende hoofdstuk zullen we dit dus opnieuw moeten bezien.

Even verderop toonde Udink zich ook tevreden over het ongeveer stabiel blijven van de uitgaven ‘op het niveau van de begroting van het voorgaande jaar.’ In 1967 was dit echter nog niet helemaal waar (ze waren nog f. 16,6 mln. lager dan het begrotingsbedrag voor 1966 dat in tabel 3.2 van het vorige hoofdstuk is vermeld). Maar in 1968 waren de uitgaven inderdaad bijna gelijk aan de begroting van 1967, terwijl die er in 1969-’71 telkens zelfs flink overheen gingen, en het meest in 1970 (zoals in tabel 4.2 blijkt). Maar in het laatste jaar komt de eventuele lof daarvoor tevens voor minstens de helft toe aan Boertien.

Udink zocht in zijn laatste MvT zijn heil dus vooral in het signaleren van relatieve verbeteringen, en dat mag uiteraard (ook al klopte die alleen voor 1969). Maar dit zette wel het op zichzelf veel alarmerender feit in de schaduw, dat (zoals eveneens blijkt in tabel 4.2) het stuwmeer reeds vanaf 1967 het begrotingstotaal van datzelfde jaar met iets meer dan f. 70 mln. overtrof, en dat in de twee daarop volgende jaren nòg eens deed met, respectievelijk, bijna of ruim f. 100 mln. meer. Pas in 1970 kwam het stuwmeer, dankzij Boertiens ingreep, met ruim hetzelfde bedrag weer onder de begroting te zitten, en dat werd in 1971 nog wat meer (beide echter opnieuw te bespreken in het volgende hoofdstuk).

In feite betekende dit dus dat vanaf Udinks eerste begrotingsjaar 1968 de totale bestedingsruimte (begroting plus het stuwmeer van het jaar daarvoor) bijna tweemaal zo groot was geworden (f. 1.045,5 mln.) dan was begroot. Daarna liepen deze totalen verder op tot f. 1,256,9 mln.; f. 1.505,7 mnl. en     f. 1.632,8 mln. in de jaren 1969-’71: twee keer wederom net iets minder dan tweemaal de respectievelijke begrotingsbedragen en in 1971 flink onder dit dubbele, omdat de begroting toen sterker toenam.

Het volledig gebruiken van deze totale bestedingsruimte zou weliswaar nooit lukken, want er waren, naast de soms onrealistisch hoge begrotingsbedragen, ook tal van goede redenen voor het ontstaan van stuwmeervorming (zie wat ik daarover in het vorige hoofdstuk aanhaalde in noot 44, uit het latere NAR-advies). Udinks beleid zou er slechts op gericht blijven, zo stelde hij in zijn laatste MvT (p. 25), om een ‘verdere vergroting van het stuwmeer te voorkomen’ – wat een realistisch voornemen leek: je hoeft daarvoor alleen maar over een reeks van jaren méér uit te geven dan is begroot. Dit zou hem echter in geen enkel jaar lukken. In werkelijkheid zou dit doel zelfs maar uiterst zelden worden bereikt, zoals we in het volgende hoofdstukken nog zullen zien.

Als we tot slot ook nog enkele afzonderlijke posten uit Udinks stuwmeeroverzicht nalopen, dan moet allereerst worden opgemerkt, met alle slagen om de arm, dat de onderbesteding van de koninkrijksbegroting inderdaad continu hoger was dan die van de rest van de hulpverlening: haar aandeel in het stuwmeer lag vanaf 1967 zelfs permanent hoger dan haar aandeel in het hulptotaal (schommelend rond 29 procent tegenover rond 23 procent); vooral de toename van het stuwmeerbedrag in 1969 was opmerkelijk ( 26 procent). Gestaag stijgende stuwmeerbedragen waren er echter ook bij het projectenprogramma (bijna een verdubbeling in 1969), de medefinanciering van particuliere hulpactiviteiten (ruim een verdubbeling), de leningen aan C& CG, inclusief Indonesië (ruim het drievoudige) en de instituten en cursussen (zelfs tot viereneenhalf maal het bedrag voor 1966). Voor deze laatste post was deze steeds grotere onderbesteding een tweede minpunt naast de eveneens groeiende mate van oneigenlijkheid (zie tabel 4.1)!

Vergelijking Nederland met de DAC-groep

De laatste vier regels van tabel 4.2 zijn gebaseerd op de jaarlijkse DAC-publicaties. In de periode-Udink was het bijeenbrengen van nationale gegevens door de DAC weer iets verder gevorderd dan in de periode-Bot. Toch bood deze rapportage, voor zover het Nederland betrof, ook nu nog enkele ongerijmdheden – al waren deze keer de strijdigheden niet zo kras als we ze in tabel 3.2 hebben gezien. Bijvoorbeeld: in de regels 4 en 5 van tabel 4.2 staan nu voor het eerst de twee hoofdcomponenten van de overheidsuitgaven aan ontwikkelingshulp: enerzijds, het deel dat beantwoordt aan de in 1969 overeengekomen definitie van Official Development Assistance (ODA);^[134] en anderzijds de gelden die niet daaraan voldoen, aangeduid als de ‘Other Official Flows.’ Gezamenlijk vormen zij het totaal van de Nederlandse overheidshulp, zoals die door de DAC wordt gepubliceerd (die ‘disbursements’ betreffen, dus in die zin vergelijkbaar zijn met de uitgaven in regel 2 van tabel 4.2, die aan BuZa zijn ontleend. Bij elkaar opgeteld zouden de bedragen in de regels 4 en 5 in principe echter kleiner moeten zijn dan de uitgaven in regel 2, omdat de DAC-bedragen (anders dan de BuZa-bedragen) netto zijn gedefinieerd, wat betekent dat de door Nederland terugontvangen aflossingsbedragen in mindering zijn gekomen op elk van de uitgavenstromen volgens de DAC. Desondanks zijn in vier van de vijf getoonde jaren de DAC-cijfers hoger dan de bruto-cijfers van BuZa (al zijn in de meeste jaren de verschillen lang niet zo groot als in de periode-Bot, weergegeven in tabel 3.2); alléén in 1971 verhouden de in tabel 4.2 opgenomen cijferreeksen zich tot elkaar zoals zij volgens hun definities zouden behoren te doen.

Wil dit laatste zeggen dat, voor althans Nederland, de DAC-cijfers dichter bij de door BuZa gerapporteerde uitgaven zijn gekomen? Dat is mogelijk, maar vooralsnog een voorbarige conclusie, alleen al omdat de BuZa-rapportage nog zeer voorlopige uitgavencijfers betreft. De DAC-cijfers zijn daarentegen van latere datum, en daarom waarschijnlijk meer definitief. Daarbij kan echter het feit dat de DAC-cijfers tevens worden beïnvloed door het verloop van de aflossingsontvangsten − die van jaar tot jaar kunnen verschillen – eveneens een storende factor zijn.^[135]

Voor het trekken van conclusies uit een vergelijking van de twee uitgavenstromen volgens de DAC lijkt het me dan ook nog te vroeg: het zowel absoluut als relatief hoge aandeel van de ‘other official’-uitgaven (of de ‘non-ODA’-uitgaven, zoals deze categorie mettertijd in Nederland zou worden genoemd) in het totaal van de Nederlandse uitgaven in 1970 (relatief is het aandeel in 1968 zelfs nog iets hoger) lijkt mij althans nog weinig zeggend. En dat lijk ook waarschijnlijk voor de suggestie dat de DAC-cijfers van het OOF-aandeel in 1971 bijna in het niet zakte.^[136] Een analyse van het verloop van de non-ODA-uitgaven kan daarom beter worden uitgesteld tot het volgende hoofdstuk, als het onderscheid tussen ODA en non-ODA-cijfers ook in de Nederlandse bronnen wordt gemaakt.

Mij rest daarom hier alleen een vergelijking tussen de DAC-gegevens over Nederland met die over de DAC-groep als geheel (zie de regels 6 en 7 in tabel 4.2). Al bij de eerste oogopslag is duidelijk dat Nederland in elk van deze jaren beter, in de zin van ‘hoger’, scoorde dan de DAC-groep als geheel; en het verschil werd in vier van de vijf getoonde jaren nog groter ook! Deze permanent stijgende lijn van de Nederlandse ODA/BNP-prestatie werd pas in 1971 onderbroken, toen het percentage even terugzakte naar 0,58 (maar dat zou in 1972 weer worden hersteld, al kwamen er in de eerste jaren daarna meer fluctuaties). De DAC-groep (inclusief Nederland) daalde daarentegen na 1967 (bijna) gestaag tot en met 1970, waarna 1971 een licht herstel van 0,01 procentpunt te zien gaf (maar dat bleef daarna met wat schommelingen op globaal hetzelfde lage niveau steken).^[137]

De constante toename van het Nederlandse ODA/BNP-percentage dateerde overigens al vanaf 1963 (hoewel de teller van de breuk vóór 1968 niet het ODA-bedrag betrof, maar het totaal van de overheidsuitgaven − zie noot 137 voor de verklaring).^[138] Het bereikte vanaf 1967 een percentage van 0,49%, dat op dat moment het percentage van de DAC-groep (0,46%) voor het eerst overtrof. Ook één jaar later handhaafde Nederland  dit ODA/BNP-percentage. Terwijl de DAC-groep na 1967 continu dalend afkoerste op zijn decennialange lage peil van 0,30 à 0,35 % van het BNPmp, verbleef het Nederlandse percentage voortaan voor lange tijd boven het DAC-peil (DAC 1973, p. 189). In 1971 overtroffen alleen Portugal en Frankrijk nog het percentage van Nederland (idem), dat daarna verder omhoog ging totdat het in 1986 zelfs één keer boven 1 procent van het Nederlandse BNPmp uitkwam (idem 1991, p. 197).

Zowel deze kortetermijntrend in de periode-Udink, als de langetermijntrend vanaf staatssecretaris Diepenhorst, illustreren de langjarige inzet van de verschillende Nederlandse regeringen en het parlement voor het verhogen van de hulp aan ontwikkelingslanden. De internationale waardering die Udink daarvoor in 1970 ten deel viel bij gelegenheid van de lancering van de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN was dus verdiend, ook al mogen de inspanningen van zijn twee voorgangers niet over het hoofd worden gezien.

Eén kanttekening bij het in 1969 aanvaarde begrip ODA moet echter nog wel worden gemaakt. Dit concept werd in Nederland vaak opgevat als een aanduiding van wat onder echte ontwikkelingshulp zou moeten worden verstaan. Dat was echter een misvatting.

De intenties in de ODA-definitie zijn namelijk te ruim geformuleerd (zie nog eens noot 134) en nauwelijks te verifiëren. En de concessionaliteitseis is slechts van marginale betekenis voor het effect van de hulp, en meer bedoeld om donorlanden die voor een dubbeltje op de eerste rang willen zitten tegen te houden, opdat exportorders en andere ‘beloningen’ vooral terecht zouden kunnen komen bij landen die er wèl iets voor overhebben. Naarmate deze ODA-criteria de vergelijkbaarheid van ieders bijdrage bevorderen en daarmee onderlinge afstemming mogelijk maken, kùnnen zij ook in het belang zijn van de ontvangende zijde in de hulprelatie. Het zijn weliswaar eisen waaraan alle donoren moeten wìllen voldoen teneinde de samenwerking met arme landen te ondersteunen, zodat hooguit alleen in die zin van minimumvoorwaarden van de hulp kan worden gesproken. Maar de intentie noch de concessionaliteit garandeert iets dat de kans op een positief ontwikkelings- of welvaartsresultaat vergroot.

Echte ontwikkelingshulp kan alleen worden gerealiseerd als donoren èn ontvangers hetzelfde nastreven, en àls de ontvangerszijde bereid en in staat is de donorinzet in te passen in het eigen beleid, dat van begin tot eind verantwoordelijk is voor de uitkomsten. Wat dit betreft bestrijken de ODA-eisen niet meer dan een minimaal deel van dit geheel.

Ik kan deze sectie afronden met de vraag waarop ik in het vorige hoofdstuk het antwoord moest schuldig blijven: of Nederland inderdaad zijn best deed de voorwaarden van zijn hulp te verzachten, conform de in 1965 onderschreven eerste DAC-Aanbeveling over deze voorwaarden. Het DAC-rapport van 1974 geeft uitvoeringsoverzichten van de afzonderlijke DAC-leden en de groep als geheel voor de jaren 1967-’73. Het overzicht voor Nederland laat zien dat het tot en met Udinks laatste jaar, 1971, op de goede weg was: het giftenaandeel was weer bijna terug op zijn hogere aandeel in 1967, terwijl het schenkingselement in zijn ODA-leningen wel duidelijk was gestegen, aspecten die bij de DAC-groep minder duidelijk of negatief waren. Maar het deel van de hulp dat naar de minstontwikkelde ontwikkelingslanden ging – waarover in déze periode echter nog geen internationale criteriaconsensus was ontstaan − was bij Nederland duidelijk lager dan dat van de DAC-groep (DAC 1974, respectievelijk  p. 242 en 246). 

De landenkeuze

De keuze van de ontwikkelingslanden waarmee bilateraal werd samengewerkt werd een opvallend aandachtspunt in de periode-Udink. Dit hing samen met het toenemende aandeel van de bilaterale hulp (van land tot land) in het totaal, en het tegelijkertijd afnemende deel dat op de landen was gericht waarmee de samenwerking historisch vastlag: de Koninkrijkshulp. Het percentage dat naar de laatste ging was na jaren van constantheid op of rond een kwart van het totaal vanaf 1969 aan het dalen, tot 22 procent in 1971 (ik ga er verderop apart op in). Het beeld van de bilaterale hulp aan de overige ontwikkelingslanden, die in Bots tweede begrotingsnota nog wat vertekend was weergegeven, heb ik in het vorige hoofdstuk gecorrigeerd.^[139] Na deze correctie kwam het aandeel van deze bilaterale hulp in 1967 uit op 44% van het totaal. En dit liep daarna in de periode-Udink geleidelijk verder op tot 50 % (nadat dit percentage reeds bijna bereikt was in 1968, werd het in de twee volgende jaren achtereenvolgens 47 en 49 %).

Van een beleidsonderdeel dat zó sterk steeg dat het al de helft van de totale hulp in beslag nam (of, inclusief de Koninkrijkshulp, al bijna driekwart daarvan), zal men voor de hand liggend aannemen dat dit wel het resultaat zal zijn geweest van doelbewust daarop gericht beleid. Wie of wat daarvan de primum mobile was, is echter niet eenvoudig te zeggen, vooral niet omdat de officiële beleidsfilosofie van de Nederlandse overheidshulp decennialang exact het tegenovergestelde beleed, namelijk: te willen bijdragen aan een zo groot mogelijke multilateralisatie van de hulpverlening door alle rijke landen. Zoals we in het vorige hoofdstuk gezien hebben, getuigde ook Bot in zijn nota nog steeds van dit multilaterale uitgangspunt van de Nederlandse hulpverlening, terwijl in werkelijkheid het aandeel daarvan in het totaal van de hulp toen al sterk aan het dalen was.

De bilaterale hulp breidde zich daarentegen aanvankelijk slechts geleidelijk uit met technische hulp aan landen buiten het Koninkrijk. De stijging naar het bovengenoemde aandeel van 50 procent zette voor Nederland echter pas echt door toen na 1960 de financiële hulp op het toneel verscheen. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, was het initiatief daartoe uit het ministerie van Financiën gekomen; terwijl het departement van EZ in de jaren daarna steeds meer invloed kreeg en zelfs een bepalende rol ging spelen bij de besteding van deze gelden, was de interdepartementale beleidscoördinatie een voortdurend moeizame aangelegenheid gebleven (zie onder andere p. 49-59). Gedurende de periode-Bot gaf de allengs geografisch breder gespreide technische hulp aanleiding tot een bezinning op de uitgangspunten en verdere bedoelingen van deze soort van hulp. Dit leidde er wel toe dat in de nota-Bot het idee dat ‘concentratie’ van de Nederlandse ontwikkelingshulp nodig en wenselijk was, voet aan de grond kreeg, maar over de wijze waarop dit zou moeten gebeuren en tot welke onderdelen van het beleid het zich zou kunnen uitstrekken waren nog tal van vragen blijven liggen.

Het was aan Udink de ontbrekende antwoorden daarop te geven, maar die slaagde daarin ook nog maar ten dele. Wel werd al in de troonrede van 19 september 1967 (Dierikx et al., red., 2004a, p. 92) en in Udinks eerste MvT medegedeeld, dat besloten was tot concentratie over te gaan (Min-Buza 1967b, no.4, p. 11). Maar de minister kwam pas een jaar later met enkele nadere gedachten daarover. Hij deed dat in zijn tweede MvT bij de introductie van een ander beginsel, dat eveneens al in Bots jaren was opgekomen: het invoeren van een meerjarige programmering van de Nederlandse ontwikkelingshulp (idem 1968, p. 32-36). Dit was een beginsel dat samenhing met de afspraak binnen het kabinet-De Jong om de (begrote) ontwikkelingshulp in 1971 op 1 procent van het nationaal inkomen te brengen. In zijn verdere argumentatie legde Udink echter ook nog een relatie met de noodzaak van ontwikkelingslanden om hun ontwikkelingsinspanningen planmatig op te zetten in een nationaal ontwikkelingsplan en de uitvoeringsmaatregelen voor enige jaren vooruit te specificeren: donorlanden zouden daarom hun bereidheid tot bijstand eveneens voor meerdere jaren dienen vast te leggen (idem p. 32).

Dit waren weliswaar lofwaardige en relevante overwegingen, maar het meerjarenprogramma dat Udink in deze MvT presenteerde stelde verder niet veel voor: het was slechts een lijstje met de in de komende drie jaren geprogrammeerde totalen van de hulpverlening; met daaronder een verdeling van die jaartotalen over zes globale uitgavencategorieën en één reservepost (voor nieuwe inititiatieven of uitbreiding van eerdere activiteiten), die in die jaren ongeveer proportioneel meestegen met het totaal (Bijlage A in idem p.37). Dit lijstje had echter nauwelijks meer dan symbolische betekenis, zoals bleek uit het feit dat dit eerste meerjarenprogramma niet meer werden geactualiseerd in de rest van deze regeerperiode. Wel moesten, zoals we al eerder hebben laten zien, de geprogrammeerde totalen ieder jaar weer worden bijgesteld omdat het nationaal inkomen veel sneller steeg dan aanvankelijk was voorzien. Maar op de vraag of en hoe dit invloed had op de verschillende subcategorieën werd niet meer ingegaan – zoals evenmin werd geëxpliciteerd dat men zou proberen steeds meer oneigenlijke uitgaven onder het ontwikkelingsplafond te brengen.

Echter, wat deze meerjarige vooruitblik te maken had met het idee de hulp te concentreren bleef eveneens een raadsel. Bij de opstelling van dit programma hadden alleen enkele overwegingen een rol gespeeld, die de minister in deze tweede MvT betitelde als de ‘uitgangspunten van het meerjarenprogramma.’ Bij de tweede van de in totaal zes overwegingen die daar werden opgevoerd, ging het inderdaad ook over ‘concentratie’ – zij het dat er in de desbetreffende tussenkop twee elementen werden genoemd waartussen een niet op het eerste oog duidelijke samenhang leek te bestaan: ‘concentratie en decentralisatie van de hulpverlening’ (idem p. 33-34).^[140]

Wat betreft de concentratie ging de daarna volgende tekst in eerste instantie beschrijvend te werk: ontbrekend bij de multilaterale hulp, was concentratie bij de financiële hulp via C&CG in feite al ‘ingebouwd’ omdat het aantal C&CG’s vooralsnog beperkt was gebleven – al werd bedacht dat dit wel kon veranderen. Nadat was medegedeeld dat bij de technische hulp weliswaar nog geen concentratiebeleid werd gevoerd, maar dat er ‘in de praktijk wel een zekere concentratie te zien’ was – een niet nader toegelichte tussenzin −, kwam de vijfde alinea met de opvallend apodictische stelling, dat ‘zowel bij de financiële als bij de technische hulp is gebleken dat concentratie van de Nederlandse bijstand het effect van onze hulp vergroot’ (idem p. 33; cursivering toegevoegd). Behalve dat niet werd aangegeven waaruit dit dan precies was gebleken en aan welk effect werd gedacht, wreekte zich hier ook dat de MvT-schrijver verschillende soorten van concentratie door elkaar haalde, die hij pas op het einde van zijn tekst nader omschreef. Dit waren: ‘geografische’, ‘functionele’ en ‘operationele’ concentratie.^[141]

Elk van deze vormen van concentratie, of twee of drie van deze gezamenlijk, kàn/kùnnen inderdaad effectverhogend werken, maar beperking van het aantal ontvangende landen zou dit waarschijnlijk alleen doen als deze landen op grotere schaal hulp zouden krijgen. Van meer gewicht lijkt echter, dat men bij geografische concentratie de Nederlandse hulp niet in isolement moet bezien: er dient ook aan internationale coördinatie te worden gedacht (dit was het eerste uitgangspunt van het meerjarenprogramma – idem p. 32-33), en dan gaat het niet alleen om de onderlinge afstemming tussen de bijdragen van verschillende donorlanden en internationale hulpinstellingen (het enige dat de MvT in dit verband noemde), maar ook om afstemming op de behoeften en de eigen inspanningen van ontvangende landen.^[142]

Ging het in bovengenoemde stelling echter alleen om grotere effecten voor deze laatste − met andere woorden: om ‘ontwikkelingseffecten’? Of (ook) om meer baten voor Nederland? Die twee liggen, zoals bekend, niet altijd in elkaars verlengde. Maar de vraag is ook of concentratie op een kleiner aantal ontwikkelingslanden − indien al gunstig voor sommige ontwikkelingslanden dan toch wel ten koste van andere! − ook in het belang van Nederland is. De Nederlandse economie, met zijn internationaal tamelijk wijd verspreide investerings-, import-, en exportbelangen, zou niet echt om een sterke geografische concentratie van de hulp vragen, al zou dat voor specifieke belangen van bepaalde bedrijven of sectoren wel anders kunnen zijn. En ook politiek-strategisch gezien zou een grotere spreiding van de hulp eenvoudigweg in méér landen invloed en aanzien kunnen opleveren − iets wat lang niet altijd grote afzonderlijke bedragen zou vergen.

Ook een analyse die voorrang geeft aan ontwikkelingsoverwegingen komt echter niet zonder meer bij een beleid pro-concentratie uit. Zou men bijvoorbeeld landen die een ontwikkelingsbeleid voeren dat men in het bijzonder wil bevorderen, met voorrang in aanmerking willen laten komen voor Nederlandse hulp (zo mogelijk ook om daarmee de navolging van dit beleid door andere ontwikkelingslanden te stimuleren), dan pleit dat wèl voor concentratie. Men zou dit ook kunnen overwegen voor landen die (om politiek-strategische of andere pro-domo-redenen) weinig steun krijgen van andere donorlanden. Vooral met de landen met een goed beleid zou op deze wijze een bredere beleidsconsensus mogelijk kunnen zijn, die aanleiding kan geven om met die landen speciale ontwikkelingsrelaties van langduriger aard op te bouwen. Vanuit pro-ontwikkelingsstandpunt lijkt een dergelijk beleidsinhoudelijk door ontwikkelingsmotieven geleid concentratiebeleid goed verdedigbaar.

Er kunnen echter ook nadelen schuilen in een dergelijk voorkeursbeleid, variërend van kritiekloze aanvaarding van alles wat door zo’n land wordt voorgeschoteld tot behoudzucht van een op bepaalde zaken toegespitst hulpverleningsapparaat. Vooral als dit apparaat daardoor onvoldoende oog houdt voor, en de ervaring verliest met wat in andere ontwikkelingslanden mogelijk en gewenst is, dreigt een suboptimale en internationaal minder goed afgestemde allocatie van de Nederlandse hulp.^[143]

Donor- zowel als ontwikkelingsoogmerken zouden dus zowel pro als contra-argumenten kunnen opleveren voor een op een beperkt aantal ontwikkelingslanden gericht concentratiebeleid, dat tevens functionele en operationele oogmerken volgt. Zolang deze drie oogmerken hetzelfde willen, of in elk geval niet-strijdige doelen beogen, kunnen zij in aanmerking komen. Maar functionele en operationele concentratie zijn ook nastrevenswaardig zònder dat een al te rigoureuze beperking van het aantal ontvangende landen wordt gezocht. En deelname aan ontwikkelingsprogramma’s in ten minste alle ‘zuidelijke’ continenten kan ook een geografische overweging zijn die in dezelfde richting wijst.

Udinks tekst in deze MvT wekt niet de indruk veel van zulke aarzelingen in het denkraam te hebben toegelaten. In elk geval bevatten de hierna volgende vier uitgangspunten van het meerjarenplan (achtereenvolgens: de schuldensituatie, het wereldvoedselvraagstuk, samenwerking met de particuliere sector, en gevolgen voor de Nederlandse economie – MinBuza 1968, p. 32-36)) minstens even veel redenen, zo niet meer, om de landenkeuze niet door concentratiewensen aan banden te laten leggen, dan om dit wèl te doen!

Na de in haar algemeenheid betwistbare stelling dat concentratie al effectverhogend had gewerkt, kwam de MvT echter nog lang niet toe aan een nader keuze van bepaalde ontwikkelingslanden: er werden in elk van de continenten wel enkele landen genoemd die mogelijk in aan-merking zouden komen, maar de mededeling dat een van die landen al gekozen was ontbreekt opvallend. Dit laatste moet echter het gevolg zijn geweest van wijzigingen op de valreep, want in een ministerraad van twee weken vóór prinsjesdag 1968 werden juist allerlei bezwaren ingebracht tegen de al veel eerder gemaakte keuze van twaalf concentratielanden.^[144] Udink trok zich dus méér aan van de opmerkingen van zijn collegae dan uit de notulen blijkt, want in zijn tekst over het concentratiebeleid was na publicatie van de MvT geen spoor te vinden van enig ontwikkelingsland dat al verkozen was als concentratieland. Ook het feit dat deze tekst nog in een sectie over het meerjarenplan was ondergebracht, en alleen via deze MvT aan het parlement werd voorgelegd, suggereert dat de interne beleidsdiscussie over het concentratiebeleid nog lang niet was afgerond.^[145]

In het najaar en voorjaar van 1968-’69 ging deze discussie door. BuZa-DGIS stuitte ook voortdurend op vragen en verzet vanuit andere ministeries. De complexiteit van de meervoudige concentratie-ideeën en de vaak tegenstrijdige belangen, zowel tussen als binnen sommige minsiteries, bleken ook uit contradicties in de uitgewisselde argumenten (EZ was bijvoorbeeld meestal niet voor geografische concentratie van de hulp, maar voelde wel voor grotere nadruk op Indonesië, een neiging die ook te bespeuren was in standpunten van de Werkgeversverenigingen. Deze laatste verlangden bovendien meer tijd voor het bestuderen van de wenselijke prioriteiten. Zulke reacties waren ook reeds in de CCOS van 31 oktober 1967 besproken (Dierikx et al., red., 2005a, p. 91-95), maar ze bleven ook daarna nog de kop opsteken.

En wat het aantal in aanmerking komende ontwikkelingslanden betreft: hoewel dezelfde CCOS reeds in januari 1968 knopen doorhakte ten aanzien van een twaalftal ontwikkelingslanden (zoals vermeld in noot 144), liet Udinks hierboven besproken tweede MvT voor 1969 nog steeds in het midden of het nou wèl of niet zou gaan om vermindering van het aantal ontwikkelingslanden dat Nederlands bilaterale hulp ontving. Dat het oorspronkelijk om vermindering ging had minister-president De Jong op 12 oktober 1967 nadrukkelijk geantwoord op een vraag van het Kamerlid Jongeling (GPV) tijdens de algemene beschouwingen over de begroting voor 1968: ‘Het gaat erom onze bilaterale hulp voortaan op een beperkt aantal landen te richten in plaats van deze over een groot aantal hulpontvangende landen te verdelen’ (Tweede Kamer 1967c, p. 248). Udink, die erbij moet hebben gezeten, zal het daarmee eens zijn geweest, zo niet het hebben ingefluisterd. Maar later heb ik het hem niet meer zien zeggen,^[146] terwijl in de genoemde MvT juist zijn grote omzichtigheid op dit punt opvalt: hij stelde daarin alleen dat ‘aan bepaalde landen bijzonder gewicht’ zou worden toegekend, en herhaalde enige keren dat ‘het leggen van deze zwaartepunten (…) niet betekent dat andere dan de genoemde landen geen hulp zullen kunnen krijgen’ (MinBuza 1968, p. 34).

Zo ging het ook met de al in de ministerraad van 23 augustus 1968 gestelde vraag (zie het slot van noot 144): op grond waarvan de links en rechts genoemde landen met een zwaartepuntstatus dan wel geselecteerd waren? Ondanks suggestief taalgebruik af en toe liet Udink altijd na hierop een concreet en afgewogen antwoord te geven. Het in 1969 uitkomende Evaluatierapport miste een op objectieve criteria gebaseerd uitgangspunt dan ook niet alleen bij de landen die in de MvT voor 1969 werden genoemd, maar ook in de praktijk van de Nederlandse financiële hulp van die jaren (Werkgroep Evaluatie …, 1969, p. 140).

Wel ontstond in de tweede helft van 1969 een nieuw feit, toen Udink in zijn derde MvT (voor 1970) voor negen van de twaalf landen die in 1968 waren geselecteerd, speciale bijlagen opnam met uitgebreide informatie over deze nu als ‘concentratielanden’ aangeduide ontwikkelingslanden (het betrof Peru, Colombia, Tunesië, Pakistan, Indonesië, Oeganda, Kenia, Tanzania, en India − Minbuza 1969b, Bijlagen VIa-VIi, p. 63-123). In de inleidende tekst over deze bijlagen in de MvT werden wel wat globale opmerkingen gemaakt over de ‘uitwerking van het concentratiebeleid’ dat de mogelijkheid geeft deze landen ‘een pakket van financiële en technische hulp aan te bieden dat een grotere omvang en inhoud heeft dan bij jaarlijkse toewijzingen het geval zou zijn’; de betreffende ontwikkelingslanden zouden daarop voor een aantal jaren kunnen rekenen. Maar er was nog wel ‘nadere concretisering’ nodig bij zowel de functionele als de operationele concentratie van dit hulpaanbod, terwijl met diverse landen ook nog verder overleg gaande was (idem p.28). Van de drie overige ontwikkelingslanden die eerder eveneens waren genoemd, werd voor Nigeria en Soedan toegelicht waarom die nu (wellicht tijdelijk?) in de wachtkamer zaten, maar over het ontbreken van Iran werd niets gezegd.

Deze bijlagen gaven dus wel een indicatie van de ad-hocredenen waarom de al langer bestaande hulprelaties met deze negen landen werden opgewaardeerd tot concentratieland. Maar er werd niet uitgelegd waarom alleen deze negen, en niet de overige acht landen waarvoor in die tijd eveneens C&CG’s bestonden (volgens NAR 1970b, Tabel II, p. 19-20), in aanmerking kwamen, hoewel vier van deze laatste eveneens al Nederlandse hulp ontvingen.

En dat roept dus wel de vraag op of er, naast deze vier overige C&CG-landen, ook nog andere ontwikkelingslanden waren die wel al tot de Nederlandse hulpontvangers behoorden, maar niet voorkwamen in de bijlagen van concentratielanden bij de MvT voor 1970.^[147] Udink suggereerde in 1995 (aldus voetnoot 147) 45 overige hulpontvangende landen in 1968, maar dat lijkt niet erg aannemelijk uitgaande van een eerder gepubliceerde bron (Haan et al, 1984).^[148] Deze bron laat zien, dat er in 1970 het opvallend grote aantal van zo’n 35 nieuwe hulprelaties bijkwam, en dat dit aantal in 1971 nog met ongeveer 25 andere ontwikkelingslanden toenam (idem p. 47-58). Udinks, wellicht uit het blote hoofd genoemde, aantal van 45 niet-concentratielanden in 1968 was dus duidelijk te hoog, maar twee à drie jaar later waren het er al minstens 60 geworden.^[149]

Hoewel Udink halverwege 1971 de hulptaak overdroeg aan Boertien, wierp deze aanwas toch wel een merkwaardig licht op zijn zowel indirect als direct onderschreven of geuite stelling, dat het voorgenomen concentratiebeleid gepaard zou gaan met een kleiner aantal hulpontvangende landen.^[150] De geografische concentratie die hij nastreefde legde inderdaad meer nadruk op een beperkt aantal ontwikkelingslanden – een zéér beperkt aantal zelfs, zoals we hieronder zullen zien −, maar het aantal hulpontvangende landen nam tegelijkertijd zeer sterk toe. Het een was weliswaar niet noodzakelijk in strijd met het ander, dat wezen de cijfers uit. Maar het was wel diametraal tegengesteld aan wat velen destijds van het concentratiebeleid verwacht zullen hebben.

Is het denkbaar dat deze geweldige toename van het aantal hulpontvangende ontwikkelingslanden in niet meer dan twee jaar tijd niet welbewust is nagestreefd? Het lijkt mij niet: je kunt je nog wel voorstellen dat concentratie van meer hulp op minder landen plaatsvindt, terwijl intussen het totale aantal landen niet kleiner wordt; maar een uitbreiding als deze is toch onaannemelijk zonder dat daarover is gediscussieerd en een doelbewust daarop gericht besluit genomen is? En dat een dergelijke uitbreiding zo snel op gang komt en toch onopgemerkt kan blijven in het parlement, lijkt mij evenmin erg waarschijnlijk. Desondanks heb ik noch in de diverse interne en externe officiële stukken uit de periode-Udink, noch in de literatuur tijdens deze periode commentaren op deze landentoename aangetroffen – ook niet nadat ik er gericht naar ben gaan zoeken.^[151]

Hoewel het vreemd is dat er weinig of geen aandacht aan is geschonken (en ook dat het derde ING-boek er geen enkel document over publiceert), vind ik het niet vreemd dat deze beleidsommezwaai heeft plaatsgevonden. Er zijn in het voorgaande immers steeds bezwaren genoteerd tegen een al te rigoureuze geografische concentratie; ook de NAR bracht dit naar voren. En binnen BuZa, maar meer nog bij Financiën, EZ en L&V, zullen stemmen zijn opgegaan om, ondanks het concentratielandenbeleid, hulpbehoeften bij andere ontwikkelingslanden niet geheel en al te negeren. Relatief kleine hulpbedragen kunnen al bijdragen tot economische en/of politieke baten voor het bredere Nederlandse belang, en een groter aantal daarvan kan, mits strategisch ingezet, dit effect meer dan evenredig vergroten. Een zich steeds verder uitbreidend aantal goede betrekkingen met afzonderlijke ontwikkelingslanden had stellig effect op andere beleidsonderdelen, zoals waarschijnlijk ook Udinks campagne voor de Internationale Ontwikkelingsstrategie, die in het najaar van 1970 gelanceerd zou worden. Niet alleen een op bepaalde sleutellanden georiënteerd diplomatiek offensief, maar ook het aanknopen van zoveel mogelijk nieuwe hulprelaties in het algemeen kan daarvoor dienstig zijn geweest. Meer hulp aan een beperkt aantal van deze landen stond die neiging vermoedelijk niet in de weg.

Mededelingen over het gekozen aantal concentratielanden en de landen die daar buiten vielen ontbraken voorts ook in de MvT voor 1971 (Udinks laatste begrotingsjaar). Echter, hoewel bij de concentratielanden reeds uitgebreid was stilgestaan in de vorige MvT, zo schreef de minister, wilde hij wel een uitzondering maken voor Indonesië, India en Pakistan. Want dit waren landen ‘die niet alleen qua inwonertal tot de grootste ontwikkelingslanden behoren, doch waarmee Nederland kwantitatief ook de omvangrijkste ontwikkelingssamenwerking onderhoudt’ (MinBuza 1970, p.20). Was dit inwonertal dan misschien een reden geweest voor de keuze van deze landen? Bekende, en stellig meer relevante ontwikkelingscriteria, die de minister hier niet noemde, waren: het inkomen per hoofd (hoe armer hoe meer behoefte aan hulp) en de hulpontvangst per hoofd (om de relatieve onderbedeling van sommige ontwikkelingslanden te corrigeren). Op dit laatste criterium, bij voorbeeld, zaten deze drie landen in 1967-’69 ongeveer op hetzelfde, zeer lage niveau.^[152] Toch ontving Indonesië in 1969 uit Nederland per hoofd van zijn bevolking al twee keer zoveel hulp als India, ondanks het feit dat hun inkomens per hoofd elkaar weinig ontliepen.^[153] En de onderlinge verdeling van alleen de Nederlandse hulp aan deze drie landen in 1969 was nòg schever: Indonesië ontving, binnen hun gezamenlijk aandeel van 70-80% van de Nederlandse bilaterale financiële hulp (Vingerhoets 1969b, p. 982), toen al bijna 60% van het totaal, tegenover India en Pakistan respectievelijk 15 en 5 % (idem p. 997).

In de eerste jaren was de speciale aandacht voor Indonesië waarschijnlijk wel gerechtvaardigd geweest, gezien zowel de historische band als het gewenste herstel na de ‘kudetà.’ Maar de Nederlandse voortrekkersrol in de IGGI (in deze periode zat Udink zeven halfjaarlijkse bijeenkomsten voor) en de voortdurende stijging van de Nederlandse bijdrage − ondanks de nog steeds bedenkelijke kanten van de Indonesische mensenrechtensituatie (zie onder andere in het vorige hoofdstuk noot 116) − hadden steeds minder met ontwikkelingsoverwegingen en meer met Nederlands prestige en enkele specifieke economische belangen te maken.

Nederland werd door de OECD Observer in 1970 dan ook gerekend tot de groep van landen ‘wier hulpverleningsbeleid voornamelijk wordt bepaald door historische, politieke en economische banden’ (aldus geciteerd in IS 1970, p. 82). Zonder twijfel terecht, al moet worden bedacht dat het woord ‘politiek’ hier zowel op ontwikkelingsgerichte als op eigenbelangoverwegingen kon slaan − motieven die in de praktijk nauwelijks te ontwarren verbindingen kunnen aangaan, zonder dat dit altijd te merken is of wordt erkend.

Apolitiek en zonder moraal?

Udink behoorde, net als vele anderen in die tijd, tot degenen die meenden dat ontwikkelingssamenwerking politiek neutraal was, en dat ook hoorde te blijven. Van voorrang geven aan ontwikkelingslanden met een serieus hervormingsbeleid wilde hij dan ook niets weten − alsof het negeren van dit aspect niet van politieke aard was.

Deze quasi-apolitieke zienswijze uitte zich ook in wat in subparagraaf 4.1 omschreven is als het ontbreken van de binnenlandse ongelijkheidsproblematiek in de Derde Wereld in de probleemdefinitie waarop Udinks beleid stoelde, een aspect van zijn visie op het vraagstuk dat hij deelde met zijn voorganger Bot (zie p. 197). Het was een taboe dat bij Udink/De Jong minstens even principieel was als bij Bot/Cals. Udink erkende in bepaalde interviews bijvoorbeeld wel het bestaan van maatschappelijke structuren in ontwikkelingslanden waarbij een kleine elite alles en de grote massa armen niets te vertellen heeft. Zo was hij het, nadat een interviewer hem gevraagd had of we niet als belangrijk onderdeel van ons ontwikkelingswerk die structuren moesten helpen neerhalen, daarmee ‘volstrekt eens’; waarna hij een aantal voor hem acceptabele middelen opsomde die daaraan konden bijdragen (zoals ‘landbouwhervorming, een belastingsysteem dat gericht is op betere verdeling van het inkomen, het scheppen van werkgelegenheid, bevolkingspolitiek, sociale zekerheid, onderwijs voor iedereen, en zo zijn er nog meer.’ Nederland besteedde daaraan volgens hem ‘een kwart van zijn ontwikkelingsgelden’ (Smulders 1970, p.21).

Maar andere middelen, zoals het steunen van revolutionaire bewegingen, wees hij pertinent af. Merkwaardig is echter dat hij minder ‘bloeddorstige’ methoden, zoals politieke steun verlenen (‘ons ontwikkelingsbeleid is niet gericht op het afleggen van getuigenissen’) of het voorrang geven aan ontwikkelingslanden met een serieus hervormingsbeleid, eveneens afwees (idem):

Want als ‘landen op grond van hun rijkdom aan ontwikkelingslanden zouden willen zeggen hoe zij zich moeten ontwikkelen’ en ‘als we afstand zouden doen van het respect voor elkaars soevereiniteit’, dan zou dit volgens Udink in een ander interview ‘een imperialisme van de rijkdom’ zijn.

Dat gevaar is natuurlijk niet ondenkbaar, maar het is evenzeer waar dat een hulpverlening die niet verder wil kijken dan de landsgrenzen van het ontvangende land een vlucht in quasi-apolitieke blindheid wordt, zoals ook Udinks pleidooi in dit verband voor een ‘ontmoralisering van de samenwerking’ nogal vreemd is bij een bij uitstek morele zaak als deze.

Met zijn afkeer van bepaalde politieke ideeën uit het linkse gedachtegoed nam Udink duidelijk afstand van enkele kenmerkende opvattingen van het pro-ontwikkeling-model.^[154] Maar met andere stellingnames − bij voorbeeld: dat ontwikkelingssamenwerking geen vrijblijvende, ‘in een opwelling van naasteliefde en bewogenheid gekozen’ zaak is, maar een ‘onherroepelijkheid, zij is onze bestaansvoorwaarde’^[155] – kwam hij er juist weer heel dicht bij. Een dergelijke ambivalentie stak vaker de kop op in Udinks opvattingen, zoals in een ander interview in hetzelfde jaar toen hij zelfs het maken van onderscheid tussen landen niet aanvaardbaar zei te vinden:

‘Als wij zeggen: wij vinden jullie goed en jullie kwaad, jullie te links en jullie te rechts, jullie krijgen wel geld en jullie niets, aldus de wereld verdelend in bokken en schapen, dan leggen we op een nieuwe manier de grondslag voor een gevaarlijke spanning.’

En, na betoogd te hebben dat het de taak van de regering was ‘om de evenwichtige en vreedzame groei in de wereld in het oog te houden’ besloot Udink met:

‘Dat bereiken we niet door kiezend en keurend − en dus ook afkeurend! − door de wereld te gaan’ (interview in Bijeen, februari 1970, eveneens aangehaald door De Graaf 1970, p.12-13).

Ach ja, was het vreemd dat de man die dit alles ten beste gaf in die tijd niet altijd begrepen werd?

Hoe dan ook, ruim vijftien jaar later ontkende Udink niet meer dat er ook in zijn eigen periode als ontwikkelingsminister gekozen werd − er kwamen zelfs uitgesproken ontwikkelingspolitieke overwegingen bij aan de orde, zo bleek in zijn memoires: na bestreden te hebben

‘dat ontwikkelingshulp blind zou moeten zijn’ schreef hij toen, dat bij de keuze van de in aanmerking komende landen ‘allerlei criteria een rol spelen: is het ontwikkelingsprogramma deugdelijk, is er een redelijk fatsoenlijk bestuursapparaat.’ Maar als de keuze eenmaal gemaakt is, zo vervolgde hij, is ‘bestendigheid van de relatie van groot belang’ (1986a, p. 107).

Deze laatste zwenking strookte overigens weer wel met de diverse malen tijdens deze periode door Udink onderstreepte noodzaak van respect voor de soevereiniteit van de ontvangende landen. Net als onder Bot benadrukte het beleid van Udink, dat de regeringen van die landen de centrale en in alle opzichten te respecteren partner waren voor de Nederlandse overheid. Hun instemming met alles wat Nederland in die landen ondernam en (mede)financierde was dan ook een absoluut vereiste − tenminste formeel. Maar waar de nota-Bot inmenging in die landen principieel onjuist en bevoogdend noemde (zie het citaat in noot 209 van hoofdstuk 3), stond Udink niet onverschillig tegenover de maatschappelijke gevolgen van de hulp. Zoals we hierboven al zagen, verdedigde hij ook dat de Nederlandse hulp die invloed wel degelijk uitoefende, althans voor een kwart van de gelden en uitsluitend met niet-geweldadige middelen.

Het soort van maatregelen dat Udink in dit verband opsomde betrof bovendien in alle gevallen het overheidsbeleid van het ontvangende land: een beleid met directe herverdelingseffecten, of een beleid dat indirect en op termijn zou bijdragen tot structuurveranderingen in dat land (zie de hierboven door hem genoemde voorbeelden). Naast deze uit 1970 stammende opvattingen, kwam hij tien jaar na zijn eerste ministersperiode – na een hevig gefrustreerde carrière in het bedrijfsleven – zelfs met enkele meer uitgesproken opvattingen over het in ontwikkelingslanden gewenste beleid: ‘Een sterk bestuur, dat geen ruimte laat aan corruptie en de eigen wetten naleeft, is een absolute noodzaak voor ontwikkeling.’ Maar ook: ‘… de groei komt op de eerste plaats en − zoveel mogelijk parallel daarmee − aansluitend de verdeling. Wanneer men de verdeling voorop zet, moet men erg grote offers brengen op het punt van de groei’, zo stelde hij (overigens onderstrepend dat het bij dit laatste niet om een zwart-wittegenstelling ging, maar om een ‘kwestie van accent’ − Harn 1981a, p.6).

Op dit punt hing Udink de voor zijn tijd typerende opvatting aan dat economische groei het hoogste doel was. Voor zijn latere opvolger Pronk, die daar nog wel eens van af wilde wijken, en die met name tegenover de Indonesische regering, zij het na enige aarzelingen, een heel andere benadering verkoos, bracht Udink weinig waardering op. Als Pronk in de jaren zeventig de kwestie van de  politieke gevangenen en de ontbrekende sociale component van het in dat land gevoerde beleid aan de orde stelde, dan waren dit volgens Udink ‘pogingen om ontwikkelingshulp te gebruiken om op korte termijn door ons gewenste politiek-maatschappelijke veranderingen af te dwingen’ (Udink 1986a, p.106). En dat mocht niet.

Maar de corruptie en het nepotisme van het Soeharto-regiem dan? Die vierden ook in Udinks tijd al hoogtij. Die zal hij echter niet aan de kaak hebben gesteld toen de Indonesische minister van Financiën, Seda, hem tijdens zijn officiële bezoek aan Indonesië in 1968 op zijn hotelkamer kwam vertellen dat diens regering ‘van de ter beschikking gestelde gelden een aantal Fokker Friendships wilde kopen.’ De bestendigheid van de relatie ging toen natuurlijk voor; en hadden de uitgestrekte binnenlandse verbindingen niet terecht een hoge prioriteit in Indonesië? Dit werd dus ‘het begin (…) van een grote markt voor Fokker vliegtuigen F27 en F28 in Indonesië’, zo stelde hij met verkeerd gerichte trots vast (idem, p. 108).

Overigens was het door Udink genoemde meer algemene gegeven, dat één-vierde van de Nederlandse hulp − onduidelijk is waarop die schatting precies berustte − indirect of op termijn bijdroeg tot maatschappelijke structuurverandering, allerminst indrukwekkend. In feite betekende het dat maar liefst driekwart van deze hulp activiteiten steunde die deze effecten misten en/of werd verleend aan landen waar een anders georiënteerd beleid werd gevoerd. Het meest positieve dat eruit kan worden geconcludeerd is, dat zo’n verwijzing naar die één-kwart in elk geval suggereert dat de maatschappelijke effecten van de hulp in Udinks periode niet helemaal taboe waren.

Er zaten dus wel wat gaten in het apolitieke gordijn dat Udink rond zijn beleid ophing, zoals hij voornamelijk later ook graag koketteerde met minder orthodoxe opvattingen. Problematisch was echter of zulke overwegingen al tijdens zijn bewind belangrijk genoeg waren om een rol te spelen bij de landenkeuze. Dat bleek uit niets. Dat Udink over het geheel van de criteria dat daarbij in werkelijkheid gehanteerd werd in deze periode nooit duidelijkheid heeft geschapen, is dan ook verdacht. 

Spanningen in de koninkrijksrelaties

De koninkrijksdelen, Suriname en de Nederlandse Antillen, hoorden uiteraard eveneens bij de ‘concentratielanden’ – al werden zij meestal niet genoemd in lijstjes van deze landen. Het regeringsbeleid inzake de koninkrijksrelaties stond in deze periode onder beheer van minister Bakker van Verkeer & Waterstaat, Vice-MP (en evenals zijn voorganger Biesheuvel lid van de ARP). Hij en het kabinet zetten aanvankelijk het passief afwachtende beleid voort dat vanaf 1963 door het kabinet-Marijnen was gevoerd − al nam de irritatie over Suriname’s premier Pengel toe, zeker toen deze in het na 1967 oplaaiende grensconflict met Guyana nogal militant begon op te treden. In maart 1969 weigerde Nederland echter om tijdens de grote stakingen Pengel uit de brand te helpen met begrotingssteun, waardoor diens (tweede) kabinet ten val kwam. (Hij overleed in 1970.)

Een kleine drie maanden later, op 30 mei, braken in Willemstad op Curacao de grote onlusten uit die de ommekeer inluidden in de koninkrijksbetrekkingen (Oostindie & Klinkers 2001, II, p. 70). Nederland zag zich toen namelijk genoodzaakt militaire bijstand te verlenen aan de Antilliaanse regering, en het leek wel alsof dat consequenties aan het licht bracht die men nooit voorzien had, noch gewenst. In de troonrede van september ’69 kondigden de drie regeringen van deze koninkrijksdelen dan ook aan dat zij tripartiet overleg zouden beginnen over de staatkundige verhoudingen in de toekomst (idem, p. 98).

Van Surinaamse en Antilliaanse kant liep men echter toen al niet meer zo hard: in Suriname zette de Hindostaanse VHP, die intussen een belangrijke vinger in de pap had gekregen (Buddingh’ 1999, p. 288), de hakken in het zand; en op de Antillen wilden de verschillende eilanden alleen minder last hebben van elkaar, en nog niet zozeer van Nederland. Het overleg begon weliswaar in januari 1970, maar in augustus werd besloten tot de instelling van een Koninkrijkscommissie die de staatkundige en volkenrechtelijke alternatieven zou moeten bestuderen. Die Commissie werd echter pas in 1972 geïnstalleerd, onder het in juli 1971 aangetreden kabinet-Biesheuvel (Oostindie & Klinkers 2001, II, p. 99).

Terwijl binnen de regering-De Jong de koninkrijksrelaties dus vanaf 1969 een voortdurend terugkerend onderwerp van aandacht werden, werd de specifieke hulpverlening net als voorheen nog steeds zoveel mogelijk buiten het onder Udink vallende ontwikkelingsbeleid gehouden – uiteraard onder sterke aandrang van velen in Suriname en de Antillen.^[156] Absoluut gezien werd de hulp aan beide gebiedsdelen in deze kabinetsperiode gestaag uitgebreid (nominaal tot bijna het dubbele), maar relatief kwam dat − gegeven de nòg snellere stijging van het totale ontwikkelingsbudget − neer op de eerder genoemde kleine daling van het aandeel van (ruim) 25 % in 1967 naar (bijna) 22 % in ’71.

De NAR vond in april 1971 echter ook dit ongeveer stabiele aandeel nog veel te veel. Die had de hulp binnen het Koninkrijk al eerder ‘excessief’ genoemd − ‘zelfs met inachtneming van de speciale relatie tot deze rijksdelen’, zo werd er nu aan toegevoegd (NAR 1971b, p. 33). Dit  vond de Raad zowel gezien ‘het relatief hoge inkomensniveau in deze gebieden’ als vanwege hun in vergelijking tot andere ontwikkelingslanden reeds zeer hoge hulpontvangsten.^[157] Het  leek deze Raad dan ook gewenst om ‘met het oog op een eventuele toekomstige onafhankelijkheid’ voor beide gebieden een programma op lange termijn op te stellen ‘gericht op een relatieve vermindering van de buitenlandse hulp, zodat uit eigen besparingen een groter deel van de noodzakelijke investeringen kan worden gefinancierd’ (de in de VN-Ontwikkelingsstrategie genoemde 20% eigen besparingen tegen 1980 leek ’gezien het inkomenspeil’ van beide gebiedsdelen ‘te verwezenlijken,’ wat daarom in het hulpbeleid diende te worden geïncorporeerd). Daarnaast adviseerde de Raad een betere coördinatie tussen de Nederlandse en de EEG-hulp aan Suriname en de Antillen en ‘een betere integratie van de hulpverlening aan deze rijksdelen in het totale Nederlandse hulpverleningsbeleid’ (idem, p. 35-36). Maar die aanbevelingen verhuisden naar het bordje van het volgende kabinet.

Over de effecten van deze Nederlandse hulp werd uiteraard regelmatig getwist – wat deels was toe te schrijven aan het wisselvallige verloop van de nationale inkomens van beide landen: terwijl in Suriname, na een aanvankelijks stagnatie tussen 1954 en ’63, het BNP per hoofd sterk begon te stijgen, maar na 1966 weer afzwakte, daalde  hetzelfde gegeven voor de Antillen, na een ‘uitzonderlijke bloeiperiode’,  tussen 1954 en ’57 eerst langzaam en daarna tot 1966 zelfs ‘fors’, voordat het zich weer wat stabiliseerde (Oostindie & Klinkers 2001, II, p.186-1987). De verschillende kritieken op de hulp (teveel in grote infrastructurele werken en te weinig in direct productieve sectoren, onvoldoende prikkels tot het sluitend maken van de staatsbegrotingen, en financiering van verschillende vormen van improductieve overheidsconsumptie, met name in een steeds verder uitdijend overheidsapparaat) kregen in de politieke en bestuurlijke discussies tussen de rijksdelen echter te weinig serieuze aandacht: de ontvangende partijen benadrukten de Nederlandse plicht te (blijven) helpen, en Nederland hield zich ‘angstvallig op de achtergrond’ vooral uit angst om ‘voor “neo-kolonialistisch” of “paternalistisch” te worden versleten’ (idem, p. 187-188, reacties die de auteurs ook in latere NAR-adviezen uit 1975 en ’78  aantroffen).

Hoe averechts en afhankelijkheidbestendigend de hulp en de EEG-regelingen soms werkten blijkt ook uit het feit, dat Nederland het weliswaar ‘in principe niet bezwaarlijk’ vond als de beide rijksdelen zouden toetreden tot de sinds 1969 in voorbereiding zijnde Caraïbische vrijhandelszone en een ontwikkelingsbank in dezelfde regio, maar dat minister Bakker ‘meende dat zij hiertoe niet zouden overgaan “omdat zij hun associatie met de EEG niet op het spel willen zetten”’ (idem, p. 458, noot 9).

Een snelle aftocht uit deze laatste koloniën van Nederland, zoals die door sommigen werd geopperd na de schrik over mei 1969, overwoog het kabinet-De Jong echter niet. Hoewel het wèl rekening hield met een mogelijk spoedige onafhankelijkheid, voerde het in de enkele resterende jaren van deze kabinetsperiode geen consequent daarop voorbereidende beleid.  

Hulpbinding en bestedingsoverleg

Ook over de jaren van de periode-Udink werden in 1984 de voornamelijk op Nederland betrekking hebbende empirische gegevens geproduceerd over de mate van binding van de hulp aan leveranties vanuit Nederland.^[158] Die werden gepubliceerd in het reeds in de vorige hoofdstukken en hierboven aangehaalde rapport van de Groningse onderzoekers De Haan, Jepma en Quist (1984), die hun berekeningen en schattingen baseerden op door DGIS verstrekte en in samenwerking met DGIS-ambtenaren bewerkte basisgegevens. Hun tot 1964 teruggaande cijfers over wat zij omschreven als de ‘feitelijke bindingspercentages’ van Nederlandse bilaterale hulp aan 35-37 ontwikkelingslanden (zoals geciteerd in de hoofdstukken 2 en 3, respectievelijk p. 52 en p. 136-137) verdienen enig voorbehoud. Maar zij zijn als globale indicatie van de mate van binding adequaat genoeg, en bovendien de enige die beschikbaar zijn.^[159]

Terwijl de door deze onderzoekers gedefinieerde ‘feitelijke bindingspercentages’ van de bilaterale hulp in de jaren vóór en tijdens Bot op of net boven 70 procent van de bilaterale hulp zaten, daalden zij in de eerste twee volle jaren onder Udink (1968 en ’69) eerst naar 69 procent, en daarna in 1970 en ’71 naar 65 en 62 procent.^[160] Voorts kon in dit onderzoek voor het eerst ook een vergelijking worden gemaakt met de bindingsgraad van de vijf overige lidstaten van de EEG. ^[161] Met een grote slag om de arm bleek daaruit, dat de bestedingen uit de bilaterale hulp van en in deze vijf EEG-landen in 1970 en ’71 achtereenvolgens bijna 7 en ruim 8 procent hoger waren dan die in/van Nederland.^[162]

De DAC kwam pas in haar jaarrapport van 1974 met de eerste bindingsstatistieken over de individuele DAC-landen en de groep als geheel, beginnend vanaf 1972 – zodat de bredere vergelijking met andere donoren moet worden uitgesteld tot het volgende hoofdstuk. Er kan dan ook worden ingegaan op het grote verschil tussen deze DAC-rapportages, die alleen betrekking hadden op de ‘formele’ binding – vaak aangeduid als de ‘officiële binding’ – en de bindingscijfers van De Haan c.s., die een redelijke benadering zijn van de ‘feitelijke’ of ‘werkelijke’ binding van de hulp;^[163] deze laatste is doorgaans aanzienlijke hoger dan de formele binding omdat praktisch elke hulprelaties ook nog diverse soorten van informele binding kent – die overigens per land en per jaar kunnen variëren. De formele bindingspercentages die de DAC vanaf 1974 zou gaan publiceren zeiden dus weinig over de werkelijke hoogte van de gedwongen besteding van hulpgelden; schattingen van de omvang van de informele binding dateren echter allemaal van latere datum, en waren aanvankelijk ook verre van compleet.

Vier jaar eerder, in haar rapport van 1970, wijdde de DAC echter wel al een paragraaf aan de maatregelen die afzonderlijke donorlanden af en toe namen om voor sommige landen de ergste nadelen van de binding wat te verkleinen (DAC 1970, p. 54-56). Nederland deed daar ook aan mee, zoals we verderop zullen zien.

Over de wenselijke stappen in de richting van ontbinding van de hulp werden in de periode-Udink nieuwe internationale afspraken gemaakt, met name (na voorbereidende uitspraken in eerdere bijeenkomsten) op de ministerstop van de DAC in Tokio, september 1970. Daar spraken de 17 DAC-staten gezamenlijk uit, dat hun via multilaterale instellingen lopende bijdragen ‘should not be tied’, terwijl ‘a large majority’ van deze leden ‘also agreed that regular bilateral development loans should be untied.’^[164] Deze afspraken werden weliswaar bevestigd in de volgende OESO-ministerraad van juni ’71, toen het ernaar uitzag dat de ‘meeste’ landen ‘by early 1972’ de stap zouden wagen, zo schreef de DAC-voorzitter Edwin Martin in zijn volgende jaaroverzicht (DAC 1971, p. 12). Medio ’71 was men zelfs al ongeveer klaar met de onderhandelingen over deze gedeeltelijk ontbindingsovereenkomst, en er waren ook al gedetailleerde richtlijnen voor de concurrentie om de ongebonden hulpfondsen, toen het tapijt werd weggetrokken onder alles dat bereikt was: in augustus 1971 beëindigde de Amerikaanse regering namelijk de gegarandeerde vaste goudwaarde van de dollar, waardoor de wisselkoersen van bijna alle andere valuta’s hun vaste onderlinge verhouding moesten loslaten; de onzekerheid die hierdoor ontstond maakte verdere ontbindingsbesprekingen onmogelijk. Martin probeerde de moed erin te houden, door te wijzen op de mogelijkheid dat ‘partiële ontbinding’ (waardoor ontwikkelingslanden hulpgelden voortaan wel in andere ontwikkelingslanden zouden kunnen besteden) wel kon doorgaan, en dat het werk zou worden hervat zodra de huidige crisis voorbij zou zijn (idem). Maar dat zou nog vele jaren uitblijven.

In de periode vóór deze crisis had het maandblad IS van BuZa nog wel geschreven dat Nederland bereid was deel te nemen aan de ‘algemene ontbinding’ waartoe het ‘al enige jaren lang bereid’ was geweest (IS 1970, p. 222). Maar dat was een uitspraak die geen rekening had gehouden met de opvattingen van EZ, dat daar mordicus tegen was. Udink schreef in zijn volgende en laatste MvT voor 1971dan ook voorzichtigheidshalve, dat ‘eenzijdige ontbinding van de hulp [van Nederland alleen] vooralsnog niet verantwoord lijkt en ook geen wezenlijk effect voor de ontwikkelingslanden kan sorteren’ (MinBuza 1970, p. 23).

Toch is er aanleiding om te denken dat Udink persoonlijk wel voor zo’n eenzijdige stap zou zijn geweest; en misschien behoefde die dan niet eens door Nederland alleen te worden gezet.^[165] In zijn beide publicaties uit 1986 betoogde Udink namelijk nog altijd, dat Nederland in deze periode een ‘goedkoopte-eiland’ was; het zou dus waarschijnlijk niet alleen geen exportorders verliezen als andere landen niet wilden ontbinden, maar zelfs economisch voordeel hebben als andere wèl meededen. Udink kon echter EZ er niet van overtuigen, zo schreef hij. Dat ministerie bleef de hulp zien als een subsidiepot voor exporteurs, die het niet zo maar wilde opgeven. En, hoewel Udink beweerde niet te hebben afgelaten daarover met EZ in de clinch te gaan, hij boekte daarmee slechts tijdelijk succes met een compromis in februari 1970, dat EZ in een later stadium echter toch weer aanvocht (Udink 1986a, p. 87, en 1986b, p. 95).^[166]

In de jaren dat er nog wel hoop was, waren er overigens ook bij BuZa nog wel problemen; niet iedereen in dat departement kon Udinks stelling over ‘Nederland goedkoopte-eiland’ in alle opzichten onderschrijven.^[167] Het bevorderen van Nederlands commerciële desiderata, waarover het hier aangehaalde bureauhoofd het had, was niet alleen bij de gebonden hulp (en bij het daarna komende bestedingsoverleg) een leidraad, het bepaalde ook de reactie van deze ambtenaar op de in Den Haag veronderstelde voornemens om de binding af te schaffen. Na de voordelen daarvan voor de ontvangende landen te hebben erkend: ‘de niet altijd even gemakkelijke onderhandelingen over de besteding in het donorland vallen weg en men kan sneller en wellicht ook goedkoper kopen’, vroeg hij zich echter af of en hoe het (tijdelijk) gunstige effect daarvan op de bilaterale relaties ‘dan door ons geëxploiteerd zal kunnen worden’. Want, zo vervolgde hij, ‘in mijn (toegegeven) utilitaire optiek ging het steeds om het verwerven van een positie van waaruit de verwerkelijking van Nederlandse wensen en belangen het best bevorderd kon worden. Hetzij in het commerciële vlak, hetzij op het internationale politieke terrein, waarbij ik denk aan lobbyen voor speciale VN-posities en kandidaturen’ (Dierikx et al., red., 2005a, p. 437).

Het woord ‘steeds’ in dit citaat bevestigt, dat het ‘exploiteren’ van voordelen en relaties in de ogen van deze ambtenaar normaal en gangbaar was, ook bij ontwikkelingshulp. Dat bleek ook uit zijn bezorgdheid over de stand van de voorbereidingen van het verwachte ontbindingsbeleid: ‘mijn generatie diplomaten is op deze vorm van altruïsme slecht voorbereid. Ons is altijd als afschrikwekkend voorbeeld van diplomatieke insuffisantie voorgehouden de Gezant die uitriep: “je ne parle pas frommage”.’ In tegendeel, ‘wij hebben actieve, imaginatieve en enthousiaste behartiging van de Nederlandse commerciële belangen in den vreemde als medebepalend criterium voor “goed” of “slecht” vertegenwoordiger leren voelen. Het is ons ingehamerd’ (idem p. 438).

De door de minister nagestreefde ontbinding zou volgens de steller van dit memo dan ook een ‘alle Menschen werden Brüder’-element toevoegen aan de toekomstige belangenbehartiging, waarvoor ‘enige voorlichting wellicht niet overbodig’ zou zijn (idem). De DG Politieke Zaken van BuZa reageerde met duidelijke sympathie op dit memo, zo bleek uit diens opmerkingen in de marge, vermeld in een voetnoot van de redacteuren van dit boek. En de nog hogere SG van het ministerie, die eveneens werd aangehaald, schreef in een aangehecht briefje, dat de kwestie was besproken met de minister, en dat DGIS of DFO de andere directies ‘nog een college over “ontbinding” [zouden] geven.’ Opmerkelijk, en tekenend voor de in deze rangen bestaande ideeen over de belangenbehartigingstaak van het ministerie, was de laatste zin van deze SG (tot voor kort ambassadeur in Jakarta): hij had DGIS ook gevraagd om, na aanvaarding van Udinks voorstel door de ministerraad, ‘een circulaire aan alle posten te richten waarna voor wat betreft ontwikkelingssamenwerking Nederlandse belangen voortaan worden achtergesteld bij de belangen van de o.landen’ (idem p. 438-439, noot 6; cursivering toegevoegd).

Een dergelijke circulaire is er, als op dit ING-boek mag worden afgegaan, nooit gekomen. Maar dat de Nederlandse belangen tot dan toe in elk geval niet altijd werden achtergesteld bij die van ontwikkelingslanden, mag uit dit citaat wèl worden opgemaakt.

Het compromis dat Udink in de ministerraad van 6 februari 1970 wist te bereiken ging dan ook niet erg ver. De initiatieven die hij mocht nemen waren voornamelijk van corrigerende aard, ook al waren zij voorzien van de suggestieve titel: ‘stappen op weg naar ongebonden ontwikkelingshulp’ (titel van de bijlage bij de notulen van de ministerraad van 6 februari, opgenomen in Dierikx et al., red., 2005a, p. 448). De beoogde correctie hield in: opheffing van de binding tegenover in C&CG’s buiten Latijns-Amerika deelnemende donorlanden, voor zover die ook bereid waren dit tegenover Nederland te doen; en vrijheid voor de betrokken ontwikkelingslanden om de ontvangen hulp ook in andere ontwikkelingslanden van de regio te besteden, mits alle donorlanden van de betreffende C&CG hetzelfde toestonden.^[168]

Heel veel stelde dit dus niet voor. Het waren wel stappen in de richting van ontbinding, maar als zodanig waren het ‘meer psychologische dan reële’ correcties.^[169] Inderdaad moest worden afgewacht of zulke initiatieven enige praktische betekenis zouden krijgen voor de toekomstige bestedingsmogelijkheden van ontwikkelingslanden.^[170] Maar daar stond wel tegenover, aldus nog eens het in noot 169 geciteerde memo, dat deze correcties waarschijnlijk wel ‘een zeer goede indruk maken in de kring van de Aziatische landen en in Unctad-verband’, alsook bij de Tweede Kamer, waar Ruygers op 25 februai 1969 om een Nederlands initiatief tot ontbinding had gevraagd (Dierikx et al., red., 2005a, p. 339).

Wat Nederland in plaats van volledige ontbinding wel deed was niet helemaal niks. Maar  een prikkel voor andere hulpgevers, wat toch ook de bedoeling was in de periode dat er nog hoop was, was het nauwelijks. Maar dit was meer te wijten aan falen van het kabinet als geheel, dan aan de inzet van Udink.^[171]

De in het begin van deze sectie geciteerde percentages van de feitelijke besteding van de bilaterale hulp in Nederland in Udinks jaren bestonden, naast een ‘formeel’ element – waarover de DAC vanaf 1974 ging rapporteren –, ook uit een ‘informeel’ element, dat voor een groot deel wordt bepaald door het bestedingsbeleid van de donoroverheid, al waren die niet de enige die daarop invloed hadden.^[172] Het gaat dan met name om de vraag: wie beslist over wat er met de hulp gedaan wordt, en in het bijzonder wat ervoor mag worden gekocht in het buitenland en wie dat mag leveren. Voorheen werd in Nederland het bestedingsoverleg met de ontvangende regering gevoerd door EZ, maar Udink beweert in een van zijn latere publicaties dat hij in zijn MvT’s ‘geleidelijk aan de stelling ontwikkeld had dat de besteding in beginsel een zaak is van het ontvangende land (…). Als eenmaal (…) besloten was met [een bepaald] land in zee te gaan, dan was er sprake van een relatie met een soevereine natie’, zo stelde hij. Dan ook was het van ‘het allergrootste belang (…) het besef soevereiniteit en baas in eigen land krachtig te bevorderen’ (Udink 1986b, p. 95-96; cursivering toegevoegd).

Een voor de hand liggend standpunt misschien, althans voor BuZa, maar niet voor EZ. Daar stuitte Udink namelijk ‘op groot verzet’, wat ‘een lelijke zaak had kunnen worden’, zo schrijft hij. Dat werd het echter niet, want na ‘een paar bewogen uiteenzettingen met de heer De Block’ (dus vóór januari 1970, toen die opstapte) ‘zijn in feite alle grote hulpverleningsprogramma’s door ons vastgesteld’ (idem, p. 96; opnieuw cursiveringen toegevoegd).

Hier werd het principe van de nationale soevereintiteit dus opportuun in stelling gebracht (wat overigens niet strijdig hoeft te zijn met het recht van de donor zich ervan te vergewissen of de hulp wel overeenkomstig de bedoelingen wordt besteed − vandaar mijn cursivering van de woorden ‘in beginsel’). Maar was het conflict met EZ over het bestedingsoverleg hiermee inderdaad ‘versmolten’ en ‘verdampt’, zoals Udink op dezelfde pagina concludeert? En als dat waar was ten aanzien van het conflict, was daarmee dan ook EZ’s beslissende stem in het bestedingsoverleg verdwenen? – wat toch minstens impliciet Udinks suggestie was… Pronk, die het OS-ministerschap twee jaar later overnam, verklaarde in hetzelfde boek tegenover Melkert, dat het bestedingsoverleg in zijn tijd ‘een heet hangijzer’ was in de relatie met EZ (Pronk 1986, p. 105). Dus dat was het toen nog steeds!^[173] En had Udink het niet over het ‘in feite vaststellen’ van àlle ‘grote’ programma’s? Hoeveel van de bestedingen besloegen die? En tot hoever ging dit ‘vaststellen’ in feite? Ook dat niet alles per se in Nederland besteed hoefde te worden? Allemaal zaken waarover Udink in deze bron stilletjes zweeg!

Buiten de grote programma’s vielen in elk geval de projecten in het kader van het handelspolitieke overleg. Die betroffen weliswaar geen grote bedragen, maar ze werden nog tot het einde van de periode-Udink uitgevoerd in landen ‘aan te wijzen door de minister van EZ’, zoals de MvT’s voor 1970 en ’71 aangaven (MinBuza respectievelijk 1969b, p. 60, en 1970, p.58). Als dat de afspraak was, zal er dus geen conflict over zijn geweest. Deze projecten kwamen echter wel geheel ten laste van het ontwikkelingsbudget, terwijl de landenkeuze van EZ ongetwijfeld in de eerste plaats, zo niet uitsluitend, geleid zal zijn geweest door het Nederlandse export- en investeringsbelang en niet het ontwikkelingsbelang (in dezelfde òf andere landen).

Een ander voorbeeld betreffen de vele besprekingen en nota’s gewijd aan de verlenging/vernieuwing van enkele Europese associatie-overeenkomsten met Afrikaanse en andere gebieden, in het bijzonder aan de als ‘teleurstellend’ omschreven ‘resultaten van het Ontwikkelingsfonds voor Nederland’ (bedoeld werd het EOF). Deze kwalificatie stond in een intern BuZa memo van 13 mei 1968 (Dierikx et al., red., 2005a, p.192), maar de aandrang om in het nieuwe EOF speciale regelingen op te nemen die het Nederlandse aandeel in de bestedingen zouden vergroten kwam vooral van EZ − met bijna geen woord dat aandacht verried voor de ontwikkelingsresultaten van dat EOF! Uit de onderhandelingen, die in juni 1969 werden afgesloten (waarover meer in de volgende sectie), kwam weliswaar niet zoveel dat aan deze speciale wensen van EZ tegemoetkwam, maar de ijver waarmee vooral op deze punten werd gelet was er niet minder stuitend om.^[174]

Er waren dus ook andere accenten in Udinks periode, terwijl over Udinks respect voor de soevereiniteit van ontwikkelingslanden eveneens nog vragen resten. Er hoeft dan ook niet aan getwijfeld te worden dat deze minister z.p. achteraf de zaken af en toe mooier voorstelde dan zij in werkelijkheid waren. Waar echter zijn mogelijke overdrijvingen niet door tegenbewijs worden ontkracht, en dit ook niet in de volgende periode naar voren komt, mag voorshands worden uitgegaan van de globale waarheid van zijn beweringen – wat ook bevestigd wordt door de dalende tendens van de bestedingspercentages aangehaald uit De Haan c.s. in het begin van deze sectie.

Dit overwegend, heb ik de indruk dat Udink, ten minste tegen het einde van deze ministers-periode, de door hemzelf omschreven taak als ‘wachter’ voor het ontwikkelingsbelang (als geciteerd op p. 206 hierboven) inderdaad probeerde te vervullen: vermoedelijk had hij toen een redelijk tot belangrijk deel van de hulpbestedingen in zijn greep gekregen, en daarbij tevens de intentie gehad het ontwikkelingsbelang boven dat van Nederland te stellen − al zag hij de mogelijke conflicten daartussen misschien niet altijd scherp genoeg. Met deze slag om de arm, en met enige correctie voor de tegenwerking van andere ministers, beoordeel ik het bestedingsbeleid van het kabinet-De Jong als langzaam opschuivend van negatief (onder Cals/Bot) naar een pietsie positief.

Maar de klus van de wijziging van het bindings- en bestedingsbeleid was ten tijde van Udinks overdracht aan Boertien nog lang niet geklaard. DAC-voorzitter, Edwin Martin, had vóór dat het mis ging met zijn ontbindingsinitiatieven dan ook gelijk met  zijn laatste zinnen in de al eerder genoemde paragraaf van de Review van 1970: ‘ontbinding zal alleen goed werken als alle lidstaten’ (van de DAC) en alle bij het beleid betrokken ministeries er hun best voor willen doen, en in het bijzonder ‘renounce all informal tying practices. Assistance must be untied “de facto” as well as “de jure”’(DAC 1970,  p. 57; cursivering toegevoegd). Het eerste, de feitelijke ontbinding, zou een grotere opgave worden dan het laatste. 

Samenwerking met particuliere organisaties

De ‘samenwerking’ tussen overheid en particuliere organisaties in het kader van het Medefinancieringsprogramma (MFP), zo enthousiast begonnen in 1965, begon in de jaren van Udink sleet te vertonen. Maar dat lag niet zozeer aan de minister of zijn beleid als wel aan de structureel verschillende aard en positie van de twee partijen: DGIS-ambtenaren hadden de neiging om het doen en laten van de deelnemende medefinancieringsorganisaties (MFO’s) zoveel mogelijk te doen aansluiten bij het overheidsbeleid ter zake van ontwikkelingssamenwerking. En de MFO’s hadden behoefte om deze als onafhankelijkheidsbedreigend ervaren bemoeienis zoveel mogelijk te weerstaan, uiteraard met behoud van de op gang gekomen subsidiestroom. De particulieren konden hierbij nog steeds steunen op de Christelijke partijen in het parlement, die het MFP hadden mogelijk gemaakt.

Na een bespreking bij DGIS met CMC en ICCO (de bemiddelingsinstellingen van de katholieke en protestante indieners van subsidieaanvragen) in februari ’68 van nieuwe richtlijnen voor de indieningsprocedure, en op het eind van die maand een bijeenkomst waarvoor ook de Novib en de Stichting Landen in Ontwikkelingzouden worden uitgenodigd, volgde op 15 mei een ontmoeting van drie vertegenwoordigers met Udink.^[175] Daar liet  de minister weten voorlopig een globale verdeelsleutel te zullen hanteren voor de toewijzing van de gelden van 40-40-20 – een grosso modo in de praktijk gebleken verdeling, met het laagste percentage voor de overige indieners (waaronder ook de niet-Christelijke). En het begrotingstotaal dat hij in dit en de volgende drie jaar toezegde ging omhoog van f. 19,5 mln. naar f. 30 mln. in 1971 (Dierikx et al., red., 2005a, p. 195 en 200, wat door de inflatie uiteindelijk op f. 38 mln. zou uitkomen – MinBuza 1970, p. 53).

De verdeelsleutel leek aanvankelijk voor de katholieke en niet-kerkelijke richtingen aan de krappe kant, en te ruim voor de protestante (zoals DTH een week later rapporteerde – Dierikx et al., red., 2005a, p. 200); maar met soepele toepassing werd hij toch gehandhaafd als leidraad – wat volgens Van Dam, in een kritisch memo in januari 1970, een op de zuilen gerichte beoordelingswijze was die verlaging van goedkeuringsnormen in de hand werkte (idem p. 431). Voorts signaleerde dit hoofd beleidsvoorbereiding ook dat de in augustus ’69 door de MFO’s voorgestelde wijzigingen in de beoordelingscriteria en in de opzet van het MFP een ‘verdere verslapping’ van de werkwijze impliceerden, die een ‘zich steeds verder verwijderen’ betekende van wat hij ‘moderne opvattingen van ontwikkelingssamenwerking’ noemde – een ‘verslechtering’ waarvan de MFO’s zich kennelijk heel goed bewust waren, daar zij volgens hem ‘zeer essentiële wijzigingen’ voorstelden ‘onder het mom van “redactionele verbeteringen”’ (idem p. 431-432). Het was al zo dat er, naast de door Udink aan het parlement toegezegde toename van de MFP-middelen hoger dan de stijging van het hulpplafond,^[176] ook steeds meer middelen uit andere overheidsprogramma’s (zoals adviseurs uit het deskundigenprogramma, vrijwilligers uit de SNV, en voedselhulp) werden ingezet via het MFP. Van Dam meende dat de nieuwe voorstellen erop neerkwamen dat ‘voortaan ook de exploitatiekosten – dus ook lonen, salarissen, kosten van onderwijs, aanloopkosten etc. – voor mede-financiering in aanmerking komen, dat de instemmingsprocedure wordt vervaagd, en dat het passen van de projecten in de ontwikkelingsplannen als vereiste wordt losgelaten.’^[177]

Het vreemdste aan Van Dams commentaar was echter het tijdstip: 2 februari 1970 (idem p. 430), dat wil zeggen ruim drie maanden na de ontvangst van de MFO-voorstellen en de eerste bespreking daarover door de indieners met de minister en enkele van zijn ambtenaren op 26 augustus 1969.^[178] Hoewel Van Dam daar ook aanwezig was (idem p. 396), is hem blijkbaar ontgaan dat de DTH-kritiek een groot gedeelte van zijn eigen opmerkingen overlapte en dat een deel daarvan intussen was achterhaald door een afwijzende reactie van Udink. Niet alles was daardoor echter gestuit. Het  belangrijkste: de wens van de MFO’s om een permanent overlegorgaan te creëren waarin zij met de overheid konden communiceren over de gang van zaken in het MFP, werd door de minister zelfs verwelkomd als een uitdrukking van hun ‘gemeenschapelijke verantwoordelijkheid’ voor het programma. Ook over de samenstelling van wat kort daarna het Gemeenschappelijk Overleg Medefinanciering (GOM) zou gaan heten, werd men het reeds in augustus 1969 eens: drie directeuren van de MFO’s, drie bij het MFP betrokken DTH-functionarissen en een ambtelijk secretaris voor de verslaglegging (idem p. 397). Er zou een neutrale voorzitter worden benoemd onder wiens leiding frequent zou worden vergaderd over alle zaken van wederzijds belang en voor advies daarover aan de minister.^[179] En de eerste bijeenkomst van dit GOM op 18 februari 1970, waar Udink alleen een openingstoespraak hield, was het forum waarvoor Van Dam zijn bovengenoemd commentaar kennelijk bedoeld had (maar toen was hij er niet bij, terwijl zijn kritiek er ook niet aan de orde kwam – idem p. 458-462).

De kwesties die in het eerdere overleg met Udink in augustus ’69 reeds op diens afwijzing waren gestuit werden door de MFO’s voorlopig onder de tafel gehouden in afwachting van betere tijden. Maar de zaken die nog niet waren beslist, of ‘waartegenover de minister in principe een welwillende houding heeft aangenomen,’ zoals een van hen het formuleerde (idem p. 462), werden in februari ’70 onmiddellijk geagendeerd voor behandeling in de volgende bijeenkomst van  het GOM. Hun wens om meer kosten onder het MFP te mogen brengen werd op 22 april 1970 echter opnieuw niet gehonoreerd, zoals een redactionele voetnoot bij het verslag van 18 februari meldt (idem p. 462, noot 7).

Daarmee werd duidelijk dat de MFO’s naast voortzetting van het GOM-overleg ook naar andere methoden moesten omzien. Politieke pressie, bijvoorbeeld, met name via bevriende fracties in het parlement. De christelijke MFO’s konden bogen op warme relaties met hun  politieke geestverwanten. Wat dit betreft doen Bos & Prince, chroniqueurs van de beginperiode van het particuliere ontwikkelingswerk, het voorkomen alsof alleen de katholieken zich van dit middel bedienden. Het CMC, dat zich in de loop van 1969 omvormde tot de Cebemo (die zijn betrokkenheid op het MFP in deze afkorting uitdrukte) zou zich in de jaren 1969-’73, zo schrijven zij, ‘voornamelijk’ hebben beziggehouden ‘met het zekerstellen’ van het MFP; en daarvoor ‘een actieve lobby in de richting van (…) KVP-politici’ hebben onderhouden (Bos & Prince 1991, p. 173). Het ICCO, waarvan Bos de eerste algemeen directeur was, heeft in dezelfde jaren echter niet zwijgend toegekeken.^[180] En vanaf juli 1971, toen Boertien van de ARP de nieuwe OS-minister werd, vonden zij bij deze – gestimuleerd door de net afgetreden minister-president P.J.S. de Jong (die het voorzitterschap van Cebemo had overgenomen) − een williger oor voor hun wensen. Terwijl de Novib, die tussen 1966 en ’71 oud-premier Cals als voorzitter had, via deze en anderen eveneens goed thuis was in Den Haag.

Voorts waren er in de periode-Udink twee particuliere organisaties die eveneens belangstelling hadden voor deelname in het MFP. Hivos, het in januari ’68 opgerichte ontwikkelingsinstituut van het Humanistische Verbond, maakte op 4 oktober 1968 zijn opwachting bij BuZa met een paar opmerkelijke mededelingen: het wilde niet onder de coördinatie van Novib vallen, omdat die te veel onder invloed van kerkelijke organisaties stond, en het vond zichzelf een betere representant van het niet-kerkelijke volksdeel in Nederland. BuZa reageerde met een verwijzing naar de minister, als Hivos dat van belang vond, maar adviseerde dat het zijn eventuele aanvragen ook rechtstreeks kon indienen bij DTH. Voor een andere status zou het in elk geval nog niet over een voldoende opgebouwde organisatie beschikken, zo stelde het memo aan Udink (Dierikx et al., red, 2005a, p. 269-270).

De tweede kandidaat was het Overlegorgaan van de drie vakcentrales. Dat schreef in maart 1970 aan Udink dat de drie een speciale stichting in het leven wilden roepen, die zich zou bezighouden met het via de vakbeweging bewustmaken van het Nederlandse publiek van de Derde Wereldproblematiek, en met directe steunverlening aan vakbewegingen in die landen. Verwijzend naar een recente rondreis van hun drie voorzitters door de West, wilden de Centrales echter beginnen met projecthulp en technische bijstand aan de vakbeweging in Suriname en de Nederlandse Antillen. Minister Bakker (van V&W) die de Koninkrijkszaken behartigde, had een maand daarvoor in de Tweede Kamer ‘sterke nadruk’ gelegd op bijdragen aan ‘een betere sociale infrastructuur’ in beide rijksdelen. Als de Nederlandse vakbeweging zich daarvoor inzet, zo citeerde het Overlegorgaan Bakker, dan zou de overheid dat zeker willen steunen met een vergoeding van apparaats- en personeelskosten van de op te richten Stichting Ontwikkelingssamenwerking Vakbeweging (SOSV), die in 1971 tot stand kwam. De drie vakcentrales zouden ‘in de beginjaren tezamen jaarlijks f. 100 duizend verschaffen’, aldus het schrijven (idem p. 464-465). Uit de kanttekeningen van DTH bij dit plan, bleek dat de vakcentrales intussen ‘ook aan Indonesië en andere ontwikkeligslanden’ dachten (idem p. 468). Het initiatief was stellig toe te juichen, zo vond DTH, maar gewezen werd ook op het in veel ontwikkelingslanden ‘politiek gevoelige’ karakter van buitenlandse steun aan scholing en sociale projecten van de vakbeweging. Anderzijds zouden van landen ‘waar een autoritair bewind de vakbeweging aan banden legt’ weinig aanvragen voor zulke activteiten te verwachten zijn. Wel zou in die gevallen ‘een verruiming’ nodig zijn van het MFP-criterium, dat de regering van het land ‘een positieve wens tot een bepaalde ontwikkelingsactiviteit moet uitspreken;’ maar die verruiming leek ‘gerechtvaardigd’ en ‘in de geest van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’ (idem p. 468- 469).

Tegen deze laatste aanbeveling sputterde een souschef van DTH wel eniszins, zo bleek in een van redactiewege toegevoegde voetnoot. Maar Udink schijnt er wel mee ingenomen te zijn geweest. Die verklaarde in een gesprek dat hij in oktober ’70 samen met Bakker en de drie vakcentrales had, zelfs ‘alleen maar verheugd te zijn’ met de voornemens van de laatste. ‘Hij stond als het ware “te trappelen” om’ zulke projecten mee te fiancieren, zo merkte de ING-redactie in dezelfde voetnoot bij dit DTH-memo op. En ook dat de overheid via het MFP in 1971 f. 50 duizend bijdroeg voor SOSV (idem p. 469, noot 10).

Udink droeg de officiële samenwerking tussen overheid en particuliere organisaties doorgaans een welwillend hart toe. Maar er waren ook uitzonderingen, met name als die laatste naar zijn indruk dreigden af te glijden naar radicaalkritische standpunten tegenover zijn beleid. Kritiek op het beleid klonk steeds vaker op in deze periode, zoals reeds is geconstateerd in de laatste secties van paragraaf 4.1. In aanvulling hierop vermeld  ik hier tot slot nog twee voorbeelden van Udinks soms nogal opgewonde meningen hierover.

In het kielzog van de teleurstelling over het verloop van de tweede conferentie van Unctad in februari-maart 1968 (waarover meer in de volgende paragraaf) werden een klein jaar later de eerste ‘Wereldwinkels’ opgericht in Nederland. Verbreding gevend aan wat in 1967 was begonnen met de Rietsuikeractie werd via het winkelmodel aandacht gevraagd voor de handelsproblemen van en andere ontwikkelingen in ontwikkelingslanden. Via de verkoop van producten uit de Derde Wereld, aangevuld met gratis informatiemateriaal, werd gemikt op kosmopolitieke bewustwording van de grote invloed van het productie-, handels- en ander beleid van de rijke landen op de ontwikkelingsmogelijkheden van arme mensen en landen. In 1970 waren er al ‘enige tientallen’ van zulke wereldwinkels, en in ’72 was het totaal gegroeid tot 180 (Beerends & Van Tongeren 1979, p. 160), overal in het land. Het waren bij uitstek plaatselijke initiatieven, maar wel gestimuleerd en gecoördineerd door een Landelijke Vereniging van Wereldwinkels, zodat het voor de hand lag dat zij ook aanklopten voor subsidie en andere steun bij de gemeenten van hun stad of dorp.

Dit laatste was aanleiding voor Udink om, blijkbaar slecht geïnformeerd over wat er precies gaande was, in de ministeraad van 12 februari 1971 aan de alarmbel te trekken. Verwijzend naar een Novib-initiatief, dat op verschillende plaatsen in het land leidde tot de oprichting van ‘zogenaamde “derdewereldwinkels” (…) waarin men producten kan kopen uit ontwikkelingslanden,’ meldde hij de collega-ministers, dat ‘helaas organisaties als het Angola-comité zich van dit initiatief hebben meester gemaakt, met als gevolg dat in deze winkels de bekende revolutionaire propaganda wordt bedreven’ (Dierikx et al., red, 2005a, p. 526).^[181] Nadat Udink was vervolgd met de mededeling dat ‘enkele’ gemeenteraden hadden besloten deze (derde-)wereldwinkels subsidie toe te kennen en een ‘groter aantal’ andere (waaronder Rotterdam) een dergelijk besluit in voorbereiding had, verklaarde hij van oordeel te zijn ‘dat het niet tot de taak van de gemeenten’ behoorde ‘dergelijke activiteiten te subsidiëren.’ Als er al aanleiding zou zijn voor subsidieverlening, dan zou de net door hem geïnstalleerde NCO ‘het hiervoor aangewezen kanaal zijn’, zo vond de minister (idem).

De helft van de overige aanwezige ministers was het van harte eens met Udinks bezwaar, maar hun redenen liepen uiteen: ‘ernstige moeilijkheden’ met buitenlandse regeringen als ‘dergelijke acties van overheidswege worden gesubsidieerd’ (Luns); ‘ontoelaatbaar dat met overheidsgeld de concurrentiepositie van bepaalde winkeliers wordt versterkt’ (Polak van Justitie); en los van de soort propaganda in deze winkels is ‘propaganda voor de derde wereld (…) een nationale en geen gemeentelijke taak’ (Bakker en Veringa, respectievelijk V&W en O&W). BiZa-minister Beernink (CHU), de eerstverantwoordelijke in deze zaak, zou laten bekijken of met deze besluiten ‘een gemeentelijk belang is gediend’ – en zo niet, dan zouden ze naar zijn mening moeten worden voorgedragen voor vernietiging. De ministerraad kon zich hiermee verenigen (idem).

Of het in deze periode al tot zulke veroordelingen kwam, heb ik niet kunnen achterhalen. Maar het zou nog jaren lang een kwestie blijven, want er kwamen tal van gemeentebesturen of -raden die in Derde-Wereldeducatie wèl een gemeentelijk belang zagen.

Nog geagiteerder was Udinks reactie echter op een vraag van CRM-minister, mevrouw Klompé (KVP), in de ministerraad van 13 november 1970, die had ‘vernomen dat de regering van Kenia geen Nederlandse vrijwilligers meer wenst’ (idem p. 504). Udink begon met een verdedigende reactie: ‘veruit de meeste vrijwilligers zijn bijzonder toegewijd en verrichten uitstekend werk.’ Daarna, kennelijk aannemend dat het verhaal van Klompé waar was, wist hij blijkbaar ook wat er in Kenia aan de hand was, want hij liet zijn lof onmiddellijk volgen door: ‘maar (…) enkele elementen uit het vrijwilligerskorps menen hun eigen revolutionaire ideeën in de ontwikkelingslanden te moeten uitdragen.’ Hij vond het ‘begrijpelijk dat de regeringen van deze landen dit niet op prijs stellen,’ en kondigde meteen zijn ‘voornemen’ aan ‘nog in deze kabinetsperiode voorstellen te doen om het vrijwilligerskorps te vervangen door een jongerendeskundigenkorps’ (idem). Daarop reageerde één minister, Lardinois (L&V, eveneens KVP), mogelijk wat verbouwereerd, met de vraag: ‘waarom het hele vrijwilligerskorps zou moeten worden opgeheven, alleen omdat een klein percentage van de vrijwilligers zich niet aan de regels weet te houden.’ Men kon toch ook, zo meende de landbouwminister, ‘bij het aannemen van vrijwilligers een betere selectie toepassen’ (idem)?

Udink antwoordde daarop alleen in het algemeen, ‘dat het vrijwilligerskorps moet worden versterkt, maar uitsluitend met deskundigen die op hun taak berekend zijn’ – alsof daarmee zijn probleem met de laakbare, politiek-ideologische gezindheid van sommige uitgezondenen eveneens zou zijn opgelost…

Dit terzijde. Van Udinks voornemen ten aanzien van het SNV-programma kwam niets, zo meldt de ING-redactie nog in een voetnoot, daarbij tevens verwijzend naar ‘nieuw beleid’ voor het assistant-deskundigenprogramma, dat onder zijn opvolger Boertien zou worden ontwikkeld (idem p. 504, noot 1). En van bevestiging van  Klompé’s informatie over Kenia’s beëindiging van de vrijwilligersbijstand uit Nederland heb ik geen spoor kunnen ontdekken. Het betreffende ING-boek noch MvT’s van Udink en Boertien vermelden er iets over, en een vrijwilliger die in deze jaren zelf in Kenia zat reageerde in een telefoongesprek waarin ik hem hiernaar vroeg, uiterst verbaasd en ontkennend.^[182]

4.3 De aanpak van internationale economische structuren: de rol van Nederland

Deze paragraaf behandelt dezelfde probleemstelling als die in paragraaf 3.3: het beleid dat de Nederlandse regering voerde ten aanzien van de betrekkingen tussen rijke en arme landen buiten de hulpsfeer – welke opvattingen zij daarover had in de periode-Udink en of zij veranderingen nastreefde die de ontwikkelingskansen van arme mensen in ontwikkelingslanden verbeterden. Kortom: wat de overheid aan ‘structurele ontwikkelingssamenwerking’ deed, en wat dat opleverde.

Mijn belangrijkste leidraad hierbij zal wederom de VN-Conferentie voor Handel en Ontwikkeling (Unctad) zijn. Daarvan hebben we in het vorige hoofdstuk de voorbereidingen voor de tweede conferentie gevolgd, die in 1968 zou plaatsvinden in New Delhi, India. Kort na het aantreden van Udink werden echter in mei 1967 in het kader van de GATT de onderhandelingen van de Kennedy-ronde afgesloten, die alleen de goederenhandel en het handelsbeleid betroffen. De uitkomsten daarvan spraken de ontwikkelingslanden weinig aan, zodat die zich geroepen voelden in Unctad-2 met duidelijkere eisen op tafel te komen. Zij, dat wil zeggen: de ‘Groep van 77’ (G77, inmiddels uitgegroeid tot 86 leden), stelde daartoe in Algiers een klachtenlijst op, met scherp geformuleerde wensen en maatregelen waarover zij in New Delhi tot overeenstemming wilde komen met de ontwikkelde landen, in het bijzonder de OESO-groep.

In de volgende sectie zal ik deze gebeurtenissen samenvatten, en tevens laten zien hoe in Nederland en elders daarop werd gereageerd in de aanloop naar Unctad-2. Vervolgens zal ik, analoog aan het vorige hoofdstuk, een zevental secties wijden aan het gespecialiseerde internationale overleg op de afzonderlijke terreinen van de handel in agrarische en minerale grondstoffen en in industriegoederen, het scheepvaartverkeer, en de financiële en monetaire betrekkingen (inclusief de hulpstromen en de commerciële investeringen vanuit de ontwikkelde landen). Elk van deze secties begint met de uitspraken van het Algiershandvest van de G77 en het verloop van de besprekingen tijdens Unctad-2, en behandelt daarna de voornaamste gebeurtenissen en besluiten die plaatsvonden in de periode na deze conferentie tot en met het eind van de periode-Udink  (medio 1971). Verder belicht ik in deze secties tevens zowel de Nederlandse standpunten in de verschillende stadia van dit overleg als het in of door Nederland gevoerde beleid op deze terreinen. Daarbij komen uiteraard ook de relaties met standpunten en beleid van en in de andere landen van de EEG weer aan de orde.

Ik rond deze paragraaf af met drie slotsecties: in de eerste daarvan bespreek ik enkele deelterreinen van niet-economische aard, eerst enkele algemene, en daarna apart: de institutionele aspecten van het associatiestelsel van de EEG met een aantal (ex-)koloniën in de Derde Wereld en de inhoud van een toekomstig gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid van de EEG. En in de laatste twee secties volgt een discussie over de plaats van de Unctad als bijzondere institutie in het geheel de internationale samenwerking tussen de landen – met daarbij ook aandacht voor het beeld dat de ministers Udink en De Block hebben gegeven van het verloop van de tweede conferentie en de verbeteringen die huns inziens gewenst zijn in de werkwijze van deze instelling. Deze paragraaf wordt daarna afgerond met een korte bespiegeling over Unctads toekomst.

Genève, Algiers en New Delhi

De Kennedy-onderhandelingen hadden zich ruim drie jaar lang voortgesleept voordat, anderhalve maand vóór de formele ondertekening van de akkoorden op 30 juni 1967, de ’package deal’ van GATT-DG Wyndham White werd aanvaard door de vier belangrijkste deelnemers aan deze zesde ronde van de GATT: EEG, USA, UK en Japan (Cutajar  & Franks 1967, p. 149-150).

De betekenis van de daarmee vastgelegde onderhandelingsresultaten is niet eenvoudig te evalueren, maar globaal kwamen zij neer op een 50 procent of meer verlaging van de tarieven op importen van naar schatting US$ 18 mrd., die werden verleend door 38 van de deelnemende landen, met daaronder 12 ontwikkelingslanden. Deze verlaging zou in vier jaar tijd worden doorgevoerd, te beginnen in 1968, maar eerdere doorvoering ten behoeve van exporterende ontwikkelingslanden zou nog worden bezien (idem p. 150 en 152). Dit laatste was echter maar een heel klein doekje voor het bloeden, want de tariefreducties op producten uit de grote industrielanden waren véél groter dan die uit ontwikkelingslanden. Dit was een gevolg van het feit dat het grootste deel van de onderhandelingen geconcentreerd was geweest op producten die voor de rijke industrielanden van belang waren; daarvoor waren dan ook grootste tariefreducties tot stand gekomen. Daarentegen was voor de ontwikkelingslanden, van wie minder tegenconcessies werden gevraagd, juist dáárdoor minder winst geboekt; waar overigens nog bijkwam dat er onder druk van de moeizame slotonderhandelingen ook geen tijd meer was geweest om speciaal naar hun handelsproblemen te kijken (Vingerhoets 1969a, p. 73).

Na afloop was de verwachting dan ook dat de handel tussen de industrielanden onderling het meest zou profiteren van de overeengekomen liberalisering, en dat het aandeel van de ontwikkelingslanden in het totaal van de wereldhandel nog verder zou teruglopen (idem p. 67). Dit laatste ondanks het feit dat er wel enkele tegemoetkomingen  waren te noteren die voor ontwikkelingslanden nuttig waren (zoals tariefverlagingen op de helft van de producten die zij in het begin hadden aangemerkt als van speciaal belang voor hun export – Cutajar & Franks 1967, p. 151-152). Maar die wogen niet op tegen hun (relatieve) verlies aan afzetmogelijkheden op de rijke markten en de handhaving van bestaande niet-tarifaire barrières tegen hun producten.

Eens te meer realiseerden de 27 ontwikkelingslanden die hadden deelgenomen aan deze Kennedy-ronde − zijnde de helft van het totale aantal deelnemers! (idem p. 150) – zich dus, dat de GATT nog lang niet de plaats was waar hun handelsbelangen in goede handen waren.^[183]

Of dit onevenwichtige resultaat ook werd opgemerkt door de Nederlandse betrokkenen bij deze handel is twijfelachtig, nog daargelaten dat de gemiddelde krantelezer er niet door werd opgeschud. De ontwikkelingslanden lieten het er echter niet bij zitten. Na drie voorbereidende regionale conferenties in Algiers, Bangkok en Tequendama, hield de G77 van 10-25 oktober 1967 een onderling beraad in Algiers. Dit kwam aan het slot uit met wat werd omschreven als het ‘Handvest van Algiers’, waarin de ontwikkelingslanden hun gemeenschappelijke stellingname formuleerden ten behoeve van Unctad-2. Na een beschrijving van enkele actuele ontwikkelingen in de wereld, waarin de globale verslechtering in de positie van de arme landen ten opzichte van de rijke landen scherp naar voren kwam, vatten de opstellers in dertien punten de niet uitgevoerde aanbevelingen van Unctad-1 samen. Daarna volgde hun lijst van onderwerpen en maatregelen waarover naar hun mening tijdens Unctad-2 overeenstemming zou moeten worden bereikt, op elk van de zeven hoofdterreinen die daar aan de orde zouden komen.^[184]

Terwijl in Nederland de publieke belangstelling voor Unctad langzaam op gang kwam in de tweede helft van 1967, was dit in België nog nauwelijks het geval.^[185] Studenten van Nesbic en zijn Belgische zusterorganisatie UCOD sloegen daarom de handen ineen met de organisatie van een driedaagse studiebijeenkomst (27-29 oktober 1967), die tevens politieke bedoelingen had. In samenwerking met zeven andere particuliere instituties en organisaties in Nederland werd deze bijeenkomst, gewijd aan wat toen nog de ‘wereldhandelsconferentie’ werd genoemd, gehouden in schouwburg De Doelen te Rotterdam. Naast een educatief gedeelte, waaraan zo’n 300 jongeren uit beide landen deelnam, vond op zaterdagmiddag een publieke discussie plaats met professor Tinbergen en de Hongaarse publicist en voorlichter van Unctad, Tibor Mende; bijna duizend belangstellenden kwamen daarop af. Opmerkelijk was verder ook de slotdiscussie op zondagmiddag: de deelnemers toetsten daar hun in de voorgaande dagen opgedane indrukken aan de meningen van zes forumleden uit Belgische en Nederlandse kringen van bedrijfsleven, vakbeweging, overheid en wetenschap – waaronder ook de toekomstige ambtelijke delegatieleiders van de twee landen. De overheersende indruk die overbleef was, dat beleidsmakers en geëngageerde jongeren elkaar op geen enkel punt hadden kunnen vinden (zie voor impressies en een nabeschouwing de januari en februari-afleveringen van het Nesbic Bulletin in 1968, p. 20-21 en 49-52).

Er volgden in dit najaar nog andere publicaties en voorlichtingsactiviteiten die de aandacht eveneens op Unctad-2 richtten, maar ik herhaal slechts de reeds in hoofdstuk 2 genoemde aflevering van het Novibblad ‘Onze Wereld’ van november 1967, waarin ook H. van Randwijks befaamde ‘twee-redevoeringen’-pastiche uit 1964 opnieuw werd afgedrukt. Tegen die tijd werd ook duidelijk dat de Nederlandse media geen bijzondere plannen hadden voor eigen berichtgeving over het verloop van de conferentie, in aanvulling op die van de in India aanwezige internationale nieuwsmedia. Om die reden besloot de Novib om drie eigen verslaggevers naar New Delhi te sturen, die moesten proberen deze leemte te vullen. Die zorgden twee maanden lang voor (bijna) dagelijkse rapportages, analyses en commentaren; en die publicaties groeiden na enkele weken uit tot een steeds vaker geciteerde bron van achtergrondinformatie en opiniëring voor de media in Nederland.^[186]

Wat de officiële voorbereiding in Nederland betreft, schreven de ministers De Block en Udink in december 1967 een gezamenlijke brief aan de Tweede Kamer over wat er tijdens de op 1 februari 1968 te beginnen tweede conferentie van Unctad te verwachten was.^[187] In deze brief stelden beide bewindslieden dat uit de recente zittingen van de TDB kon worden afgeleid, dat het deze keer meer om de vraag zou gaan op welke terreinen concrete actie mogelijk zou zijn. Met dat voor ogen, zou Unctad echter ook moeten zien bij te dragen aan de totstandkoming van de Internationale Ontwikkelingsstrategie voor de jaren zeventig, wat ook Unctads SG Prebisch reeds herhaaldelijk had bepleit. Het Handvest van Algiers, dat de wens tot constructieve samenwerking met de ontwikkelde landen had benadrukt, zou voor de Nederlandse regering eveneens een bepalend uitgangspunt zijn. Gegeven de instemming daarmee van de gezamenlijke OESO-ministers op 1 december 1967 zou Nederland, zo betoogden de twee ministers, in staat zijn om, samen met andere Westelijke landen die een positieve benadering voorstaan, op de tweede conferentie een ‘actieve rol’ te gaan spelen. De leidraad daarbij zouden negen ‘kernpunten voor de discussies’ zijn die, samen met een drietal door de ontwikkelingslanden voorgestelde doelstellingen, waren geïdentificeerd tijdens de laatste TDB-bijeenkomst (MinEZBuza 1967, p. 1-2).^[188]

Deze brief bevatte nog meer voorbeelden van de kennelijk beoogde constructieve rol die de Nederlandse delegatie tijdens Unctad-2 wilde spelen. Meer gedetailleerd en vertaald in concretere termen werd dit alles neergelegd in de conceptdelegatie-instructie die beide ministers op 22 januari 1968 aan minister-president De Jong voorlegden.^[189]

Afgaande op de genoemde teksten zagen deze Nederlandse standpunten er redelijk welwillend en veelbelovend uit voor de ontwikkelingslanden.^[190] Althans, als het aan Nederland lag, zo zou men ze kunnen samenvatten, zou de tweede Unctad − heel anders dan de eerste in 1964 − met veel meer overeenstemming tussen de landengroepen eindigen, op hoofdlijnen zowel als de daarna uit te voeren beleidsmaatregelen. Echter, niet verrassend: het resultaat van Unctad-2 lag niet alleen aan Nederland. En, teleurstellender, buiten het terrein waarop Nederland wèl over beleidsautonomie beschikte, verschool het zich zonder merkbaar protest veelal achter de onwillige houding van andere rijke landen.^[191]

Let wel, dit laatste klinkt negatiever dan bedoeld. Bijna alles van de structurele ontwikkelingssamenwerking vereist namelijk de medewerking van andere rijke landen. Als Nederland daar goeie ideeën voor heeft, dan moet het dus die medewerking zien te verkrijgen. Maar grote en machtige landen zijn daartoe veelal het minst bereid, eenvoudig omdat zij het meest profiteren van de bestaande verhoudingen. Als Nederland daarin veranderingen wenst die gunstig zijn voor ontwikkelingslanden, moet het zich dus niet alleen constructief opstellen, maar ook initiatieven durven nemen die de grote landen minder goed uitkomen. Voor kleine landen is het uit de pas lopen met de grote landen echter sowieso iets dat zij liever vermijden; eigenlijk gaan zij daar alleen toe over als hun eigen belangen in het geding zijn. Ten tijde van de tweede Unctad was er dus iets meer nodig dan dit laatste: iets dat weliswaar niet per se strijdig hoefde te zijn met het eigenbelang, maar dat dit wel kon overstijgen. Opkomen voor de belangen van ontwikkelingslanden was zoiets. Maar halverwege de jaren zestig waren de meeste rijke landen daarop niet echt ingesteld.^[192] In ruimere zin opgevat hebben meer ontwikkelde landen wel een positief belang bij uitbreiding van de internationale handel en ordening van de markten mede ten gunste van arme landen; maar op korte termijn overheersen uiteenlopende visies en onderlinge tegenstellingen vaak ieders belangen op langere termijn (zoals ook bij het slot van de Kennedy-ronde weer pijnlijk bleek).

Kunnen kleinere landen daaraan  iets veranderen? En, zouden zij dat ook willen doen, bij voorbeeld omdat zij meer dan grote landen vaak ook iets te winnen hebben bij zich wijzigende verhoudingen? Behalve vertrouwen in dit laatste, zouden zij dan ook de vooruitstrevendheid bezitten om als bemiddelaars op te treden tussen de arme en de rijke landen? En dan ook de bereidheid hebben om daarvoor  risico’s te nemen? Letterlijk, zou dat moeten blijken uit atypisch gedrag, en een houding in internationale fora die het eigen belang niet tot elke prijs voorop zet. Die houding en de maatregelen die zij voorstaan zouden dan het voorbeeld (kunnen) zijn dat aan de grote landen wordt voorgehouden, de ideeën waarmee deze laatste als het ware op weg worden geholpen hun houding eveneens te wijzigen. Hoeveel eigenwijsheid en lef waren daarvoor nodig, maar ook hoeveel onbescheidenheid, tact en vasthoudendheid, teneinde de in de delegatie-instructie herkenbare constructieve rol tijdens Unctad 2 echt en serieus op te pakken?

Die vraag was in 1967 bij EZ en Financiën nog nauwelijks opgekomen, laat staan beantwoord. En bij BuZa? Daar was wel het verlaten van de nog kort daarvoor ‘erin gehamerde’, puur commerciële belangenbehartiging als leidraad in de opleiding van ambtenaren tenminste al opgeworpen als vraag van een nog wel wat twijfelende ambtenaar.^[193] Wat zou dit betekenen voor de andere leden van de delegatie? Deze vraag zal ik in de komende secties verder proberen te beantwoorden, met een slotbeschouwing over Unctad en Nederland in de voorlaatste sectie van deze paragraaf waarin ik nader op deze kwestie terugkom.

Grondstoffen: de ondraaglijke leegte van Unctad-aanbevelingen

De grondstoffensectie in het vorige hoofdstuk zal hebben duidelijk gemaakt dat de complexiteit van de beleidsvraagstukken op dit terrein enorm is, èn varieert per grondstof. Hoewel het merendeel van ontwikkelingslanden in hoge mate afhankelijk was van de productie en export van primaire goederen van agrarische en minerale herkomst, waren zij bij de meeste van deze goederen niet de enige leveranciers, en vaak ook niet de grootste of meest bepalende partij in de betreffende markten. Gegeven die afhankelijkheid, die bij zeer veel arme landen ook nog betekende dat hun exportinkomsten werden bepaald door de opbrengst van slechts één of enkele goederen, bracht de karakteristieke wisselvalligheid van de internationale prijzen op deze markten dus grote problemen met zich mee voor de betrokken landen. Diversificatie gericht op het verminderen van deze eenzijdige afhankelijkheid, was echter niet eenvoudig: sommige ontwikkelingslanden hadden weinig of geen alternatieven, gegeven de lage productiviteit van hun landbouw of het ontbreken van meer lucratieve mijnbouwmogelijkheden; en de structureel betere diversificatie in verticale richting – industrialisatie dus, met om te beginnen de verwerking van eigen landbouw- en mijnbouwgoederen − levert alleen op de langere termijn resultaten op. Voor beide soort diversificatie zijn bovendien investeringen nodig die armlastige, en regelmatig met tegenslagen kampende, grondstoffenlanden nauwelijks zelf kunnen bekostigen. Daarenboven worden hun exportmogelijkheden ook nog geschaad door de technologische ontwikkeling in rijke landen, die zowel de opkomst van synthetische substituten bevordert als de aankoop van natuurproducten uit ontwikkelingslanden vermindert. Veel van die rijke landen beschermen echter ook hun eigen landbouw met kunstmatig hoge prijzen en invoerbelemmeringen: die verhinderen niet alleen de import van lager geprijsde goederen uit ontwikkelingslanden, maar lozen ook hun gesubsidieerde overschotten naar de wereldmarkt waar zij prijsbederf veroorzaken voor ontwikkelingslanden. Het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB) van de EEG was daarvoor ziende blind.

In de grondstoffensector bepleitte het Handvest van Algiers enerzijds maatregelen op handelsgebied die de prijzen en exportopbrengsten van de ontwikkelingslanden konden stabiliseren, en zo mogelijk verhogen, en die tevens hun exportmogelijkheden zouden vergroten. Voor dit laatste zouden de bestaande invoerbelemmeringen in de rijke landen moeten worden teruggedraaid (inclusief de tariefverlagingen van Kennedy-ronde versneld moeten worden toegepast voor ontwikkelingslanden), en de gesubsidieerde landbouwproductie in dezelfde landen worden afgeremd. Anderzijds riep dit Handvest ook op tot het scheppen van financiële instrumenten ter compensatie van terugvallende exportopbrengsten van ontwikkelingslanden. Diversificatieprogramma’s zouden onderdeel moeten worden van grondstoffenovereenkomsten, mede te financieren door de ontwikkelde consumptielanden. En deze laatste zouden tevens moeten bijdragen aan de financiering van buffervoorraden, ter versterking van de stabilisatietaak van zulke overeenkomsten.^[194]

In de grondstoffencommissie van Unctad-2 werd een lawine aan ontwerpresoluties ingediend: 22 in totaal. Opmerkelijk genoeg kwam de helft hiervan uit de B-groep, die zich kennelijk goed had voorbereid.^[195] Daarop kwamen in de loop van de (besloten) besprekingen dertig amendementen binnen, waarover in de contactgroep van de commissie ten slotte slechts in één geval een akkoord kon worden bereikt. Dat en de overigen ontwerpteksten gingen op 23 maart naar de centrale contactgroep van de conferentie, en die rapporteerde twee dagen later dat er over vijf van de ontwerpresoluties alsnog overeenstemming was bereikt, die daags daarna met unanimiteit werden vastgesteld door de plenaire van de conferentie. De overige elf ontwerpteksten, waarover in de meeste gevallen zelfs geen deelakkoord bereikbaar was gebleken, werden ten slotte voor verdere behandeling doorverwezen naar de TDB. Ik beperk mij hier tot een globale samenvatting van alleen de aanvaarde resoluties.

Drie van deze resoluties betroffen de handel in grondstoffen, waarvan de eerste een actieprogramma omvatte dat maatregelen en studies aanbeval voor afzonderlijke goederen (zes plus een groep van tien overige grondstoffen). Bij de genoemde zes goederen waren er echter maar twee waarvoor internationale besluitvorming echt nabij leek: voor suiker was op 17 april 1968 een conferentie begonnen waarvan gehoopt werd dat die tegen nieuwjaar een (hernieuwde) internationale overeenkomst zou opleveren. En voor cacao werd een spoedige vervolgbijeenkomst tegemoet gezien, zodat werd uitgesproken dat die niet later dan mei-juni aanstaande moest beginnen. Stelde dit al niet veel voor, nog lager waren de vooruitzichten voor de overige vier (groepen van) goederen: oliezaden, oliën en vetten; natuurrubber; harde vezels; en jute: met uitzondering van de laatste konden voor de eerste drie alleen nog maar studies worden aanbevolen, of de voortzetting daarvan bepleit (bij natuurrubber moest ook de concurrentie van synthetica in de gaten worden gehouden). Voor jute bestond echter wel al een informeel arrangement; dat zou, naast een versterkte voortzetting, moeten worden uitgebreid met een buffervoorraadmechanisme, waarvoor de bestaande Studiegroep de mogelijkheid zou moeten onderzoeken.

Het actieprogramma van deze resolutie werd afgesloten met een opsomming van tien andere grondstoffen, met in vier gevallen al bestaande studiegroepen of ad-hocbijeenkomsten; de SG van Unctad werd verzocht de gang van zaken bij deze goederen attent te volgen, waar nuttig details te onderzoeken en daarover regelmatig te rapporteren aan de vaste grondstoffencommissie en de TDB.^[196]

De overige vier van de aanvaarde resoluties in de grondstoffensector waren veel korter, omdat zij beperkte onderwerpen betroffen. Die over een algemene overeenkomst voor grondstoffen vroeg alleen op commentaren op een secretariaatsrapport met ideeën daarover. Hetzelfde verzoek betrof ook de nog lopende onderzoeken van de Wereldbank en het IMF naar financieringsmogelijkheden van verschillende steunmaatregelen in deze sector: die zouden na gereedkoming aan Unctad moeten worden voorgelegd. De derde resolutie probeerde alleen te bevorderen dat alle landen en bestaande instellingen zouden meewerken om Unctad coördinerende taken te laten vervullen. En de laatste resolutie verzocht de Unctad-SG de elementen te onderzoeken die zouden kunnen leiden tot een gegarandeerd minimuminkomen in de agrarische sector.^[197]

In de periode na Unctad-2 werd op al deze terreinen hard gewerkt om verder te komen met wat was overeengekomen, of was blijven liggen. De wenselijk geachte internationale overeenkomsten over afzonderlijke producten gingen het moeizaamst, met name omdat exporterende landen sterk vóór waren als de prijzen laag waren, terwijl de importerende landen dan nog wel even wilden blijven profiteren.

Voor cacao, het product dat volgens de conferentie snel aan de beurt had moeten komen, lag het een tijdlang omgekeerd: hoge prijzen stimuleerden de producenten niet om haast te maken, hoewel de hoofdzaken van de te sluiten overeenkomst al op papier stonden (een buffervoorraad gecombineerd met exportbeheersingsmaatregelen, terwijl er in 1967 ook een onder- en bovenprijs konden worden vastgesteld waartegen de buffer zou aan-  en verkopen). Hoewel vanaf 1970, toen de marktprijs begon te dalen, werd verwacht dat de onderhandelaars spoedig tot afronding zouden overgaan, was daarmee medio ’71 nog geen begin gemaakt (Cutajar & Franks 1967, p. 71 en Coppens 1972a, p.12).

De onderhandelingen over suiker, het andere bijna-akkoord volgens het actieprogramma van New Delhi, werden eind mei 1968 alweer afgebroken. De prijzen op de ‘vrije suikermarkt’ waren inmiddels nog verder gedaald dan in 1967 (zie het residukarakter van deze markt, dat extreme prijsbewegingen veroorzaakt). SG Prebisch vond om deze reden langer uitstel nòg erger dan het niet-deelnemen van enkele grote importlanden. Aldus werden op 23 september 1968 zonder de VS de onderhandelingen hervat. Maar toen werd de EEG (die hier voor het eerst als eenheid optrad) het struikelblok: die eiste een exportquotum (van 1,2 mln. ton) dat vier maal hoger was dan wat haar was aangeboden, omdat zij in 1962/’64 nog op een zelfvoorzieningsgraad van net 100 % had gezeten. Het gevraagde quotum was werkelijk te gortig. Toen de overige landen op 24 oktober een nieuwe Internationale Suiker-Overeenkomst (ISO) sloten deed de EEG dan ook niet meer mee.^[198]

Mede door deze ISO, hoewel die maar een klein deel van de totale suikermarkt bestreek, stegen de vrije suikerprijzen geleidelijk naar een voor de betrokken ontwikkelingslanden aanvaardbaarder niveau. Wel werden zij echter geplaagd door de overschottenafvoer uit niet deelnemende landen. En dat probleem dreigde groter te worden zodra het VK zou kunnen toetreden tot de EEG.^[199] Het VK was namelijk een van de landen met een eigen suikerregeling op wereldwijde schaal: de Commonwealth Sugar Agreement (CSA), die de rietsuikerexporteurs uit dit Gemenebest niet alleen vaste hoeveelheden, maar ook een prijs garandeerde (uitgezonderd Australië) die doorgaans veel hoger lag dan de wisselvallige vrije suikerprijs op de wereldmarkt. Deze CSA zou onmogelijk te handhaven zijn als het VK zou gaan deelnemen aan het Landbouwbeleid (GLB) van de EEG. En dat dreigde de CSA-afzet op twee manieren beentje te lichten: enerzijds door suikeroverschotten van het continent op de Britse markt toe te (moeten) laten, en anderzijds door ook de tot dan toe laag gehouden Britse suikerproductie in snel tempo naar een veel hogere zelfvoorziening te stuwen. Hoe die problematiek zou worden ‘opgelost’ zal in het volgende hoofdstuk worden nagegaan.

Het tweede grondstoffenakkoord dat na Unctad-2 tot stand kwam, was de verlenging van de Internationale Tin-Overeenkomst, die in mei 1970 plaatsvond. Deze bracht geen ingrijpende wijzigingen met zich mee, zodat dit de enige overeenkomst bleef met zowel exportquota als een buffervoorraad. Maar de grootste importeurs (de VS, de USSR en West-Duitsland) deden nog altijd niet mee (Unctad, Monthly Bulletin nr. 44, April, p. 1, en nr. 46, June 1970, p. 2).

En voor thee, waarvoor sinds het midden van de jaren vijftig niets meer geregeld had kunnen worden, kwam tussen 1969-’71 een drietal ad-hocakkoorden tussen alleen de exporterende landen tot stand: de uitvoerquota die daarbij werden afgesproken, werden bij de derde keer verlengd tot eind maart 1972. Maar de toen ook begonnen besprekingen met de importerende landen over een gezamenlijke overeenkomst voor de langere termijn boekten vooralsnog geen resultaten (Coppens 1972a, p.12).

Terwijl de tijdens Unctad-2 gesloten Internationale Koffie-Overeenkomst nog doorliep tot in 1973 − maar intussen wel regelmatig met problemen werd geconfronteerd als gevolg van slechte oogsten in de belangrijkste productielanden en weer terugvallende prijzen vanaf eind ’70 (idem p. 10-11) –, raakte ook de bij de Kennedy-ronde  gesloten Internationale Tarwe-Overeenkomst in steeds grotere problemen: daar moest in februari ’71 zelfs worden besloten haar enige beleidsinstrument, de prijsafspraken, te beëindigen. Wel kon nog worden afgesproken de Internationale Tarweraad in stand te houden als een forum van overleg en (statistische) rapportage. De aan de overeenkomst gekoppelde voedselhulp aan ontwikkelingslanden werd toen echter wel gecontinueerd (Unctad, Monthly Bulletin nr. 55, March ’71, p. 3).

Een andere verlenging betrof die van de Internationale Olijfolie-Overeenkomst die al dateerde van maart ’69. Op zichzelf was dit een relatief eenvoudige zaak, omdat dit akkoord (nog steeds) geen prijs- en hoeveelheidsdoelstellingen bevatte; alleen producerende landen verenigend, zou deze verlenging eind ’73 aflopen (idem Nr. 32, April ’69, p. 3). Veel minder eenvoudig was echter de omstandigheid dat olijfolie op enkele punten concurrentie ontmoette van een groot aantal andere producten in de oliën en vettensector; een groot deel (ongeveer een derde) daarvan bestond zelfs uit bijproducten (zodat de productie dan mede afhankelijk is van marktontwikkelingen bij andere producten); daarnaast zijn deze oliën en vetten van zowel dierlijke als plantaardige oorsprong (zoals visolie en katoenolie), en ook nog eens bestemd voor allerlei intermediair en eindgebruik (zowel menselijke consumptie als veevoeder en/of industriële verwerking en gebruik in vele takken van nijverheid). Kortom, voortkomend uit een groot aantal basisgrondstoffen en bestemd voor haast ontelbaar veel vormen van verwerking en consumptie, kwamen de meeste van deze olieën en vetten bovendien uit zowel arme als rijke landen (uitzonderingen in voornamelijk ontwikkelingslanden waren cocosnoten en castorzaad, terwijl vlaszaad en zuivel grotendeels in ontwikkelde landen werden voortgebracht).

Heterogene samenhangen als deze maakten het altijd al gecompliceerd de belangen van productie- en consumptielanden van oliën en vetten zodanig in overeenstemming te brengen dat er mogelijkheden ontstaan voor een of meer internationale overeenkomsten in deze sector. Dit probleem werd echter nog aanzienlijk vergroot door het gegeven dat voor àlle landen de voedselvoorziening een prioritaire aangelegenheid is – voor ontwikkelingslanden niet minder dan voor ontwikkelde landen. Deze laatste beschikken echter, naast een uitgebreid gesubsidieerde landbouw, ook nog over industriële verwerkings- en veredelingsmogelijkheden èn een enorme technologische voorsprong, en die maken dat zij hun behoeftenvoorziening voorrang kunnen geven tot voorbij het punt dat dit schade toebrengt aan hun (soms voormalige) leveranciers uit tropische en subtropische gebieden. We hebben dat in het vorige hoofdstuk al gezien bij de EEG-import van producten uit ontwikkelingslanden die het aflegden tegen eigen voedingsmiddelen onder bescherming van het GLB, resulterend in stijgende zelfvoorzieningspercentages van de EEG voor tarwe, witte suiker en boter. Bij de productie van oliën en vetten in de wereld zien we dezelfde tendens: sterke stijgingen bij de meeste producten in de ontwikkelde landen, en lagere stijgingen en zelfs enkele dalingen bij de groep van ontwikkelingslanden (tussen 1964 en ’70 en geprojecteerd tot 1980). De zelfvoorzieningsgraad bij de hele groep van de oliën en vetten van de EEG was nog wel laag, maar steeg snel (van 37 naar 41 procent tussen 1962 en ’70).^[200] Hoe snel? Dat liet Mevrouw ’t Hooft-Welvaars zien (de Unctad-adviseur die ik ook in het vorige hoofdstuk al aanhaalde): tegen het einde van de jaren vijftig bestond de verbouwing van plantaardige oliën in de EEG nog ‘hoofdzakelijk’ uit olijfolie (vooral uit Italië en een beetje uit Frankrijk). Sindsdien is echter zeer sterk geïnvesteerd in de productie van koolzaad (raapzaad): het areaal werd in vijf jaar tijd verdubbeld (gemiddeld een jaarlijkse toename van 15 procent tussen 1964 en ’69). En dat leek niet te zullen verminderen: de steunprijzen voor raap/koolzaad in  de EEG lagen op het dubbele van die in Denemarken (toen nog geen EEG-lid) en behoorden ‘tot de allerhoogste ter wereld.’ ’t Hooft stelde dan ook zich niet aan de indruk te kunnen onttrekken, dat de steunpolitiek van de EEG ‘er bewust op gericht is om juist op dit terrein’ – waar de zelfvoorziening nog gering was: gestegen van 10 naar 17 procent tussen 1960 en ’68 – ‘deze op te voeren’, wat met name ten nadele van tropische olieproducenten zou gaan (Hooft-Welvaars 1970, p. 30-31)!

De EEG was overigens niet volledig ongevoelig voor de wensen van ontwikkelingslanden, maar de Europese Commissie zocht dan graag – zoals menige milde donor! − naar wegen die gelegenheid boden het eigenbelang te ontzien. En dat kon verkeerd uitpakken, zoals bleek bij het voorstel dat de Commissie in 1969 in discussie bracht: een plan voor een internationale overeenkomst voor oliën en vetten. Dit zou mikken op stabilisering van wereldmarktprijzen door middel van (variabele) importheffingen in industrielanden. Het gevolg zou zijn, zoals onder andere ’t Hooft betoogde, dat de EEG en andere importerende landen dan voortaan achter een hierdoor verhoogde importmuur hun eigen productie onbelemmerd verder zouden uitbreiden! Terwijl de ontwikkelingslanden die deze producten leverden weliswaar jaarlijks wat extra ontwikkelingshulp zouden ontvangen, te financieren uit de voorgestelde importheffingen. Maar voor de landen die op deze exporten zijn aangewezen zou dit laatste een geleidelijk aflopende geste worden, omdat de export waaraan deze hulp gekoppeld zou zijn steeds kleiner en waarschijnlijk ook instabieler zou worden! Zo kon de EEG twee vliegen in één klap te slaan: een stabilisering van haar invoerprijzen op een relatief hoog niveau; en een verdrijving uit de markt van productielanden die het concurrerende goed tegen veel lagere prijzen kunnen aanbieden, en daarvan afhankelijk zijn. Kortom, ook als dit tweede effect niet welbewust werd beoogd, was het toch een schandalig voorstel omdat het onvoldoende op de belangen van armere handelspartners lette − èn verkocht werd onder het mom van iets goeds te doen voor die laatste (zo bleek uit de officiële doelstellingen, geciteerd door ’t Hooft).^[201]

De Voedsel en Landbouworganisatie (FAO) van de VN leverde een belangrijke bijdrage aan de diverse discussies door de publicatie van haar Indicative World Plan for Agricultural Development (verder IWP) in 1969, dat enkele op uitgebreid internationaal onderzoek gebaseerde ramingen leverde van het productiepotentieel in de drie hoofdregio’s van de wereld in 1975 en ’85. Bij de internationale conferenties die hierover van mening wisselden, hoorde ook de Tweede Wereldvoedselconferentie van de FAO, die in juni 1970 plaatsvond in Den Haag, en grote publieke belangstelling trok.^[202] Meer specifiek over het EEG-landbouwbeleid werd in het najaar daarop een economendiscussie georganiseerd in het kader van de Vereniging voor de Staathuishoudkunde. De studie van Mevrouw ’t Hooft was daar een van vier preadviezen. Op de slotvraag van de discussievoorzitter of de panelleden de toenmalige landbouwpolitiek wel of niet zagen vastlopen op de hoge kosten, de grote schade voor ontwikkelingslanden en de steeds verder oplopende overschotten, uitte het merendeel van de betrokkenen, waaronder ook landbouwcommissaris Sicco Mansholt, zeer pessimistische verwachtingen (Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1971, p. 17-18).

Wat het internationale grondstoffenoverleg betreft, bleven na Unctad-2 de pogingen om overeenkomsten af te sluiten over afzonderlijke goederen dus een zaak van moeizaam voortploeteren: succesjes hier en daar, maar nooit zonder negatieve kanten, en ook stilstand en regelrechte achteruitgang. Weliswaar waren er ook informele regelingen in werking, die soms gecontinueerd konden worden, maar ook wel eens werden onderbroken (zoals die voor de harde vezels sisal en hennep, die in 1970 bezweek aan de overproductie, maar in 1971 weer werd hersteld; die voor jute en andere zachtere vezels bleef wel intact, maar de al langer  gewenste buffervoorraad kwam intussen niet tot stand – Coppens 1972a, p. 11). Bij enkele van deze goederen, zoals ook bij rubber en koper, lag bovendien altijd het gevaar op de loer van een toename van synthetische vervangers zodra de productielanden erin slaagden hun prijzen een tijdlang wat hoger te houden.

Het antwoord werd veelal gezocht in afzonderlijke studie- en adviesgroepen voor een aantal van deze producten, en daarnaast door de vaste commissie voor grondstoffen van Unctad, die tot medio 1971 drie keer bijeenkwam. De eerste bijeenkomst (in oktober-november 1968) nam onder andere beginselbesluiten over het fungeren en financieren van buffervoorraden en diversificatieprogramma’s (Unctad Monthly Bulletin nr. 28, December 1968, p. 2-3), terwijl de tweede bijeenkomst (van mei 1969) resoluties aannam over algemene problemen als de dreiging van synthetica en andere vervangers van natuurproducten, de kernelementen van het grondstoffenbeleid, en speciale maatregelen te behoeve van de minstontwikkelde ontwikkelingslanden en de landen zonder zeekust (de ‘land-locked countries’) (idem nr. 34, June 1969, p. 3). De derde bijeenkomst (in juli 1970) werd het eveneens eens over een regeling voor de afzet van overschotten en strategische reserves van landen, maar over vervolgteksten aangaande het grondstoffenprijsbeleid, handelsliberalisatie en toegang tot de markten liepen de besprekingen weer vast. Die werden doorgeschoven naar de volgende bijeenkomst in juli 1971, zoals ook de behandeling van de algemene studie van het secretariaat naar ‘marketing and distribution systems’ in deze sector (die moest worden uitgebreid met specifieke voorbeelden van excessieve winsten en dergelijke) werd uitgesteld tot die bijeenkomst (idem nr. 48, August ’70, p. 3).

Het algemene bestuursorgaan tussen twee conferenties, de TDB, vergaderde in dezelfde periode officieel vijf maal (inclusief hervattingen van eerder begonnen zittingen). Na de eerste drie daarvan, in mei en september 1968 en in januari-februari ’69, die een diversiteit aan onderwerpen bespraken, kwamen in TDB-9 (augustus-september 1969) zaken aan de orde die van belang waren voor sterk van grondstoffen afhankelijke ontwikkelingslanden, zoals de Buffervoorraadfaciliteit die het IMF in dat jaar instelde (landen met betalingsbalansproblemen kregen daarmee steun bij de financiering van hun bijdrage aan zo’n voorraad). Voorts betuigde deze vergadering instemming met de voorgenomen instelling van een Supplementaire Financieringsfaciliteit bij de Wereldbank (in aanvulling op de al sinds 1963 bestaande Compensatoire Financieringsfaciliteit van het IMF), die zou kunnen zorgen voor compensatie bij langduriger dalingen van de exportopbrengsten van deze ontwikkelingslanden (idem nr. 38, October 1969, p. 2). (De twee laatste faciliteiten, en met name de moeilijkheden die bij de Supplementaire Financiering ontstonden, worden nader besproken in de verderop volgende sectie over handelstegenslagen.)

De volgende TDB-bijeenkomst (in augustus-september 1970) was belangrijk omdat daar met kennelijk algemene stemmen een aantal beginselen en doelstellingen werd geformuleerd voor het grondstoffenbeleid waarover eerder vruchteloos was geredetwist: bij voorbeeld dat het doel zou zijn stabiele prijzen te verkrijgen, die zowel lonend waren voor producenten als billijk voor consumenten (daarbij zou echter ook rekening moeten worden gehouden met de marktsituatie van afzonderlijke goederen en met de effecten op het wereldaanbod en de wereldvraag). Tevens werd er bij ontwikkelingslanden op aangedrongen een significant deel van hun exportopbrengsten in te zetten voor hun economische ontwikkeling, met name de diversificatie van hun economieën, en de sociale ontwikkeling in hun land. Terwijl ontwikkelde landen geen nieuwe tarifaire en kwantitatieve handelsbelemmeringen meer zouden moeten instellen, en hun bestaande barrières substantieel dienden te verlagen, en zo mogelijk af te schaffen; wat ook zou moeten gebeuren met de fiscale heffingen die zij hebben opgehangen aan primaire producten uit ontwikkelingslanden (idem nr. 50, October 1970, p. 2-3).

Meer van politieke betekenis waren daarnaast de aanbevelingen van Unctad voor de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN, die in het najaar van 1970 moest worden vastgesteld. Tussen mei 1969 en september ’70 was de TDB daarmee intensief bezig, waarna de laatste amendementen in de Strategietekst werden uitonderhandeld in de VN. Opvallend is dat de finale tekst ten aanzien van de grondstoffenhandel (de paragrafen 21 t/m 27 en 29-30 in het einddocument) ook enkele deadlines bevatte:

• Par. 21 stelde, onder andere, dat ‘vóór 31 december 1972 alles in het werk zal worden gesteld om (…) internationale grondstoffenovereenkomsten of -regelingen af te sluiten’ als genoemd in ‘het desbetreffende besluit’ van Unctad-2, ‘volgens een daarbij overeengekomen procedure en een door Unctad vast te stellen tijdschema.’
• Nòg eerder viel de tweede tijdsaanduiding in par. 24: Nog vóór het begin van Unctad-3 (medio april 1972) moest worden ‘getracht tot overeenstemming te komen over een aantal algemene beginselen ten aanzien van het prijsbeleid, die als richtlijnen gebruikt zullen worden bij het overleg en de besluitvorming over afzonderlijke producten.’
• En de derde streefdatum bestond uit twee delen, waarvan de eerste nòg vroeger viel, maar wel vager was gesteld: aan het eind van par. 26 − waarin een opsomming was gegeven van wat de ontwikkelde landen moesten doen met hun invoerrechten en andere handelsbelemmeringen van de import van grondstoffen uit ontwikkelingslanden − stond dat ‘getracht zou worden dit’ alles te bereiken door internationaal overleg ‘teneinde in het begin van het decennium’ (dus misschien nog in 1970 of ’71) ‘concrete en belangrijke resultaten te kunnen boeken.’ Waarna de omineuze slotzin volgde: ‘Er zal naar gestreefd worden deze [resultaten] vóór 31 december 1972 tot stand te brengen.’^[203]

De vermelding van deze streefdata lijkt te suggeren dat de landen het, wat het grondstoffenbeleid betreft, erover eens waren dat ‘het er nu op aan kwam.’ Niets was echter minder waar. De vermelde tekstfragmenten stelden op zichzelf namelijk bar weinig voor: ‘alles in het werk stellen,’ twee keer ‘trachten’ iets te bereiken, en ‘streven naar’, daar zal geen enkel ontwikkeld land moeite mee hebben gehad. Ze betroffen slechts inspanningsverplichtingen, die geen consequenties zouden hebben als het resultaat zou uitblijven.

Ging het de ontwikkelingslanden dan alleen om het optische effect van de genoemde data? Vermoedelijk vooral dat. Ze wilden echter niet slechts herhalen wat al in eerdere teksten was vastgelegd, maar ook enkele verbeteringen binnenslepen. Omdat die minuscuul waren, werden die door de meeste van de rijke landen wel gegund. En voor de andere landen (vooral de VS, het VK en de EEG) stonden die wijzigingen de algemene aanvaarding van de Strategietekst niet in de weg: ze konden hun echte standpunten immers inperken door reserves te laten noteren.^[204]

Zo maakten de VS en het VK expliciet bezwaar tegen het (niet hierboven geciteerde) laatste woord in par. 24: ‘vergroten’, omdat zij aan ‘verbetering’ van de deviezenopbrengst van ontwikkelingslanden de voorkeur gaven (sic, p. 41). Beide landen, plus de EEG, Australië en Canada konden echter ook niet met de rest van par. 24 instemmen, en evenmin met par. 25 en 26, omdat zij de hierboven al eerder geciteerde uitspraak van TDB-10 (over algemene beginselen en doelstellingen van de prijzenpolitiek en de afschaffing en niet-verhoging van hun invoerbelemmeringen) al voldoende maatgevend vonden; waaraan het VK nog toevoegde dat het ook niet verder wilde gaan dan wat daarover al in deel IV van de GATT was opgenomen (p. 40-42).

Opmerkelijk was ten slotte nog, dat de VS verklaarde wel ‘akkoord’ te gaan met de deadline in par. 21, omdat namelijk vóór die datum alleen studies en overleg mogelijk zouden zijn, en dat ‘in sommige gevallen’ dan wel duidelijk zou worden dat er ‘geen verdere internationale actie nodig’ was (p. 40).

Dit alles bevestigde dat Udinks (aanvankelijke) naïeve tevredenheid met deze Strategie (zoals eerder geciteerd) niet bewaarheid zou worden. Voor het einde van zijn OS-ministerschap werd er niets meer gerealiseerd op grondstoffengebied. Terwijl in de periode als geheel slechts één nieuwe overeenkomst tot stand kwam (suiker) en één verlenging van een overeenkomst (tin) − beide overigens zonder de deelname van de belangrijkste importeurs. De rest was niet geheel betekenisloos, maar nauwelijks het papier waard waarop de aanbevelingen genoteerd waren.

Industriegoederen: naar algemene preferenties? 

In de vorige sectie hebben we al gezien dat de meer structurele uitweg voor ontwikkelingslanden van hun grote en eenzijdige afhankelijkheid van grondstoffen, met alle kwetsbaarheid die daaruit voortvloeide, gelegen was in verticale richting: het verwerken van hun eigen grondstoffen tot industriële halffabrikaten en geleidelijk aan ook tot de eindproducten die zij tot dan toe importeerden uit de ontwikkelde industrielanden. Hoewel hun productie en export van industriële goederen duidelijk in opmars was, zodanig dat het aandeel ervan in het totale exportpakket van ontwikkelingslanden duidelijk toenam (van minder dan 10 in 1960 naar meer dan 15 procent in ’67), ontmoette hun uitvoer naar de rijke landen – hun traditionele, grootste en meest koopkrachtige afzetmarkten – nog steeds allerlei belemmeringen. Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien, bestonden die belemmeringen zowel uit invoertarieven (procentuele opslagen op de waarde van de ingevoerde goederen) als uit hoeveelheidsrestricties. Omdat de meeste van de kwantitatieve beperkingen van recentere datum waren, en vaak alleen gericht tegen specifieke producten die concurreerden met zwakkere bedrijfstakken in de importlanden, waren zij voor de ontwikkelingslanden vooralsnog van minder grote betekenis dan de tarifaire barrières in de rijke landen. Die tarieven hadden bovendien, zoals we eveneens hebben gezien, een typisch oplopende structuur: laag zolang het grondstoffen en andere onbewerkte producten betrof die het land graag zelf verwerkt, en geleidelijk hoger worden tarieven naarmate de verwerkingsgraad toeneemt. Omdat deze tarievenescalatie in feite een extra belasting is van elke volgende stap in het verwerkingsproces in het buitenland, is er sprake van een antiverwerkingstendens in deze tarieven. Deze kan worden gemeten door het verschil tussen de nominale tarieven rustend op twee opeenvolgende stadia van bewerking uit te drukken in procenten van de toegevoegde waarde ontstaan door die verwerking, zijnde de effectieve protectie van de verwerking in het binnenland, ofwel het effectieve tarief dat de buitenlandse concurrenten wordt opgelegd voordat zij op de binnenlandse markt mogen meedingen.

In het vorige hoofdstuk heb ik cijfers gegeven over de effectieve protectie van de VS vergeleken met die van de EEG, genomen uit een publicatie van Balassa uit 1965. In 1968 herhaalde Balassa zijn exercitie ten behoeve van de Unctad-2 voor de tarieven die overbleven na de verlagingen die in de Kennedy-ronde waren overeengekomen. Omdat deze onderhandelingen voornamelijk een uitruilproces waren geweest tussen de grote industrielanden onderling, waren de tarieven op de producten van deze landen het sterkst verlaagd. De ontwikkelingslanden hadden minder tegenconcessies te bieden, zodat de tarieven op hun producten veel minder of helemaal niet werden verlaagd, met als gevolg dat zij in de tarievenstructuur van deze industrielanden na de Kennedy-ronde nog met hogere concurrentienadelen bleven zitten dan vóór die ronde. In feite was dit ook al gebeurd bij vorige tariefonderhandelingen van de GATT, zodat de cijfers die Balassa in 1968 produceerde de cumulatie van alle eerdere relatieve verslechteringen lieten zien: alleen op de gemiddelde nominale tarieven lettend waren die van alle industrielanden bijeengenomen op het totaal van hun industriële importen inmiddels tot 6,5 procent gedaald, terwijl de tarieven op hun industriële invoer alleen uit ontwikkelingslanden nog op 11,8 procent stonden! (Balassa 1968, p. 208, table 6).

Niet alleen de nominale tarieven van deze landen bleven echter na de Kennedy-ronde op een hoger niveau achter, ook hun effectieve tarieven deden dat, zelfs met nog een fractie meer (omdat de tarieven op de meest bewerkte producten het sterkst werden gereduceerd): effectief beschermden deze landen hun totale industriële import inmiddels gemiddeld met 11,1 procent; hun industriële import uit alleen ontwikkelingslanden stond echter nog steeds op een gemiddelde effectieve bescherming van 22,6 procent (idem).^[205] Omdat bij beide tarieven de totale industriële import ook de industriële importen uit ontwikkelingslanden omvatte, waren de tarieven op deze invoer in de onderlinge handel tussen ontwikkelde industrielanden dus intussen tot een nòg lager niveau gedaald dan die op hun industriële invoer uit ontwikkelingslanden. Door in de Kennedy-ronde alleen op hun onderlinge handelsbelangen te letten zetten zij de arme landen dus nog meer op achterstand (zie ook Vingerhoets 1969a, p. 69-70).

Kortom, er was alle aanleiding om het van Unctad-1 daterende pleidooi van Prebisch voor algemene tariefverlagingen alléén voor ontwikkelingslanden eindelijk eens serieus te gaan nemen. In Genève was het idee van zulke voorkeurstarieven, of preferenties, nog met alleen de stemmen van ontwikkelingslanden en enige socialistische landen aangenomen; 11 ontwikkelde  markteconomieën waren fel tegen geweest, andere (inclusief Nederland) onthielden zich (Coppens & Scherpenzeel 1968, p. 34). De grootste tegenstanders bleven het voorstel nog jarenlang tegenhouden, zelfs ook nog nadat in de GATT het principe van een voorkeursbehandeling voor arme landen reeds was aanvaard. Pas in april 1967, dus nog vóór dat de Kennedy-ronde kon worden afgewikkeld, bracht de Amerikaanse president, Lyndon Johnson, tijdens het Inter-Amerikaanse staatshoofdenoverleg in Punta del Este, de bal aan het rollen: de VS waren toen ineens bereid de mogelijkheid van algemene, maar tijdelijke, tariefvoordelen ten gunste van ontwikkelingslanden te onderzoeken, mits ook de andere industrielanden daartoe bereid zouden zijn.

De hoofdreden waarom de de VS eindelijk te bakens wilden verzetten had te maken met de bestaande preferentiesystemen die de oud-koloniale mogendheden van Europa onderhielden met de nog steeds sterk van hen afhankelijke voormalige koloniën: met name het VK met zijn Gemenebestpreferenties, en de zes EEG-landen met hun associatiestelsel: beide systemen van speciale of regionale preferenties waren wederkerig van aard, in die zin dat het VK en de EEG-landen op hun beurt ook voorkeurstarieven genoten op de markten van hun minder ontwikkelde partners.^[206] Dat was de VS, die in al die landen nadeliger behandeld werden dan hun grootste concurrenten in Europa, een doorn in het oog. Het algemene en niet-wederkerige preferentiestelsel dat Prebisch in 1964 gepropageerd had, werd aangegrepen om aan al die afzonderlijke preferentiestelsels een eind te kunnen maken – of ten minste aan de wederkerigheid daarvan.

Het niet geringe aantal ontwikkelingslanden dat aan deze regionale preferenties gewend was, waarvan vele ook nog eens tot de lagere inkomenslanden behoorden, vreesde dit zeer – we zagen dat al bij de Conferentie in Algiers van de G77. Verderop zullen we ook nog het verzet belichten dat de Nederlandse koninkrijksdelen aantekenden tegen het Nederlandse standpunt over de algemene preferenties.

Ondanks deze slechts met grote moeite in toom gehouden interne verdeeldheid drukte de G77 in het Handvest van Algiers nadrukkelijk het meerderheidsstandpunt door: in Unctad-2 moest worden onderhandeld over de instelling van een algemeen systeem van tariefpreferenties, dat niet zou discrimineren en geen wederkerigheid zou eisen, en dat zou leiden tot onbeperkte en rechtenvrije toegang tot de markten van alle ontwikkelde landen voor alle industriegoederen en halffabrikaten uit alle ontwikkelingslanden.^[207]

Uiteraard nam Algiers ook uitgebreide paragrafen aan over het verder vrijmaken van de handel in halffabrikaten en eindproducten (met onder andere nòg eens de eis van snelle toepassing van de uitkomsten van de Kennedy-ronde op de handel van ontwikkelingslanden), over de handel met socialistische landen, en over de handelsbevordering. Maar ik zal die hier niet verder citeren, omdat het duidelijk de bedoeling was van de G77 om zich tijdens Unctad 2 vooral op de instelling van een APS te concentreren.

Ruim één maand later maakten de landen van de OESO-groep bekend, aan het eind van hun ministersconferentie in Parijs op 30 november en 1 december 1967, dat zij het in beginsel eens waren, dat er een voor alle ontwikkelingslanden geldend algemeen systeem van handelspreferenties zou komen. Over de precieze uitwerking daarvan moesten deze landen zich echter nog beraden.

Er is na Unctad-2 door enkele commentatoren gesteld dat deze conferentie een veel beter imago zou hebben gekregen als de OESO-landen dit APS-standpunt niet al begin december ’67 hadden aangekondigd, maar pas in het begin van de conferentie.^[208] Dat is weliswaar te betwijfelen, maar Everts heeft stellig gelijk, dat het ‘in ieder geval een grove psychologische fout’ was dat de OESO zich er niet op had voorbereid om al tijdens de conferentie aan te geven hoe zij deze preferenties ‘in de praktijk zouden gaan toepassen, op welke termijn zij zouden worden ingevoerd, en op welke producten zij zouden slaan’ (Everts 1968, p. 1302; cursiveringen toegevoegd).

De vraag is echter of de OESO-landen daarop toen al een antwoord hadden kùnnen geven, laat staan een definitief antwoord. Vóór 1 februari 1967 hadden zij onderling misschien wel een begin kunnen maken met de uitwisseling van meningen over zulke kwesties, maar vele zaken waren dermate gecompliceerd dat zij zeker veel meer tijd zouden vergen dan tijdens de duur van Unctad 2 beschikbaar was. Bovendien waren er veel méér kwesties die een antwoord vroegen, met als belangrijkste: hoe een oplossing te vinden voor het zeer netelige probleem van de overgang van regionale naar algemene preferenties en de belangen van de daarbij betrokken ontwikkelings- en ontwikkelde landen? Dit was een probleem waarbij de VS en de meeste andere OESO-landen slechts behoefden toe te kijken. Maar het VK en de EEG stonden wel als eerste voor de vraag hoe zij dit vraagstuk moesten oplossen, en dat vereiste niet alleen overleg met de binnenlandse belangenbehartigers in diverse sectoren in elk van deze landen, maar ook met de aan hun regionale preferentiesystemen deelnemende arme en rijke landen. De EEG-groep was in elk geval pas ten tijde van Unctad-2 begonnen aan het voorbereiding van de onderhandelingen met de 18 deelnemers aan de eerste Conventie van Yaoundé, die in medio 1969 zou aflopen; en daarnaast ook nog met zeven andere landen in Noord, West en Oost-Afrika, waarmee in één geval al een eerste akkoord getekend, maar nog niet geratificeerd was (Nigeria), terwijl om verschillende redenen de drie Maghreblanden (Algerije, Marokko en Tunesië) en de drie landen in Oost-Afrika (Oeganda, Kenia en Tanzania) toen nog even in de wachtkamer zaten.

Dat waren dus evident geen zaken waarover aan het eind van Unctad-2 al meer had kunnen worden gezegd, dan aan het begin. Desondanks begon in New Delhi in Commissie 2, waarin de handel in industriegoederen werd behandeld, het getouwtrek over de vele te regelen onderwerpen alsof er aan het eind van de conferentie al uitsluitsel over moest zijn. Dat betrof, onder andere, naast de reeds genoemde zaken: lagere of helemaal geen tarieven? alleen industriegoederen of ook bewerkte landbouwproducten? bepaalde (groepen van) producten uitzonderen, of hoeveelheidsmaxima specificeren die op een bepaald moment de preferentiële toegang verminderen of geheel stoppen, of (algemene en/of productspecifieke) ontsnappingsclausules instellen die in geval van nood mogen worden toegepast? één voor alle preferentie-verlenende landen identiek APS, of onderling verschillende stelsels per land (of landengroep)? welke (algemene of productspecifieke) oorsprongsregels? de in aanmerking komende (categorieën van) ontwikkelingslanden? de duur van de preferenties? en de vraag in welke institutie het/de instellingsbesluit(en) zal/zullen worden genomen en waar het uitvoeringstoezicht en de geschillenbeslechting kunnen worden neergelegd: in Unctad of in GATT?

Eind februari droeg Commissie 2 in Delhi haar (nog onvoltooide) werk aan de (enige) conceptresolutie van de G77 over het preferentieonderwerp over aan de Himalaya-groep van de conferentie. En die kwam na nog eens drieëneenhalve week harrewarren op 26 maart  met een eindtekst, waarin op géén van de genoemde punten al iets definitiefs was geregeld; wel waren daarin de besluiten geformuleerd  die de conferentie met unanimiteit zou kunnen nemen. En dat waren, na een eerste paragraaf over de (drie) doelstellingen van het APS, de instelling van een Special Committee on Preferences, dat alle landen in staat zou stellen ‘deel te nemen aan de noodzakelijke consultaties’ die tot dit APS zouden leiden – let wel: dit comité zou over dit laatste geen beslissingen nemen, maar alleen gelegenheid tot inspraak bieden. En de resolutie eindigde met de verzoeken dit speciale comité in november 1968 en in de eerste helft van ’69 bijeen te laten komen, opdat de details van de ‘arrangementen’ in de loop van 1969 zouden kunnen worden vastgesteld en de wetgevende bevoegdheden in de afzonderlijke landen en de uitzonderingsmachtiging (waiver) van de GATT zo snel mogelijk daarna verkregen konden wrden. De laatste paragraaf nam slechts kennis van de hoop van ‘veel landen’ dat het APS ‘vroeg in 1970’ in werking zou treden (geciteerd uit de resolutietekst in het delegatieverslag: MinEZ 1968, p. 165).^[209]

De maanden na Unctad-2 leerden echter al spoedig dat dit tijdschema veel te optimistisch was geweest. Tijdens de eerste vergadering van het Speciale APS-comité (29 nov.- 6 dec.1968) bleek dat de potentiële preferentieverleners nog lang niet klaar waren met hun onderlinge overleg. De Noorse woordvoerder van de B-groep liet weten dat elk deelnemend land twee lijsten van producten zou opstellen: een van de halffabrikaten en eindproducten waarvoor het geen preferentie zou willen geven, en een van de be/verwerkte agrarische producten waarvoor het die wèl zou willen verlenen.^[210] Ze hadden daarvoor tot 1 maart 1969 de tijd gekregen, waarna deze lijsten de basis zouden worden voor de verdere discussie binnen de groep − een, zoals deze woordvoerder benadrukte, ‘noodzakelijke fase’ in het voorbereidingsproces. Het Speciale Comité poogde de druk op de ketel te houden door te besluiten, dat het rond eind april 1969 voor een korte tweede zitting bijeen zou komen ter voorbereiding van de intensieve discussie die de ontwikkelingslanden wensten in de derde zitting, die tegen het einde van juni zou worden gehouden (Unctad Monthly Bulletin No. 29, January 1969, p. 2-4).

In Nederland was deze gang van zaken toen uiteraard al bekend. De afdeling van de BEB van EZ, die exclusief belast was met het Nederlandse handelsbeleid, schreef op 22 mei 1968 een nota ter voorbereiding van de (kennelijk eerste) bijeenkomst van het Handelscomité van de OESO, die op 6 en 7 juni zou plaatsvinden. Gegeven het Nederlandse uitgangspunt ten gunste van een mondiaal preferentiesystemen, zo stelde deze nota, zouden de bestaande regionale preferenties ‘zo spoedig als mogelijk is, dus waarschijnlijk geleidelijk,’ moeten worden opgenomen in het nieuwe algemene systeem. Daarmee zou dus rekening moeten worden gehouden bij de onderhandelingen over de vernieuwing van de Yaoundé-associatie, en bij de besprekingen met Nigeria en andere landen in Noord en Oost-Afrika, Israel, Maleisië, en mogelijke andere landen waarmee een of andere handelsovereenkomst werd overwogen. Voorstanders van een mondiaal preferentiestelsel zouden volgens de BEB met name moeten nagaan welke compensatie de minst-ontwikkelde landen zouden moeten krijgen voor het verlies van hun regionale preferenties; als er ‘eventuele feitelijke verslechtering’ op ‘hun’ huidige  afzetmarkten zou ontstaan, zou schadeloosstelling op zijn plaats zijn, iets wat ook nodig zou zijn voor ‘onze overzeese rijksdelen.’ De schrijver van de nota nam echter aan dat deze compensatie, zoal niet geheel, dan toch wel gedeeltelijke gevonden zou worden ‘in de verbetering op “andere” afzetmarkten’^[211] (Dierikx et al., red, 2005a, p.196-197).

Daarnaast voorzag de nota echter dat binnen de OESO-groep ‘de meeste tegenstand’ wel van Frankrijk zou komen, en daardoor ook van de Europese Commissie – die de Franse zienswijze zelden afviel.^[212] Volgens de BEB hadden de Amerikanen in New Delhi in bedekte termen te verstaan gegeven, dat zij zich konden voorstellen dat de regionale preferenties ‘niet abrupt’ konden worden beëindigd. Aannemende dat die dus nog een tijdje naast de algemene preferenties zouden kunnen voortbestaan, waren de VS echter wèl strikt geweest over de contrapreferenties: die zouden ‘geleidelijk moeten verdwijnen en op een nog nader vast te stellen datum moeten zijn afgeschaft’ – anders zouden VS niet aan het APS deelnemen (idem p. 198).

Bij de praktische suggesties die de nota opperde voor de Nederlandse opstelling in de verschillende gremia, werd er nadrukkelijk op gewezen dat Frankrijk ook ‘nog steeds streefde naar preferenties in de vorm van tariefcontingenten’ (idem p. 199) – vaste hoeveelheidsmaxima die elk jaar de preferentiële invoer limiteren; deze zouden een stringenter en veel rigider systeem van bescherming tegen buitenlandse concurrentie in bepaalde sectoren vormen, dan het standpunt dat de nota zelf aanbeval: een APS met een voorlopig ‘bij wijze van werkhypothese aanvaarde, uniforme ontsnappingsclausule’ (idem) − het preferentiegevend land kan daarop dan alleen in geval van nood een (tijdelijk) beroep doen.

Nederland ging enkele maanden later de besprekingen over de bepaling van een gemeenschappelijk EEG-standpunt over het vervolg van Yaoundé-1 in met het ferme voornemen, dat de onderhandelingen daarover (en ook die met andere nog te associëren landen) niet de uitwerking van het bepleite APS zouden mogen doorkruisen.^[213] Omstreeks september 1968 rees echter het vermoeden dat de diverse associatie-onderhandelingen wel eens eerder zou kunnen worden afgerond dan de OESO-voorbereidingen van het APS.^[214] Dat kwam vooral omdat er in de EEG-groep meningsverschillen waren ontstaan over de door de VS geëiste afschaffing van de tegenpreferenties: als Yaoundé met 5 jaar zou worden verlengd, moest deze wederkerigheid dan wèl eerder worden beëindigd? Die twist duurde nog tot mei 1969, en toen bleek Nederland uiteindelijk helemaal alleen te staan met zijn opvatting, dat in het nieuwe Yaoundé-verdrag tenminste een ‘geleidelijke afbraak van de contrapreferenties’ moest worden opgenomen.^[215] In de ministerraad van 16 mei 1969, die de verder te volgen gedragslijn besprak, ontstond echter een meningsverschil tussen staatssecretaris De Koster en minister Udink. De laatste wilde toen nog geen bakzeil laten halen, terwijl De Koster eerst zeker wilde weten of Nederland dit wel zou willen volhouden als de associatiebesprekingen daarop zouden vastlopen. De ministerraad kwam er niet uit en besloot om, na een voorbehandeling in de interdepartementale CCEI, de onderraad van de ministerraad voor Europese Zaken (REZ), de knoop te laten doorhakken. Deze Raad vond plaats op 23 juni 1969, en daar werd Udink overruled door de meerderheid van de andere ministers, die zich bij voorbaat neerlegde bij een in de komende Associatieraad in Brussel te verwachten compromisformule.^[216] Udink liet aantekenen dat hij zich niet met dit besluit had kunnen verenigen, maar kwam in de ministerraad van 30 mei 1969 nog wel even terug op wat de Associatieraad van 29 mei had besloten.^[217]

Samengevat: het valt wel te betwijfelen of er zowel in de EEG-ministerraad als in de Associatieraad een uitkomst was mogelijk geweest, die het Amerikaanse bezwaar tegen de contra-preferenties meer tegemoet was gekomen: teveel EEG-lidstaten hechtten aan hun associatierelaties en de reciproque voorkeursbehandeling, en de associatie-kandidaatlanden kozen welbewust voor de associatievogel ‘in hun hand’ boven de tien APS-vogels ‘in de lucht’ – terwijl zij wisten erop te kunnen rekenen dat de EEG ervoor zou zorgen dat de vernieuwde associatie hen meer zou bieden dan het APS.^[218] Deze bijzondere verstandhouding hoefde, wat de EEG betreft, de uiteindelijke totstandkoming van het APS dan ook niet in gevaar te laten komen – ook omdat zij desnoods voor haar eigen versie van het APS zou gaan.^[219]

Met de besluiten in de Associatieraad op 29 mei 1969, die een compromis opleverden in een controverse die moeizaam was opgelost, kon de slechts beperkt gewijzigde nieuwe conventie van Yaoundé-2 uiteindelijk op 29 juli 1969 worden ondertekend. Daarna moest er echter nog lang worden gewacht voordat alle ratificaties binnen waren – alsof sommige landen wel even wilden afwachten wat de verdere onderhandeligen over het APS zouden opleveren! Die ratificaties werden pas ver in 1970 voltooid, zodat Yaoundé-2 ten slotte pas op 1 januari 1971 in werking kon treden.

Vanzelfsprekend werd door deze ontwikkelingen bij de EEG  ook de tweede bijeenkomst van Unctads Speciale Preferentiecomité (eerder gepland van 28 april tot 2 mei 1969) geconfronteerd met het feit dat de OESO-groep zijn deadline van 1 maart had gemist. En ook twee maanden later was zij nog niet klaar met haar huiswerk. Slechts zes landen(groepen) konden rapporteren dat zij hun, nog steeds tentatieve, voorstellen hadden ingediend bij de OESO: de zes EEG-landen, de vier Scandinavische landen, het Verenigd Koninkrijk, Japan, Zwitserland en Nieuw-Zeeland. Canada, Oostenrijk, Ierland en de VS ontbraken nog steeds: de eerste drie beloofden indiening op korte termijn, maar de VS-vertegenwoordiger kon nog niets zeggen, omdat de regering van de net verkozen president, Richard Nixon, nog bezig was met een grondige doorlichting van het handelsbeleid. Twee dagen later, op 1 mei 1969, werd echter gemeld dat de VS opdracht hadden gegeven tot het opstellen van ‘illustratieve lijsten’ voor Parijs (Unctad Monthly Bulletin No.34, June 1969, p. 2).

Hoewel de ontwikkelingslanden erop stonden aan het oorspronkelijke tijdschema vast te houden en de derde bijeenkomst van het Comité gebruikten om de nieuwe SG van Unctad^[220] te instrueren alvast een Werkgroep te laten beginnen met het overleg over de ‘oorsprongsregels’ van het toekomstige APS (hoeveel bewerking een product minimaal moet hebben ondergaan in het exportland om voor preferentiële behandeling in het importland in aanmerking te komen), en ook andere voorbereidingen te treffen voor het komende overleg (idem), was er ook op 30 juni 1969 nog niets ontvangen van de VS; hun voorstellen zouden ‘as early as possible in July’ komen, zo rapporteerde de woordvoerder van de OESO-groep. Van verscheidene andere landen waren de voorstellen intussen wel ontvangen. Het APS-comité zette zich dus maar aan het ontwerpen van een nieuw tijdschema: de OESO-landen kregen tot eind oktober de tijd om onderling tot overeenstemming te komen, opdat hun gezamenlijke aanbod vóór half november bij Unctad zou worden neergelegd ter circulatie naar de regeringen van de lidstaten. De ontwikkelingslanden dachten vervolgens ongeveer twee maanden nodig te hebben om dit aanbod te bestuderen, voordat de ‘final negotiations’ in de vierde zitting van het Speciale Comité konden aanvangen. Omdat dit niet meer voor het einde van 1969 zou lukken, werd het aan de Unctad-SG overgelaten deze zitting op een geschikt moment bijeen te roepen (Unctad Monthly Bulletin, No. 35, July 1969, p. 1-2).

De nieuwste deadline haalde de OESO-groep eindelijk wel. Maar wat zij op 14 november 1969 ter tafel bracht was een allesbehalve gezamenlijk aanbod: het waren dertien afzonderlijke pakketten van twaalf landen en één landengroep (de EEG; de Scandinavische groep was intussen uiteengevallen)! Er waren wel enkele gemeenschappelijke elementen (zoals de tijdelijkheid en de duur van de preferenties – 10 jaar). Ook zouden de aangeboden preferenties voor alle ontwikkelingslanden gelden, en in principe alle halffabrikaten en eindproducten betreffen (uitgezonderd textiel en kleding). De in aanmerking komende bewerkte landbouwproducten, waarvoor sommige landen rechtenvrije toegang wilden bieden en andere variabele tariefverlagingen, werden afzonderlijk gepresenteerd op positieve lijsten. Ook bij de industrieproducten wilden de meeste landen rechtenvrije toegang verlenen en slechts vier landen lineaire reducties. Drie andere landen (waaronder de EEG en Japan) wilden in deze categorie echter gaan werken met de eerder vermelde kwantitatieve maxima van de preferenties, die per product jaarlijks van tevoren zouden worden bekendgemaakt. En uiteraard maakten alle aanbieders het voorbehoud de voorkeursbehandeling te beperken, of helemaal in te trekken, als binnenlandse omstandigheden of belangen van andere landen dat vereisten. Verder moest er ook nog gekeken worden naar de onderlinge lastenverdeling, en naar de verhouding met de bestaande regionale preferenties en de daaraan gekoppelde contrapreferenties (idem, No.40, December 1969, p. 2-3).

Duidelijk was dat er nog zo veel losse eindjes en vraagtekens waren dat de vierde bijeenkomst van het Preferentiecomitee, die in maart-april 1970 plaatsvond, nog lang geen finale bespreking kon worden. Naast gematigde tevredenheid bij sommige ontwikkelingslanden, waren met name de deelnemers aan regionale preferentiesystemen nog uiterst kritisch: zij vonden dit geen alternatief voor wat zij hadden en er waren ook nog geen compenserende maatregelen voorzien voor wat zij op enkele cruciale terreinen dreigden te verliezen. Omdat het de algemene wens was het nieuwe APS in werking te stellen bij het begin van het Tweede Ontwikkelingsdecennium van de VN (te beslissen in oktober 1970), werd voorgesteld dat het Preferentiecomité zijn eindrapport in augustus daaraan voorafgaand klaar moest hebben (idem, No. 45,  May 1970, p. 1-2; en Coppens 1972a, p. 32).

Alle ogen werden daarna gericht op de in mei 1970 geplande ministerraadsvergadering van de OESO in Parijs.^[221] Op initiatief van de Nederlandse SG, Van Lennep (tot 1 september 1969 nog Thesaurier-Generaal op Financiën), werd daar een nieuw compromis uitgewerkt, dat inhield dat gedurende een bepaalde proefperiode de verschillende preferentiesystemen gewoon naast elkaar zouden gaan functioneren, en dat over een mogelijke harmonisering pas op een later moment beslist zou worden. Omdat de VS hier ook mee instemden, waren hun eerdere eisen: dat er een uniform APS moest komen, en dat de regionale preferenties moesten worden beëindigd, kennelijk vervallen. En hun andere voorwaarde: dat ook de contrapreferenties moesten zijn opgeheven, werd gewijzigd in die zin, dat de ontwikkelingslanden die deze tegenpreferenties gaven, àls zij ook voor Amerikaanse preferenties in aanmerking wilden komen, van tevoren de verzekering moesten geven deze tegenprestaties geleidelijk te zullen opheffen; terwijl de daarbij betrokken EEG-landen en het VK van hun kant moesten toezeggen geen vergeldingsmaatregelen te zullen nemen tegen deze opheffing (Coppens 1972a, p. 32-33).

Na dit onderlinge akkoord werd er nog intensief verder gepuzzeld op nadere afstemmings- en verbeteringsmogelijkheden. De resultaten, waarbij bleek dat bijna alle landen hun preferentieaanbod hadden uitgebreid, werden in september 1970 opnieuw ingediend bij Unctad. In een korte sessie van het Preferentiecomité gaven de ontwikkelingslanden hun eerste reacties: blij met de verbeteringen, maar nog niet helemaal tevreden; alleen de Yaoundé-landen verklaarden dat zij het nieuwe EEG-aanbod te vrijgevig vonden en vreesden dat hun exporten naar de EEG eronder zouden lijden, en hun afzet naar andere landen weinig compensatie zou bieden (idem).

Terwijl de onderhandelingen in dit Comité werd geschorst tot 1 oktober 1970, kwamen de laatste ratificaties van het in juli 1969 ondertekende Yaoundé-2-akkoord binnen, zodat dit per 1 januari 1971 in werking trad.

Twee dagen later werden in Genève de preferentiebesprekingen hervat. Terwijl een vijftal Oost-Europese landen een gezamenlijke verklaring aflegde waarin werd toegezegd speciale maatregelen te zullen nemen ten behoeve van de export van ontwikkelingslanden naar hun gebieden, werden de onderhandelingen met de Westelijke landen opgejaagd door de naderende deadline voor DD-2. Hoewel het Speciale Comité er niet in slaagde alle zaken volledig te regelen, werd toch in de nacht van zaterdag op zondag, 11-12 oktober 1970, een akkoord gesloten tot instelling van het APS, waarbij erop werd vertrouwd dat over de nog hangende zaken (waaronder verbeterde toegang voor sommige landen en de tegenpreferenties) wederzijds aanvaardbare oplossingen zouden worden gevonden (Coppens 1972a, p. 33-35; en Unctad Monthly Bulletin  No. 51, November 1970, p. 2-4).

Na dit globale APS-akkoord hadden de ambtelijke diensten in de diverse hoofdsteden nog veel werk te verzetten om de verschillende APS-stelsels praktisch uit te werken, de GATT-toestemmingen te verkrijgen en de diverse nationale en Europese wettelijke en parlementaire goedkeuringen zo spoedig mogelijk af te wikkelen. De DD-2 en Ontwikkelingssstrategie van de VN kon er twee weken later alleen over zeggen, dat de preferentieverlenende landen ‘vastbesloten’ waren dit preferentiesysteem ‘zo spoedig mogelijk in 1971 tot stand te brengen’ en er verdere verbeteringen in te zullen nastreven (Deelgenoten in Ontwikkeling IV, 1972, p. 12, paragraaf 32). Naar verluid, lukte het mede dankzij Nederlandse aandrang de EEG-ministerraad van 30 maart 1971 de laatste knopen te laten doorhakken, en als eerste het besluit te nemen het EEG-APS in werking te laten treden per 1 juli daaropvolgend (Coppens 1972a, p. 35). De andere preferentiegevende landen kwamen allemaal pas na afloop van de periode-Udink over de brug met hun eigen APS-versies, zodat we die zullen beschouwen in het volgende hoofdstuk.

Het APS van de EEG volgde in hoofdzaak de eerder vermelde kenmerken van het met preferentiële maxima uitgeruste stelsel dat Frankrijk voorstond. De details daarvan zal ik echter pas in het volgende hoofdstuk behandelen als vergelijkingen mogelijk zijn met de definitieve stelsels van de andere landen. Wel kan alvast worden opgemerkt dat het oorspronkelijke idee van één algemeen, niet-discriminatoir en niet-wederkerig preferentiesysteem volledig onder de wielen was geraakt van de tegenstrijdige wensen en belangen van de verschillende landen en marktpartijen. Als het geven van tariefprefenties het oogmerk had de handel van de ontwikkelingslanden te bevorderen, dan mag het gebrek aan wil van de milde gevers om het daarover in hoofdzaken onderling eens te worden wel worden aangewezen als dè oorzaak dat het (wellicht voorlopige) eindresultaat daarvan een gedrocht was: de grote diversiteit aan afwijkende regelingen en deels tegenstrijdige eisen leek alleen daardoor al misschien wel méér handelshinderpalen dan handelsbevorderende trekken te bezitten! Een land in onwikkeling moest wel over geavanceerde marktverkenningsdiensten beschikken om in deze wirwar van stelsels en bijzondere bepalingen een weg naar betere afzetmogelijkheden te kunnen vinden (een conclusie die Den Boer al in 1975 trok; ik kom op zijn evaluatie terug in het volgende hoofdstuk).

Overige handelsproblemen tijdens en na Unctad-2

Tijdens Unctad-2 werden zowel in Commissie 2, waar in eerste instantie het preferentie-idee werd besproken, als in een andere Commissie en enkele Werkgroepen handelsvraagstukken behandeld die voor ontwikkelingslanden van belang waren. Ik zal daaruit een selectie maken die geleid wordt door drie overwegingen: of een onderwerp op zichzelf belangrijk was, of belangrijke ontwikkelingen kende in de periode na de conferentie, òf als er in Nederland iets aan werd gedaan dat nadere beschouwing verdient.

Naast het preferentie-onderwerp bereikten uit Commissie 2 nog drie andere ontwerpresoluties van de G77 de eindstreep van de plenaire behandeling aan het slot van de conferentie. In alle drie de gevallen adviseerde de Everest-groep, voornamelijk uit tijdgebrek, ze zonder verdere discussie door te verwijzen naar de TDB voor studie en besluitvorming na de conferentie. In één geval stak de plenaire vergadering van 27 maart 1968 daar echter in een stokje voor: op verzoek van Brazilië werd gestemd over het op de valreep ingediende voorstel om nader onderzoek te doen naar de zogenaamde ‘restrictive business practices’ van internationaal opererende bedrijven. En dat bracht een scheiding der geesten aan het licht: 12 rijke landen (waaronder Nederland) waren tegen, 9 landen onthielden zich, en 57 van de aanwezige landen stemden voor.

De bedoelde ‘praktijken’ betroffen onder andere handelingen van zulke bedrijven die (mogelijk) nadelig waren voor de landen waarmee zij handeldreven of waarin zij dochterondernemingen hadden, zoals exporten beperken door kartelafspraken, monopolistische prijzen hanteren, patenten en handelsmerken niet vrijgeven, en andere concurrentiebeperkende bedrijfsstrategieën. De tegenstanders van nader onderzoek daarnaar gebruikten aanvankelijk het formele bezwaar, dat zij in hun delegaties onvoldoende deskundigheid op dit terrein hadden om het belang van dit voorstel te beoordelen. Maar toen de G77, teneinde de kans op meer voorstemmers te vergroten, het woordje ‘private’ toevoegde aan ‘enterprises of developed countries’, vonden de tegenstanders dat te eenzijdig – en dus werd dat toen de stok om de hond te slaan.^[222]

Door dit meerderheidsbesluit bereikte de G77 dat het Unctad-secretariaat eerder aan het onderzoek naar deze ondernemingspraktijken kon beginnen. Toch wachtte dit secretariaat de zitting van de TDB van januari-februari 1969 af, waar het eerst een globale opzet van het gevraagde onderzoek ter discussie stelde (Unctad Monthly Bulletin No. 30, February 1969, p. 2). Gesteund door enkele richtlijnen van deze Board, zond het secretariaat daarna vragenlijsten rond waarop het antwoorden nodig had om verder te kunnen. Die kwamen echter niet vlot af: in de Fabrikatencommissie van januari 1970 werden er nog maar 27 gerapporteerd, merendeels uit ontwikkelingslanden. Eén jaar later waren er nog maar van 40 regeringen antwoorden ontvangen, met slechts 11 uit ontwikkelde markteconomieën, waaronder ook Nederland (de VS werden node gemist vanwege hun grote ervaring met anti-trust-beleid). Unctad had intussen een voorlopig inventarisatie gemaakt van aangetroffen collusieachtige bedrijfsactiviteiten, onderscheiden in drie categorieën: importkartels in industrielanden die buitenlandse concurrentie tegenwerken; bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden met productierestricties en nadelige licentieafspraken; en exportkartels uit industrielanden gericht op vergroting van marktaandelen in het buitenland. Het rapport eindigde met een aanduiding van zeven terreinen waarop verder onderzoek gewenst was (Coppens 1972a, p. 43-45; en excerpten uit het rapport in Unctad Bulletin No. 57, May 1971, p. 3-4). Kort daarvoor had op dit punt de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN niet meer opgeleverd dan de vage afspraak dat dit onderzoek ook gericht zou zijn op het vinden van passende tegenmaatregelen, en dat getracht zou worden de resultaten daarvan vóór eind 1972 te verwezenlijken (Deelgenoten… IV, 1972, p. 13, paragraaf 37).

Het is duidelijk dat het optreden van zulke bedrijven en trusts een ernstige hindernis kan zijn voor een optimale benutting van het toch al zo lastig te hanteren APS. Meer inzicht in deze praktijken en de bestrijding daarvan was dringend nodig om te komen tot effectieve tegenactie. Dat zou een belangrijk onderwerp worden voor de derde conferentie van Unctad, die in april-mei 1972 zou plaatsvinden in Santiago, Chili – een land dat recent had ondervonden wat het is om door internationaal opererende (Amerikaanse) conglomeraten belaagd te worden.

De twee andere ontwerpresoluties van de G77 uit Commissie 2 werden inderdaad doorverwezen naar verdere behandeling in de permanente organen van Unctad na de conferentie. De eerste van deze teksten had inhoudelijk echter weinig om het lijf, omdat hij voornamelijk in zeer algemene termen aandrong op een zo spoedig mogelijke liberalisering van de handel bij zowel de tarifaire als de kwantitatieve handelsbarrières.

Kwantitatieve restricties van de internationale handel waren evenwel een terrein dat in de periode ná de conferentie belangrijke bewegingen te zien gaf. En die betroffen vooral, zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien, de sector van de katoen en andere textiel- en kleding-producten die voor ontwikkelingslanden in het begin van hun industrialisatie van groot belang zijn. De traditionele producenten daarvan in de rijke landen gaven dit terrein echter niet zonder slag of stoot prijs. De VS, spoedig gevolgd door het VK,  waren al voorop gegaan in het aan banden leggen van opkomende textielproducenten in de Derde Wereld door middel van zogenaamd ‘vrijwillige’ autolimiteringsakkoorden (zie paragraaf 3.3 in het vorige hoofdstuk). Aanvankelijk waren die alleen tegen katoenhoudende exporten gericht, maar tegen het einde van de jaren zestig kwamen daar ook jute, wol en andere dierlijke vezels bij.

De EEG kende tot medio 1968 nog geen gemeenschappelijk beleid voor non-tarifaire belemmeringen.^[223] Maar na 1 juli 1968 werd er wel gewerkt aan harmonisatie van het quotabeleid, omdat de diverse textiel- en kledingsectoren in de lidstaten steeds meer in moeilijkheden kwamen ten gevolge van (conjuncturele) vraagvertragingen en toenemende concurrentie uit het buitenland. De kleinere lidstaten hadden van die concurrentie eerder en daardoor ook meer last dan landen als de Bondsrepubliek en Frankrijk, die relatief grote binnenlandse markten hadden. Naarmate de onderlinge douane-unie de handelsbelemmeringen binnen de EEG echter opruimde en de economische integratie versterkte, bleven deze sectoren steeds verder achter bij de groei in overige industrieën. Huisnijverheid en latere fabrieksproductie in regionaal geconcentreerde gebieden, waar oorspronkelijk wellicht specifieke locatievoordelen hadden bestaan, leden sterk onder zowel de toenemende importen als de veranderende consumentenvoorkeuren. Bij die importen kwamen, na de producten uit  EEG-landen, na enkele jaren ook het aanbod uit ‘lagelonenlanden’ in Zuid en Oost-Europa, andere industrielanden, maar ook een aantal ontwikkelingslanden dat eveneens dankzij hun arbeidskostenvoordeel een industrialisatievoorsprong nam op de rest van de Derde Wereld. En de sterke vraagveranderingen hingen ook samen met het beschikbaar komen van buitenlandse ontwerpen en stoffen. Gevoegd bij de, grotendeels, autonome technische ontwikkeling, met verbeteringen in productietechnieken en marketingmethoden en de om zich heen grijpende toepassing van synthetische vezels, ontstond er een  moderniseringsproces dat veel oude textiel- en kledingregio’s nauwelijks of niet meer konden bijbenen.

De langzame verarming van sommige gebieden, die na perioden van arbeidsonrust volgde op bedrijfssluitingen en het wegtrekken van bedrijven (of alleen de arbeidsintensieve onderdelen daarvan) naar het buitenland, was het uiteindelijke resultaat van ontwikkelingen die zich in de EEG in de jaren zestig en zeventig begonnen af te tekenen. Overheden probeerden op allerlei manieren deze zich op termijn doorzettende industriële herstructurering waar mogelijk te keren, of de gevolgen ervan op te vangen met omscholingssubsidies, regionaal stimuleringsbeleid en sociale bijstand. Zo lang er nog hoop was op het keren van de trend, zochten deze overheden, onder druk gezet door vakbeweging en werkgeversorganisaties, hun toevlucht steeds meer tot importbeperkende maatregelen, in het bijzonder importquota die bij uitstek specifiek konden worden toegepast tegen bepaalde producten, of bepaalde landen. Opmerkelijk was echter dat − nadat dit tegenover mede-EEG-landen niet meer was toegestaan, en omdat andere industrielanden (zoals de VS, Canada, en het VK, die in staat waren terug te slaan!) moesten worden ontzien, wat na verloop van tijd ook gold voor Zuid-Europese landen en Israel, die geopolitiek een streepje voor hadden − de protectionistische tendenzen in de grote EEG-landen zich vooral richtten op de industrieel in opkomst zijnde landen in het Verre Oosten en Zuiden (zoals Hongkong, Zuid-Korea, India en Iran). Zij deden dat in het kader van de ‘Long-Term Arrangement on Cotton Textiles’ (LTA), die in 1967 bij de afsluiting van de Kennedy-ronde werd verlengd voor drie jaar, en daarna nog eens tot eind 1973.^[224]

De EEG-Commissie was intussen al een tijdje bezig met de lidstaten en andere GATT-landen om dit textiel- en kledingbeleid niet alleen te vergemeenschappelijken, maar het ook te verbreden tot een groter aantal vezels dan alleen katoen. Een van de voorzorgsmaatregelen die de EEG dan ook al snel nam, zoals we al gezien hebben, was om de hele textiel- en kledingsector uit te zonderen van het voorgenomen APS-beleid (al werd dit later weer iets gecorrigeerd). Het gemeenschapsbeleid werd overigens ook uitgebreid met andere ‘gevoelige’ sectoren waarin afzonderlijke lidstaten voorheen nationale importquota in stand hielden (zie de voorbeelden in noot 223); die zouden voortaan dus EEG-wijd worden toegepast.

Het gebruik van niet-tarifaire handelsbelemmeringen nam overigens ook in andere ontwikkelde landen hand over hand toe; met name door zijn meer specifieke toepasbaarheid nam dit instrument steeds meer de rol van invoertarieven over. Hoeveelheidsbeperkingen, die vaak ook in de verkapte vorm van kwaliteitseisen, gezondheidsnormen en verpakkings- en etiketteringsvoorschriften (en recenter ook in de vorm van milieustandaarden) voorkwamen, waren een lastig onderwerp bij internationale handelsonderhandelingen. Omdat zij vooral voor ontwikkelingslanden een groeiend probleem werden, probeerden de permanente organen van Unctad er extra aandacht aan te schenken in de periode na de conferentie. De belangrijke industrielanden ontkenden niet de ernst van dit probleem, maar toonden zich wel uiterst beducht voor inbreuken op bevoegdheden die zij als vanouds wensten voor te behouden aan de GATT. De GATT maakte er echter ook geen grote vorderingen mee, zodat de G77 er uiteindelijk maar toe overging het vraagstuk van de ntb’s of qr’s^[225] als een bijzonder onderwerp op de agenda van de volgende conferentie te zetten.

Om dezelfde reden had de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN in 1970 over de non-tarifaire handelsbelemmeringen, afgezien van de vele paragrafen waarin er wel zijdelings naar verwezen werd, maar één paragraaf die deze belemmeringen en hun gewicht voor ontwikkelingslanden centraal stelde: die beloofde voortgaand en geïntensiveerd internationaal overleg over vermindering en opheffing daarvan, met als deadline dat ‘getracht [zou] worden dergelijke maatregelen vóór 31 december 1972 ten uitvoer te brengen’ (Deelgenoten… IV, 1972, p. 12).^[226]

De derde en laatste G77-resolutie uit Commissie 2 van Unctad-2 die eveneens werd doorverwezen naar het post-conferentie overleg, ging over het vestigen en uitbreiden van op export gerichte industrieën in ontwikkelingslanden en andere maatregelen van exportpromotie, inclusief de voorbereiding van een breed en gecoördineerd programma van exportontwikkeling. Dit was geen tekst waar van de zijde van de ontwikkelde landen veel bezwaren tegen werden ingebracht – behalve dan dat duplicatie van het werk van de GATT vermeden diende te worden, en dat het ook niet wenselijk was het Internationale Handelscentrum (ITC) in Genève − waarin GATT en Unctad sinds kort samenwerkten − meer open te stellen voor bemoeienis vanuit Unctad. Kort na de conferentie analyseerde een gezamenlijk adviesgroep van exportpromotiedeskundigen de activiteiten van dit ITC in 1968 en de plannen voor ’69. Dit omvatte vier sleuteldiensten: een voor marktinformatie die reageert op verzoeken om inlichtingen van individuele landen en marktrapporten verspreidt; een publicatieprogramma met een kwartaalblad over handelsvoorlichting en het exportpotentieel voor ontwikkelingslanden in andere landen; een adviesdienst die missies naar individuele ontwikkelingslanden stuurt ten behoeve van op te zetten exportbevorderingsfaciliteiten; en een scholingsprogramma in Genève en elders dat cursussen en studiereizen organiseert en in-service-training geeft in samenwerking met regeringen in de OESO-regio, waarvan jaarlijks zo’n drie tot vierhonderd trainees uit ontwikkelingslanden zouden kunnen profiteren (Unctad Bulletin No. 24, June 1968, p. 2-4; in dezelfde Bulletins No. 41, 53, en 54, werden deze activiteiten later geactualiseerd).

Eén ITC-project dat spoedig zijn waarde zou bewijzen was de in juni 1971 toegezegde financiering door het UNDP van de bijstand die Unctad in de komende drie jaren zou gaan leveren aan zo’n 50 ontwikkelingslanden bij het opleiden en inwijden van personeel in de complexiteiten van de verschillende APS-stelsels die binnenkort in werking zouden treden (idem No. 59, July  1971, p.2). Udink, die in zijn vorige functie als directeur van de Centrale Kamer voor Handelsbevordering, doordrongen zal zijn geweest van de noodzaak zulke expertise in armere landen op te bouwen, kreeg al in 1967 het rapport van een ambtelijke werkgroep die (waarschijnlijk door hem gevraagd) adviseerde een zelfstandig, nationaal instituut op te richten dat in samenwerking met het bedrijfsleven en NGO’s ‘voorlichting en bijstand’ kon verlenen ter bevordering van de import uit ontwikkelingslanden naar Nederland en West-Europa. Ergens in 1971 werd dit zogenoemde ‘Centrum tot Bevordering van de Import uit Ontwikkelingslanden’ (CBI) ingesteld, en gevestigd in Rotterdam; maar het bleef wel ressorteren onder DGIS.^[227] Het leverde ook diverse diensten aan het ITC in Genève, en groeide onder de volgende OS-ministers uit tot een voorbeeld voor andere DAC-landen.

Interessant is misschien nog dat ‘handelsbevordering’ een van de weinige onderwerpen was waarover in de VN Ontwikkelingsstrategie een paragraaf kon worden aangenomen die door geen enkele delegatie van negatieve reserves werd voorzien – misschien omdat de tekst was gegoten in de vorm van het voornemen van ontwikkelingslanden ‘zich meer [te] zullen inspannen om in grotere mate gebruik te maken van handelsbevordering als instrument ter uitbreiding van hun uitvoer.’ Mogelijk omdat de slotzin ook nog stelde dat ‘hiertoe doeltreffende internationale bijstand zal worden geboden’, had niemand moeite met deze paragraaf (Deelgenoten … IV, 1972, paragraaf 36, p. 13).

In Commissie 5 van Unctad-2 werd echter een onderwerp besproken dat wel weerstand ontmoette. Het betrof de verbetering van de arbeidsverdeling in de wereld, met name via het vinden van aanknopingspunten voor een herziening van de huidige productiestructuur in de ontwikkelde landen in de richting van een zodanig gebruik van productiefactoren dat arme landen meer kansen tot ontwikkeling krijgen. De conferentie liet het bij het noteren van een aantal suggesties voor verder onderzoek, die het Unctad-secretariaat zou kunnen oppakken (MinEZ 1968, p. 40-41). Maar toen tweeënhalf  jaar later de VN-Ontwikkelingsstrategie probeerde de OESO-landen wat meer te committeren tot het ‘overwegen’ van concrete maatregelen en, waar mogelijk, een ‘programma’ van aanpassing van industrieën en omscholing van arbeidskrachten die ‘worden, of dreigen te worden, benadeeld door de vergrote invoer’ van concurrerende producten uit ontwikkelingslanden (paragraaf 35 in Deelgenoten… IV, p. 12), hadden zes rijke landen allerlei bedenkingen.^[228]

Dat Nederland al langer nadacht over verbetering van de internationale arbeidsverdeling is al in het vorige hoofdstuk opgemerkt. Udink vroeg in november 1967 om nader advies van de NAR, maar dat bleef lang uit mede omdat een tijdlang werd geprobeerd om samen met de SER (die reeds op de sectorstructuurpolitiek studeerde) iets uit te werken. Dit verhinderde deze minister weliswaar niet om intussen, net als zijn voorganger Bot, te blijven pleiten voor het volgen van Tinbergens idee van een efficiëntere internationale productieverdeling, waarmee zowel arme als rijke landen beter af zouden zijn. In zijn al eerder aangehaalde redevoering voor het KIT (oktober 1970) opperde Udink zelfs al de vorming van een uit het ontwikkelingsbudget gefinancierd fonds waaruit de aanpassingskosten van bepaalde bedrijven zouden kunnen worden bestreden (Udink 1970b, p.14).

Helaas kon het pas in 1971 komende NAR-advies daar weinig aan toevoegen: verdere studie zou nodig zijn voordat kon worden aangegeven op welke productiesectoren Nederland zich bij voorkeur zou moeten toeleggen (NAR 1971a, p.17-18). Een vervolgadvies kwam in december van dat jaar, zodat ik dit onderwerp verder uitstel tot het volgende hoofdstuk.

Andere handelsonderwerpen of problemen met handelsaspecten die in New Delhi aan de orde kwamen, werden eveneens in Commissie 5 of in een van de drie Werkgroepen besproken. Ik noem alleen de meest relevante.^[229]

Over de economische effecten van regionale groepsvorming van rijke landen werd tijdens Unctad-2 in verschillende commissies hevig gedebatteerd. Vooral het landbouwbeleid van de EEG werd van vele kanten onder vuur genomen. Nadat een gemeenschappelijke tekst daarover in Commissie 5 onhaalbaar was gebleken, werd het onderwerp door de plenaire vergadering doorverwezen naar de TDB (MinEZ 1968, p. 37-40).

Hoewel de verdere ontwikkeling van de samenwerking tussen de zes eerste EEG-landen in de periode na de conferentie allesbehalve stilstond, konden de Unctad-organen en de meeste ontwikkelingslanden meestal niet veel meer doen dan passief toekijken; alleen de bij de verlenging van de Yaoundé-conventie betrokken ontwikkelingslanden en gebieden, en het kleine aantal andere landen in Noord-, Midden- en Oost-Afrika en elders waarmee vervolgens beperktere akkoorden werden afgesloten, hadden een iets grotere stem aan de onderhandelingstafels van de EEG. De rest van de Derde Wereld had geen andere keus dan af te wachten hoe het APS-aanbod van de EEG en de andere OESO-landen eruit zou zien. Na het aftreden van De Gaulle in Frank-CSA werd echter wel het proces van verdere verbreding en verdieping van het Europese integratieproces voortgezet, onder andere met het principebesluit van de Europese Topconferentie in Den Haag in december 1969 te streven naar de vorming van Europese Monetaire Unie (EMU). En na 30 juni 1970, toen de officiële onderhandelingen met vier nieuwe kandidaatlanden werden geopend, dreigden met name in het VK, Ierland en Denemarken (Noorwegen viel later weer af) de traditionele afzetmogelijkheden van een aantal ontwikkelingslanden ernstig in de knel te komen (na het suikerprobleem, dat ik noemde in de grondstoffensectie hierboven, zal ik andere aspecten van deze kwestie inbrengen in de latere sectie over de wenselijkheid van een communautair ontwikkelingsbeleid van de EEG).

Het is daarom wel opmerkelijk dat dit regionale integratieproces tussen de EEG en zijn kandidaatlanden en de gevolgen daarvan voor veel andere ontwikkelingslanden zo gelaten werden gadegeslagen door Unctad. Dat de Internationale Ontwikkelingsstrategie, die in oktober 1970 de VN passeerde, zelfs geen enkele aandacht besteedde aan dit proces en zijn mogelijke slachtoffers was dan ook een slecht teken voor het Tweede Ontwikkelingsdecennium, dat hiermee een aanvang nam.^[230]

Over de uitbreiding van de onderlinge handel en economische integratie tussen ontwikkelingslanden ontstonden daarentegen tijdens Unctad-2 weinig meningsverschillen. Met de wensen die vooral ontwikkelingslanden aandroegen in een van de werkgroepen, hadden de ontwikkelde landen weinig problemen. In de plenaire vergadering van 26 februari 1968 kon een ‘concerted declaration’ over allerlei vormen van onderlinge samenwerking van ontwikkelingslanden dan ook zonder stemming worden aangenomen (MinEZ 1968, p. 99-106, met de resolutietekst op p. 217-220). In de Internationale Ontwikkelingsstrategie werden in de eerste paragraaf die daarover ging, ook preferentiële handelsovereenkomsten tussen ontwikkelingslanden genoemd, terwijl in de tweede paragraaf de ontwikkelde landen en de socialistische van Oost-Europa hun steun aan zulke initiatieven toezegden (Deelgenoten… IV 1972, paragrafen 39 en 40, p.14).

Daarnaast was er het internationale voedselvraagstuk, dat in een aparte Werkgroep van Unc-tad-2 werd besproken. Er was een grote mate van consensus over de noodzaak van snelle uitbreiding van de eigen voedselproductie in ontwikkelingslanden, inclusief de daarvoor noodzakelijke infrastructuur, opslag- en distributiefaciliteiten, voorlichtingsdiensten, en verder onderzoek. Voedselhulp op tijdelijke basis was voorlopig nog wel onmisbaar, maar zou op zowel multilaterale als bilaterale wijze verstrekt moeten worden. Nederland nam deel aan het opstellen van een conceptdeclaratie, die op twee onderdelen na ieders instemming kreeg. Daarover werd in de plenaire vergadering nog stevig geknokt, maar een finaal amendement van de G77 overtuigde wel de twistenden, op één na: Cuba onthield zich, omdat het de verklaring te zwak vond, en als ‘volkomen hol’ omschreef; 86 landen stemden echter met Nederland voor (Coppens & Scherpenzeel 1968, p. 96, en MinEZ 1968, p. 42-43 en de resolutietekst op p. 144-147).

Met deze Verklaring over het Wereldvoedselprobleem van Unctad-2 was het wenselijke beleid van de diverse landen vermoedelijk conceptueel wel zo ver uitgekristalliseerd, dat de Internationale Ontwikkelingsstrategie alleen in paragraaf 75 nog enkele puntjes op de i zette voor de specifieke maatregelen die de ontwikkelingslanden zich voornamen te treffen ten aanzien van hun landbouw, veeteelt, visserij en bosbouw (zoals landhervorming, irrigatie, andere infrastructuur en voorlichtingsdiensten in deze sectoren). En ontwikkelde landen zouden deze voornemens zoveel mogelijk steunen en er in hun eigen handelspolitiek rekening mee houden (aldus Deelgenoten… IV, 1972, p. 29-30, en zonder dat er reserves bij werd uitgesproken).

Een andere Werkgroep in New Delhi stond nog stil bij de overdracht van technologie aan ontwikkelingslanden. Deze landen betreurden met name de hoge kosten daarvan en de beperkingen die bestaande patenten opleggen. Tegen hun neiging om ook op dit terrein in Unctad instituties op te richten kwamen de Westelijke landen echter in het geweer. Omdat er geen finale overeenstemming tot stand kwam, werd de ontwerpresolutie slechts met meerderheid van stemmen (67 voor, 2 tegen en 15 onthoudingen, waaronder Nederland) doorverwezen naar verdere behandeling in de TDB (MinEZ 1968, p. 45-47; de resolutietekst, die in dit delegatieverslag ontbreekt, staat echter wel in het rapport van de Algemene Rapporteur van Unctad-2 (zie p. 53-54 daarvan), dat minister De Block op 6 mei 1968 aan de Tweede Kamer toestuurde.

Het meer aspecten omvattende onderwerp ‘Wetenschap en techniek’ kreeg in de Internationale Ontwikkelingsstrategie niet minder dan vijf paragrafen, die de latere stand van de discussie weerspiegelden (Deelgenoten… IV, paragrafen 60-64, p. 23-5). Het behoorlijk grote aantal reserves, dat zowel één ontwikkelingsland als een viertal ontwikkelde en semiontwikkelde landen aantekenden tegen een of twee van deze paragrafen (idem p. 52-53), verried echter dat over dit onderwerp nog geen consensus was bereikt.

Ik eindig de selectie van onderwerpen met handelsaspecten met enkele kanttekeningen bij de besluiten over twee groepen van ontwikkelingslanden met bijzondere kenmerken: die van de minst ontwikkelde ontwikkelingslanden, en die van de landen zonder zeekust. Er heerste in New Delhi wel een hoge mate van overeenstemming over de bijzondere problematiek van deze twee groepen landen, en over de bijstand die zij uit hoofde daarvan verdienen.^[231] Maar die eenstemmigheid brak in het geval van de MOL’s stuk op de criteria die de selectie van deze landen zouden moeten bepalen. Er werd wel een resolutie met te nemen maatregelen aangenomen (zelfs met unanimiteit), maar op de ontwikkelingslanden die voor deze speciale steun in aanmerking zouden komen, moest het Unctad-secretariaat nog verder studeren na de conferentie (MinEZ 1968, p. 107-111 en 222-223). Weinig bemoedigend was dat het overleg daarover zelfs medio 1971 nog niet was afgerond, zodat de tekst van Internationale Ontwikkelingsstrategie alleen paragrafen bevatte over nu iets verder uitgewerkte maatregelen, maar nog niets zegt over de landen die daar wat aan zouden kunnen hebben (Deelgenoten… IV, 1972, paragrafen 56-58, p. 21-23; met alleen Soedan dat zich bezorgd toonde over de geringe voortgang tot dan toe – idem p. 51-52). (De (definitieve) lijst van de MOL’s zou pas in de volgende periode tot stand komen, zodat ik ook daarop zal terugkomen in hoofdstuk 5.)

Ook voor de door land ingesloten ontwikkelingslanden was de overeenstemming maximaal, werd althans met unanimiteit vastgesteld (MinEZ 1968, p. 43-44 en 148-150). De tien landen die het betrof vonden echter dat de samenvatting van deze resolutietekst (en van de latere teksten in de VN-assemblee) zodanig beknopt was uitgevallen, dat zij en bloc afstand namen van de desbetreffende paragraaf (Deelgenoten… IV 1972, paragraaf 59, p. 23); hun protest staat op p. 52, terwijl daar ook blijkt dat vijf van deze landen in Afrika liggen, drie in Azië, en twee in Latijns-Amerika).^[232] In september 1971 verzocht de TDB dan ook het Unctad-secretariaat om een alomvattend actieprogramma ten behoeve van deze landen op te stellen, dat in 1972 aan de derde con-ferentie van Unctad zou worden voorgelegd (Unctad Bulletin Nr. 62, October 1971, p. 3).

Internationale zeescheepvaart en vloot- en havenontwikkeling

Na de eerste verkenningen in Unctad-1, was de zeescheepvaart een dusdanig belangrijk onderwerp geworden voor de G77 dat het centraal werd gezet in de vierde commissie van Unctad-2.^[233] Hoewel volgens opvattingen in Den Haag het Handvest van Algiers nogal radicale eisen stelde op dit gebied (MinEZ 1968, p. 86), viel het verloop van de conferentie alleszins mee. Er werden namens de G77 weliswaar niet minder dan acht ontwerpresoluties ingediend die de belangrijkste eisen van Algiers weerspiegelden. Maar na uitgebreid overleg, dat uiteraard veel meer tijd vergde dan oorspronkelijk was voorzien (zeven in plaats van vier weken), lukte het in New Delhi toch om over zeven van deze onderwerpen zodanige overeenstemming te verkrijgen, dat zij in unanieme uitspraken van de conferentie uitmondden. Slechts in één geval was een stemming nodig, en die leidde tot een meerderheidsbesluit dat met 73 tegen 19 stemmen en 5 onthoudingen werd aangenomen.

Ik zal deze resoluties niet allemaal afzonderlijk toelichten – sommige waren zelfs zo kort, of politiek van zo geringe betekenis, dat zij niet eens vermelding behoeven. Ook niet nodig is een aparte weergave van de uitspraken van de Algiersconferentie op dit terrein, want die werden in de Unctad-2-resoluties ruim gedekt, afgezien van enkele punten die ik wel apart zal noemen. De besprekingen en de belangrijkste resultaten van de conferentie zijn in de volgende vier punten te bundelen:

1. Praktijken van Liner Conferences^[234], overleg met verladers en vrachtprijzen: Ook in 1968 was voor ontwikkelingslanden de gang van zaken in Liner Conferences (LC’s) die hun havens en handel regardeerden, nog steeds de grootste kopzorg: die zouden verschepingen uit hun havens ongunstige vrachtprijzen in rekening brengen (en doorgevoerde havenverbeteringen niet verdisconteren), hun handel en schepen achterstellen bij hun klanten uit ontwikkelde landen, bij hen geregistreerde schepen en rederijen niet toelaten als (volwaardig) lid tot de voor hun land relevante LC’s, niet bereid zijn tot adequaat overleg met verladersorganisaties van hun bodem, en belangrijke informatie over vertrek- en aankomsttijden, vrachtprijzen en prijsverwachtingen en andere vervoerscondities niet tijdig communiceren naar belanghebbers uit hun  land. Veel van zulke verwijten werden door beschuldigde LC’s en rederijen afgewezen als niet (geheel) juist, maar dit verweer werd zelden vergezeld van adequaat tegenbewijs; de beschikbaarstelling van betere inlichtingen en documentatie, en de toegang tot betrouwbare informatiebronnen, wordt vaak beperkt met het excuus dat concurrentiegevoeligheid openbaarmaking verhindert.

       In de twee resoluties over aspecten van deze klachten die unaniem werden aangenomen bracht de G77 één of meer van de drie volgende verzoeken naar voren:

   1. aan de regeringen van lidstaten met rederijen die een dominante positie hebben bij bepaalde LC’s, om hun invloed aan te wenden ter bevordering van meer tegemoetkomend gedrag ten aanzien van ontwikkelingslanden op hun route;
   2. aan de voor ontwikkelingslanden relevante LC’s en rederijen, om de genoemde beschuldigingen te weerleggen, òf het gekritiseerde gedrag aan te passen (bijvoorbeeld door hun prijsbeleid en vervoerscondities beter in te stellen op de behoeften en mogelijkheden van beginnende scheepvaartlanden, bevoegde bijkantoren of andere vertegenwoordigingen te vestigen in ontwikkelingslanden ten behoeve van regelmatig overleg met verladers en de overheid in dat land, en door plaatselijk vaart- en andere actuele vervoersinformatie adequaat te publiceren, zodanig dat ook ontwikkelingslanden hun goederen doelmatig kunnen verschepen, en ruimte krijgen voor de ontwikkeling van eigen koopvaardijschepen en -vloten; en
   3. aan het Unctad-secretariaat om het reeds begonnen onderzoek naar betwiste feiten en mogelijke beleidsalternatieven voort te zetten, en nieuwe studies te ondernemen die ontwikkelingslanden helpen bij het opzetten van eigen koopvaardijvloten en noodzakelijke havenverbeteringen en verschepings- en overslagfaciliteiten, opslag en distributie, en advies en andere bijstand te verlenen (waar mogelijk met inschakeling van multilaterale organisaties die op bepaalde gebieden gespecialiseerd zijn – zoals de GATT, de ILO, en de Wereldbank en het UNDP).^[235]

2. Ontwikkeling van koopvaardijvloten van en havens in ontwikkelingslanden: Over deze twee onderwerpen werden in New Delhi eveneens twee resoluties met unanimiteit aangenomen. De in het vorige hoofdstuk geciteerde cijfers over de uitzonderlijk scheve verdeling van het bezit van handelsvloten in de wereld, en de tegenovergestelde scheefheid in de verdeling van zeevracht (zie p.166, inclusief voetnoot 189) waren in 1968 nog steeds actueel. Ontwikkelingslanden beschouwden vergroting van hun eigen vlootcapaciteit als een recht en economisch van belang voor veel van deze landen; zij nodigden daarom ontwikkelde landen uit verzoeken om bijstand daaraan welwillend te overwegen, zo werd in de eerste resolutie gesteld. Specifiek werd aan met name de maritieme landen gevraagd aangepaste betalingsvoorwaarden te scheppen voor de aanschaf van zowel nieuwe als tweedehandsschepen, en ook de vestiging van scheepsbouwcapaciteit in arme landen financieel te ondersteunen. Bovendien werd het Unctad-secretariaat verzocht te bemiddelen ten behoeve van de opleiding en specialisering van verschillende soorten personeel in deze sector (deze resolutie staat op p. 204 van het Nederlandse delegatieverslag, MinEZ 1968).^[236]

   De tweede resolutie bepleitte de modernisering van bestaande havenwerken en de ontwikkeling van nieuwe havens in ontwikkelingslanden, een belang dat rederijen en verladers gemeen zouden hebben. Regeringen van ontwikkelde landen werd aanbevolen daarop gerichte verzoeken van ontwikkelingslanden in overweging te nemen, inclusief de levering en installering van baggeruitrusting en de aanleg van transportvoorzieningen naar het binnenland. Tevens werden de LC’s uitgenodigd samen te werken met de havenautoriteiten in ontwikkelingslanden. Verder zou ook op dit gebied het Unctad-secretariaat technische hulp en scholing moeten faciliteren, en verder onderzoek moeten (doen) uitvoeren naar de invloed van technische ontwikkeling op haven- en overslagvereisten en op nieuwe vormen van maritiem vrachtvervoer (zoals containerisatie en palletisering). (Voor deze resolutie zie idem, p. 210-211.)

3. Internationale wet- en regelgeving: Dit werd de enige resolutie in de scheepvaartsector die in New Delhi niet met algemene stemmen werd aangenomen. Met 73 landen voor en 19 tegen (waaronder Nederland) en 5 onthoudingen vroeg deze door de G77 ingediende resolutie om Unctad-initiatieven ten aanzien van de bestaande internationale scheepvaartwetgeving en de regelingen voor verladers. De toelichting die Udink en De Block in hun nabeschouwingsbrief gaven op Nederlands tegenstem leek nogal onschuldig: Unctad mocht het werk van bestaande internationale organisaties, waaronder met name de VN-Commissie inzake Internationaal Handelsrecht (Uncitral), niet dupliceren (MinEZBuza 1968, p. 4). De vraag was echter of dit gevaar reëel was, gegeven het feit dat de tekst erom vroeg Uncitral bij die initiatieven te betrekken en alleen als deze Commissie niet in staat was de verzoeken tijdig te honoreren, andere stappen te nemen.^[237] Of de tegenstemmers misschien beducht waren voor aantasting van hun machtspositie, is vragen naar de bekende weg. Hoe dit ook zij, de resolutie verzocht eerst om de vorming van een Werkgroep uit de lidstaten, die de verschillende instituties van geldende publieke en private wet- en regelgeving in de scheepvaartsector moest doorlichten op hun actuele of potentiële betekenis voor ontwikkelingslanden; zaken die in elk geval bekeken moesten worden waren met name: charterovereenkomsten, scheeps- en zeevrachtverzekeringen, en de eventuele amendering van de Internationale Conventie voor de Uniformering van Bepaalde Rechtsregels inzake Connossementen (zeevrachtbrieven) uit 1924 (voor de resolutietekst: MinEZ 1968, p. 196 en de debatten daarover op p. 87-89).

4. Taken en bevoegdheden van het Unctad-secretariaat: In elk van de voorgaande resoluties werd – doorgaans uitbreid – stilgestaan bij de taken die het Unctad-secretariaat kreeg uit te oefenen. In twee andere, zeer korte, resoluties werden echter nog enkele specifieke puntjes op de i gezet; ze werden beide eveneens met algemene stemmen aangenomen. De eerste, die van meer algemene aard was, verwelkomde het (reeds genomen) besluit van de VN-SG om enkele doublures tussen het Ecosoc en Unctad-werk op te heffen, door alles met betrekking tot de scheepvaart over te hevelen naar het Unctad-secretariaat. Daardoor zouden zowel onderzoek als technische bijstand op dit gebied in één hand komen, wat zowel rijke als arme landen toejuichten; de administratieve afwikkeling van deze overdracht zou zonder vertraging moeten worden voltooid (zie de tekst in idem p. 198).

   De tweede resolutie betrof een onderzoek dat het Unctad-secretariaat zou moeten doen naar de vraag of bij het vervoer van zeevracht de bekende clausules in handelscontracten en offertes: f.o.b. en c.i.f.,^[238]systematisch meer invloed gaven aan exporteurs/importeurs uit rijke landen dan aan die uit arme landen. Dat wilden ook een aantal ontwikkelde landen wel eens weten, zodat na overleg de oorspronkelijke ontwerptekst van de G77 werd vervangen door een gezamenlijk voorstel van Australië, Brazilië, Frankrijk en Ivoorkust, dat unaniem werd aanvaard. Het rapport zou bij de eerstvolgende bijeenkomst van de Scheepvaartcommissie binnen moeten zijn (zie de resolutietekst in idem, p. 205, en de bespreking op p. 93).

De indruk dat Unctad-2 erin slaagde bijna alle controversen in de scheepvaartsector in der minne te schikken (uitgezonderd de ontsporing bij de internationale wet- en regelgeving ad 3), werd bevestigd in de periode na de conferentie. De Scheepvaartcommissie vergaderde drie keer (in 1969, ’70 en ’71) en nam telkens met unanimiteit resoluties aan, met maar één uitzondering: in maart-april 1970, toen wel het in voetnoot 236 aangeduide controversiële onderwerp over het recht van ontwikkelingslanden om, net als ontwikkelde landen, hun eigen handelsvloten te steunen – zo nodig ook met behulp van ladingreservering – werd behandeld. Daarover kon slechts met een meerderheid van 22 tegen 9 stemmen en 6 onthoudingen een uitspraak worden gedaan. ^[239] Intussen was in de eerdere vergadering de in New Delhi gevraagde Werkgroep gevormd, die de controverse over scheepswetgeving moest doorlichten. Na de vlotte overeenstemming over het werkprogramma, ging deze Werkgroep in december 1969 van start (Unctad Bulletin No. 33, May 1969, p. 2). In februari 1971  was de groep het eens over de noodzaak van herziening van de Connossementenconventie van 1924 (en haar Protocol uit 1968), uit te voeren door de Uncitral (idem No. 55, March 1971, p. 4). En in maart-april 1971 werd de Werkgroep geïnstrueerd passende gedragsregels voor LC’s te ontwerpen, die in 1972 zouden kunnen worden voorgelegd aan Unctad-3 (idem No. 57, May 1971, p. 2).^[240]

De gegroeide consensus op scheepvaartgebied kwam ook tot uitdrukking in paragraaf 53 van de Internationale Ontwikkelingsstrategie van oktober 1970, de langste paragraaf van het hele document. Daarin was de kwestie van het recht op ladingreservering weliswaar verborgen in een wat zachtere formule, die stelde dat ontwikkelingslanden ‘in staat dienen te worden gesteld hun nationale en multinationale koopvaardijvloot uit te breiden door het nemen van zodanige maatregelen, dat hun reders op de internationale vrachtenmarkt kunnen concurreren (…)’ (Deelgenoten … 1972, p. 19). Toch had één land zijn reserve uitgesproken tegen deze paragraaf: Griekenland, dat zelfs met deze impliciete formule problemen had en verklaarde dat de tekst ‘geen vlagdiscriminatie mag impliceren, noch maatregelen die daartoe zouden kunnen leiden (idem p.51). In de overige zinnen verklaarde de paragraaf onomwonden dat het doel was de inkomsten van ontwikkelingslanden te bevorderen en de netto-uitstroom van hun deviezen door scheepvaart zoveel mogelijk te verminderen. Gedurende het komende decennium diende voldaan te worden aan het beginsel, dat hun nationale scheepvaartmaatschappijen ‘worden toegelaten als volledig lid’ van de LC’s die hun nationale zeehandel raken; ontwikkelingslanden zouden een ‘aanzienlijk en groeiend aandeel’ dienen ‘te hebben’ in het hiermee samenhangende vrachtvervoer. Naast verdere verbeteringen’ in het stelsel van LC’s moest ook ‘een eind worden gemaakt aan alle voorkomende oneerlijke praktijken en discriminatie’ in de werkwijze van deze LC’s. Terwijl ‘vrachtprijzen, de werkwijze van de conferences, voldoende aanbod van scheepvaartdiensten en andere zaken van gemeenschappelijk belang’ voor verladers en reders onderwerp van ‘overleg’ dienden te zijn tussen deze partijen en ‘waar nodig (…) de betrokken overheidsinstanties.’ Hetzelfde gemeenschappelijke belang leidde tevens de oproep tot ‘gecoördineerd nationaal en internationaal optreden in de loop van dit decennium’ ten behoeve van ‘de verbetering van havenvoorzieningen van ontwikkelinslanden.’ Waarna in de twee laatste zinnen werd verklaard, dat alle voornoemde aangelegenheden (inclusief de ook genoemde financiële en technische bijstand) moesten ‘worden bezien in het kader van de Unctad,’ en daar ook ‘additionele maatregelen’ dienden te worden overwogen ‘om de doelstelingen op dit gebied te verwezenlijken (idem p. 18-21; cursivering toegevoegd).

Tegen de achtergrond van deze evolutie is het opmerkelijk te moeten constateren dat de Nederlandse regering een kleine tien maanden eerder besloten had tegen deze stroom in te gaan roeien. Het zal namelijk in (of kort voor) januari 1970 zijn geweest dat de ministerraad zijn goedkeuring gaf aan het ontwerp ‘Retorsiewet Zeescheepvaart’, dat op 29 januari 1970 werd ingediend bij de Tweede Kamer (MinV&W 1970).^[241] Dit wetsontwerp beoogde de staatssecretaris van V&W M. J.Keyzer (VVD) te voorzien van de mogelijkheid om, via een AMvB (het in het ontwerp gestelde ‘retorsiebesluit’), een zeeschip geregistreerd in een land dat Nederlandse schepen discrimineert door middel van ‘vlagbevoorrechting’ te verbieden goederen te vervoeren over Nederlandse wateren, of dit schip een heffing op te leggen.^[242]

Ondanks de terminologische voorzichtigheidjes ging het in dit wetsontwerp echter onmiskenbaar om ‘vergelding’ (of ‘wedervergelding’, zoals het in de oude, van 8 augustus 1850 daterende, regeling werd genoemd die de MvT aanhaalt; idem p.  6). Dreigen met een vorm van ‘economische oorlogsvoering’ tegen staten die Nederlandse schepen discrimineren, waarmee Nederland zich een nieuw, ‘aan de eisen van de tijd aangepast wettelijk’ strijdmiddel wilde verschaffen, zoals de MvT op dezelfde plaats opmerkte.

Deze bereidheid tot economische oorlogshandelingen over te gaan riep echter, ook als het louter defensieve handelingen betreft, allerlei vragen van doeltreffendheid, evenredigheid, escalatierisico’s en mogelijke negatieve effecten op andere Nederlandse handelsbelangen op.^[243] Die vragen had de Tweede Kamer dan ook in overstelpende mate, ook al waren niet alle vijftien leden van de daarvoor ingestelde ‘bijzondere commissie’ per se tegen dit wetsontwerp. Hun ‘voorlopig verslag’ werd op 1 juli 1970 aan de regering voorgelegd (Tweede Kamer 1970c).

Enkele grepen daaruit: Omdat ladingreservering niet slechts door een aantal ontwikkelingslanden werd bedreven, maar vooral ook door grote en machtige staten als de VS en de Sovjet-Unie, rees met name ten aanzien van die laatste de vraag of Nederlands dreigen met retorsie-actie überhaupt wel zou bewerkstelligen dat de achterstelling van Nederlandse schepen zou stoppen (idem p. 2). Wellicht zou het alleen iets kunnen uithalen tegenover zwakkere landen, maar ook dan zouden er implicaties te vrezen kunnen zijn voor de Nederlandse goederenhandel met die landen (idem p. 5): kon die in de waagschaal worden gelegd ten behoeve van Nederlands koopvaardij? In verband hiermee: was het wel verstandig voor een sterk op handel aangewezen land als Nederland om louter op eigen houtje met zulke economische tegenactie te dreigen? Waarom niet samen met de EEG?^[244] Trouwens, enkele Kamerleden waren ook niet overtuigd door de argumenten van de indieners om dit wetsonderwerp bewust niet als een Rijkswet in te dienen, terwijl zij in de MvT wel de kwetsbare positie van Suriname en de Antillen hadden genoemd (idem p. 6).

Vooral omdat retorsiemaatregelen misschien niet alleen, maar  wel bij uitstek juist tegenover ontwikkelingslanden te overwegen zouden zijn, was bij ‘vele’ leden van de commissie de vraag gerezen waarom het wetsontwerp niet door Udink was mede-ondertekend. Die zou in elk geval ‘bij de verdere behandeling van dit wetsontwerp [moeten] worden betrokken’ (idem p. 3). Udinks motief om niet als mede-indiener van dit wetsontwerp op te treden – hoewel hij in de MvT wel werd genoemd als degene met wie ‘nauw overleg geboden zal zijn’ als er ‘belangen van een ontwikkelingsland’ in het geding waren (MinV&W 1970, p. 8) − heb ik nergens aangetroffen. Wellicht was hij niet gelukkig met deze versie van de retorsiewet, mede omdat kort na de indiening de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN werd voorbereid, waarvoor hij zich persoonlijk sterk wilde inzetten. Paragraaf 53 daarvan liet, zoals we hierboven hebben gezien, wel ruimte voor ontwikkelingslanden om hun koopvaardijvloten uit te breiden door middel van ladingreservering (p. 308). Mede-ondertekenaar zijn van een wet die daartegen wilde laten optreden vond hij misschien te ver gaan.^[245]

Het duurde geruime tijd voordat de regering de Kamervragen beantwoordde, maar op 18 maart 1971 (een maand voor de verkiezingsdatum) kwam de regering dan toch met een Memorie van Antwoord, waarbij tevens een Nota van Wijzigingen werd ingediend (MinV&W 1971, respectievelijk a en b). Beide stukken waren nu ook ondertekend door Udink, als eerste minister na de staatssecretaris – wel een indicatie van het hem inmiddels toegekende gewicht in het gezelschap van de nu vijf ondertekenaars. Maar voor het overige namen de vijf indieners, afgezien van enkele essentiële redactionele verbeteringen in het wetsontwerp, niet veel over van de kritische kanttekeningen van de bijzondere Kamercommissie. Het opvallendste punt, naast de medeverantwoordelijkheid van Udink, was dat nu nòg duidelijker werd dat – ondanks de herhaaldelijke, stellige verzekering van het tegendeel − de retorsiemaatregelen vooral tegen ontwikkelingslanden zouden worden gericht: wat betreft de VS hielden de bewindslieden namelijk zoveel slagen om de arm, dat het er niet naar uitzag dat tegen dat land zou worden opgetreden; en over de Oostbloklanden werd opgemerkt dat deze door hun staatshandel formeel niet eens van vlagdiscriminatie konden worden beticht, zodat bilaterale scheepvaartovereenkomsten met deze landen (die er ook al waren) een beter alternatief waren (idem1971a, p. 3). Nu rees dus nòg eens de vraag (zie de eerdere aanleiding in noot 245): waarvoor we eigenlijk een minister voor ontwikkelingssamenwerking hebben?

Gegeven de nu sterker aan het licht gekomen eenzijdigheid leek bij de bijzondere commissie – die na de verkiezingen overigens een andere samenstelling kreeg – de animo om dit wetsontwerp in zijn huidige staat te aanvaarden slechts kleiner te zijn geworden. Bij de regeringswisseling De Jong/Biesheuvel was er in elk geval nog geen duidelijkheid over geschapen. Het uiteindelijke lot van het ontwerp retorsiewet zou dan ook nog lang onzeker blijven. (Meer daarover volgt in hoofdstuk 5.)

Ontwikkelingshulp en andere publieke kapitaalstromen

Het eerste onderwerp in deze tussenkop is in paragraaf 4.2 al uitvoerig doorgenomen, zij het voornamelijk de binnen-Nederlandse aspecten daarvan. Eén kwestie die daarbij nog niet is behandeld zijn de barensweeën van de FMO; die komt in de hierna komende sectie aan de orde bij een van de andere kapitaalstromen: het investeringskapitaal uit particuliere bron. De publieke middelenstroom, zowel de ontwikkelingshulp als de overige financiële stromen van de overheid (inclusief het deel dat via multilaterale instellingen loopt), en de voorwaarden die daaraan gesteld worden, bespreek ik in deze sectie.

De omvang van de publieke kapitaalstroom: De betekenis van deze middelenstroom kan op allerlei manieren gerelativeerd worden.^[246] Desondanks was de als ontwikkelingshulp bedoelde stroom politiek van grote betekenis – en dat niet alleen omdat in de politiek (en ook bij het publiek in doorsnee) de aanpak van het ontwikkelingsprobleem vaak werd gereduceerd tot de vraag of er wel voldoende hulp werd verstrekt. De omvang van de hulp was echter minder belangrijk dan de wijze waarop de hulp werd besteed: wie daarover beslist, en op welke gronden?

Hier gaat het echter alleen om de omvang of hoogte van de hulp, en wat er precies onder mocht worden verstaan. In de periode-Udink was er een langzaam toenemende internationale consensensus over zowel de wenselijke hoogte als de noodzakelijke aard en inhoud van de hulp. Die consensus was echter aan het eind van deze periode nog allesbehalve volledig, in tweeërlei zin: niet alle landen namen eraan deel, en wat hen verdeelde betrof verschillende aspecten van dat waarover de meerderheid het wel globaal eens was.

Het politieke proces dat tot de eerste stappen op weg naar deze consensus leidde, begon met de eisen van de G77 in het Handvest van Algiers.^[247] Die stelde dat elk ontwikkeld land minimaal moest voldoen aan het doel van een netto middelenstroom ter hoogte van 1 procent van zijn Bruto Nationaal Product. Er werd ook nog een tweede minimumdoel gesteld voor het overheidsaandeel in deze stroom, maar de hoogte daarvan werd nog niet aangegeven.^[248] Opmerkelijk was echter, dat er nog niets in stond over het concept en de definitie van het BNP dat werd bedoeld, en wanneer dit 1%-doel precies bereikt moest zijn.

Met de invulling van deze omissies kwam de G77 meteen op de proppen in haar eerste ontwerpresolutie tijdens Unctad-2: het moest gaan om het BNP ‘tegen marktprijzen’, en de gewenste realisatiedatum was: uiterlijk eind 1970 (het einde van het lopende Ontwikkelingsdecennium − DD-1); en het gewenste overheidsaandeel werd nu ook gespecificeerd: 0,8 procent van dit BNP mp (MinEZ 1968, p. 72).

De Westelijke landen ging dit echter allemaal veel te ver. Onder leiding van de Nederlandse voorzitter van Commissie 3, J.Everts, deed men pogingen deze meningsverschillen te overbruggen, maar dat werd opgegeven, omdat de tegenstanders tot het einde toe geen krimp gaven. In de avond van 21 maart 1968 gingen de ongewijzigde voorstellen naar de Himalaya-groep van de plenaire vergadering (idem p. 71), en die bereikte alleen een akkoord over de voorgestelde BNP-definitie (idem p. 75). De eindversie van de uiteindelijk aanvaarde resolutie werd een agreement to disagree:

• Het doel van de totale middelenstroom bleef 1 % BNPmp, maar de realisatiedatum verschilde bij drie groepen van landen: de ontwikkelingslanden en enkele B-groep-landen (Zweden, Frankrijk en Nederland) accepteerden 1972; enkele andere landen (waaronder Canada) gingen alleen akkoord met 1975; en de ‘meeste Westelijke landen’ wensten zich niet vast te leggen op enige datum (idem p. 75).
• En bij de subdoelstelling voor de publieke hulp vielen er eveneens drie groepen te onderscheiden: enkele donorlanden die 0,75 % wilden proberen te bereiken (onder andere Canada, Zweden, Nederland en Denemarken); Frankrijk als enige, dat slechts naar 0,5% wilde streven; en de rest van de donorlanden: die aanvaardde geen separate overheidsdoelstelling , maar wilde wel proberen dat een ‘substantieel deel’ van hun totale middelenstroom van de overheid zou komen. Bij geen van deze laatste varianten werd echter een realisatiedatum geprikt.

Dit geheel van een consensus met afwijkingen werd door een meerderheid van 69 landen goedgekeurd, met alleen acht Oost-Europese landen die zich onthielden (idem p. 76, met de volledige resolutietekst op p. 174-175).

Termijnen en voorwaarden:  In de periode na Unctad-2 ging het touwtrekken gewoon verder, al concentreerde men zich in eerste instantie een tijdlang op de gewenste verbetering van de hulpvoorwaarden. Wat dit laatste betreft werden over de voornaamste verlangens van de G77 uit de Algiersverklaring in Commissie 3 in New Delhi enkele compromissen bereikt in een exploratiegroep onder leiding van Everts. Nadat de Himalaya-groep er nog wat aan wijzigde, resulteerde het geheel in een uitgebreide resolutie, die weliswaar de belangrijkste kwesties en de visies in dit verband opsomde, maar weinig compromissen behelsde. De teneur was slechts, dat de hulpvoorwaarden zodanig moesten worden aangepast dat de externe schuldenlast van ontwikkelingslanden zou worden verlicht. De donorlanden zouden daartoe overwegen om ten minste 80 procent van hun hulp te verlenen in de vorm van schenkingen, of alternatieve equivalenten daarvan, en met het merendeel van hun bilaterale leningen dichter in de buurt van de IDA-voorwaarden te komen. Commerciële kredieten zouden wellicht ook van belang kunnen zijn, maar dat vereiste nog wel nadere studie. En dat werd ook gezegd van de bestaande bestedingsdwang die aan de hulp gekoppeld was, de binding, al werd tevens uitgesproken dat financiële hulp in principe ongebonden zou moeten zijn; tevens werd er bij de donorlanden op aangedrongen de mate van de binding en de nadelige effecten daarvan terug te dringen.

Het geheel van deze resolutie werd met 63 stemmen voor (waaronder Nederland) en zeven onthoudingen aangenomen (eveneens afgedrukt in het delegatieverslag, samen met een eerder overeengekomen verklaring (de ‘Agreed Statement’ uit april 1967), waarnaar veelvuldig werd verwezen in de resolutie – MinEZ 1968, respectievelijk p. 181-184 en 185-188).

De hoogte van de totale middelenstroom naar ontwikkelingslanden kreeg weer even aandacht toen het rapport van de Commissie-Pearson, dat in het najaar van 1969 verscheen. Die deed een krachtige oproep dat alle industrielanden dit totaal zouden moeten verhogen tot minimaal 1 procent van hun BNP ‘as rapidly as possible and in no case later than 1975’ (Pearson 1969, p. 147). ^[249] Zo radicaal was deze oproep echter niet – het jaartal lag althans drie jaar later dan wat de ontwikkelingslanden en enkele industrielanden al op Unctad-2 hadden geaccepteerd. Tegelijkertijd ging deze aanbeveling wel een stuk verder dan wat de ‘meeste’ van de ontwikkelde landen hadden geaccepteerd, die zich tijdens de conferentie niet aan enig jaar hadden willen binden. Ook stak het doel van 1 procent BNP danig af bij het percentage dat in 1960 gemiddeld door de hele groep van 15 rijke landen was bereikt (0,89 procent), en dit laatste percentage bleek in 1967 zelfs nog te zijn gedaald tot 0,74 procent van het groeps-BNP (zoals blijkt uit tabel 7-2 op p. 145 van het Pearson-rapport).

Was dit al een grote achterstand op wat de Pearson had aanbevolen, nòg groter was het verschil ten aanzien van de subdoelstelling voor de publieke middelenstroom, die door Unctad-2 op 0,75% BNPmp had gezet (maar zonder jaartal). Pearson koos een iets lager  doel: 0,7% BNPmp, maar definieerde dit subdoel wel nadrukkelijk in termen van netto-uitgaven aan ODA – officiële ontwikkelingsbijstand, conform de definitie waarover de DAC-groep in 1969 overeenstemming bereikte. Anders dan Unctad-2 stelde de Commissie-Pearson ook voor deze iets moeilijker haalbare subdoelstelling een concreet realisatiejaar voor, al werd dit wel flexibeler geformuleerd, namelijk te bereiken ‘by 1975 or shortly thereafter, but in no case later than 1980’ (idem, p. 149). In 1971 zat de DAC-groep voor dit ODA-subdoel echter nog maar op 0,35% BNPmp, zoals we eerder in dit hoofdstuk (in tabel 4.2, regel 7) hebben gezien.^[250]

Misschien dat deze pleidooien van de Commissie-Pearson de ontwikkelingslanden moed gaven het te blijven proberen. Tijdens de TDB van februari 1970, die vooral Unctads tekstbijdragen aan de nieuwe Ontwikkelingsstrategie (DD-2) voor later dit jaar moest formuleren, deed de G77 nog eens een poging beweging te krijgen in de weigering van die donorlanden die in 1968 geen enkele datum hadden geaccepteerd voor de twee toen geformuleerde omvangsdoelstellingen – maar dat bleef wederom tevergeefs: zowel in februari als in juli-augusgustus van 1970  (Unctad Bulletin No. 43, March 1970, p. 2, en nr. 48, August 1970, p. 3-4).

Dit verzet van de meeste donorlanden bleef intact toen de VN-Assemblee in oktober 1970 deze Ontwikkelingsstrategie lanceerde, al leken de teksten van twee paragrafen van deze Strategie wat anders te suggereren: paragraaf 42 stelde althans dat elk economisch ontwikkeld land ‘ernaar diende te streven vanaf 1972’ jaarlijks minimaal 1% BNPmp aan financiële middelen over te dragen aan ontwikkelingslanden. Landen die dit niveau reeds hadden bereikt zouden ernaar streven dit ‘te handhaven en waar mogelijk dit te verhogen.’ En landen die niet in staat waren dit doel in 1972 te bereiken, zouden ‘trachten dit niet later dan in 1975 te doen’ (Deelgenoten… 1972, p. 15).

Uiteraard waren dit niet meer dan inspanningsverplichtingen, maar sommigen vonden deze beter dan niets. Elke hoop op betere afspraken verdween echter bij kennisname van de reserves die ‘zeer veel landen’ (zo schreef de Nederlandse uitgever van dit document) bij deze paragraaf lieten noteren. Daar waren dan alle socialistische landen in meegeteld, die de 1%-norm nog altijd niet op zichzelf van toepassing achtten, inclusief één ontwikkelingsland dat het met dit laatste eens was (Cuba); twee andere landen (Chili en Nigeria) benadrukten echter juist het verplichtende karakter van deze totale omvangsdoelstelling. Van ‘een aantal’ met name genoemde donorlanden werd gesteld dat zij deze norm wel ‘in principe’ accepteerden, maar niet een datum voor het bereiken daarvan (Australië, Oostenrijk, Canada, Denemarken, Finland, IJsland en de VS − sommige van hen gaven er nog merkwaardige smoesjes bij op ook). Alleen het VK zou ernaar streven het gestelde doel ‘tegen 1975’ te bereiken. Nederland had geen reserves bij deze paragraaf, dus leek bereid te proberen de 1% voor overheids- en particuliere middelen in 1972 te halen (idem p. 46-47).

En bij de speciale doelstelling voor de overheidshulp, stelde paragraaf 43 van de Strategie slechts dat ‘ieder ontwikkeld land’ deze substroom ‘in versneld tempo zal vergroten en al het mogelijke [zal] doen om tegen het midden van het decennium een netto-bedrag van ten minste 0,7 van zijn’ BNPmp te bereiken (idem p. 15) – waarmee dus de verlaging die Pearson had aangebracht in het eerdere Delhi-akkoord over dit overheidsaandeel werd overgenomen in de Strategie. Maar een datum werd er nu dus wel genoemd, al was die dan wat rekkelijker: het midden van het decennium.

Bij de reserves werd echter elke tevredenheid over deze stap vooruit ras de kop ingedrukt: ‘de meeste westerse landen kunnen in principe akkoord gaan met’ deze 0,7 procent, ‘maar niet met de streefdatum.’ Frankrijk, dat in New Delhi niet boven de 0,5 procent had willen komen, sprak zich nu uit voor een iets hoger percentage: ‘tussen 0,6 en 0,7 procent. Italië, Japan en de VS accepteerden nog steeds een percentage noch een datum, en het VK ook niet, al was dit wel bereid te streven naar een ‘aanzienlijke’ overheidscomponent in de totale middelenstroom (idem p. 47). Nederland maakte ook bij deze paragraaf geen kanttekeningen, dus werd ‘medio jaren zeventig’ waarschijnlijk wel het richtsnoer voor 0,7% BNPmp. In de periode-Udink werd dit in elk geval nog niet bereikt, zoals tabel 4.2 liet zien. Wanneer het in de volgende jaren zou lukken zullen we in de komende hoofdstukken zien.

Tot slot, de uitgebreide resolutie die in New Delhi was aangenomen over de verschillende termijnen en voorwaarden van de hulp, kreeg ook uitgebreide aandacht in zowel het Pearson-rapport als in de Strategie. Pearson wijdde er twee hoofdstukken aan: 8 en 9, waarvan het eerste nadrukkelijk aanbevelingen deed voor, onder andere, tijdige beoordelingen van de schuldpositie van ontwikkelingslanden, en gepaste verlichtingsmaatregelen in speciale gevallen. Ook zouden voortaan alle ODA-leningen niet meer rente mogen dragen dan 2 procent, en looptijden moeten hebben tussen 25 en 40 jaar, met een aflossingsvrije periode van 7 tot 10 jaar (Pearson 1969, p. 166-167). Hoofdstuk 9 bepleitte meer effectieve hulpprogramma’s op meerjarige basis, en vooral het stoppen en verminderen van binding van de hulp (idem p. 169-179).

Op dezelfde wijze besteedde de nieuwe VN-strategie diverse paragrafen aan de voorwaarden en methoden van de hulp (nr. 44 tot en met  49). Paragraaf 45 herhaalde wel de Unctad-2-aanbeveling dat de financiële bijstand in principe ongebonden zou moeten zijn, maar voegde er wel meteen aan toe dat dit ‘niet in alle gevallen mogelijk zal zijn’ – waarna wel weer een aantal zinnen volgden die van alles beloofden. En ook in paragraaf 48 over de aanpak van schuldcrises en de noodzaak van gezond schuldbeleid van ontwikkelingslanden werden allerlei maatregelen in het vooruitzicht gesteld, zoals: dat bij moeilijkheden (met rente- en aflossingsbetalingen) ‘de betrokken landen onmiddellijk gereed zullen staan deze op te lossen’ (Deelgenoten… 1972, p. 15-17). Maar voor zover in deze paragrafen iets te veel werd beloofd (bijvoorbeeld een te halen datum), kwamen diverse landen weer met hun specifieke reserves (onder andere dat die datum onrealistisch was). Bij de paragrafen 45 en 48 was er overigens alleen kritiek van enkele ontwikkelingslanden op onbevredigende tegemoetkomingen (idem p. 47-49). 

Bedrijfsinvesteringen, ander particulier kapitaal, en de FMO

Voor vergroting van de particuliere middelenstroom naar hun landen had de G77, blijkens haar Algiers-manifest, maar weinig belangstelling: er werden maar twee zinnetjes aan gewijd, die samen deel uitmaakten van een van de negen subparagraafjes onder de kop totale middelenstroom. Het eerste zinnetje zei alleen dat particuliere bedrijfsinvesteringen ‘should be of permanent benefit’ voor het gastland. En het tweede begon met de voorwaarden, dat zulke investeringen onderworpen moeten zijn aan nationaal gedefinieerde prioriteiten en in nationale ontwikkelingsplannen moeten passen, en dat zij ‘may be encouraged by incentives and guarantees’ (Algiers-verklaring in het Nederlandse delegatieverslag MinEZ 1968, p.238, sub 1(h)).

Daarnaast had de paragraaf over termijnen en voorwaarden ook nog een subparagraaf over een van de andere private kapitaalstromen: de commerciële kredieten, inclusief het leverancierskrediet – voor die kredieten zou een intergouvernementele groep met ‘equitable’ representatie van ontwikkelde en ontwikkelingslanden gevormd moeten worden ‘to deal with all aspects’ (idem sub 2(i)). Dat was dus allemaal nogal vaag en afhouderig, en liet volledig in het midden of van de regeringen van ontwikkelde landen, naast het participeren in deze laatste groep, ook nog iets anders werd verwacht.

Het paragraafje over de directe bedrijfsinvesteringen in de Algiers-verklaring toonde echter wel elementen van het grote wantrouwen dat veel ontwikkelingslanden in die tijd hadden over de rol van buitenlands kapitaal in hun landen. Er was weliswaar het besef dat dit kapitaal en de ondernemerskennis en -ervaring die ermee gepaard gaan van groot belang kunnen zijn voor de ontginning van hun natuurlijke hulpbronnen en voor de aanleg van infrastructuur en andere essentiële faciliteiten, vooral voor landen die nog in het begin staan van de eerste industrialisatiefasen van economische ontwikkeling; maar zij duchtten ook de hiermee samenhangende afhankelijkheid van oncontroleerbare buitenlandse machten en inmenging in hun nog zo recent verworven politieke zelfstandigheid. Vooralsnog vroegen de meeste van deze landen zich méér af hoe ze zich hiertegen konden beschermen, dan hoe deze buitenlandse bezitters van kennis en kapitaal te gebruiken waren voor hun eigen ontwikkeling. In eerste instantie hadden zij vooral behoefte aan informatie over de ervaring van andere landen, niet alleen over hoe misbruik en onevenredige beïnvloeding vermeden en bestreden konden worden, maar ook om iets op te steken van gunstige ervaringen elders.

Bij de regeringsvertegenwoordigers van ontwikkelde landen was hiervoor veel onbegrip. Sommige, zoals die van de VS, waren zo overtuigd van het maatschappelijk nut van hun in het buitenland opererende ondernemers, dat zij de achterdocht in arme landen tegen de prioriteiten van de laatsten sterk overdreven vonden en hun gebrek aan vertrouwen nogal misplaatst.

Deze perceptiekloof  maakte de bespreking van de directe bedrijfsinvesteringen in New Delhi zeer moeizaam. Het initiatief kwam met name van de VS, die samen met negen andere OESO-landen (inclusief Nederland) een ontwerpresolutie indiende. Deze tekst richtte zich ook op de behoefte aan verder onderzoek en studie, maar bleef vaag in de te onderzoeken onderwerpen. De ontwerpresolutie die werd ingediend door negen ontwikkelingslanden (later uitgebreid tot 17), specificeerde daarentegen meteen veertien onderwerpen waarover nadere statistische en andere informatie vergaard zou moeten worden. Omdat men intussen al in de tweede helft van maart 1968 was aangeland, was er geen mogelijkheid om, ondanks de globaal op elkaar lijkende oogmerken, de tegenstellingen tussen beide benaderingen in Commissie 3 op te lossen, ook niet na een gewijzigd compromisvoorstel van West-Duitsland, Zwitserland en de VS. Verbazend genoeg slaagde de Himalayagroep er toch nog in om in de laatste week van de conferentie een gezamenlijke eindtekst te fabriceren, die in de voorlaatste plenaire vergadering met 67 landen voor (waaronder Nederland) en 3 tegen, naast 6 onthoudingen, werd aangenomen (MinEZ 1968, p. 76-77, met de volledige resolutietekst op p. 176-177).

Deze eindtekst begon met de erkenning dat buitenlandse particuliere investeringen een belangrijke rol kunnen spelen in de economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden, maar benadrukte in zijn tweede overweging dat voortgezette systematische studie van deze investeringen en hun effecten in deze landen essentieel is voor een optimale bijdrage aan hun ontwikkeling. In de overtuiging dat een vergroting van deze investeringen en een verbetering van hun effectiviteit gediend zal zijn met een dialoog tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden, verzocht de resolutie de SG van de VN de hem al eerder opgedragen studie naar de overdracht van gepatenteerde en ongepatenteerde technologie van buitenlandse aan binnenlandse ondernemingen (publieke en private) in ontwikkelingslanden, uit te voeren en daarbij tevens nuttige richtlijnen met betrekking tot buitenlandse investeringen aan te bieden aan zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden. Veertien onderwerpen illustreerden de grote reikwijdte van de daarbij te verkennen terreinen, problemen en beleidsmogelijkheden die de VN-SG  volgens paragraaf 1 van de resolutie zou moeten bezien.^[251] Voorts stelde paragraaf 2 met belangstelling vast dat de VN-SG recenter was verzocht in zijn regelmatige rapport over de internationale stroom van langetermijnkapitaal en publieke schenkingen ook de beschikbare statistieken over de uitgaande kapitaalstroom uit ontwikkelingslanden op te nemen, de betekenis daarvan te wegen ten opzichte van de totale financiële overdrachten en ook de factoren die daarop van invloed zijn te analyseren. De laatste paragraaf van de resolutie sprak de hoop uit, dat de al eerder aan de Wereldbank opgedragen studie ten behoeve van een Multilateraal Investeringsverzekeringsstelsel bespoedigd kon worden, en verzocht de Unctad-SG een voortgangsrapport en ander relevant materiaal te vragen aan de Wereldbank, die op de volgende zitting van de Financiële Commissie van Unctad besproken konden worden.

De wensen van de G77 ten aanzien van de commerciële kredieten werden opgenomen in vier aparte paragrafen in de algemenere resolutie over termijnen en voorwaarden van de hulp (nrs. 8 t/m 11, in MinEZ, 1968, p. 182). Er werd in benadrukt dat deze kredieten wel een rol konden spelen, maar geen echte vervanging van langetermijn ontwikkelingshulp waren (zoals ook in de al eerder genoemde Agreed Statement was gesteld − idem p. 188). En er werden studies gevraagd aan zowel het IMF als het VN-secretariaat over (op het oog niet erg van elkaar verschillende aspecten van) de rol en betekenis van kortlopend commercieel kapitaal voor de handel van ontwikkelingslanden.

In de periode na Unctad-2 werd op vele plaatsen onderzoek gedaan naar de controversen die zich bij buitenlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden voordeden, en nagedacht over de maatregelen die overheden van ontwikkelde landen in dit verband zouden moeten nemen.^[252] De in de voorlaatste resolutie hierboven genoemde studie van de Wereldbank naar een Multilateraal Investeringsgarantiesysteem als verzekering tegen politieke risico’s die in ontwikkelingslanden worden gelopen, leidde in 1969 tot een tweede ontwerpovereenkomst. Opnieuw waren de lidstaten van de Bank echter te verdeeld om tot overeenstemming te komen. Veel OESO-landen hadden intussen al een eigen nationaal verzekeringssyteem (zoals ook Nederland met zijn Wet Herverzekering Investeringen (WHI), ingediend in juni 1968 en in werking sinds juni 1969), zodat de behoefte aan een internationaal stelsel niet meer zo groot leek.^[253] Daarnaast stelde Frankrijk bij de EEG-top in Den Haag eind 1969 een EEG-investeringsgarantiestelsel voor, terwijl de VS hun stimuleringsactiviteiten op dit gebied reorganiseerden in een nieuwe Overseas Private Investment Corporation (OPIC), en de reeds bestaande Engelse en Duitse organisaties hun operaties uitbreidden (Coppens 1972a, p.79).

Al deze landen gingen er voetstoots vanuit dat bevordering van directe investeringen van hun bedrijfsleven in de Derde Wereld ook, en in dezelfde mate, het belang van de betreffende gastlanden diende. Wat blijkbaar ook werd verondersteld bij de nadrukkelijke intentie in de regeringsverklaring van het kabinet-De Jong om het bedrijfsleven verder in te schakelen bij de Nederlandse hulpinspanning (MinAZ 1967, p.29) − de (lichte) aarzelingen omtrent de betekenis van deze activiteiten voor ontwikkelingslanden die in de Nota-Bot nog hadden doorgeklonken, waren bij De Jong c.s. nog verder op de achtergrond geraakt. De WHI van 1969, die de politieke risico’s van nationalisaties en andere problemen in arme landen zou proberen te verkleinen (door de investeringen te herverzekeren bij de Nederlandse overheid) hield er in elk geval geen rekening mee − hoewel de eventuele vergoeding daarvan wel ten laste van het ontwikkelingsplafond kon komen.^[254]

De FMO-discussie in Nederland: En dat was ook het probleem van het initiatief dat Witteveen en Udink in januari 1969 namen: het wetsontwerp voor de FMO (Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden – ­MinFin 1969). Deze FMO, die enkele overheidsactiviteiten samenbracht die voorheen versnipperd en in experimentele vorm waren aangepakt, kreeg reeds voordat het wetsontwerp werd ingediend kritische kanttekeningen van de makers van het Evaluatierapport van de Nederlandse ontwikkelingshulp, dat Udink in 1969 ontving. Die vonden dat de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven tè veel vooropstonden, en dat bij de beoordeling van de financieringsvoorstellen het belang van ontwikkelingslanden onvoldoende gewicht kreeg. Zij vonden ook dat de kapitaalmarktmiddelen van de FMO buiten het ontwikkelingsplafond zouden moeten vallen; en dat de participatie in nationale ontwikkelingsbanken een overheidsactiviteit was die niet bij de FMO thuishoorde (Werkgroep Evaluatie 1969, p. 231-233).

Twee van de medewerkers aan dit rapport werkten na kennisneming van het wetsontwerp hun eerdere bevindingen verder uit in een eerste publicatie in ESB, waarin zij onder andere concludeerden dat ‘Financieringsmaatschappij voor Nederlandse Ondernemingen in Ontwikkelingslanden’ een betere naam was geweest (Lagerberg & Vingerhoets 1969, p. 805). In een vervolgartikel, waarin zij ook het Voorlopig Verslag van de Kamercommissie en de Memorie van Antwoord van de regering bespraken, betoogden zij dat de FMO-taak beter bij de NIO had kunnen worden ondergebracht en dat de indieners weinig hadden opgestoken van de ervaringen van zusterinstellingen in het VK en West-Duitsland (idem 1970, p. 39).^[255]

Toen de Tweede Kamer op 10 februari 1970 begon met de plenaire behandeling van het wetsontwerp werd echter geleidelijk aan duidelijk dat dit ruime steun kreeg van zowel de vier regeringsfracties als de SGP en enkele afgesplitste individuele leden en een groep. De oppositiepartijen probeerden nog wel door middel van moties enkele belangrijke onderdelen van het ontwerp te wijzigen, maar die werden de volgende dag door de voorstanders afgewezen (Tweede Kamer 1970a).

Wel werd echter bij de artikelsgewijze behandeling op 11 februari een ander amendement aangenomen, dat door de KVP’er Mommersteeg was voorgesteld. Dit was wel een heel opmerkelijk amendement, want het veranderde de doelstelling van de FMO fundamenteel! Oorspronkelijk luidde die namelijk (waarbij ik een onvermijdelijk omslachtig zinsdeel verkort tot de kern van de zaak): ‘het verlenen van financieringshulp [aan bedrijven in ontwikkelingslanden, bij welke] het Nederlandse bedrijfsleven een substantieel belang heeft’ (MinFin 1969, nr 2, p. 1-2). ^[256] Na het amendement Mommersteeg stond er (na de onveranderde aanhef): ‘een bijdrage te leveren aan de ontplooiing van het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden in het belang van de economische en sociale vooruitgang van deze landen, zulks in overeenstemming met de bedoeling van de overheden van de betreffende landen’ (Tweede Kamer 1970a, p. 2169). ^[257]

Dit lijkt niet meer dan een cosmetische verandering, vooral omdat het alleen om een verplaatsing van een stukje tekst ging, die met een nieuwe bijzin werd uitgebreid. Maar deze verplaatsing was wel degelijk wezenlijk: iets dat in de oorspronkelijke versie van het wetsontwerp slechts een soort bijgedachte leek, een nevendoelstelling als het ware, was door dit amendement  verheven tot de enige doelstelling van de FMO!

Door dit amendement werd deze doelstelling verheven tot wat het maandblad IS van BuZa, na de aanvaarding van de Tweede Kamer, bij nader inzien dus, omschreef als ‘de primaire doelstelling’ van de FMO (IS februari/maart 1970, p. 42) – nota bene: een omschrijving die oorspronkelijk ontbrak en die ook in het gewijzigde wetsontwerp nog niet als zodanig werd geëxpliciteerd! Door deze wijziging leek de bodem weg te vallen onder dat deel van de kritiek dat gefulmineerd had tegen het te veel op de voorgrond staan van Nederlandse bedrijfsbelangen. Strikt formeel stond dit laatste na de wijziging niet meer voorop, maar het bijdragen aan de ontplooiing van het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden in het belang van …etc. Men kon zich echter wel afvragen of met de naar voren gehaalde (en tevens exclusief gemaakte) doelstelling de FMO wel zo anders zou gaan functioneren – er was immers verder niets veranderd in de FMO-wet! Eén Kamerlid, Imkamp van D’66, vond dat de ingreep van Mommersteeg niets wijzigde aan ‘het primaat van het bedrijfsleven’ – al vergat hij het adjectief ‘Nederlandse’ aan zijn woorden toe te voegen (TweedeKamer 1970a, p. 2169).^[258] Tot op zekere hoogte had Imkamp wel gelijk met deze kritiek: de nog steeds gehandhaafde eis dat het Nederlandse bedrijfsleven een substantieel belang moest hebben in de te financieren bedrijven in ontwikkelingslanden, maakte het schier ondenkbaar dat dit belang geen enkele rol meer zou spelen bij de financieringsbeslissingen van de FMO.

Misschien was Imkamp echter wel wat voorbarig met zijn tegenstem: of de gewijzigde FMO-doelstelling veel, weinig, of niets zou veranderen in haar functioneren in de praktijk, was wellicht iets dat wel mocht worden afgewacht. Bij voorbaat tegenstemmen was in elk geval niet erg functioneel, en miskende ook dat de FMO-wet door dit amendement in elk geval wel een serieuzere doelstelling had gekregen. Of die iets te betekenen zou krijgen moest weliswaar nog blijken, maar enige erkenning daarvoor was terecht geweest – het wàs ten slotte principieel toch wel ingrijpende wijziging die de Kamer onder aanvoering van Mommersteeg in het knoeiwerk van de twee ministers had aangebracht!

Overigens was er ook nog een tweede motie van Mommersteeg, nu met vier andere leden  van regeringsfracties, die eveneens werd aangenomen door de Kamer – zelfs met instemming van een groot deel van de oppositie (alleen de CPN en Kronenburg stemden tegen – Tweede Kamer 1970a, p. 2121 en 2169). Deze motie begon met de belangrijke overweging dat het wenseselijk was de kennis van de positieve en negatieve effecten die investeringen van Westers bedrijfsleven in ontwikkelingslanden kunnen hebben, te verdiepen, zodat bij het bevorderen van zulke investeringen negatieve effecten konden worden vermeden. Diverse leden van oppositiefracties vonden natuurlijk wel dat dit inzicht eerst beschikbaar had moeten zijn alvorens tot instelling van de FMO over te gaan. Maar de regering en de fracties die haar steunden waren allang overtuigd van het nut van deze investeringen, of lieten zich zonder moeite door Udink en Witteveen overtuigen. Nadat deze laatste motie gevraagd had om een studie naar deze positieve en negatieve effecten en om een methodologie voor het meten van het nuttige effect op de economische en sociale ontwikkeling, maar ook om praktisch hanteerbare criteria voor de beoordeling onder welke voorwaarden particuliere investeringen optimaal kunnen bijdragen aan ontwikkelingslanden, zouden de resultaten van dit onderzoek de basis moeten zijn voor overleg met de Kamer over de vraag hoe zij ‘het meest doelmatig in het beleid van de FMO kunnen worden ingebouwd.’ Udink en Witteveen waren het ook daarmee geheel eens, en de eerste benadrukte tevens dat het onderzoekscentrum van de DAC daarvoor zeer geschikt was, maar dat hij er ook de voorkeur aan gaf als dit centrum dit onderzoek in samenwerking met Unctad zou willen uitvoeren (idem p. 2129).

Het was interessant nieuws, dat Udink nu instemde met een onderzoek dat ook naar de mogelijk negatieve effecten van westerse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden moest kijken. Precies een jaar eerder, in februari 1969, had hij daarvoor nog weinig belangstelling aan de dag gelegd, toen hij in Amsterdam een samen met de VN georganiseerd ‘Investment Pannel’ (een besloten conferentie over de rol van zulke investeringen in ontwikkelingslanden) opende.^[259]

Goed dus dat Udink nu op de beide moties van Mommersteeg positief reageerde, en er zelfs Unctad bij had willen inschakelen. Ruim een half jaar later, toen hij in zijn laatste MvT (voor 1971) de mededeling deed, dat Nederland en Canada gezamenlijk hadden aangeboden de gevraagde studie ‘onder auspiciën van de OESO te financieren’, werd er over deze samenwerking met Unctad echter niets meer gezegd.^[260] Wel stond erbij dat deze studie ‘mede verricht’ zou worden door het NEI uit Rotterdam; hoe precies bleef echter onvermeld (MinBuza 1970, p. 25).

Zo kwam de FMO dus met wat reparatie van de Tweede Kamer toch nog gaaf ter wereld. Wel duurde het echter nog een hele tijd voordat zij volledig operationeel zou zijn: van de voor 1968-’70 ervoor uitgetrokken f. 60 miljoen was, zo hebben we eerder in paragraaf 4.2 gezien, medio dit laatste jaar nog praktisch niets besteed! En Udink had er tot en met zijn laatste begroting zo’n hoge bedragen voor laten reserveren, dat zijn opvolger Boertien er ook in 1972 en ’73 nog geen nieuwe voorzieningen voor behoefde te treffen (zoals reeds genoemd in noot 83 hierboven).

Op zoek naar meer evenwicht:  In Unctad gebeurde er na de tweede conferentie in New Delhi aanvankelijk niet veel op het gebied van buitenlandse particuliere bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden, blijkbaar een gevolg van het feit dat alle in Delhi opgedragen studies naar de effecten en betekenis daarvan bij de VN-SG waren neergelegd; en die hadden kennelijk nog niets opgeleverd. In februari 1969 begonnen de ontwikkelingslanden echter ook bij Unctad aan te dringen op studie van deze effecten, en met name naar de vraag of er op internationaal niveau maatregelen mogelijk waren die de afvloeiing van gelden uit ontwikkelingslanden kon indammen. In 1970 kwam het Unctad-secretariaat met een rapport dat gegevens gaf over de grote stijging van de uitgaande geldstroom in 1967,^[261] maar ook met aanbevelingen voor de aanpak die de bal weer grotendeels teruglegden bij de ontwikkelingslanden zelf: die zouden meer effectieve tegenmaatregelen moeten nemen op verschillende terreinen, waaronder exportkredieten, winstovermakingen en aandelenoverdracht. En dat werd in juli van dat jaar een akkoord waarbij ontwikkelingslanden hun primaire verantwoordelijkheid voor de beteugeling van deze afvloeiing erkenden – internationale hulp, met inbegrip van betere statistische informatie, zou echter wel van groot belang zijn (Coppens 1972a, p. 80).

Daarnaast was er natuurlijk nog het hieraan rakende thema van de ’restrictive business practices’ dat wel bij Unctad was ondergebracht; maar bij het verdere onderzoek daarnaar kon blijkbaar nog steeds nauwelijks op voortvarende medewerking van ontwikkelde landen worden gerekend .

Vanzelfsprekend had het in het najaar van 1969 verschenen rapport van de Commissie-Pearson eveneens veel aandacht voor deze investeringenstroom, zij het vooral voor de omvang daarvan.^[262] Hoewel dit rapport niet geheel blind was voor de negatieve effecten van directe investeringen, en voor de bezorgdheid daarover bij ontwikkelingslanden, pleitte het toch vooral voor uitbreiding van deze stroom omdat de voordelen daarvan voor de gastlanden uiteindelijk veel groter konden zijn dan die van de publieke middelenstroom.^[263] Maar een alternatief voor de publieke hulp waren deze investeringen niet, zo werd nadrukkelijk gesteld; zij zouden elkaar uitstekend kunnen aanvullen en daarom beide moeten worden gestimuleerd (Pearson 1969, p.122-123).

Dezelfde toon kenmerkte ook de paragraaf in de VN Ontwikkelingsstrategie van 1970 over de particuliere kapitaalstroom: de ontwikkelingslanden zouden passende maatregelen nemen om dit kapitaal aan te trekken en op de meest doeltreffende wijze te gebruiken, zodanig dat een ‘ononderbroken stroom van investeringen’ ontstaat. Ontwikkelde landen zouden van hun  kant verdere maatregelen overwegen om deze stroom naar ontwikkelingslanden aan te moedigen. En de investeringen zouden in overeenstemming met de ontwikkelingsdoelen en -prioriteiten, zoals vastgelegd in nationale plannen, dienen plaats te vinden. Zij zouden er ook naar moeten streven dat meer mensen uit het gastland in de leiding of het bestuur kunnen participeren, en dat meer plaatselijke arbeidskrachten worden aangenomen en opgeleid, terwijl ook meer kapitaal uit het ontwikkelingsland in de onderneming moet worden geïnvesteerd, zoals ook de winsten opnieuw in het bedrijf zouden moeten worden teruggeploegd (Deelgenoten …IV, 1972, paragraaf 50, p. 17-18). Bij de reserves die Peru en Chili, mede namens andere Latijdns-Amerikaans landen, tegen deze paragraaf uitspraken bleek echter weinig van het wederzijdse begrip voor rechten en verplichtingen van alle partijen, waartoe de laatste zin van de paragraaf had opgeroepen (idem, respectievelijk p. 49 en 18).

Het streven naar evenwicht van belangen in de Strategietekst was op papier misschien wel enigszins geslaagd. Maar de eerder genoemde perceptiekloof was nog niet veel kleiner geworden; en dat zou in de aanloop naar Unctad-3 wéér opvallen.

Handelstegenslagen en onrust in het internationale geldstelsel

Het eerste subonderwerp betreft de twee faciliteiten die al langer in onderhandeling waren: de Compensatoire Financieringsfaciliteit (CFF) van het IMF, en de Supplementaire Financiering, die nog niet verder was dan een voorstel in voorbereiding.

De CFF, die compensaties verleent voor tijdelijk tegenvallende exportopbrengsten, was na Unctad-1 al enigszins verbeterd. Maar de G77 zag in Algiers wel aanleiding voor nog verdere verbeteringen (zie het delegatieverslag MinEZ 1968, p. 239). De Westelijke industrielanden vonden dit wat prematuur, omdat de eerdere versoepelingen nog pas in 1966 waren ingegaan – al was wel te merken geweest dat er sedertdien veel meer gebruik werd gemaakt van de CFF (niet alleen door ontwikkelingslanden overigens; voor cijfers, zie Coppens 1972a, p. 84). In New Delhi werd men het er in Everts’ exploratiegroep van Commissie 3 snel over eens, dat het verdere gebruik van de Faciliteit nog even kon worden aangezien, maar dat de door ontwikkelingslanden gesuggereerde verbeteringen alvast ter overweging aan het IMF konden worden overgebracht. En dat gebeurde in de resolutie die op de voorlaatste conferentiedag werd aanvaard door de plenaire vergadering – met 67 landen die voorstemden (waaronder Nederland), en acht onthoudingen. De suggesties hielden onder andere in: dat ook stijgingen in de importprijzen recht konden geven op tegemoetkoming; dat compensatie meteen tot de helft van het quotum mocht oplopen; en nog twee verzachtingen bij de terugstortverplichting en de verschuldigde rente (voor de volledige tekst, zie MinEZ 1968, p. 192).

In de periode na de conferentie zagen de G77 geen aanleiding het functioneren van de CFF nog eens ter discussie te stellen, zodat voorlopig geconcludeerd mocht worden dat alles er redelijk uitzag. Ook voor de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN in 1970 en voor Unctad-3 in 1972 bestond die aanleiding nog niet; pas in 1975 ontstond er behoefte aan verruiming, en die werd toen ook doorgevoerd door het IMF.

Met het voorstel voor Supplementaire Financiering liep het echter anders. Dit van oorsprong Brits-Zweedse idee, dat meer op langere termijn werkende oogmerken had, leek vlak voor Unctad-2 dicht bij realisering te staan (zie ook de Nederlandse verwachting, die ik in hoofdstuk 3 aanhaalde). De G77 had daarom in het Handvest van Algiers gesteld tijdens de conferentie tot een ‘early implementation’ te willen komen van het schema, dat in de sinds 1966 fungerende Intergouvernementele Groep over Supplementaire Financiering (IGSF) was uitgewerkt in samenwerking met de Wereldbank  (Min EZ1968, p. 238). In New Delhi kwamen er echter nieuwe vragen en bedenking naar voren: het Wereldbankschema leek voor sommigen toch wel wat te gedetailleerd te zijn en ook wel te hoge eisen te stellen aan de ‘policy understanding’ die met de landen die voor steun in aanmerking wilden komen bereikt zou moeten worden. Men bleef er tot en met de Himalaya-groep over harrewarren en kon ten slotte niet anders besluiten dan de IGSF in stand te houden. Nadat die was uitgebreid tot 26 regeringsdeskundigen, werden alle vraagstukken opgesomd in een uitgebreide resolutie, die met 70 landen voor en 8 onthoudingen werd aangenomen (Nederland was bij de voorstemmers; zie voor de volledige tekst: idem, p. 191).

Na de conferentie hervatte de IGSF zijn werk in oktober 1968 en besloot een poging te doen in 1969 de resterende knopen door te hakken op een speciale zitting van de Groep die in juni-juli gehouden zou worden in New York. Eens werd men het echter ook daar weer niet (even veel landen hadden waarnemers gestuurd als er al lid waren van de Groep), maar de leden die een strakker en gedetailleerder schema met verder gaande beleidsafspraken prefereerden legden zich neer bij de overige leden, die een discretionair stelsel voorstelden dat onder de hoede van de Wereldbank (in overleg met het IMF) zou komen; die zou dit naar eigen inzicht zou kunnen implementeren voor die landen die behoefte hebben aan compensatie ter financiering van hun ontwikkelingsplan (voor details zie Coppens 1972a, p. 85-86). Zowel de IGSF als de TDB benadrukten daarna echter dat deze compensatie voor langer durende handelstegenslagen alleen zinvol zou zijn als de middelen daarvoor niet behoefden te worden weggehaald bij de reguliere bronnen van ontwikkelingsbijstand (Unctad Monthly Bulletin No. 38, October 1969, p. 2).

Om deze laatste reden hield ook de Internationale Ontwikkelingsstrategie van een jaar later een slag om de arm bij het overbrengen van twee verzoeken aan de Wereldbank, te weten: te blijven zoeken naar ‘de juiste middelen’ om een ongunstig verloop van de exportopbrengsten op te vangen met regelingen voor supplementaire financiering; en dit laatste ‘bij de eerste zich voordoende gelegenheid te overwegen’ (aldus paragraaf 51 van de Strategie; in Deelgenoten… IV, p. 18). Het antwoord daarop van de Wereldbank in mei 1971 stelde echter alle landen met kwetsbare van export-afhankelijke economieën teleur: in een brief aan Unctad deelde WB-president Mc-Namara onomwonden mee de invoering van de supplementaire financiering te zullen uitstellen, omdat er geen enkel redelijk vooruitzicht was op verkrijging van extra fondsen voor dit doel (Coppens 1972a, p. 87).

Dat was het voorlopige eindresultaat van vijf jaar zoeken naar een benadering van de problematiek van deze landen: in beginsel overeenstemming over een aanpak, maar de middelen ontbraken. Het idee zou dus ook op Unctad-3 weer op de agenda komen.

In het internationale geldstelsel, zoals dit tegen het einde van de Tweede Wereldoorlog gecreëerd was in Bretton Woods, fungeerde de Amerikaanse dollar als de haak waaraan alle andere valuta’s in de wereld waren opgehangen. Andere landen accepteerden deze rol van de dollar, niet alleen omdat de Amerikaanse economie verreweg de grootste was en via de Marshall-hulp het West-Europese herstel had gefinancierd, maar ook omdat Washington te allen tijde bereid was elke dollar in buitenlandse handen om te zetten in een vaste hoeveelheid goud, die sinds 1934 onveranderd was gebleven. Deze goudgarantie maakte dat de waardevaste dollar de rol van reservevaluta kon vervullen en de algemene betaal- en rekeneenheid werd voor praktisch het gehele internationale goederen- en geldverkeer; het bevorderde ook dat de wisselkoersen van de verschillende valuta’s een vaste verhouding kregen en behielden ten opzichte van de dollar, en daardoor ook met elkaar. En deze vaste wisselkoersen, mede in stand gehouden door bewust beleid van centrale banken en regeringen, stimuleerden een enorme uitbreiding van de handel, eenvoudig omdat kopers en verkopers ervan op aan konden dat hun bestellingen in of leveranties aan het buitenland zouden kosten of opleveren wat was afgesproken. Deze in principe stabiele verhoudingen konden wel eens tijdelijk verstoord raken als de binnenlandse prijzen in een bepaald land uit de pas gingen lopen met die in de landen waarmee zij veel handel dreven, of als de handel door andere oorzaken tekorten of overschotten te zien gaf; dit veroorzaakte dan onevenwichtigheden op de handelsbalans, die wel tijdelijk konden worden opgevangen door vergroting of verkleining van de beschikbare deviezenreserves bij de centrale bank; maar als dit lang duurde was een correctie van de wisselkoers (de- of revaluatie van de eigen muntsoort) onvermijdelijk.

Internationaal toezicht in het kader van het IMF en direct overleg tussen de centrale banken was erop gericht zulke correcties tot een minimum te beperken, en werd doorgaans voorafgegaan of gevolgd door druk op de betrokken regering(en) om met gericht beleid de eigen economie(ën) weer via binnenlandse aanpassingen in het gareel te brengen; herstelbeleid dat bovendien van smeerolie kon worden voorzien door de bij het IMF beschikbare kredietfaciliteiten, die bij toenemende gebruik gepaard gingen met oplopende beleidsvoorwaarden.

Dit naoorlogse geldstelsel, met zijn centrale beleidstoezicht en gecombineerd met GATT-afspraken die uit waren op verwijdering van alle handelsbelemmeringen, functioneerde een decennium lang naar bijna ieders tevredenheid (alleen de centraal geleide economieën van de USSR en de Volksrepubliek China en hun satellietstaten deden er niet aan mee). Dit stelsel bevorderde meer welvaart – zij het niet bij iedereen in dezelfde mate. Desondanks leed het aan twee fundamentele zwakheden:

1. Het steunde exclusief op de waardevastheid van de dollar en dus op de bereidheid van de Amerikaanse regering zijn munt onder alle omstandigheden in te ruilen voor dezelfde hoeveelheid goud. Tegelijkertijd gaf dit de VS een ongelimiteerde mogelijkheid zijn structurele tekort op de handels- en dienstenbalans steeds verder uit te breiden zonder tot koersaanpassingen te hoeven overgaan. Regeringen van andere landen drongen al tijden aan op beleidsveranderingen in de VS, maar Washington deed dat maar mondjesmaat, en was niet erg onder de indruk zolang de andere landen doorgingen de hierdoor enorm groeiende dollarhoeveelheid in de wereld te blijvenaccepteren als betaal- en reservemiddel.

2. De beslissingsmacht in het IMF is (net als die bij de Wereldbank) ongelijk verdeeld over de deelnemende landen, gebaseerd als die is op hun zeer verschillende quota in het Fonds, die rekening houden met de economische grootte en betekenis van de individuele landen; als gevolg hiervan beheersten in 1971 de 26 ontwikkelde markteconomieën gezamenlijk 67,8 procent van de stemmen (en de VS en de zes EEG-landen samen 39,3 procent); terwijl de 92 ontwikkelingslanden samen slechts 32,2 procent van de stemmen bezaten. De in het vorige hoofdstuk toegelichte Groep van Tien (G10) van de VS en negen andere rijke landen (waaronder ook Nederland) vormde de kern van het stelsel, omdat zij samen het voor alle besluiten noodzakelijke aantal stemmen bezaten. Om die macht te kunnen uitoefenen moesten zij wel eensgezind zien te blijven, wat in de loop van de tijd moeilijker werd, omdat sommige belangen uiteen gingen lopen. Uiteraard meenden de G10-leden in deze besluitvorming niet alleen op hun eigen (groeps)belangen te letten, maar ook die van de andere IMF-leden adequaat mee te wegen. Maar dit werkt slechts goed zo lang er geen grote problemen waren; zodra die wel ontstaan, verliest een dermate scheve machtsverdeling snel aan legitimiteit en daadkracht.

De eerste zwakheid was een bron van toenemende onrust gaan worden, vooral nadat na 1960 de dollar niet meer gedekt werd door de Amerikaanse goudvoorraad. Hoe lang zou de VS-regering door kunnen gaan met het garanderen van de goudwaarde van zijn munt? Buitenlandse houders van dollars werden wantrouwiger, zegden het vertrouwen weliswaar nog niet grootscheeps op, maar werden wel steeds voorzichtiger. En de bezorgdheid daarover werd natuurlijk bij voortduring aangewakkerd door speculanten, die door deviezenaan- en verkopen inzetten op de- of revaluatie van belangrijke andere munten; dit zette de geldmarkten bij tijd en wijle danig onder druk.

Een van de maatregelen die de G10 al eerder nam, was het in het vorige hoofdstuk besproken besluit in 1967 het systeem te voorzien van een nieuw, kunstmatig gecreëerd reservemiddel, de SDR’s (speciale trekkingsrechten). Deze SDR’s werden weliswaar nadrukkelijk gecreëerd om bij de naar verwachting blijvende toename van internationale transacties de totale hoeveel internationale liquiditeiten niet alleen voldoende op peil te houden, maar deze voortaan ook niet meer uitsluitend te laten afhangen van de goudproductie en de Amerikaanse dollarvloed.

Dit nieuwe reservemiddel zat ten tijde van Unctad-2 nog in de ratificatiefase, maar er werd vanuit gegaan dat die wel zou slagen, zodat er al allerlei ideeën en voorstellen de ronde deden over wat de volgende stap moest zijn: de hoeveel SDR’s die in eerste instantie zou (moeten of mogen) worden geschapen zonder het noodzakelijke minimum aan vertrouwen in dit internationale papiergoud bij voorbaat te ondermijnen, en vooral: hoe deze eerste hoeveelheid, eventueel stapsgewijs, in omloop zou worden gebracht? Wat de eerste vraag betreft, was er in theorie con-sensus dat er zeer voorzichtig tewerk moest worden gegaan, en dat de hoeveelheid moest worden bepaald door de behoefte aan nieuwe liquiditeiten, en in elk geval niet zo groot zou mogen zijn dat het risico van inflatie erdoor zou toenemen. Maar hoe groot die behoefte in de eerste jaren zou zijn, was moeilijker te beantwoorden, en dat werd nog verder doorkruist door meningsverschillen tussen degenen die de dollarinvloed zo snel mogelijk wilden beperken versus anderen die dit substitutieproces niet per se of per se niet wilden verhaasten.

De gegeven stemverhoudingen zouden wel voor een besluit zorgen waarover in elk geval de G10 het eens was. Maar diezelfde G10 koerste ook af op een antwoord op de tweede vraag: als de totale hoeveelheid eenmaal bepaald is, dan zouden de betreffende SDR’s in circulatie worden gebracht door ze eenvouding uit te delen overeenkomstig de quota van de lidstaten. Dat de rijkste landen dan de meeste SDR’s zouden krijgen, vonden de monetaire deskundigen bij de G10-staten en hun centrale banken uiteraard vanzelfsprekend: die hebben immers vanwege hun economische omvang en gewicht in de handel ook de grootste behoefte aan dit nieuwe betaalmiddel.

Dat was echter niet het meest rationele antwoord, zelfs als daarbij economische èn politieke overwegingen worden betrokken, zoals eveneens reeds in het vorige hoofdstuk uiteen is gezet: je kunt de nieuw geschapen koopkracht namelijk beter eerst centraal stallen bij een alom gerespecteerde internationale instelling (de IDA bijvoorbeeld), die de SDR’s vervolgens in circulatie brengt door ze te besteden overeenkomstig algemeen aanvaarde doelstellingen, en in volgorde van de meest aantrekkelijke financieringsmogelijkheden – dus bij voorkeur niet in landen met (grote) betalingsbalanstekorten! Die zouden immers maar in verleiding komen het bij hen gewenste aanpassingsprogramma uit te stellen. Rijke landen kunnen hun extra deviezenbehoeften dan verdienen door de beste aanbieders van goederen en diensten te zijn, die de ontvangers van de IDA-leningen dan extra te besteden zullen hebben – een in elk geval economisch rationeel verdelingsmechanisme, waarvan verdedigers van het vrije marktmechanisme zouden (moeten) watertanden (zie hoofdstuk 3 voor nadere argumenten en bronnen).

De G77 vroeg in haar Algiers-verklaring aandacht voor drie kernpunten: ontwikkelingslanden moesten van meet af aan worden betrokken bij àlle discussies over monetaire hervorming en de werking van de nieuwe regels voor de SDR’s; er zou een ‘link’ moeten komen tussen ontwikkelingsfinanciering en additionele liquiditeiten; en enkele kwesties waarbij ook hun problemen in het geding waren – zoals: het beleid van de internationale financiële organisaties en hun gebruik van middelen; de stemmenverdeling; en verbetering van het aanpassingsmechanisme bij betalingsbalansproblemen (MinEZ 1968, p. 239, paragraaf 7).

Tijdens Unctad-2 lichtte Sidney Dell van het Unctad-secretariaat in Commissie 3 de conclusies toe van een speciale deskundigengroep, die had benadrukt hoe belangrijk het was dat het monetaire systeem op werkelijk internationale wijze hervormd zou worden en de ontwikkelingslanden daar serieus bij betrokken werden. Ook hadden de experts gepleit voor de ‘link’ die hulpuitbreiding mogelijk maakte zonder betalingsbalansproblemen voor industrielanden (Coppens & Scherpenzeel 1968, p. 66).

In de laatste weken van de conferentie lag er een resolutie van elf ontwikkelingslanden die onder andere vroeg om speciale quotaverhogingen voor ontwikelingslanden, opdat die beter van de SDR’s zouden kunnen profiteren. De OESO-landen vonden dit wel het overwegen waard, en erkenden ook dat ontwikkelingslanden belang hadden bij een bevredigende werking van het internationale monetaire stelsel. Maar een spoedige activering van de SDR’s kwam in de compromisresolutie alleen voor als een wens van ontwikkelingslanden, zoals daarin ook de vroegtijdige schepping van een ‘link’ slechts werd genoemd als iets waarop deze landen aandrongen bij de regeringen in het IMF. Naast andere aanduidingen van wensen van ontwikkelingslanden, bevatte deze tekst akkoorden die grotendeels reeds in de exploratiegroep van Everts konden worden bereikt. Dit geheel werd op 28 maart 1968 met 71 stemmen voor (inclusief Nederland) en acht onthoudingen aangenomen (verslag en volledige resolutietekst in MinEZ 1968, respectievelijk p. 82-83 en 193).

Na de conferentie, tijdens de TDB-vergadering in januari-februari 1969,  presenteerde de SG van Unctad, Prebisch – voor het laatst aanwezig –, een nieuwe studie van het secretariaat over de werking van het monetaire systeem; tevens stelde hij de vorming van een nieuwe deskundigengroep voor die dit systeem moest evalueren en aanbevelingen moest opstellen voor het beleid dat ontwikkelingslanden in de inmiddels meer gespannen internationale monetaire verhoudingen konden volgen.^[264] In september 1969 besloot het uit 14 experts bestaande comité om naast de mogelijkheid van een ‘link’ ook de voorgestelde maatregelen te bestuderen ter verbetering van het aanpassingsproces en het wisselkoersbeleid, en de voorstellen voor een meervoudig stelsel van reservemiddelen.^[265] Kort daarna – nadat in 1968 eerst de wijziging van de IMF-statuten was goedgekeurd, en in juli ’69 het nieuwe SDR-stelsel officieel in werking was gesteld – besloot het IMF-bestuur op 3 oktober 1969 om de SDR’s in drie achtereenvolgende tranches in omloop brengen: de eerste per 1 januari 1970 voor een bedrag van US-$ 3,5 mrd., dat na de volgende twee jaarwisselingen met nòg eens twee ongeveer even grote bedragen zou worden uitgebreid. In totaal dus een injectie van ongeveer 10 mrd. dollar aan nieuwe koopkracht, waarvan de OESO-landen ruim twee derde aan zichzelf toewezen.

In de tweede helft van 1970, toen in oktober de VN Ontwikkelingsstrategie werd gelanceerd, was er nog geen enkele bereidheid te vinden geweest voor het leggen van een ‘link’ met het ontwikkelingsprobleem. De IMF-meerderheid wilde eerst nog wat ervaring opdoen met het nieuwe stelsel, zo stelde paragraaf 52 van de Strategie in zijn eerste zin. Zodra dat zover was, ‘zal de mogelijkheid worden overwogen’ de door ontwikkelingslanden gewenste ‘verbinding te leggen,’ zo vervolgde deze beginzin. En daar voegde de tweede en laatste zin als een wel zeer schriel strohalmpje troost voor deze landen aan toe, dat deze mogelijkheid ‘in ieder geval zal worden onderzocht vóór de toewijzing’ van SDR’s ‘in 1972’ – wat dus de derde tranche zou worden, zodat dit beloofde onderzoek in 1971 zou moeten plaatsvinden (Deelgenoten…IV, 1972, p. 18). Dat zou echter een volkomen loze toezegging worden, niet alleen omdat ook deze paragraaf van de Strategie weer verdronk in de reserves van ‘vele landen, vooral de ontwikkelde’ (idem p. 49-51),^[266] maar ook omdat reeds in de eerste maanden van 1971 de donkere stormwolken zich samenpakten boven het Bretton Woodsstelsel zelf.^[267]

Nederland leek zich in de Ontwikkelingsstrategie slechts iets vriendelijker uit te drukken dan het zich in het IMF doorgaans liet kennen. Het regeringsstandpunt op dit terrein werd als vanouds bepaald door de financiële orthodoxie die op het ministerie van Financiën heerste (zoals uiteen gezet in het vorige hoofdstuk). Haan, die sinds 1966 het beleid binnen dit ministerie van nabij meemaakte, schreef medio 1971 dan ook dat ‘Nederland de krachtigste tegenstander’ van de link kon worden genoemd (Haan 1971b, p. 1479).^[268] Het feit dat Den Haag de in noot 15 in herinnering geroepen reserve liet aantekenenen, in feite Nederlands enige reserve bij een Strategieparagraaf, bewees dan ook wel dat Financiën op dit punt de toon aangaf en nog altijd van geen wijken wilde weten.^[269] Wellicht droeg dit er toe bij dat Witteveen bijna vier jaar later, per september 1973, de functie van Managing Director van het IMF mocht gaan vervullen.

De kans op nieuwe toewijzingen van SDR’s was toen echter al ruw verstoord door de aardverschuiving die het Bretton Woodsstelsel medio augustus 1971 onderuit had getrokken − ruim een maand nadat in Nederland het kabinet-De Jong werd afgelost door het kabinet-Biesheuvel.

Enkele politiek-juridische en institutionele kwesties

Ik begin deze voorlaatste secties met enkele onderwerpen van politiek-juridische en anderszins niet-economische aard die voor een deel  aansluiten op het slot van paragraaf 3.3 in het vorige hoofdstuk. Ze werden actueel in de periode-Udink, maar het kabinet-De Jong had kennelijk nog niet de interesse, laat staan de ambitie, om voor al deze zaken al een meer omvattende en consistente visie te ontwikkelen. De tweede en de derde subsecties belichten daarna de institutionele onderdelen van de twee Yaoundé-conventies van de EEG en de vraag hoe een toekomstig ontwikkelingsbeleid van de EEG eruit zou kunnen (of moeten?) zien.

Mensenrechten, vluchtelingen, gastarbeiders en natuurlijke hulpbronnen:  Het vooralsnog ontbreken van een bredere, samenhangende visie geldt met name voor het onderwerp van de mensenrechten. De meeste aandacht ging hier uit naar de drie ‘oude’ probleemgevallen: Zuid-Afrika, Spanje en NAVO-bondgenoot Portugal, en naar het nieuwe geval: Griekenland (sinds de kolonelscoup in april 1967). Onder druk van de Tweede Kamer en publieke discussies kwam het kabinet af en toe wel tot een wat meer actieve stellingname en beleidsdaden, maar in het algemeen werd de behoudende politiek van Luns voortgezet (die persoonlijk niet van veranderingen wilde weten). Dit bleek bij voorbeeld bij het bezoek van minister Bakker van V&W aan Zuid-Afrika in november 1970; deze sprak bij die gelegenheid wel over verbetering van de betrekkingen met het blanke minderheidsregime in dat land, maar niet over de rechten van de rest van de bevolking. Zelden ook werd er een verband gelegd met de mensenrechten in de Portugese koloniën in Afrika en in andere ontwikkelingslanden daar en elders. Nederland diende in 1968 bij de VN-conferentie die de twintigste verjaardag van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens evalueerde, wel als enig westers land en samen met enkele ontwikkelingslanden, een resolutie in die wees op het belang van sociaal-economische ontwikkeling en de noodzaak van een internationale ontwikkelingsstrategie (aldus delegatieleider Van Boven in een interview in het Nesbic-Bulletin van oktober 1968, p.68).^[270]

Daarnaast was natuurlijk ook de Strategie zelf, zoals die in 1970 mede dankzij Nederlandse inspanningen tot stand kwam, belangrijk voor de erkenning en realisatie van mensenrechten in de Derde Wereld. In datzelfde najaar werd ons land opnieuw lid van de Mensenrechtencommissie van de VN, en verklaarden Luns en Udink in hun laatste MvT (voor 1971), dat de regering versterking van de VN-bevoegdheden en de benoeming van een Hoge Commissaris voor de Rechten van Mens voorstond (MinBuza 1970, p.13). Dit waren over het algemeen echter slechts beginpunten van een nieuwe opstelling. Terwijl de Kamermeerderheid die een actiever mensenrechtenbeleid bepleitte al in deze periode groeide, ontstond een ‘volwaardig’ beleid op dit terrein pas later (aldus Kuitenbrouwer 1996, respectievelijk p.192 en 188).

Ten aanzien van de vluchtelingenproblematiek was het Nederlandse beleid zo mogelijk nog minder actief. De MvT’s voor 1968 en ’69 beperkten zich hoofdzakelijk tot het uitspreken van het ‘onverminderd steun verlenen’ respectievelijk ‘grote waarde hechten’ aan de al bestaande Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (de Unhcr). De MvT voor 1970 voegde daar ook de hulpverlening aan de Unhcr en de VN-Organisatie voor de Palestijnse Vluchtelingen (Unwra) aan toe, en wees verder onder andere op de noodzaak om ook bij andere hulpprogramma’s rekening te houden met de (permanente of semipermanente) aanwezigheid van vluchtelingen in asielverlenende ontwikkelingslanden (MinBuza, resp. 1967b, p.10, 1968, p.8, en 1969b, p. 15-16). Maar de MvT voor 1971 keurde dit vraagstuk, dat in die voor 1970 nog werd omschreven als ‘een van de wereldproblemen welke dringend een oplossing behoeven’, geen woord meer waard.

Evenzeer afwezig was minister Udink in deze periode ten aanzien van de problematiek die in latere jaren sterk verstrengeld zou raken met die van de vluchtelingen, namelijk die van de in steeds grotere getalen naar Nederland en andere landen komende economische migranten, die in de jaren zestig en zeventig nog werden aangeduid als gastarbeiders. Het kabinet bracht daarover in januari 1970 de Nota inzake Buitenlandse Werknemers uit. Misschien omdat Udink bij de ondertekenaars ontbrak werd in deze Nota nog geen aanleiding gezien het voornamelijk als ‘tijdelijk’ beschouwde verblijf van deze werknemers te relateren aan mogelijke activiteiten in het kader van ontwikkelingssamenwerking − hoewel wèl werd onderkend dat hun inzet in zwakkere bedrijfstakken remmend zou kunnen werken op de wenselijk geachte industriële herstructurering, waarvan ook ontwikkelingslanden zouden moeten profiteren. Naast de regulering die uitging van de sedert 1960 gesloten wervingsovereenkomsten met de regeringen van enkele landen van herkomst, werden na 1966 de toelatingseisen aangescherpt. Want Nederland wilde nadrukkelijk geen immigratieland zijn, en gezinshereniging wenste het niet te bevorderen.^[271] Gezien de puur economische motivering van dit beleid, die de ontwikkelingsdimensie nadrukkelijk buiten beschouwing wenste te laten, was dit dus een beleid dat bij uitstek gekenmerkt werd door pro-domo-overwegingen.^[272]

Een ander terrein waarop Nederland al in de jaren vijftig en zestig actief was geweest − wat onder andere leidde tot de VN-Verklaring over Permanente Soevereiniteit over Natuurlijke Hulpbronnen (PSNH) van 1962 − kende in de periode-Udink geen belangrijke andere activiteiten dan, uiteraard, de herbevestiging van deze soevereiniteit in de Internationale Ontwikkelingsstrategie van 1970 (Schrijver 1980, p. 503). Wèl werd eerder dat jaar de nauw verwante ‘Declaration of Principles Governing the Seabed and the Oceanfloor, and the Subsoil Thereof, Beyond the Limits of National Jurisdiction’ aangenomen, die ‘het meest gezaghebbende document op het gebied van het nieuwe zeerecht’ zou worden (idem, p. 508, mijn cursivering).^[273]

Aan deze Verklaring heeft Nederland inhoudelijke bijdragen geleverd, hoewel het geen lid was van de in 1967 gevormde, uit 35 landen bestaande, Commissie ad hoc. Deze had de opdracht een eerder voorstel van Malta voor een vreedzaam gebruik van de oceaanbodem in het belang van de gehele mensheid te bestuderen. Begin 1968 diende  Nederland een schets in voor een internationaal regime hiervoor, dat uitzicht bood op gelijke toegang van alle staten tot de natuurlijke rijkdommen in de zee en onder de bodem daarvan. Omdat rechtstreeks gezag van de VN over deze rijkdommen − passend voor iets dat als Gemeenschappelijk Erfgoed van de Mensheid wordt beschouwd − politiek en praktisch gesproken niet kansrijk zou zijn, opperde de schets een combinatie van elementen: exploitatieconcessies van beperkte duur met een mandaat van de VN te verlenen aan staten, en een deel van de opbrengsten te bestemmen voor ontwikkelingshulp (voor details, zie IS 1968, p. 61-62). Andere landen kwamen met andere ideeën, en de VS werkten in 1970 zelfs een compleet ontwerpverdrag uit, waarin de VN geheel werd genegeerd (Van Boven 1970, p. 220).

Het was aan het eind van de periode-Udink nog niet te voorzien hoeveel van de oorspronkelijke Nederlandse ideeën uiteindelijk gerealiseerd zou worden, maar de genoemde Zeerechtverklaring uit 1970 erkende in elk geval wel de betreffende rijkdommen als het gemeenschappelijke erfgoed van de mensheid (Schrijver 1980, p. 508). De tijd was toen duidelijk nog niet rijp − en ook recent nog niet − voor een echte wereldautoriteit die deze hulpbronnen op een rechtvaardige en duurzame wijze zou uitbaten ten behoeve van de mensheid als geheel. Maar het realistisch èn idealistisch redelijk evenwichtige karakter van de Nederlandse schets mag wel worden gewaardeerd als positief.

De instituties van de Yaoundé-associaties van de EEG:  Eén kenmerkend gegeven van de associatiestelsels van Yaoundé-1 en 2 dat ik in het vorige hoofdstuk heb overgeslagen, is dat beide conventies werden uitgerust met gemeenschappelijke instituties. Deze onderstreepten niet alleen de wens van de EEG om deze associatieverdragen van een verder gaande dimensie – namelijk: samenwerkings- en overlegstructuren − te voorzien dan wat gebruikelijk was in handelsverdragen en hulprelaties; zij beoogden ook de in het verleden ontstane historische band met de volkeren van de betrokken voormalige koloniën te verdiepen en te verstevigen, zodanig dat er een belangengemeenschap uit zou voortkomen die voor beide zijden voordelig is en uitzicht biedt op nog verder gaande vormen van politiek en economisch samengaan in de toekomst.^[274]

De gemeenschappelijke instituties van Yaoundé-1 (1963-’69), die alle een paritaire samenstelling hadden,^[275] waren:

• de Asssociatieraad van regeringsvertegenwoordigers van de geassocieerde landen en de EEG-staten, die het hoogste gezag vormden, en één maal per jaar bijeenkwamen; daaronder fungeerde een Associatiecomité, bestaande uit de permanente vertegenwoordigers van de EEG in Brussel en de ambassadeurs van de geassocieerde landen, dat frequenter vergaderde, en een Secretariaat, dat was samengesteld uit leden van de Raad en het Comité, voor de dagelijkse besluitvorming;
• de Parlementaire Conferentie van de Associatie, die eveneens één maal per jaar bijeenkwam, en gevormd werd door 54 leden uit het Europese Parlement en een even groot aantal parlementariërs (en waar deze ontbraken: aangewezen vertegenwoordigers) uit de associatielanden; en
• een Hof van Arbitrage, dat uit vijf rechters bestond (twee maal twee benoemd door de EEG-staten en de geassocieerden, en de vijfde (die de president werd) door de Associatieraad.

Bovenstaande beschrijving is ontleend aan Westhoff (1973, p. 152-153), die echter ook nog een vierde laag van instituties noemt, die hij omschrijft als een Coördinatieraad, en een Coördinatiecomité, met een eigen Secretariaat. Deze laag ontstond blijkbaar pas later en berust kennelijk niet op de Conventietekst, aangezien deze instituties in Westhoffs beschrijving alleen door de 18 geassocieerde Afrikaanse staten en Madagaskar (de GASM) werden ingesteld. De behoefte aan coördinatie-instituties brengt de auteur in verband met de pariteitsregel, die in samenhang met de vereiste consensusbesluitvorming tot een staking van de stemming kon leiden.^[276] Twee zinnen daarna vervolgt Westhoff echter met een beschrijving van een alternatieve conciliatieprocedure, die kennelijk op een nòg later moment ingang vond, en die nodig was omdat de beschreven institutionele opzet ‘het vrijwel onmogelijk’ maakte om ‘tot een vruchtbare discussie te komen.’ Ook die beschrijving roept echter vragen op waarop Westhoff het antwoord schuldig blijft.^[277] Misschien moeten we concluderen dat er in de eerste Yaoundé-periode, en wellicht ook in de tweede, nog flink geëxperimenteerd moest worden, in en zo nodig ook buiten deze instituties om. Toen Westhoff dit artikel in 1973 schreef was Yaoundé-2 al enkele jaren gevorderd. Misschien waren de wisselvallige ervaringen met bovengenoemde instituties (er waren in het begin ook nog twisten over de samenstelling en taken van het Secretariaat, die pas bij de start van tweede Conventie werden ‘opgelost’, toen ‘the Africans received the form and the Europeans the substance’ – aldus Zartman 1971, p. 168), één van de redenen om bij de Lomé-Conventie van 1975 een heel andere institutionele opzet te verkiezen.

Overigens werd er in de overgang van de eerste naar de tweede Conventie van Yaoundé (1969-’75) institutioneel weinig tot niets veranderd – of het zou moeten zijn dat het Hof van Arbitrage vanaf dat moment alleen nog op papier bleef bestaan.^[278]

Om een goed beeld van de politieke betekenis van deze institutionele aankleding van de Yaoundé-conventies te krijgen dient men te beseffen, dat de GASM – die alle vóór het aflopen van de eerste conventieperiode politieke zelfstandigheid verkregen^[279] − elkaar voorheen niet of nauwelijks kenden. Het zitting hebben in de bovengenoemde instituties, maar meer nog de onderlinge samenwerken die nodig was bij de voorbereiding van de onderhandelingen met de ook als groep optredende EEG, stelde nieuwe eisen aan elk van deze landen. De spanningen die dit opriep voordat er gemeenschappelijke posities ontstonden over de talloze hulp- en handelskwesties waarover vervolgens gezamenlijk moest worden onderhandeld met de EEG-groep, die het vaak hard speelde voordat de twee Conventies konden worden ondertekend, kunnen niet anders dan groepsvormend hebben gewerkt. En groepsvorming en zoveel mogelijk eendrachtig optrekken waren een noodzakelijk onderdeel van het emancipatieproces dat de GASM ondergingen, voordat zij zich in Unctad en via de G77 moesten oriënteren op coördinatie en samenwerking met de grotere groep van de ontwikkelingslanden. Zij kwamen voor grote keuzen te staan, zoals we eerder in deze paragraaf hebben gezien, toen het erom ging mèt de G77 te streven naar een zo goed mogelijk mondiaal preferentiestelsel, òf al hun kaarten te zetten op voortgezette bescherming in het door de EEG gedomineerde regionale preferentie- en hulpsysteem van Yaoundé-2. Zij gaven dit laatste méér voorrang dan het eerste, maar zonder de G77-alliantie af te zweren.

Welke van deze wegen uiteindelijk méér zou bijdragen tot ontwikkeling in de zin van emancipatie en bevrijding uit in het verleden ontstane afhankelijkheden, bleef echter open.^[280]

Welk ontwikkelingsbeleid van de EEG: mondiaal of regionaal?: Het antwoord op de hierboven opengelaten vraag zou uiteraard mede afhangen van het verdere beleid dat de EEG zou voeren met betrekking tot de Derde Wereld, zowel wat betreft de geprivilegieerde landen waarmee associatierelaties en daarmee vergelijkbare verbintenissen werden aangegaan, als de overige ontwikkelingslanden. Deze vraag stond ook op de achtergrond van een van de verzoeken die de Tweede Kamer op 26 juni 1968 neerlegde in een motie die werd aangenomen na de behandeling van de nabeschouwingsbrief van de ministers De Block en Udink over Unctad-2 (op de andere verzoeken die in deze motie werden geformuleerd zal ik in de volgende sectie ingaan). In dit verzoek werd de regering gevraagd om in de EEG het initiatief te nemen tot de uitwerking van ‘een ontwikkelingspolitiek van de Gemeenschap en de geleidelijke opheffing van de maatregelen die nadelig zijn voor ontwikkelingslanden’ (geciteerd uit de latere weergave van deze motie in het IS Informatie Bulletin, maart 1972, p.14^[281]). Minister De Block reageerde in eerste instantie aarzelend, blijkbaar mede namens Udink, omdat het gevraagde initiatief  niet strookte met de (tijdelijke) houding van Nederland om, zolang Engelands toetredingswens tot de EEG werd geblokkeerd door de Franse politiek, geen medewerking te geven aan nieuwe activiteiten die niet in het EEG-verdrag waren afgesproken. Maar De Block zou in de ruim 18 maanden dat hij nog EZ-minister was (hij vertrok in januari 1970 na een conflict in de ministerraad over de lonen in de metaalsector), bij de verdere ontwikkeling van de handelspolitiek van de EEG^[282] wel rekening proberen te houden met de belangen van de ontwikkelingslanden, zo beloofde hij (volgens verslagen van dit Kamerdebat in NRC van 26 juni 1968 en Wereldinformatie − een Novib-reeks in die dagen − van juni/juli 1968). Dit zal door zijn opvolger, Nelissen (ook KVP), wel zijn gecontinueerd. De Gaulle verdween in april 1969 echter uit de politiek, en de Engelse regering herhaalde haar toetredingsverzoek (samen met de andere drie eerdergenoemde landen) in juli daaropvolgend. Tevergeefs heb ik echter gezocht naar informatie over de stappen die de Nederlandse regering in reactie op deze Kamermotie uit 1968 nam: Udink (op wiens terrein het meer lag) noch Luns kwamen er blijkbaar nog op terug.

De in 1970 heropende toetredingsbesprekingen met de vier kandidaatlanden hielden echter wel veel en ingrijpende gevolgen in voor het toekomstige beleid van de EEG en haar betrekkingen met de verschillende groepen van ontwikkelingslanden (zoals hierboven reeds is aangegeven). Een besef van die consequenties stond centraal in een memo dat twee bureauhoofden van BuZa op 25 april 1971 richtten aan hun respectieve chefs.^[283] Er waren al zes maanden discussie tussen de twee afdelingen aan voorafgegaan over de mogelijke gevolgen van de vergroting van de EEG voor ontwikkelingslanden.^[284] Het memo gaf een goede samenvatting van de meer dan waarschijnlijke gevolgen van de EEG-uitbreiding, tezamen met een opsomming van een zestal beleidsterreinen waarop een ‘systematische daarop gericht beleid’ van de EEG ter voorkoming van deze ‘belangrijke nadelige effecten’ gewenst zou zijn. Deze terreinen met de daarop bepleite maatregelen waren: de invoertarieven (waaronder verbetering van het APS; beëindiging van de resterende anti-verwerkingseffecten; en verlaging van de lasten op tropische producten); de handelspolitiek (zoals nieuwe grondstoffenovereenkomsten en andere stabilisatiemechanismen; en opheffing of verlaging van n.t.b.’s); het landbouwbeleid (productie-omvang afstemmen op exportbelangen van ontwikkelingslanden, onder andere bij suiker, rijst, en olieën en vetten; en voedselhulp die wordt losgemaakt van het overschottenbeleid); industriepolitiek en regionaal beleid (die een ‘ontwikkelingscomponent’ zou kunnen krijgen ten gunste van een betere internationale arbeidsverdeling); financiële hulp, ook aan niet-geassocieerde landen, als compensatie voor de uitbreiding van de EEG; en oprichting van een werkgroep die de uitvoering van de VN-Ontwikkelingsstrategie begeleidt. Deze terreinen en maatregelen konden, aldus de twee bureauhoofden, een ‘startpunt’ zijn voor een gezamenlijk ontwikkelingsbeleid van de EEG (Dierikx et al., red., 2005a, p. 542).

Na deze uiteenzetting stuitten de schrijvers echter op tactische vragen, die huns inziens een politieke keuze vereisten: bij de komende toetredingsonderhandelingen meteen ook de inhoud van een wenselijk communautair ontwikkelingsbeleid aan de orde te stellen, òf eerst de hoofdzaken van de toetreding zien af te werken en pas daarna naar het gewenste ontwikkelingsbeleid over te schakelen. Omdat de heren wel beseften dat deze zaken moeilijk uit elkaar te trekken waren, gaven zij in overweging om ook alvast te streven naar een ‘gezamenlijke intentieverklaring van de huidige en toekomstige’ lidstaten over de noodzaak en inhoud van een communautair ontwikkelingsbeleid (idem p. 543).^[285]

Het zag er echter niet naar uit dat de chefs van de beide schrijvers, of de politieke verantwoordelijken in de regering-De Jong, zich geroepen hebben gevoeld initiatieven in de ene of de andere richting te ontplooien. En ook de Kamer vroeg er kennelijk niet meer naar. Naarmate de tijd voortschreed, en wellicht ook Brussel geen duidelijke signalen gaf over de urgentie van wat eerder of meer gewenst zou zijn, zal in Nederland de neiging om deze keuze maar over de verkiezingen heen te tillen en die aan de volgende regering over te laten, allengs wel groot zijn geworden.^[286]

Brussel bleef echter niet lang stil. Twintig dagen na de overdracht aan het kabinet-Biesheuvel kwam de Europese Commissie op 27 juli 1971 met het eerste van twee Memoranda over een Europees Gemeenschappelijk Beleid inzake Ontwikkelingssamenwerking. Dat het urgent werd een gezamenlijke visie op dit beleid te formuleren, nu de invloed van de EEG zo sterk zou toenemen, zag de Europese Commissie in. Maar of haar (voorlopige aanzetten tot een) visie een eind zouden maken aan het langzamerhand traditionele onderscheid tussen meer en minder te bevoorrechte ontwikkelingslanden was nog verre van zeker. Het tweede Memorandum, dat in februari 1972 werd uitgebracht, en vooral de derde Unctad-conferentie, die op 13 april daaropvolgend begon, zouden misschien wel meer duidelijkheid brengen. Dit zal dus in het volgende hoofdstuk worden onderzocht.

Nederland en Unctad: verbeteringen mogelijk?

Ik eindig deze paragraaf met een nabeschouwing over het voorgaande, met om te beginnen enige kanttekeningen bij Nederlands stellingname in New Delhi en daarna.

Terugkoppelend naar de Nederlandse delegatie-instructie voor Unctad-2 van 26 januari 1967,^[287] allereerst de vraag of Unctad-2 inderdaad met veel meer overeenstemming eindigde dan de vorige conferentie. In één opzicht wel; althans, er werden veel meer resoluties aanvaard met zowel arme als rijke landen als voorstemmers dan in 1964. Dat zagen we ook in de voorgaande secties wel. De ministers De Block en Udink telden in hun eerste verslag van de conferentie aan de Tweede Kamer van  21 mei 1968  (hier verder aan te duiden als hun ‘nabeschouwingsbrief’) een ‘34-tal’ van zulke aangenomen resoluties, en die hadden voor het merendeel ‘unaniem (of vrijwel unaniem)’ de eindstreep gehaald (MinEZBuza 1968, p. 2).^[288] De ministers meenden aan dit aantal ‘een grote betekenis’ te moeten toekennen, omdat een dergelijke eensgezindheid ‘een zekere mate van morele verplichting oplegt’ waarvan ‘een grotere directe invloed op het beleid zal kunnen worden verwacht’ dan van meerderheidsuitspraken waar alleen ontwikkelingslanden voor waren (idem p. 5).

Dat is niet onwaarschijnlijk, maar het betekende niet dat de ontwikkelingslanden blij waren met dit resultaat. Aan het eind van de conferentie bleek daarvan in elk geval niets, zo heb ik persoonlijk kunnen waarnemen. Het aantal voorstemmers was voor deze landen namelijk van veel minder belang, dan de inhoud van de aangenomen resoluties. Want een groot deel van de aangenomen resoluties was op de valreep van de conferentie met zó veel hangen en wurgen tot stand gekomen, dat zij beseften met deze overeenstemming veel te hebben prijsgegeven van wat oorspronkelijk was nagestreefd. In New Delhi, zo bleek aan het eind, lagen − niet anders dan in Genève vier jaar eerder − de standpunten van de rijke en arme landenblokken nog altijd dusdanig ver uit elkaar, dat de inhoud van en de mate van overeenstemming over de aanvaarde resoluties in een omgekeerde relatie tot elkaar stonden.

De Block en Udink lijken dit overigens ook te hebben ingezien. Zij erkenden althans dat de schijnbare overeenstemming ‘in een aantal gevallen’ inderdaad ten koste was gegaan van de inhoud van wat kon worden besloten. Maar zij noemden maar twee voorbeelden van zulke inhoudelijke schade – beide overigens ten koste van concessies waartoe Nederland wel bereid was geweest, maar de meerderheid van de rijke landen niet.^[289] In de voorgaande secties over de diverse werkterreinen die Unctad-2 bestreek hebben we echter gezien, dat er véél meer resoluties zijn geweest waarbij de prijs voor de aanvaarding substantieel inhoudsverlies betekende. Ik zal ze niet proberen te tellen, want het verschil tussen wel en niet ‘substantieel’ is enigszins arbitrair. Maar ik denk niet te overdrijven als ik stel dat bijna alle aangenomen resoluties enig inhoudsverlies representeerden voor de ontwikkelingslanden (eigenlijk gebeurde dit alleen niet bij enkele louter administratieve resoluties!).

De opsomming die de beide ministers in hun nabeschouwingsbrief gaven van wat zij aanduidden als ‘belangrijke uitgangspunten’ die de conferentie ondanks alles toch had kunnen for-muleren (idem p. 6), stelde dus in feite heel weinig voor.

Het grote aantal van de bij consensus of bijna-consensus aanvaarde resoluties was overigens wel een bevestiging van het voornemen van de G77 om deze keer zo weinig mogelijk gebruik te maken van haar numerieke meerderheid. In elke commissie of werkgroep waarin de conferentie zich simultaan en per deelterrein wekenlang voortzette, werden zo lang mogelijk de grenzen van het haalbare afgetast, soms ook door iets radicalere stellingen uit te proberen. En als daarmee geen of onvoldoende vooruitgang kon worden geboekt, gingen de niet afgehandelde tekstonderdelen door naar een volgend stadium van overleg in kleinere ‘contact’ of ‘redactiegroepen’ van enkele landen met de voorzitters van de commissies en werkgroepen, en daarna (in de laatste weken van de conferentie) naar de hoogste overleggroep, de al snel als de ‘Everest’ of ‘Himalayagroep’ aangeduide besprekingen, meestal onder leiding van de Unctad-SG Prebisch – ze zijn in de voorgaande secties vele malen voorbij gekomen.

Uiteindelijk werd dat dus de week waarin de oorspronkelijke afsluiting van de conferentie telkens met dagen of uren werd uitgesteld, steeds ten behoeve van verdere pogingen het onvermijdelijke compromis nog zoveel mogelijk inhoud te geven. Met in totaal vier dagen met een ‘stilgezette’ klok, viel de laatste klap van de voorzittershamer op 29 maart 1968. Wat er toen op papier stond was in de moeilijkste gevallen een ernstig verwaterde tekst die soms niet meer dan afspraken over verdere behandeling bevatte van slechts vaag omschreven problemen zonder overeenstemming over de gewenste aanpak of de na te streven doelstellingen.

Geen wonder dat de uitkomsten van een op die manier verlopen en eindigende conferentie niet alom met lof en gejuich werden begroet – het minst van al door de woordvoerders van ontwikkelingslanden. Sommigen van dezen stelden dat de gekozen tactiek van op consensus mikkende eisen niet had gewerkt, en dat er geen wezenlijke besluiten waren genomen waarmee zij thuis konden komen. Inhoudelijk was dat volkomen waar: als ‘wezenlijk’ moest betekenen dat na het akkoord het betreffende probleem of deelterrein, of de wereldeconomie als geheel, in een andere richting zou gaan bewegen, dan was daarvan natuurlijk geen sprake.

De vraag is uiteraard of dit een reële verwachting was − niet alleen omdat Unctad-resoluties nu eenmaal, net als de meeste besluiten van VN-organen in  het algemeen, niet meer dan aanbevelingen zijn aan regeringen, die deze al of niet ter harte kunnen nemen; maar ook omdat praktisch alle vraagstukken die de conferentie moest behandelen dermate complex waren en zo vol van tegengestelde belangen van landen, dat eenduidige oplossingen of methoden van aanpak niet al na enkele weken vergaderen hadden kunnen worden verwacht.

Desalniettemin was het functioneel voor ontwikkelingslanden om zich uiterst ontevreden te tonen over de bereikte resultaten: de tijdens de conferentie tot het hoogste niveau opgevoerde pressie op de rijke landen, moest na de conferentie uiteraard worden volgehouden en telkens opnieuw worden bekrachtigd – en dat gold vanzelfsprekend ook voor de waarnemers en nabeschouwers die sympathiseerden met wat de ontwikkelingslanden bepleitten. Udink en De Block hadden weliswaar in formele zin geen ongelijk toen zij er in hun nabeschouwingsbrief op wezen dat het ‘wijdverbreide gevoel van teleurstelling over de resultaten’ (idem p. 5) mede was veroorzaakt door misvattingen over de aard van de resoluties van zulke conferenties: slechts aanbevelingen, geen bindende besluiten, zelfs niet als zij door een meerderheid of met unanimiteit waren aangenomen.

Maar politiek hadden zij wèl ongelijk; hun beoordeling van de uitkomsten had meer nadruk kunnen en moeten leggen op de zwakte van de aanvaarde teksten. Want het was een onbetwistbaar feit dat zelfs de meest welwillende interpretatie van wat in die resoluties in het vooruitzicht werd gesteld geen basis voor optimisme kon zijn over de voortvarendheid waarmee het overeengekomene in praktijk zou worden gebracht, laat staan voor de waarschijnlijkheid van echte veranderingen in de toekomst.

De volgende vraag betreft de opstelling en deelname van de Nederlandse delegatie. De delegatie-instructie was veelbelovend, maar de aangekondigde actieve houding van Nederland werd niet bij alle agenda-onderwerpen en door alle leden van de delegatie in dezelfde mate in praktijk gebracht. Zo kon in de speech van minister De Block voor de plenaire vergadering van 5 februari 1967 naar de letter weliswaar geen belangrijke afwijking van het beoogde Nederlandse gedrag worden geconstateerd; maar toch klonk enkele weken later de speech van Udink, die na zijn aankomst pas op 18 maart 1967 aan de beurt was, veel positiever dan die van de EZ-minister − en zelfs wel aanmoedigend op punten waar dat geboden was. ^[290] Terecht, want de conferentie bood toen al een wat grimmiger uitzicht op de uitkomsten – al probeerde Udink dit zoveel mogelijk te ontkennen. Hij drong niet alleen aan op serieuze pogingen om Unctads bijdrage aan het in 1970 te lanceren nieuwe Ontwikkelingsdecennium (DD-2) en de daarvoor uit te werken Internationale Strategie van doelstellingen en maatregelen, maar haakte ook in op de actuele stand van de besprekingen op de conferentie. Voor die laatste kwam hij ook met nuttige suggesties op onderwerpen die dreigden vast te lopen – al weet ik niet of hij dat ook deed in het vertrouwelijke overleg van enerzijds de B-groep van de OESO-landen, en anderzijds de EEG-groep. Daar, en ook in bilaterale contacten met landen van beide groepen, moest het gebeuren. Want dat waren hoe dan ook de gremia waar de kennelijk beoogde actief-constructieve interventies nodig waren, evident in zo concreet mogelijke termen. Naar buiten toe was daarvan echter niets te merken – ook niet in het interview dat de minister Scherpenzeel en mij toestond op 19 maart 1968. Dat, en zijn vertrek op 20 maart, rijmden slecht met de inhoud van zijn rede en met de instructie.

Op dezelfde wijze vertoonden ook de optredens van de delegatieleden uit de verschillende ministeries heel verschillende accenten: die van EZ, die Unctad veel minder belangrijk vonden dan de GATT, lieten dit in woord en gebaar merken; die van BuZa bemanden de financiële commissie (Everts was er zelfs voorzitter van, zoals we hebben gezien) en de Werkgroep die onder andere de problemen van de minst ontwikkelde ontwikkelingslanden moest bezien; daar konden zij een meer aansprekend verhaal houden, onder andere omdat Nederland zich inmiddels op een concrete datum voor de omvang van zijn hulp had vastgelegd. Daarentegen waren de ambtenaren die in de commissies van de grondstoffen- en fabrikatenhandel moesten optreden veel meer gebonden aan standpunten van andere EEG-landen, mede omdat op beide terreinen het streven tevens was gericht op toenemend gemeenschapsbeleid,^[291] terwijl in de andere commissies alleen het Nederlandse belang richtsnoer kon zijn. Meer of minder onder invloed van persoonlijke accenten en departementsvisies, en bovendien belast met uiteenlopende graden van complexiteit op de verschillende beleidsterreinen, kon de inhoud van de Nederlandse standpunten niet op al deze plaatsen even meegaand en constructief zijn.^[292]

Ongelukkiger was echter het feit dat op de momenten dat de conferentie in haar belangrijkste fase verkeerde, in de laatste dagen − toen de oorspronkelijke einddatum al lang voorbij was, en in informele onderhandelingsgroepen werd gepoogd de nog restende geschillen te overbruggen − Nederland alleen vertegenwoordigd werd door een ambtelijke delegatiehoofd van EZ (de heer Boekstal). Deze had weinig of geen politieke speelruimte om de delegatie-instructie creatief te interpreteren op momenten dat dit had kunnen helpen, en leek dat ook geen seconde te ambiëren. Bovendien had hij geen toegang tot het topoverleg waarin alleen de grote en politiek belangrijke landen uit de verschillende landengroepen aan de touwtjes trokken. Ministers waren er toen evenmin van de andere Westelijke landen, maar àls Udink zijn verblijf met enkele dagen had verlengd rijst toch de vraag of hij eveneens buiten dit topoverleg had moeten blijven. Het is weliswaar niet aan te nemen dat alleen daardoor de uitkomst van de conferentie wezenlijk anders zou zijn geweest. Op onderdelen had dit echter wel gekund. Daar was wèl een mogelijkheid tot effectieve bemiddeling en atypische stellingname die Nederland te baat had kùnnen nemen, maar die heeft Udink welbewust versmaad.^[293]

Ook de Tweede Kamer, die de nabeschouwing van de twee ministers besprak op 26 juni 1968, was niet zo tevreden over de uitkomsten van Unctad-2. Hoewel de meningen daar uiteraard varieerden per fractie was er wel een grote meerderheid die de opvatting deelde, dat de conferentie ‘helaas niet beantwoord heeft aan de verwachtingen die de ontwikkelingslanden erin hadden gesteld.’ Dit stond in de al eerder geciteerde motie van het PvdA-lid Ruygers, die door leden van zeven andere partijen (inclusief de regeringsfracties) en de groep Aarden was mede-ondertekend.^[294]

Minister De Block sprak eveneens over de geringe resultaten van de conferentie, en die werden volgens hem vooral veroorzaakt door het ontbreken van politieke wil bij de (andere) rijke landen om tot concrete resultaten te komen, dit uit angst voor de economische consequenties. Maar er was wel een grotere wil tot samenwerking getoond dan indertijd op Unctad-1 (aldus de NRC, zonder aanhalingstekens).

Interessant aan de motie van juni 1968 was, dat daarin drie concrete verzoeken aan de regering waren opgenomen, die het oog richtten op de toekomst. Het eerste hield in dat Nederland als lid van de TDB (in Unctad dus) ‘iedere gelegenheid’ moest benutten ‘om alsnog positieve resultaten te bereiken’ (waarbij enkele hoofdterreinen werden genoemd). Over dit verzoek kan ik kort zijn: een enkele keer was in de voorgaande secties wel iets te merken van Nederlandse inspanningen om in de periode na de conferentie iets te bewerkstelligen: met name de aandrang bij de EEG-ministerraad om als eerste het EEG-APS in werking te laten treden. Daarnaast deed Nederland ook zijn best om de inhoud van de Internationale Ontwikkelingsstrategie van de VN zo sterk mogelijk te maken − weliswaar grotendeels tevergeefs, zoals we bij de verschillende onderwerpen hierboven gezien hebben.

Het tweede verzoek van de Kamer was in de EEG het initiatief nemen ‘om te komen tot een ontwikkelingspolitiek van de Gemeenschap en de geleidelijke opheffing van maatregelen die nadelig zijn voor ontwikkelingslanden.’ Dit verzoek is in voorgaande sectie besproken, althans het eerste deel ervan. Maar van een initiatief om in de EEG een aanzet te geven tot gemeenschappelijk ontwikkelingsbeleid is van Nederlandse zijde niets gebleken. En het tweede deel van dit verzoek: een opheffing van niet nader aangeduide nadelige maatregelen voor ontwikkelingslanden, was te ongericht om wie of wat dan ook in beweging te brengen.

Het derde verzoek: positief meewerken aan ‘mogelijkheden die de positie van Unctad als instelling en als instrument van ontwikkelingssamenwerking kunnen versterken’, was wel iets dat De Block en Udink inspireerde tot een daad: op 20 augustus 1968 werd een Memorandum van Nederland aan de SG van Unctad voorgelegd over ‘Verbetering van institutionele regelingen van Unctad’ (in vertaling weergegeven in IS, november 1968, p. 152-155).^[295] Het was echter geen sterk stuk, en zeker minder constructief dan de auteurs zelf geloofden (idem p. 152). Naast een serie vrij overbodige opmerkingen over het verschil tussen ‘onderhandelen’ en ‘beraadslagen’ en enkele praktisch onuitvoerbare suggesties, kwamen de meeste aanbevelingen vooral neer op het inperken van de armslag van Unctad, bijvoorbeeld: geen grote, breed opgezette conferenties meer te houden van het type Unctad-2,^[296] maar (alleen?) reeksen kleinere bijeenkomsten over concrete onderwerpen (idem p. 153); of, nòg onbegrijpelijker: eerst streven naar praktische overeenstemming, en pas als die er in voldoende mate is pogen daarvan aanbevelingen aan regeringen te maken (idem p. 154).

Maar er stonden ook nuttige constateringen en wenken in, zoals de erkenning dat niet alleen de G77, maar ook de B-groep vaak met (te) star geformuleerde groepsstandpunten de bespreking inging; dat compromispogingen eerst door de meest belanghebbende landen zouden kunnen worden ondernomen vooraleer de andere erbij te betrekken; en dat contacten tussen afzonderlijke landen uit verschillende groepen dienden te worden aangemoedigd (idem p. 153). Dit laatste was een idee dat Udink van Kaufmann overname en later zelf in praktijk bracht, met zijn initiatieven voor het zogenoemde ‘Gelijkgezindenoverleg’ (zie hieronder voor meer daarover). Ook zinvol was de aanbeveling dat Unctad meer coördinatie zou kunnen nastreven met andere, soms meer bevoegde of gespecialiseerde, organisaties, bijvoorbeeld door die te verzoeken zaken van belang voor ontwikkelingslanden met voorrang aan te pakken, of die samen met Unctad te onderzoeken – al ging deze aanbeveling wel weer te ver met de suggestie dat Unctad, bij onbevredigende vorderingen bij die andere, nooit zou mogen overwegen zulke zaken dan maar zelf te behandelen (idem p. 155).

Dit laatste was zo’n beetje de rode draad in het standpunt van de Nederlandse regering: Unctad zou wel een functie hebben in het geheel van het internationale beleidsoverleg, maar dan hooguit in de zin van een beraadslagend forum waarin globale visies en beleidsideeën kunnen worden ontwikkeld, die vervolgens ter overweging – dus in de vorm van niet-bindende aanbevelingen − aan de regeringen worden voorgelegd. Wanneer blijkt dat onder die laatste voldoende landen zitten die bereid zijn tot verdergaande stappen, dan kunnen die worden uitgewerkt in organisaties of instituties die daarvoor speciaal zijn aangewezen en toegerust; en dat kan dan leiden tot echte onderhandelsconferenties met uitkomsten waaraan een wettelijk bindend karakter kan worden toegekend, aldus het Memorandum. Weliswaar volgde in de passage waarin stond dat ‘de resultaten (…) van de  permanente organisatie van Unctad (…) hun niet-bindende karakter moeten behouden’, ook nog een zin die een uitzondering leek mogelijk te maken, namelijk: dat ‘in gevallen waarin Unctad hiervoor de meest geschikte organisatie is’ zulke onderhandelingsconferenties ‘onder auspiciën van Unctad kunnen plaatsvinden’ (idem p. 153). Maar het stuk ging daarop zelf niet verder in – hoewel dit op dat moment al praktijk was in de grondstoffensector, waar onderhandelingen over afzonderlijke overeenkomsten (zie de desbetreffende sectie hierboven) inderdaad al plaatsvonden onder Unctad-auspiciën. Udink wilde daarin blijkbaar nog altijd terughoudend blijven.^[297]

Die beperking was er ook bij het bovengenoemde idee van het Gelijkgezindenoverleg – een term overigens die in Udinks periode nog niet bestond. De eerste die bij mijn weten iets vergelijkbaars bedoelde – landen uit verschillende landengroepen die een soort bemiddelaarsrol zouden kunnen vervullen – was Johan Kaufmann (een ervaren diplomaat die al sinds 1961 voor Nederland actief was in allerlei handelsoverleg in Genève en geaccrediteerd was bij het Europees Bureau van de VN aldaar). Die schreef in september 1964 een artikel over Unctad-1 en opperde daarin aan het slot, dat ‘tussengroepen van gematigden’, ‘bij voorkeur uit zowel’ ontwikkelde als onderontwikkelde landen, een constructieve rol kunnen spelen om tegenstellingen te ‘helpen overbruggen’ (Kaufmann 1964, p. 407; cursivering toegevoegd). Je kunt ook zeggen dat landen die hiertoe bereid zijn, geschikt zijn om een ‘brugfunctie’ te vervullen – een term die Udink wèl gebruikte.^[298]

De vraag is echter of van deze (potentiële) leden van een bruggroep zoals Udink die voor zich zag, een zelfde soort dissidentie ten opzichte van de belangen van de dominante, rijke groep van landen kon worden verwacht als van de landen waarover ik het aan het slot van de eerste sectie van deze paragraaf had: landen die ook stelling zouden durven te nemen tegen het op behoud van positie en macht gerichte beleid dat met name grote en sterke landen voorstaan? Wie die vraag in het achterhoofd heeft zal niet meteen aan landen als West-Duitsland of Frankrijk denken als potentiële medestanders, want die maakten zelf deel uit van de topgroep – ook al streefden zij elk voor zich ook wel eens doelstellingen na of ondernamen zij acties die de belangen van andere toplanden dwarsboomden. Landen, doorgaans kleinere dus, die echt willen opkomen voor de zaak van de ontwikkelingslanden, moeten ook de bereidheid en het lef hebben, zo heb ik eerder geponeerd, om zich atypisch te gedragen binnen de groep waartoe zij historisch en qua welvaartspeil behoren. Hun dissidentie zou weliswaar niet zo ver mogen gaan dat zij door deze eigen groep worden verstoten, want dan is hun invloed op de opstelling van de leidende landen verkeken. Maar zij moeten wel risico’s willen nemen en dus verder willen gaan dan wat Kaufmann waarschijnlijk bedoelde met zijn tussengroep van gematigde landen, die alleen wat afstand neemt van de harde opstelling van de topgroep teneinde een middenweg te bewandelen waarlangs beweging in het overleg behouden blijft. Zij zullen ook verder moeten willen gaan dan de bruggroep die Udink waarschijnlijk probeerde te vormen teneinde de tegenstelling tussen de rijke en de arme landen te verkleinen; Udink vond namelijk de blokkenconfrontatie die met Unctad-1 aan de dag was getreden niet alleen onvruchtbaar, maar ook principieel onjuist en ongewenst. Een zelfde ‘afkeer van blokvorming’ had ook zijn DGIS, Meijer, die volgens Van Dam de ‘drijvende kracht was achter twee overleggroepen’ waarvan de latere Gelijkgezindengroep er een was.^[299] Wie, zoals Udink, die het in zijn latere MvT (voor 1970) had over ‘de pogingen van de regering om de bestaande gepolariseerde blokvorming van rijke en arme landen te doorbreken (…) door een aantal landen uit beide (…) blokken bijeen te brengen’ als een soort van brug tussen beide (MinBuza 1969b, p. 16), ontkent in wezen het belang van een zo groot mogelijke eensgezindheid van ontwikkelingslanden, onder andere in de vorm van de G77. Deze blokvorming is in feite het enige middel dat arme landen hebben om de feitelijke samenspanning die een deel van de rijke landen pleegt om arme landen buiten hun markten en besluitvorming te houden, aan te pakken. Wie bruggroepen formeert die deze eensgezindheid dreigen te ondermijnen, ook al gelooft hij zelf alleen gericht te zijn op het bevorderen ‘van informeel beraad teneinde verbindingen te leggen tussen de thans bestaande groepen’, zoals Udink in dezelfde MvT ook betoogde (idem p. 17),^[300]wrikt in feite aan iets dat deze landen slechts met grote moeite kunnen bewaren, en dat is niet constructief.^[301]

In zijn laatste MvT (voor 1971) zie ik geen woord meer over verdere acties in of ten behoeve van bruggroepenoverleg (MinBuza 1970); voor Udink was het voornaamste werk kennelijk gedaan – hoewel Unctad-3 al dichtbij was. Maar voor de particuliere sector en de actiegroepen in Nederland was de volgende conferentie wel aanleiding voor hernieuwde, en nu beter voorbereide, publiekscampagnes. Het feit dat Unctad-3 in Chili zou worden gehouden, waar sinds oktober 1970 een marxistische president was begonnen met een experiment in socialisme langs parlementaire weg, gaf velen in Nederland extra reden voor speciale belangstelling. Maar, zoals we in de laatste sectie van paragraaf 4.1 al hebben opgemerkt, er ontstonden in de Derde-Wereldbeweging geleidelijk aan ook meningsverschillen over doelstellingen en actiemethoden van bewustwording en over de aard van het ontwikkelingsvraagstuk, die schadelijk waren (wat we in hoofdstuk 5 nader zullen onderzoeken). 

Unctads toekomst?

Voor deze vraag keer ik eerst nog even terug naar de discussie over institutionele verbeteringen in Unctad, die in de zevende zitting van de TDB in september 1968 als hoofdonderwerp op de agenda stond. Over de organisatorische zaken was ook een rapport van het Unctad-secretariaat opgesteld. Excerpten daaruit, in Unctads Monthly Bulletin No. 25 van september 1968, laten – naast kritiek op het groepensysteem, dat te rigide was geworden en te veel alleen als een ‘instrument of confrontation’ fungeerde – ook enkele rake opmerkingen zien over het eigen functioneren van dit secretariaat: zo moest het vaak gehoorde verwijt dat het niet ‘neutraal’ was, worden opgevat in het licht van zijn hoofdtaak; want ‘in relation to change and to the objectives of development the secretariat cannot be neutral.’ Het streefde echter wel ‘onpartijdigheid’ na in alle stadia van internationale analyse en actie: in de diagnose van de problemen, in de formulering van specifieke zienswijzen en maatregelen, zowel als in het bedenken van compromissen indien regeringen niet in staat zijn overeenstemming te bereiken.‘The secretariat is always available to all governments, at all times, for consultation on any problem’ (idem, respectievelijk p. 3 en 4).

Deze TDB besloot met algemene stemmen een aantal institutionele veranderingen door te voeren, zoals: de toekomstige conferenties te bekorten tot drie of vier weken, en ze alleen aan fundamentele vraagstukken te wijden (zodat er ministers aan zullen deelnemen); de TDB zelf zou voortaan maar eens per jaar vergaderen; en de SG werd uitgenodigd een ‘deputy’ aan te stellen, opdat hij meer tijd zou hebben voor inhoudelijk werk en overleg met regeringen; ook kreeg de SG bevestiging van het recht intergouvernementele consultaties over grondstoffen te convoceren, na de belanghebbende landen te hebben geraadpleegd. Verder besloot de TDB elf nieuwe NGO’s een waarnemerstatus te geven, waardoor hun aantal steeg tot 28 (idem, No. 26, October 1968, p. 3-4), een uitbreiding die wellicht vooral beoogde via deze vertegenwoordigers van de particuliere sector een grotere verspreiding van de Unctad-visie op beleidsmogelijkheden te bevorderen.

Was Unctad hiermee beter toegerust voor de toekomst? Het waren wel unanieme besluiten, maar die reflecteerden uiteraard uiteenlopende ambities en zorgen. Het merendeel van de ontwikkelde landen was evenwel niet ontevreden over aard van de wijzigingen, en de ontwikkelingslanden zagen ruimte voor toenemende invloed en onderhandelingsresultaten. Voor een analyse vanuit het belang van deze laatste groep is het nuttig Unctads toekomst nader te onderzoeken aan de hand van haar hoofdtaken op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. Eerst drie taken die onderdeel waren van het standaardpakket van Unctad in deze jaren:

• Onderzoek doen naar de afhankelijkheidsstructuren waarin ontwikkelingslanden op allerlei niveaus en terreinen verstrikt zitten, en proberen de beleidsproblemen die zij hebben op de gebieden van handel en ontwikkeling zo helder mogelijk centraal te stellen: onder andere door verbetering en uitbreiding van statistisch materiaal en de regelmatige rapportage daarvan; verzamelen van nieuwe inzichten in de aanpak van die structuren en het uitvoeren van vergelijkende analyses van beleidservaringen in landen met verwante problemen; bijdragen aan beleidsdiscussies op verschillende niveaus, zowel in Genève als in regio’s van de Derde Wereld; en het bijscholen van deskundige staf en het assisteren van goed toegeruste publieke diensten en instituties in afzonderlijke landen. Hiervoor zullen vooral het Unctad-secretariaat en zijn voorlichtingsdienst moeten worden uitgebreid en voorzien van ruimere taken en bevoegdheden.
• Via regeringsoverleg proberen de rijke landen te bewegen tot grotere medewerking aan de verandering van genoemde structuren, met name door de belemmeringen die handel met en investeringen en hulp uit de ontwikkelde landen beperken te verkleinen en waar mogelijk op te heffen; en er samen met andere internationale organisatie naar te streven dat op alle niveaus de positie en belangen van ontwikkelingslanden adequaat worden gerepresenteerd en er rekening mee wordt gehouden in het reguliere beleidsoverleg en bij de aanpassing van bestaande en nieuwe regelingen.
• De regeringen van ontwikkelingslanden te bewegen tot nauwere onderlinge samenwerking en overleg, niet alleen ter versterking van hun gezamenlijk optreden tegenover ontwikkelde landen en hun instellingen, maar ook omdat coördinatie en samenwerking op (sub)regionaal niveau kunnen bijdragen tot welvaartsverhoging door efficiënter gebruik van productiefactoren, betere en uitgebreidere transportverbindingen, en gezamenlijke projecten.

Dit laatste: zorgen voor een betere onderlinge samenwerking van de ontwikkelingslanden, staat hier nog als een (neven)taak van Unctad vermeld. Hoewel dit medio 1971, drie jaar na Unctad-2, nog altijd een onvermijdelijke deeltaak van Unctad was, werd in New Delhi wèl al beseft dat dit eigenlijk méér een zaak van de ontwikkelingslanden zèlf was; die zouden vooral moeten inzien dat zij veel te winnen hadden bij meer en meer eendrachtige samenbundelingen. Zouden zij dit dan niet beter als een eigen taak naar zich toe kunnen trekken, dan lijdzaam af te wachten wat Unctad, en met name de SG daarvan, daaraan zou kunnen doen?

De woordvoerder van de G77, de Braziliaanse afgevaardigde Da Silveira zei het in elk geval zonder veel omhaal, maar wel wat dramatisch ingeleid, met de woorden: ‘De teleurstellende resultaten van New Delhi hebben de ontwikkelingslanden nòg eens van de dringende noodzaak overtuigd om zich te verenigen, òf onder te gaan!’^[302] Da Silveira ‘bepleitte (…) de oprichting van een permanent orgaan van ontwikkelingslanden naar het voorbeeld van de OESO’;  daarvoor zou hij ‘op niet al te lange termijn een nieuwe ministeriële conferentie van de 77 bijeen [willen] roepen’, zo tekende Scherpenzeel op. En dat zou, zo vervolgde hij in Da Silveira’s geest, als ‘een samenwerking van ontwikkelingslanden in geïnstitutionaliseerde vorm niet zonder gevolg blijven voor de positie van Unctad.’ Een sterkere bundeling van krachten, ‘die een OESO-achtige organisatie zou kunnen bewerkstelligen’ (Coppens & Scherpenzeel, p. 116), zou Unctad immers meer tijd en politieke ruimte geven voor haar hierboven als tweede genoemde taak: fungeren als een ‘ontmoetingsplaats’ voor de onderhandelaars van de verschillende landengroepen, waarbij het Unctad-secretariaat wellicht tegelijkertijd aan gezag zou kunnen winnen door als een meer onpartijdige leverancier van ideeën en beleidsvoorstellen op te treden; met aanbevelingen waarin zodanig gemeenschappelijke belangen zijn vertegenwoordigd, dat zij tot voldoende gedragen besluiten kunnen uitgroeien.

Wat de ontwikkelingslanden misten aan politieke en economische macht zouden zij misschien (gedeeltelijk) kunnen compenseren door ‘een wilskrachtig optreden vanuit een door eenheid versterkte positie’, waardoor zij ‘het Westen tegemoet [zouden kunnen] treden als een meer gelijkwaardige partner.’ Dit was wellicht een wat speculatieve verwachting van Scherpenzeel, maar het was wel een ‘gedachte’ die inderdaad ‘leefde’ bij veel ontwikkelingslanden (ibidem p. 117), dat heb ik uit eigen waarneming bevestigd gezien.

Jammer was echter dat Da Silveira’s pleidooi niet meer werd teruggezien voor het midden van 1971 – en ook niet door anderen werd overnomen. Maar hij, en andere misschien iets meer gezaghebbende stemmen uit de groep van ontwikkelingslanden, kwamen later wel terug op deze gedachte van een OESO voor of van de Derde Wereld, dat zullen we in de volgende hoofdstukken zien.

De bovenstaande drie taken van Unctad, die in haar eerste jaren waren uitgekristalliseerd en verbijzonderd, ontstonden in antwoord op inviduele behoeften van landen en de externe problemen waarmee hun regeringen werden geconfronteerd. Eén ander aspect bleef daarbij echter wel stelselmatig in de schaduw, dit voornamelijk als gevolg van het gegeven dat Unctad een intergouvernementele organisatie was en haar werkzaamheden in principe de nationale soevereiniteit van de lidstaten dienden te respecteren. Binnenlandse effecten van externe relaties, en met name verdelingseffecten voor verschillende inkomensgroepen en regio’s van interactie met het buitenland bleven daardoor, weliswaar niet volledig maar wel veelal, buiten beschouwing; aspecten die niet of slechts beperkt te betrekken waren bij analyses, of die als aangrijpingspunt voor beleidsaanbevelingen politiek tè aanstootgevend zouden zijn om probleemloos geaccepteerd te kunnen worden.

Unctad versterken als instrument van ontwikkelingssamenwerking, zoals de Tweede Kamer wenste als onderdeel van haar derde verzoek aan de regering in de aangenomen motie van juni 1968, stuitte dus op grenzen. Ontwikkelingssamenwerking beoogt immers niet alleen de gemiddelde welvaart van ontwikkelingslanden op een hoger peil te brengen, maar met name ook de voorzieningen voor de armste groepen in die landen; deze groepen, net als andere in ongunstige posities verkerende delen van de bevolking in ontwikkelingslanden, dienen beschermd te worden tegen uitbuiting en machtsmisbruik en andere vormen van onderdrukking en rechteloosheid. Als deze verdrukten en hun problemen in Unctad niet de vereiste essentiële plaats in onderzoek en beleid kunnen verkrijgen, dan kàn Unctad eenvoudig geen adequaat instrument van ontwikkelingssamenwerking zijn. Dat sluit weliswaar niet uit dat haar werkzaamheden wèl indirect kunnen bijdragen tot positieverbeteringen van de zwakste groepen, maar de mate waarin en de termijn waarop dit praktisch betekenis zal kunnen krijgen, zijn dan nòg een wezenlijk probleem: correcties achteraf komen immers veelal te laat en zullen niet zelden slechts beperkt werkzaam kunnen zijn.

Voor dat soort problematieken kan uiteraard wel op andere instellingen, die daarvoor meer geschikt zijn (zoals de ILO, Unhcr, en een hele rits non-gouvernementele organisaties), een beroep worden gedaan. Maar het zou beter zijn als Unctad ook in dit opzicht hervormbaar zou zijn, in die zin dat het belangrijke werk dat zij doet op het vlak van handel en ontwikkeling ook in directe bijdragen kan worden omgezet, zowel bij de analyse als bij de te nemen maatregelen. Of ook op dit punt verbeteringen mogelijk zouden zijn, en wanneer en hoe, bleef de grote vraag.

4.4 Udink en de bijdrage van het kabinet-De Jong

Berend-Jan Udink werd in 1967 de landspolitiek ingerommeld voor een ministerspost die hem ‘niet erg lokte’, zoals hij pas later zelf toegaf (Udink 1986a, p. 51). Toch maakten zijn persoonlijke flair en ervaring met het internationale werkterrein (als ex-directeur van de CKH), en ook wel een beetje zijn ego, hem wel geschikt voor een groot deel van zijn takenpakket. Met zijn aan het brutale grenzende persoonlijkheid wist hij zich in korte tijd op te werken tot een invloedrijk lid van het kabinet-De Jong. En in de Tweede Kamer kwam hij na een matige start met veel weg. Dit leverde de ontwikkelingssamenwerking geen windeieren op – al was hij ook wel eens nalatig.

Wat Udink voor het ontwikkelingswerk gedaan wist te krijgen was echter niet altijd toe te juichen: er waren beleidsdaden die beter anders hadden kunnen worden aangepakt, en er waren ook terreinen waarop deze minister de boot miste – hoewel niet altijd door onoplettendheid van hem of zijn staf.

De meeste van deze plus- en minpunten zullen in deze slotparagraaf worden afgevinkt bij de beantwoording van de vijf groepen van onderzoeksvragen naar de resultaten van het ontwikkelingsbeleid in de periode-Udink. Aan het eind zullen we dan zien of deze minister en het kabinet-De Jong per saldo bijdroegen tot een beter beleid dan dat in de vorige periode, en of daarmee ook de armste en meest ontrechte mensen in ontwikkelingslanden vooruit werden geholpen.

1.  Probleemdefinitie en motivering:

De visie en de globale beleidsdoelstellingen van Udink en de regering-De Jong waren in grote lijnen gelijk aan die van Bot en Cals. Dat hadden de minister en de minister-president desgevraagd later ook verklaard in de Tweede Kamer. Daar klonk wel wat terughoudendheid in door, en er waren ook verhalen die dat voedsel gaven; maar in zijn memoires nam Udink de twijfel daarover weg.

In de eerste subparagraaf heb ik aan de hand van enkele citaten uit Udinks MvT’s voor 1968 en ’69 laten zien dat daarin geen nadrukkelijke uitspraken stonden waaruit bleek dat de regering het ontwikkelingsvraagstuk als een politiek belangrijk, laat staan als hét belangrijkste, onderwerp van regeringsaandacht beschouwde. Maar er was wel de expliciete uitspraak in de regeringsverklaring van de premier, dat het kabinet ‘een hoge prioriteit [toekende] aan de verhoging van de ontwikkelingshulp en aan de intensivering van de samenwerking met ontwikkelingslanden’ (MinAZ 1967, p. 29). Hoewel het eerste deel van deze toezegging pas echt effect kreeg toen, dankzij Udink in oktober van 1967, die verhoging ook een concrete doelstelling en datum kreeg: 1 procent van het nationaal inkomen, te bereiken in de begroting voor 1971. Ontwikkelingssamenwerking onderging hiermee een statusverhoging die politiek gewicht had – ook al waren er nog allerlei vragen en bleek die status ook negatief toerekeningsgedrag met zich mee te brengen (zaken waarop ik in de vierde groep van vragen inga).

Twee jaar later werd deze statusverhoging voor de ontwikkelingssamenwerking verder ingevuld toen Luns en Udink in hun MvT voor 1970  benadrukten dat dit beleidsterrein een ‘integrerend bestanddeel van de buitenlandse politiek’ zou zijn – overigens tegelijkertijd bewerend dat dit altijd al het geval was geweest. In deze MvT zelf stond weliswaar weinig dat dit belang ook met daden onderstreepte – er werd alleen betoogd dat de taak van de regering ‘om het Nederlandse aandeel in de internationale samenwerking en in het internationaal streven naar vrede, veiligheid en voorspoed te verzekeren’ voortaan ook ’in de presentatie van het regeringsbeleid naar voren [diende] te treden’ (MinBuza 1969b, p. 5). Maar in een speciale brief die deze bewindslieden in september 1969 richtten aan de Nederlandse vertegenwoordigingen bij internationale instellingen, waarin deze op de hoogte werden gesteld van de benadrukte eenheid van het buitenlandse beleid, stond wèl expliciet dat ‘de ontwikkelingssamenwerking een belangrijk onderdeel van onze internationale betrekkingen is geworden.’ Ook schreven zij het ‘van nationaal en van internationaal oogpunt uit van het grootste belang’ te achten dat deze vertegenwoordigingen zich voortaan niet alleen ‘bij voortduring ervan bewust zijn, dat ontwikkelingssamenwerking een hoogst gewichtig stuk buitenlands beleid is’; maar zich tevens ‘zodanig in de complexe materie’ van deze samenwerking dienden ‘te verdiepen dat zij in staat zijn het regeringsbeleid terzake uit te dragen, toe te lichten en, waar nodig te verdedigen’, en dat zelfs ‘met dezelfde overtuiging als waarmee zij andere nationale belangen in het buitenland behartigen’ (uit de weergave van deze brief in Dierikx et al., red., 2005a, p. 401). Kortom, het ontwikkelingsvraagstuk was voor de regering-De Jong dan wel niet ‘het belangrijkste’ onderwerp, maar wèl even belangrijk als andere Nederlandse belangen in het buitenland.

Deze duidelijke promotie van het ontwikkelingsbeleid viel weliswaar niet bij alle BuZa-medewerkers in even goede aarde – zoals ook Udinks opinies over hulpontbinding vragen opriepen, die eveneens in de vierde set van vragen terug zullen komen. Maar door de Tweede Kamer werd de versterkte eenheid van het buitenlandbeleid wel principieel aanvaard − al wilden sommige leden wel weten of àlle onderdelen van het geïntegreerde buitenlandbeleid wel echt op voet van gelijkheid bejegend zouden worden; en of Udink nog wel, als eerste, verantwoordelijk bleef voor de interdepartementale coördinatie van alles wat met ontwikkelingslanden te maken had (meer daarover volgt in de vragenset hierna).

De visie en globale beleidsdoelstellingen van de minister z.p. en het kabinet concentreerden zich in deze periode in het bijzonder op de nieuwe Ontwikkelingsstrategie (DD-2) die in de 1970 met algemene stemmen werd aanvaard in de Verenigde Naties. Udinks ijveren daarvoor werd internationaal erkend. De tekst van deze Strategie was weliswaar niet zonder gebreken, en het was ook zorglijk dat bijna alles wat daarin formeel was overeengekomen door, soms vele, landen weer teniet werd gedaan in achteraf aangetekende reserves. Dit verzwakte de werking van deze gezamenlijke intentieverklaring van rijke en arme landen meer dan Udink aanvankelijk had verwacht, al bleef de strekking van de intenties desondanks niet geheel zonder betekenis. De wereld was er nog niet toe, maar dat kon Udink niet verweten worden.

Wat hem overigens, net als zijn voorganger, wel verweten mag worden was het gebrek in hun visies, dat alleen in termen van landen over het ontwikkelingsprobleem gedacht en gesproken werd. Dat armoede bij uitstek gevonden wordt bij bepaalde inkomensgroepen in urbane wijken en op het platteland in ontwikkelingslanden (zoals ook elders) werd weliswaar beseft, maar dat ook het gedrag van de meer bedeelden in die landen een hinderpaal was en verslechterende leefomstandigheden van de massa veroorzaakte, speelde geen grote rol. En dat bestrijding van deze politieke factor ook behoorde tot de opgaven waarvoor donorlanden zich (mede)verantwoordelijk dienden te houden, werd niet aanvaard. Onder het excuus van respect voor nationale gevoeligheden en soevereiniteit van ontvangende regeringen wilden de hulpgevers zich daar niet mee bezig houden; en kregen ondergeschikten en andere uitvoerenden impliciet de opdracht zich daar niet mee in te laten. Dat de meest behoeftigen daardoor moeilijk bereikbaar bleven, werd veelal genegeerd – zelfs als die nadrukkelijk wel het officiele doel van de interventie waren. Voorkoming daarvan was geen doelbewuste leidraad in de activiteitenplanning − misbruik door beleidsverantwoordelijken ter plaatse en andere niet beoogde effecten van de hulp werden daardoor spaarzaam gemeld aan Den Haag en leidden nòg zeldzamer tot maatregelen.

In menig interview dat Udink afgaf bleek hij − meer dan Bot die minder reisde in door Nederland geholpen landen – terdege op de hoogte te zijn van dit misbruik en andere niet gewenste effecten. Maar de vraag of daarnaar gehandeld behoorde te worden ontweek hij met drogredenen als: ‘ons beleid is niet gericht op het afleggen van getuigenissen’, of met de suggestie dat politiek meer doelbewust handelen in zoiets als ‘een imperialisme van de rijkdom’ zou moeten ontaarden. Zoals ook Udinks pleidooi voor ‘ontmoralisering van de samenwerking’, behalve op zichzelf al vreemd, ook uitermate mal was, en een uitgesproken voorbeeld van zijn vlucht in wat ‘quasi-apolitieke blindheid’ mocht worden genoemd. Udink gaf in zijn latere publicaties toe dat er tijdens zijn bewind heus ook wel politieke keuzen werden gemaakt – sommige overwegingen die hij daarbij noemde waren zelfs verrassend progressief, maar niet te rijmen met zijn uitgesproken afkeer van ‘kiezend en keurend – en dus ook afkeurend! – door de wereld gaan.’ Voorrang geven aan ontwikkelingslanden met een serieus hervormingsbeleid, bijvoorbeeld als criterium voor zijn concentratielandenbeleid, is waarschijnlijk niet eens bij hem opgekomen. Zijn in 1970 gegeven inschatting dat wel ‘een kwart’ van de Nederlandse hulp besteed zou zijn aan landbouwhervorming, inkomensherverdeling via belastingen, onderwijs voor allen, en andere bijdragen aan sociale ontwikkeling, kan dan ook slechts worden opgevat als een waarschijnlijk onbedoelde onderstreping van het vermoeden, dat driekwart van die hulp daarop niet nadrukkelijk was gericht. De conclusie moet dan ook zijn, dat in Udinks periode de emancipatie van landen èn mensen niet in samenhang centraal werd gesteld. 

2. Bewindspersoon en bevoegdheden:

Een ‘speciale missie van het hele kabinet’ kon ontwikkelingssamenwerking niet worden genoemd ten tijde van de regering-De Jong. De handhaving van het ministerschap z. p. was meer een automatisme geworden waarover niet meer getwist hoefde te worden. Daarnaast was ook de (late) keuze van nieuwkomer Udink tè zeer het resultaat geweest van dagenlang zwartepieten tussen partijen die deze post slechts als een halve ministerszetel telden (Maas 1986, p. 38-40). Aan versterking van diens bevoegdheden werd tijdens deze formatie dan ook niets gedaan, zelfs niet aan duidelijker afspraken omtrent diens coördinerende rol, zoals zo dringend was aanbevolen door DG Meijer en door Bot zelf.^[303] Udinks ministerschap was tijdens de formatie van het kabinet-De Jong inderdaad een restpost geweest, en dat lot zou wellicht ook de ontwikkelingssamenwerking ten deel zijn gevallen als niet Udink zich in korte tijd ontpopt had tot een minister waar men niet omheen kon.

In feite was echter ook de van de vorige periode daterende omschrijving van Udinks coördinatorstaak te eng: anders dan de in voetnoot 303 weergegeven woorden ‘samenhangend hulpverleningsbeleid in zijn geheel’ suggereerden, had hier niet slechts naar het hulponderdeel moeten worden verwezen, maar ook naar de coördinatie van alle overige beleidsterreinen waar relaties met ontwikkelingslanden van belang waren, of waar de positieverbetering van deze landen zelfs centraal stond (zoals bij Unctad). Dit expliciteert iets dat sommige bepleiters van destijds misschien wel bedoelden – minder dan dit zou immers weinig effect hebben gehad! Maar als dit expliciet was voorgesteld, zouden de ministers die primair verantwoordelijk waren voor de diverse vakdepartementen dit nooit geaccepteerd hebben (zoals Bot heeft moeten ervaren). Een dergelijke discussie heeft in deze periode dan ook niet plaatsgehad, al heeft Udink wel getracht langs informele weg iets gedaan te krijgen op de beleidsterreinen van andere ministers.

Dit bleef hem ook als enige weg over omdat hij al tijdens het constituerende beraad van het kabinet, waar hij op advies van Bot de eerste verantwoordelijkheid voor Unctad opeiste, te horen kreeg van De Block van EZ dat dit uitgesloten was. De M.P. verwees het onderwerp op naar ‘later overleg,’ Maar dat werd uitstel naar de volgende kabinetsformatie, omdat de Unctad-kwestie werd opgeborgen in de algemenere opdracht  aan de Commissie-Van Veen (de minister van BiZa), die de vigerende interdepartementale taakverdeling van de overheid moest doorlichten, mede teneinde oplossingen aan te bevelen voor die beleidsterreinen die onder de bevoegdheid van verschillende ministeries vielen.

Udinks benoeming mag, dankzij diens snel aan het licht tredende politieke kwaliteiten, wel als een gelukkig toeval worden geduid, zelfs voor meer dan alleen de hoogte van de ontwikkelingshulp. Zijn handige en doelgerichte bespeling van collega-ministers alleen al, maar ook zijn manoeuvreren als allround politicus binnen en buiten het kabinet, maakten hem immers tot een OS-minister die aanhangers van het pro-ontwikkeling-model zich hadden kunnen wensen. Hij oogstte echter nòg meer waardering bij degenen die ontwikkelingshulp voornamelijk apprecieerden om redenen die het pro-domo-model kenmerken; die zullen blij zijn geweest met Udink omdat die, in een parlement waarin pro-ontwikkeling-argumenten spontaan op sympathie konden rekenen, dingen wist te regelen die hun economische en andere belangen goed dienden − al hadden zij stellig meer gewenst dan Udink hen bood!

Dit laatste heeft overigens een deel van Udinks critici in die tijd niet echt beseft. Zij die hem, net als Den Uyl aanvankelijk, slechts konden zien als een verlengstuk van het bedrijfsleven en nog steeds opererend als in zijn vorige functie – zoals bij voorbeeld degene die Udinks beleid critiseerde als ‘het doorzetten en versterken van de lijn van exportbevordering en investeringsaanmoediging’ (Beerends 1981, p. 49) – vergisten zich wat het eerste betreft deerlijk. Minder ongelijk hadden deze critici echter wel op het tweede punt: Udink geloofde te veel in het heil dat particuliere bedrijfsinvesteringen ontwikkelingslanden konden brengen om van zijn geesteskind, de FMO, een adequaat instrument ter bevordering van zulke investeringen te kunnen maken, terwijl hij er ook kapitaalmarktmiddelen voor onder het ontwikkelingsplafond bracht (beide kwesties komen in de voorlaatste sectie nader aan de orde). En  soms wekte hij ook de indruk dat men zich over de mogelijke tegenstelling tussen het Nederlandse belang en dat van ontwikkelingslanden niet al te druk hoefde te maken; medewerkers die daar op moesten letten worden dan op het verkeerde been gezet.^[304]

Desondanks was Udink, naar mijn indruk, als OS-minister, niet de huichelaar, farizeeër, of jezuïet waarvoor veel van zijn linkse critici hem in die tijd gehouden hebben. Maar hij en het kabinet-De Jong brachten wel enkele nieuwe accenten aan in het ontwikkelingsbeleid (zoals de inschakeling van het bedrijfsleven) die dit ongelukkige imago voedden. En Udink was ook  een bluffer en een mooiprater, die soms onbegrijpelijke uitspraken voor zijn rekening nam − wat een evenwichtige beoordeling van zijn daden lastig maakt. Zie bijvoorbeeld de reeds in de vorige sectie aangestipte vragen die in de Tweede Kamer rezen bij de in de MvT voor 1970 benadrukte eenheid van de buitenlandbeleid – het bluffen en mooipraten was hier niet van de lucht. Zijn antwoorden aan de Kamer in februari 1970 klonken meteen als te mooi om waar te kunnen zijn – botsende zienswijzen en belangentegenstellingen op het brede terrein van de buitenlandse politiek zijn immers onvermijdelijk. Regelmatig zullen er knopen moeten worden doorgehakt over wat op een bepaald moment de doorslag moet geven. Hoe zal dat dan gaan?

Gelukkig zag Udink nog voor het einde van de periode in dat de ontwikkelingssamenwerking grote behoefte had aan sterkere bevoegdheden van de OS-minister. Vreemd was het dan ook niet dat er tien maanden later weer àndere Kamerleden opstonden met dezelfde vragen, en die pleitten ook voor verbetering van de positie van dit ministerschap. Dat sprak Udink toen wel aan, want hoewel hij eerst zijn eerdere antwoorden bevestigd had, gaf hij vervolgens toe dat de bestaande coördinatie ‘geen uitermate sterke coördinatiestructuur’ kende. Tevens beaamde hij alvast dat ook de uitvoeringsbevoegdheid van zijn functie versterking behoefde in de volgende regeringsperiode (zie de citaten op p. 205 hierboven).

Hoewel Udink deze mening pas in december 1970 als zijn privé-opvatting mededeelde in de Tweede Kamer, had hij al kort na het eerste Kamerdebat over dit onderwerp aan Luns een memo geschreven ter voorbereiding van hun gezamenlijke beantwoording van de vragen van de Commissie-Van Veen. Luns toonde in zijn bewerking van de aanbevelingen van Udink dat hij een ware kampioen bluffen was door in zijn voorstellen aan de Commissie zelfs de overheveling van een compleet directoraatgeneraal, de BEB, van EZ naar BuZa te bepleiten; wellicht slechts pokerspel om zijn als tweede gepresenteerde alternatief kansrijker te maken. Ik zal de details van deze verwikkelingen hier niet herhalen, en alleen wijzen op de kern van Udinks aanbeveling van beleidsgebieden waarvoor hij, of zijn opvolger, ‘eerste verantwoordelijkheid’ zouden moeten krijgen: naast ‘alle Unctad-zaken’ ook enkele met name genoemde internationale organisaties (zoals de IDA), en de associatieverdragen van de EEG − inderdaad plaatsen waar het primaat van ontwikkelingspolitek voorop hoorde te staan.

Toch had Udink in februari 1969 nog een bijna soortgelijk voorstel van Ruygers, waarin ook een ‘competentieruil met EZ’ was geopperd, als ‘niet relevant’ afgewezen (ontleend aan Engels 1987, p. 101). Misschien geloofde de minister toen nog sterk in zijn eigen vermogen om ook zonder nieuwe bevoegdheden veel gedaan te krijgen bij andere ministers. Inderdaad wist hij met de beperkte, door Bot veroverde, competenties meer klaar te krijgen dan zijn voorganger. Maar het was niet zo dat Udink intussen niet probeerde betere afspraken overeen te komen met deze of gene. Alleen was zijn succes daarmee niet groot, zoals hij ook bij diverse meningsverschillen in de ministerraad vaker aan het kortste eind trok, dan hij suggereerde in zijn twee latere publicaties. Ik geloof dan ook niet zo in de paradox die Engels hem toedichtte: hoe minder formeel geregeld, hoe meer feitelijke invloed (Engels 1987, p. 104)^[305]

Udink verstond wel de kunst van het wheelen en dealen, maar gelukkig heeft hij in 1970 ingezien dat wat hij daarmee bereiken kon, niet vanzelf ook zou zijn weggelegd voor een opvolger in het ambt. Bij de BuZa-advisering aan de Commissie-Van Veen ging echter veel mis. Of de formatie in 1971 veel met dit rapport deed, zullen we echter in het volgende hoofdstuk bezien.

Eén van Udinks commentaren op een latere discussie over een betere staatkundige regeling voor ontwikkelingssamenwerking verdient het hier nog eens nadrukkelijk te worden herhaald. Pleitend voor een speciale OS-minister, argumenteerde hij in zijn beide latere publicaties tegen een combinatie van taken in één persoon (zoals handelsbevordering en ontwikkelingssamenwerking): een OS-bewindsman of -vrouw zou slechts met één hoofdtaak moeten worden belast, teneinde, aldus Udink: een ‘wachter’ te kunnen zijn in het regeringsberaad die exclusief de belangen van arme landen en mensen in het oog houdt (voor de details zie p. 213-214). Dat was een advies dat in recente jaren voortdurend genegeerd werd.

Maar in Udinks periode zag de staatkundige regeling voor dit ministerschap er nog gebrekkig uit. Dit, gecombineerd met een verzameling ministers die hun eigen belangen voorrang gaven, maakte dat aan de regering-De Jong geen echte OS-missie kan worden toegeschreven. En of Udink over een adequaat uitvoerend apparaat kon beschikken, de laatste subvraag van de onderhavige set, is twijfelachtig. Gegevens erover heb ik weliswaar niet kunnen vinden, maar de snelle toename en toenemende gecompliceerdheid van de OS-taken in deze periode maken het nauwelijks vanzelfsprekend dat het DGIS de benodigde expertise, met name die op de terreinen van de andere ministeries, goed heeft kunnen bijbenen. Blijken daarvan zullen bij de volgende groepen van vragen opduiken.

3. Voorlichting en publieksopvoeding:

Udink maakte in zijn eerste MvT inderdaad een algemeen streven naar verhoogde steun en betrokkenheid van de Nederlandse bevolking bij de problemen van ontwikkelingslanden bekend (zoals de eerste vraag van de derde set aan de orde stelt). Maar de uitvoering van die intentie haperde vanaf het begin, en bleef ook later ver beneden het beleden doel.

Jarenlang volstond men met betogen die het belang van goede en actieve voorlichting nader onderstreepten, onder meer in 1969 toen de beoogde publieksopvoeding meer in het perspectief werd gezet van het in de VN uit te roepen tweede Ontwikkelingsdecennium 1970-’80, met zijn door alle landen te aanvaarden algemene Ontwikkelingsstrategie. Maar de organisatorische aankleding van het eigen voorlichtingsbeleid was in de voorafgaande jaren niet uit de verf gekomen, zodat er naast de publicatie van een eigen maandblad en een veertiendaags informatiebulletin, beide onder de naam Internationale Samenwerking, weinig was om op terug te vallen. Bij wat men deed overheerste ook terughoudendheid in het uiten van politieke meningen, en deelname aan publieke discussies was blijkbaar helemaal taboe voor overheidsdienaren. Mede daardoor miste men kansen om actief te worden in het debat over de becijferingen van het Centraal Planbureau van de kosten van alternatieve verhogingen van de overheidsuitgaven aan ontwikkelingssamenwerking in 1967, of om bij te dragen aan analyses van de resultaten van de in New Delhi gehouden tweede conferentie van Unctad en aan de grote polemiek over de noodzaak van ontwikkelingshulp in dagbladen en tijdschriften in gang gezet door de Leidse hoogleraar Brugman in 1968 en ’69.

Ronduit schadelijk voor het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking en Udinks eigen reputatie was zijn behandeling van het Evaluatierapport van de Nederlandse overheidshulp, dat in opdracht van zijn voorganger was uitgevoerd en dat hem in februari 1969 werd aangeboden. Na pogingen om het uit de publiciteit te houden (Kamerleden mochten het zelfs niet gebruiken bij de behandeling van de hulpbegroting), probeerde de minister het rapport onschadelijk te maken door er zijdelings en misleidend halfzacht commentaar op te geven in een eigen Nota over Toetsing van het beleid.

Wel positief waren daarentegen de vertaling en gratis verspreiding van enkele in 1969 en ’70 verschenen belangrijke internationale rapporten, die samen met de tekst van en commentaren op de VN-Ontwikkelingstrategie werden uitgegeven in de vier delen van ’Deelgenoten in Ontwikkeling’ (1970-’72). En nog belangrijker was Udinks voortvarende uitvoering van één van de aanbeveling van de VN-Strategie gericht op de mobilisering van de publieke opinie in de landen. In december 1970 stelde hij daarvoor een nationale commissie in, de NCO, vaak vernoemd naar haar voorzitter, de Commissie-Claus. Deze Commissie ontpopte zich, anders dan Udinks bedoeling was geweest, onder de volgende ministers echter tot een actieve organisator en financier van ontwikkelingseducatie en voorlichting, waarbij ook de inbreng van kritische groepen en actievoerders tegen het overheidsbeleid mogelijk werd.

Udink had de nieuwe gezamenlijkheid – die overigens wel haaks stond op wat bij grote ontwikkelingsorganisaties als de Novib leefde aan eigen ideeën over gezamenlijke documentatie en voorlichting – vooral bedoeld als een soort barrière tegen de in zijn ogen verkeerde tendenzen onder het actieve deel van de publieke opinie (wetenschappers en actievoerders). Maar de ideologische kloof tussen de minister (inclusief zijn staf) en zijn critici werd wel steeds dieper. Na de ‘Derde Wereldweek’ in november 1968 (georganiseerd in alle universiteitssteden behalve Rotterdam – voor verslagen en analyses, zie Nesbic Bulletin, december 1968, p. 131-194) raakten velen steeds meer vervreemd van zijn beleid en werd de kritiek ook steeds radicaler: voor sommigen was Udink, in plaats van een te duwen, zelfs een te bestrijden minister geworden.

Medeoorzaak van deze vervreemding was ook de soms met veel bluf gepaard gaande voorlichting van de overheid over het eigen beleid: eenzijdige verhalen die het positieve benadrukten en gebreken in de aanpak negeerden zetten de toon. Reacties op kritiek werden doorgaans alleen in of in stukken aan de Tweede Kamer naar voren gebracht: vooral de reactie op de FMO-kritiek was er een van hautaine minachting geweest − hoewel de Tweede Kamer nog op de valreep principiële verbeteringen moest aanbrengen in het wetsontwerp. En de kritiek op het Indonesië-beleid werd grotendeels doodgezwegen. Voorts werd er ook in deze periode weer volop geknoeid met de feiten en de verantwoording daarvan in de begrotingsstukken (met als uitzondering de EOF-mistekeningen van de voorgaande regeringen, die Udink wèl corrigeerde). Het grootste deel van dit soort misleidingen bleef voor het grote publiek verborgen, maar voor een kleinere groep deden de overduidelijk premature begrotingsbedragen en de toenemende oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond, waaraan ook het parlement weer zijn zegen gaf, de deur dicht. Irritatie wekte ook dat de breed gedragen kritiek op de landbouwpolitiek van de EEG (rietsuikeractie en jongerenprotest bij het FAO-congres in Den Haag) geen enkele respons van de overheid opleverden (hoewel Udink later wel beweerde die kritiek gedeeld te hebben). Even stil bleef het bij de herhaalde bezwaren tegen de handelspolitiek (wereldwinkels en een internationale open brief over de effecten van de EEG-uitbreiding), zoals ook de protesten tegen de  retorsiewet zeescheepvaart (waar Udink zich aanvankelijk buiten had gehouden) onbeantwoord bleven.

Hoewel Udink in tal van redevoeringen en interviews aandacht vroeg voor de goede zaak en en daarbij ook misvattingen bij het publiek probeerde te bestrijden, hadden hij en zijn staf in het algemeen toch weinig op met diegenen in de samenleving die het geëngageerde deel van het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking vormden. Als lijsttrekker voor de CHU trok hij onder andere van leer tegen degenen die hij wegzette als ‘fanatieke’ polariseerders waaraan, in zijn ogen, zowel Nederland als later ook de Commissie-Claus ‘ten prooi’ waren gevallen (aldus zijn memoires 1986a, p. 98-99). En toen hij zich na Unctad-2 verdiepte in de vraag hoe deze organisatie beter zou kunnen fungeren in het internationale beleidsoverleg, zagen hij en De Block van EZ voor Unctad voornamelijk een rol als beraadslagend forum over globale visies en algemene beleidsideeen weggelegd, en niet als een plaats voor beleidsbeslissingen over concrete maatregelen (zie het memorandum aan de TDB dat ik besprak). En de blokvormingstactiek die de internationale besluitvorming onder druk zette − waarop ook de Derde-Wereldbeweging in Nederland een tijdlang haar hoop vestigde – veroordeelden Udink en zijn staf, als dit pressiemiddel door ontwikkelingslanden werd gehanteerd, als principieel onjuist en ongewenst.

Kortom, er heerste op zo veel punten kortsluiting tussen het actieve draagvlak in Nederland en de regering en haar ontwikkelingsminister – die wel zeiden het beste voor te hebben met de mensen in ontwikkelingslanden, maar daar niet echt naar handelden − dat een vruchtbare samenwerking op voorlichtings- en bewustwordingsgebied voorlopig was uitgesloten. De Commissie-Claus moest nog uitwijzen of die in de volgende periode wel mogelijk zou zijn.

4. Omvang en kwaliteit van de hulp:

De Nederlandse omvangsdoelstelling van de overheidshulp aan ontwikkelingslanden werd door Udink afgedwongen in oktober 1967, maar de definitieve bepaling van het streefjaar 1971 en de hoofdelementen van de afspraak werden pas na diverse stappen vastgelegd, terwijl de nadere omschrijving van wat er wel en niet onder zou mogen vallen welbewust werd opengelaten.

Een belangrijke stap: het opnieuw toelaten van kapitaalmarktmiddelen tot het totaal van de hulp, is eveneens in gedeelten gezet: de (voorlopig) laatste werd in 1970 gezet, toen werd besloten die middelen ook te gebruiken voor de financiering van een deel van de (voorheen uit begrotingsmiddelen gefinancierde) consortiumleningen aan ontwikkelingslanden in het jaar 1971; de eerste stap werd echter al in Udinks tweede MvT (voor 1969) gezet toen hij kapitaalmarktmiddelen bij de FMO i.o. binnensmokkelde in de hulpkolom van het voorafgaande jaar, 1968, terwijl die in het jaar daarvoor nog ‘beneden de streep’ hadden gestaan.^[306] Dit nieuwe bedrag aan kapitaalmarktmiddelen was pas echt nodig, toen  de FMO jaren later Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden ging stimuleren. Terwijl deze (premature) jaarlijkse reservering in de volgende jaren ook nog werd verhoogd tot f. 45 mln. in 1971, toen er nog f. 36 mln. bijkwam in verband met de bovengenoemde financiering van C&CG-leningen.

Ik heb het financieren van een deel van de ontwikkelingsuitgaven met kapitaalmarktmiddelen een principieel onjuiste wijze van verantwoorden genoemd – omdat àlle overheidsuitgaven eigenlijk zouden moeten worden gepresenteerd en verantwoord in de rijksbegroting. Maar voor de lenende ontwikkelingslanden maakt het weinig uit of hun leningen uit de schatkist komen, of namens de overheid uit de kapitaalmarkt − mits zij maar op dezelfde bedragen kunnen rekenen en de leenvoorwaarden niet verschillen. De financieringswijze zelf veroorzaakt dan ook geen oneigenlijke belasting van het ontwikkelingsplafond.

Als de overheid echter kiest voor kapitaalmarktfinanciering ontstaat er wel de noodzaak om lenende ontwikkelingslanden die de marktrente moeilijk kunnen opbrengen, tegemoet te komen met rentesubsidies. De kosten daarvan, die de overheid moet vergoeden aan FMO/NIO, behoren dan niet eveneens ten laste van het ontwikkelingsplafond te worden gebracht. Udink (en Witteveen) deden dat echter wel, naast de buiten de rijksbegroting gehouden leningsbedragen. Als dit laatste, onder andere op grond van de DAC-regels, wel acceptabel is, dan zouden deze rentesubsidies dus voor rekening moeten komen van de staat, omdat die verantwoordelijk is voor de gekozen financieringswijze (bij schatkistfinanciering zijn immers geen rentesubsidies nodig). Subsidies bij kapitaalmarktleningen dienen daarom als een oneigenlijke toerekening aan het ontwikkelingsplafond te worden beschouwd.

Bij het onderzoek naar verdere vertekeningen in de jaarbegrotingen, in vervolg op wat we in het vorige hoofdstuk vonden, kon worden vastgesteld dat Udink twee premature toerekeningen aan het plafond voor het EOF in 1963 en ’64 − die door Bot voor de tweede keer waren gereserveerd in 1965 en ’66, wat Witteveen wilde voortzetten in 1968 − netjes liet corrigeren. Maar zelf liet Udink in 1969 en ’70 wel twee voorbarige reserveringen voor het West-Irianfonds in het hulptotaal meetellen, terwijl hij in dit tweede jaar ook nog eens een suppletoir begroot extra bedrag voor dit voormalige rijksdeel liet meetellen, dat twee jaar later nog altijd niet was opgevraagd door de ADB. Tezamen voor f. 53,5 mln. te hoog gereserveerde c.q. begrote bedragen, die ten onrechte onder het ontwikkelingsplafond werden gebracht. En daar kwamen dan ook nog de al genoemde premature begrotingen voor en na de oprichting van de FMO in 1970 bij (naar schatting f. 104 mln.), in totaal dus voor (53,5 104 =) f. 157,5 te veel aan meegetelde uitgaven opzijgezet die andere, wel reële, ontwikkelingsuitgaven hebben verdrongen.

Een wel zeer bijzondere vorm van oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond waren de uitgaven in de jaarlijkse verzamelpost voor Instituten & Cursussen. Dit waren subsidies en andere financiële bijdragen die de overheid verstrekte aan Nederlandse instellingen werkzaam op het gebied van onderwijs en onderzoek; omdat die geacht werden iets voor ontwikkelingslanden te doen, kwam de overheid hen tegemoet met subsidies voor exploitatietekorten en investeringsuitgaven (van allerlei soort, nieuwbouw zowel als renovatie en onderhoud). En die rekende BuZa-OS dan mee met de ontwikkelingsuitgaven; ook als de subsidie van andere ministeries afkomstig was (soms van twee of meer andere). In Bots laatste begrotingsnota werden er zo zes instituten en cursussen gesubsidieerd, met zeer uiteenlopende bedragen; en dat werden er in de eerste MvT van Udinks meteen tien, ook nog met grotere bedragen. Dit betekende een stijging ten laste van het ontwikkelingsplafond met f. 4,5 mln., een toename van niet minder dan 28 procent in één jaar tijd! In Udinks laatste MvT (vier jaar later) was er maar één cursus bijgekomen, maar hij had intussen wel zonder verdere toelichting bijna alle eerder uitverkorenen hogere toerekeningen laten toestoppen – wat het totaal in zijn laatste MvT f. 18,6 mln. hoger maakte, een stijging van 89 procent ten opzichte van zijn eerste jaar.

Wat deze stijgingen verklaarde en rechtvaardigde werd niet toegelicht (trouwens ook al niet in Bots periode), maar er is een sterk vermoeden dat Udinks staf daar eveneens weinig kritisch naar keek, en zelfs bepaalde verhogingen aanmoedigde – ze wisten immers dat Financiën er ook geen moeite mee zou hebben: elke toevoeging van een cursus of instelling die al eerder was gesubsidieerd, maar nog niet toegerekend, leidde zodoende tot een toename van de ontwikkelingsuitgaven zonder dat er nieuw geld voor nodig was! Omdat het totale hulpbedrag in de aanloop naar 1971 aan een vooraf bepaald bedrag (de 1%-doelstelling) was gebonden, impliceerde elke stijging van deze subsidies minder ruimte voor andere, mogelijk meer zinvolle, ontwikkelingsuitgaven.

Voor een kritische doorlichting van deze, op het oog, overdadige subsidietoerekeningen in  de periode-Udink heb ik vijf pragmatische vuistregels ontworpen, die mij als redelijk voorkomen en die BuZa-OS mijns inziens zelf had moeten hanteren (opgesomd op p. 235-237). De toerekeningen voor instituten & cursussen in deze vier jaren, die op grond hiervan niet terecht leken en dus correctie behoefden, zijn op een rijtje gezet, waaruit bleek dat zij in 1968-’71 opliepen tot meer dan het dubbele; in procenten van de in totaal toegerekende subsidies bleef deze oneigenlijkheid echter licht oplopend schommelen rond de helft.

Deze correcties zijn vervolgens toegevoegd aan de ook bij andere posten geconstateerde onterechte toerekeningen (bestaande uit rentesubsidies, onrealistisch hoge leningenramingen bij de FMO en de NIO, premature reserveringen voor twee West-Irian-fondsen, en een door de Novib geschat teveel in de jaarbegrotingen voor Suriname en de Nederlandse Antillen) en bij elkaar opgeteld in tabel 4.1. Daaruit blijkt dat het totaal van de oneigenlijk toegerekende bedragen in deze jaren zelfs tot veel meer dan het dubbele toenam (van f 59 mln. in 1968 tot f. 171 mln. in 1971). In het tweede van deze jaren steeg het procentuele aandeel van deze ‘budgetvervuiling’ van 13 naar 17 procent van het ontwikkelingsplafond; na in 1970 weer wat gezakt te zijn bleek dit aandeel in 1971 weer verder omhoog te zijn gegaan naar 17,6 procent − dit laatste ondanks het feit dit plafond toen nog veel sterker was gestegen dan in de voorgaande jaren!

De vraag of in de OS-begrotingen van de jaren-Udink geen bedragen zaten die de werkelijke omvang van de Nederlandse bijdrage vertekenden, moet dus ook in dit hoofdstuk weer ontkennend worden beantwoord: het wemelde ervan; de kwantitatieve omvang van deze vervuiling (absoluut èn relatief gezien) was eenvoudig te groot om ongecorrigeerd te blijven – wat ook het parlement weer verweten kon worden. Dat het gewicht ervan zo sterk toenam (vooral in het laatste jaar) beloofde weinig goeds voor de toekomst.

Met deze gegevens op tafel is het mogelijk het totaalbeeld van Udinks hulpbegrotingen wat realistischer te beoordelen. De eerste regel van tabel 4.2 liet zien wat zijn MvT’s hiervoor presenteerden: van f. 450 mln. in 1967 ging het  naar f. 970 mln. in 1971, de officiële 1%- doelstelling van de regering-De Jong. Dit was eveneens meer dan een (nominale) verdubbeling in vier jaar tijd. Ook de jaarlijkse stijgingspercentages namen in elk jaar toe, al waren die in de eerste drie jaren lager dan dat van 1971. Die laatste sprong, die ruim f. 200 mln. bedroeg, leek dan wel fors, maar de kunsten die werden uitgehaald om het streefbedrag van 1% te halen impliceerden wel dat er beduidend minder van overbleef als de onterechte toerekeningen in mindering werden gebracht: f. 799  mln., een tekort op de eigen doelstelling van het kabinet van f. 171 mln.!

Maar ook de op deze wijze tot de terechte toerekeningen beperkte uitgavevoornemens zijn niet allemaal in het voorgestelde jaar werkelijk tot uitgave gekomen. De gerealiseerde uitgaven (in regel 2 van tabel 4.2) zijn in de eerste twee jaren van Udink nog verder bij de begroting achterbleven dan in Bots laatste jaar. Pas in 1970  maakten de uitgaven ineens een grote sprong omhoog. Maar daarvoor werd geboet in het jaar daarop; in 1971 viel de stijging terug tot een schamele 6 procent, zodat ten opzichte van de begrote uitgaven het grootste gat ontstond van de hele periode-Udink: f.  179,7 mln. (al werd diens verantwoordelijkheid voor dit laatste jaar uiteraard gedeeld met zijn opvolger).

Van veel groter betekenis dan de bij de voornemens achterblijvende uitgaven, zijn echter de toenemingen van het ‘stuwmeer’ – de in eerdere jaren begrote, maar nog niet uitgegeven bedragen. Udink verdiende lof als eerste gekomen te zijn met een benadering van dit belangrijke gegeven, in zijn laatste MvT. Maar het resultaat was bedroevend slecht, dit overigens niet per se omdat er zo weinig klopte van de geleverde cijfers. Kwalijk was vooral dat er geen enkele moeite was gedaan de gegevens fatsoenlijk toe te lichten, de erin voorkomende gebreken te benoemen en te bespreken of, hoe en wanneer die vermeden zouden worden.

Voor zover de cijfers van dit stuwmeer (regel 3 in tabel 4.2) betrouwbaar waren, dus met enkele slagen om de arm, kan wel worden gezegd dat dit stuwmeer niet alleen enorm groot was, maar ook nog zeer sterk toenam: in Udinks eerste begrotingsjaar (1968), toen het al bijna f. 100 mln. hoger was dan het begrote totaal voor dat jaar, was het met 20 procent gestegen ten opzichte van het bedrag in Bots laatste begrotingsjaar. En in 1969 ging het er nog verder overheen, na een stijging van ruim 18 procent. In feite mocht – maar eigenlijk moest – daardoor in beide jaren bijna tweemaal zoveel (begroting en stuwmeer van het voorgaande jaar bij elkaar opgeteld) worden uitgegeven dan begroot; en dat bleef in 1970 alleen in iets mindere mate het geval, terwijl deze som (zijnde de totale bestedingsruimte) in 1971 relatief weer iets zakte, voornamelijk omdat de begroting in dit doelstellingsjaar nominaal zo sterk steeg. Udink beloofde verdere vergroting van deze geaccumuleerde achterstalligheid te zullen voorkomen – maar dat lukte hem dus niet zelf (bij hem bleef het stuwmeer elk jaar weer verder te stijgen, met een totale toename van ruim f. 230 mln. in vier jaar tijd).

Toch zou de groei van de Nederlandse werkelijk uitgegeven ontwikkelingshulp (althans van de ODA, zoals overeengekomen in de DAC), netto gedefinieerd en als percentage van het BNP tegen markprijzen, gunstig afsteken tegen de ODA-gegevens van de gehele DAC-groep: terwijl het Nederlandse percentage in de jaren 1967-’71 steeds flink boven dat van de DAC lag (zoals de regels 6 en 7 van tabel 4.2 laten zien), daalde het alleen in 1971 enkele honderdste percentpunten, terwijl de DAC als geheel in de eerste drie van Udinks jaren steeds naar beneden ging en alleen in 1971 één honderdste percentpunt terugwon. Dit zou wat Nederland betreft een langeretermijn trend worden: na een inzinking tussen 1962 en ’67 overtrof het Nederlandse ODA/BNP-percentage dat van de DAC voor het eerst in 1967, waarna het vele jaren tot de kopgroep van internationale hulpverleners zou blijven behoren. Voorts verbeterde de regering in Udinks periode ook de kwaliteit van zijn financiële hulp, zowel qua giften als qua leningsvoorwaarden, meer dan de DAC-groep. Alleen het aandeel dat daarvan naar de armste landen ging bleef achter bij dat van de groep.

Deze beter-dan-de-rest prestatie van de Nederlandse regering betekende echter niet dat zij de internationale afspraken daarover al adequaat naleefde – zoals de eerste onderzoeksvraag in deze sectie wil laten nagaan: zo’n afspraak was er in deze periode namelijk nog niet. Maar een begin van consensus over onderdelen van zo’n afspraak begon in 1968 wel te ontstaan − al zagen noch Unctad-2 noch de VN-Ontwikkelingsstrategie die in 1970 werd aangenomen kans de essentiële details daarvan rond te krijgen: de meest globale definitie van de totale kapitaalstroom (1 procent van het BNPmp) lukte nog wel, maar over het jaar waarin dit bereikt moest worden en welk aandeel de publieke stroom daarbinnen zou (moeten) krijgen bleven de landen zeer verdeeld (uiteraard ook nog na afloop van Udinks periode). Nederland behoorde in New Delhi tot de (zeer kleine groep van) landen die 1972 aanvaardden als streefjaar, terwijl het daar ook toezegde een overheidsaandeel van 0,75 procent te zullen proberen: het eerste werd in 1970 in de VN-Assemblee niet tegengesproken, en reserves had ons land nog steeds niet toen de Strategie het overheidsaandeel naar beneden bijstelde tot 0,7 procent, te bereiken medio de jaren zeventig: geen van beide dus doelstellingen die al in Udinks periode moesten worden gehaald.

Bepleiten dat ook andere rijke landen de verschillende onderdelen van de omvangsdoelstelling zouden gaan naleven, deed Nederland inderdaad wel eens, onder andere tijdens Unctad-2 en wellicht ook in de bruggroepen die Udink probeerde te formeren in de aanloop naar DD-2 (zie zijn telex aan de Nederlandse ambassadeurs in een tiental landen op 27 juni 1969). Bewijzen dat hij zulke oproepen ook gericht deed aan de VS en andere belangrijke rijke landen (waaronder de lidstaten van de EEG) heb ik echter niet gezien.

En de laatste subvraag van de huidige set: of effectief werd gepoogd de hulp maximaal ten goede te laten komen aan de vermindering van armoede en onrecht in ontwikkelingslanden, is in theorie al grotendeels beantwoord aan het eind van de eerste vragenset: de emancipatie van landen èn mensen in samenhang nastreven heb ik niet aangetroffen tussen de diverse aankondigingen en samenvattingen van beleid, redevoeringen en vraaggesprekken waaruit Udinks visie op het ontwikkelingsprobleem naar voren kwam. Het waar mogelijk rechtstreeks steunen van uitgebuite mensen in ontwikkelingslanden was niet te herkennen als een expliciet oogmerk van het hulp- en handelsbeleid in deze periode. Hulp en handelsuitbreiding zouden zeer wel positief kunnen zijn voor deze mensengroepen zònder dat daarop nadrukkelijk wordt gemikt. Maar als Udink zelf al schatte dat niet meer dan een kwart van de hulp ging naar landbouwhervorming, betere inkomensverdeling en andere sociale veranderingen (zoals in subparagraaf 4.2 geciteerd), dan zal het grootste deel van de overige driekwart dus wel geheel aan de gemarginaliseerden voorbij zijn gegaan, zo niet hun positie nog hebben verslechterd.

Bij de landenselectie in het kader van het concentratiebeleid werd in elk geval geen voorrang gegeven aan ontwikkelingslanden die een goed sociaal beleid voerden, nog daargelaten dat van het opmerkelijk grote aantal ontwikkelingslanden dat in 1970 en ’71 werd toegevoegd als nieuwe ontvangers van Nederlands hulp niet duidelijk was waarom daarmee hulprelaties werden aangegaan. En ook bij het koninkrijksbeleid en bij het bestedingsbeleid ten aanzien van andere landen, die door andere ministeries werden uitgevoerd, lijkt in de periode-Udink de aandacht voor gemarginaliseerde groepen in de Derde Wereld te hebben ontbroken.

5. Opstelling en beleid in het internationale overleg:

Udinks (verkeerd getimede) poging tot bemiddeling tijdens Unctad-2 in New Delhi is hierboven al afgehandeld. Zijn gezamenlijke brief vooraf met De Block van EZ, waarin werd verkondigd dat Nederland zich op deze conferentie zou ‘inspannen om door een duidelijke positiebepaling de Westelijke landen te bewegen tot daadwerkelijke actie, waar deze naar de mening van de Nederlandse regering mogelijk en verantwoord is’ (MinEZBuza 1967, p. 2), getuigde van een nogal ingehouden en te beperkte inzet. Daarin kwam wel enige verandering in het concept van de delegatieinstructie dat in  januari 1968 gereedkwam: de concrete standpunten waren althans redelijk welwillend en veelbelovend voor ontwikkelingslanden. Maar tijdens de besprekingen in Delhi verschool de delegatie zich vaak achter de onwil van andere ontwikkelde landen. Indruk maakte Udink wel met zijn redevoering in de plenaire op 18 maart 1968, maar dit vervolgen met concrete daden in de laatste week van de conferentie kon hij niet door zijn te vroeg geplande vertrek.

Voor een echt constructieve rol zou een land dat wil bemiddelen tussen de blokken van rijke en arme landen in principe bereid moeten zijn zich atypisch te gedragen, zo heb ik in paragraaf 4.3 betoogd. Als lid van de rijke groep opkomen voor de belangen van de arme groep, vereist een houding die het eigenbelang niet tot elke prijs voorop zet. Maar ook sluwheid en de bereidheid risico’s te nemen, want het ingaan tegen de belangen van althans sommigen in het eigen kamp is geen sinecure en mag geen tegenactie uitlokken die van de wal in de sloot voert.

Van atypisch optreden was in elk geval weinig te merken in de Nederlandse delegatie, al waren er wel terreinen waarop de Nederlandse zienswijze positiever uitkwam dan op andere. Zoals op het hulpterrein waar ons land meer beleidsvrijheid bezat, dan op de diverse (deel)terreinen waar EEG-beleid bestond of groeiende was. Qua hulp kwam de Nederlandse regering met haar 1%-begrotingsdoelstelling in 1971 weliswaar nog niet toe aan wat Unctad-2 en de Ontwikkelingsstrategie bepleitten voor de totale middelenstroom of het overheidsaandeel daarin (zie de voorgaande sectie). Maar voor de zeescheepvaart deed Nederland wel goed mee in de groeiende consensus ten aanzien van internationale maatregelen die tijdens en na Unctad-2 tot stand kwamen. Maar het ging wel vierkant tegen de stroom in met zijn Retorsiewet van januari 1970, die met sanctiemaatregelen dreigde tegen landen die Nederlandse schepen discrimineren. Omdat die vooral, zo niet alleen, tegen ontwikkelingslanden dreigden, was dit wel het tegendeel van een atypische actie. Hoewel Udink in eerste instantie geen medeondertekenaar van het wetsontwerp was, werd hij dat wel op aandrang van de Tweede Kamer. Andere reacties op de Kamerbezwaren vielen echter minder goed, zodat het ontwerp aan het eind van de periode werd doorgeschoven naar een volgende regering.

Een andere gelegenheid tot atypisch gedrag ten gunste van ontwikkelingslanden bleef ook uit: op het terrein van de internationale monetaire betrekkingen hadden Witteveen en Financiën geen oren naar het leggen van een ‘link’ tussen SDR-creatie door het IMF (die in 1969 een aanvang nam) en ontwikkelingsfinanciering. Het leidde tot de enige reserve die Nederland aantekende tegen een paragraaf van de Internationale Ontwikkelingsstrategie.

Wel positief, maar onsuccesvol, waren daarentegen Udinks pogingen het EEG-standpunt ten gunste van het APS te bewegen in de richting van afschaffing van de wederkerigheid van de regionale preferenties in de Yaoundé-associaties. Dat lukte niet omdat de meerderheid van de EEG daar niet voor voelde, ondanks de dreiging van de VS dan zelf geen algemene preferenties te zullen invoeren. En dat vond ook de meerderheid van de regering-De Jong al bij voorbaat niet het risico waard om in de EEG meer druk uit te oefenen.^[307]

Het resultaat was een draak van een APS, dat sterk gefragmenteerd bleef: medio 1971 was nog niet bekend waarmee, naast de EEG-groep, de andere landen zouden komen; maar een totaal van minstens tien afzonderlijke preferentiestelsels, elk met zijn eigen kenmerken en uitzonderingsbepalingen, hing in de lucht (in november 1969 hadden er nog dertien verschillende pakketten op tafel gelegen), en daar zou door het OESO-compromis van mei 1970 niet veel verandering in komen. Of deze verzameling APS’sen bevorderlijk zou zijn voor de handel van veel ontwikkelingslanden was te betwijfelen. Dat Nederland ertoe bijdroeg dat het EEG-APS als eerste operationeel werd, was dan ook nauwelijks reden voor een compliment.

De EEG kwam in paragraaf 4.3 echter meermaals ook negatief in beeld. Het naar binnen gerichte landbouwbeleid was een van de grootste stenen des aanstoots. Soms leidde dit tot non-participatie: zoals de weigering deel te nemen aan een hernieuwde internationale suikerovereenkomst, omdat haar volledig belachelijke eis van een vier maal hoger exportquotum werd afgewezen tijdens de onderhandelingen in 1968. Maar er kwam ook een quasiwelwillend, maar geheel door eigenbelang ingegeven voorstel van de Europese Commissie voor een internationale overeenkomst voor oliën en vetten: internationale prijsstabilisatie nastreven door middel van variabele importheffingen in industrielanden, zou wel de productie in de EEG beschermen en daardoor enorm stimuleren; de export uit arme landen zou dan echter binnen een luttel aantal jaren van de EEG-markt zijn verdreven, en daarmee ook de hulp die uit de importheffing zou worden gefinancierd.

Dit laatste voorstel werd later weer ingetrokken, maar er zijn geen aanwijzingen dat de Nederlandse regering er krachtig stelling tegen nam. Dat deed de Tweede Kamer overigens wel enigszins toen zij in december 1968 een motie aannam die aandrong op stappen om de EEG alsnog te laten toetreden tot de suikerovereenkomst: ‘enigszins’, want de Kamer sprak zich niet uit voor een vermindering van de eigen suikerexport, en dat maakte die motie een loos gebaar. En Udink, die hetzelfde zei na een eerdere afwijzing van zijn wijzigingsvoorstel door de ministerraad, deed er nu het zwijgen toe.^[308] In een latere interview beweerde hij wel, dat hij als OS-minister tegen het protectionistische landbouwbeleid van de EEG streed (Udink 1986b, p. 94) – maar dat heeft hij dus niet lang volgehouden.

In beide voorgaande voorbeelden lag het falen uiteraard minder bij Udink dan bij anderen: de overige Nederlandse ministers of de Europese Commissie. Anders lag het echter met de te verwachten problemen van een groot aantal ontwikkelingslanden, die haast onvermijdelijk schade zouden lijden als door de uitbreiding van de EEG hun voormalige afzetmogelijkheden van met name agrarische producten in de toetredende landen zouden teruglopen (terwijl de suiker-exporterende landen van het Gemenebest mogelijk ook hun opbrengstgaranties in het VK zouden verliezen). Daarvoor is niet direct een schuldige aan te wijzen, en al helemaal niet een Nederlandse minister. Toch was Udink wel nalatig, zowel voor als na het gedegen memo van twee hoge BuZa-beambten in april 1971, dat wees op de ernstige consequenties van de EEG-uitbreiding en suggesties aandroeg voor nuttige beleidsstappen. Deze problematiek had echter al veel eerder moeten worden aangekaart, om te beginnen op het ministerie van BuZa. Maar Udink noch Luns hadden daar tijdig aandacht voor: de twee passages die zij in hun laatste MvT wijdden aan de EEG-uitbreiding noemden de bijzondere gevolgen voor de betrokken ontwikkelingslanden, respectievelijk: niet, of slechts zijdelings en zeer oppervlakkig (MinBuza 1970, p.32 en 34).  Een overtuigde pleitbezorger pro ontwikkelingslanden, geassocieerden zowel als de daarvoor niet in aanmerking komende landen, had al in 1970, bij het begin van de onderhandelingen met de toetreders, alarm moeten slaan.

Dit laatste bleef echter achterwege, zoals ook werd nagelaten in te gaan op het verzoek van de Tweede Kamer, geuit in een motie op het eind van de nabespreking van Unctad-2, d.d. 26 juni 1968. Die wilde de regering het initiatief laten nemen om in de EEG te komen tot de uitwerking van een (gezamenlijke) ‘ontwikkelingspolitiek van de Gemeenschap en de geleidelijke opheffing van de maatregelen die nadelig zijn voor ontwikkelingslanden.’ Dat was misschien wel wat te veel ineens gevraagd, maar Udink verschool zich achter De Block (die een andere smoes had), en is er niet meer op teruggekomen – misschien omdat hij er ook geen ideeën over had en het EEG-terrein liever aan Luns overliet?

Weinig of geen (geschikte) ideeën had Udink eveneens in zijn memorandum (samen met De Block) aan de SG van Unctad, van 20 augustus 1968, met suggesties ter ‘verbetering van de institutionele regelingen’ van die organisatie. Er stonden wel nuttige opmerkingen en wenken in, maar de rode draad van het betoog kwam te zeer neer op inperking van Unctads armslag. Op dit punt danste de regering, meestal zo niet steeds, naar de pijpen van de grote en machtige landen. Risico’s nemen ten behoeve van wat ik een atypische opstelling heb genoemd, zat er bij Udink niet of nauwelijks in – ook al zou hij er wel het lef voor hebben gehad.^[309] Dat zagen we ook in zijn (en De Blocks) nabeschouwingsbrief over de resultaten van Unctad-2: te veel verdoezeling van het inhoudsverlies dat de ontwikkelingslanden hadden moeten incasseren bij hun streven naar consensus tijdens deze conferentie. En zo werd wellicht ook het op zichzelf goede idee van ‘bruggroepen’, te vormen tussen landen uit verschillende blokken − wat mogelijk wel werkte voor de totstandkoming van de Internationale Ontwikkelingsstrategie −, een te zwak instrument voor Unctad, waar het geen weerklank kreeg – àls het althans daar eveneens werd uitgeprobeerd (want daarvan is mij niets gebleken).

Risico’s werden er dan ook nauwelijks of niet gelopen bij de twee initiatieven die Udink en de Nederlandse delegatie op Unctad-2 wèl namen ten gunste van ontwikkelingslanden – al leverden die geen van beide veel op, en waren zij evenmin exclusief aan Nederlandse inspanningen toe te schrijven: enerzijds, Udinks bijdragen (en die van zijn staf) aan totstandkoming van de Internationale Ontwikkelingsstrategie – Udink verdiende de lof die hem daarvoor werd toegezwaaid, maar de inhoud van de Strategie was helaas vaker vrijwel betekenisloos dan van belang (zoals we in de diverse secties van paragraaf 4.3 hebben moeten constateren). Anderzijds, nam de Nederlandse delegatie actief deel aan het ontwerpen van de conceptdeclaratie over het wereldvoedselvraagstuk, die in de laatste week van Unctad-2 bijna unaniem werd aanvaard. Dat was een veel minder ‘holle’ verklaring dan Cuba, het enige land dat zich onthield, voor waar wilde houden; en het onderwerp kreeg ook in de Internationale Ontwikkelingsstrategie een van van de weinige paragrafen waartegen geen reserves werden uitgesproken. Maar hoewel Nederland niet als enige werkte aan deze verklaring, had het in de slotfase van de conferentie nog wel, samen met Joegoslavië, India en de VS (!), een compromis weten te vinden om Frankrijk, dat met steun van ‘een aantal EEG-landen’ opponeerde tegen een bepaalde passage, tot deelname te bewegen. Nederland koos hiermee dus wel als enige EEG-lidstaat, en mèt de VS, de kant van ontwikkelingslanden.^[310]

Andere voorbeelden van dissident (en enigszins atypisch) gedrag heb ik echter niet kunnen constateren. Eén ander voorbeeld van lichte dissidentie is er echter wel. Het betreft één van de in beginsel positieve antwoorden op de laatste vraag van deze sectie: of de Nederlandse regering (al of niet als constructief pleitbezorger pro ontwikkelingslanden) de noodzakelijke maatregelen tijdig en adequaat doorvoerde in het eigen beleid.

Het meest positieve antwoord op deze vraag: het CBI, ter bevordering van importen uit ontwikkelingslanden, was als idee al geboren voordat Unctad-2 erom vroeg: Udinks ervaring in zijn vorige functie inspireerde hem hiertoe, en hij maakte er welbewust een ambtelijke instelling van uit vrees voor te veel invloed van het bedrijfsleven. De oprichting van het CBI volgde pas in zijn laatste halve jaar als OS-minister, maar het bleek te voorzien in een grote behoefte aan begeleiding van en deskundigensteun bij de kennismaking met handelsgewoonten en andere importbarrières in ontwikkelde markten die ontwikkelingslanden moeten overwinnen. Het leidde tevens tot een tweede paragraaf in de Ontwikkelingsstrategie die geen reserve ontmoette.

Het tweede voorbeeld was uiterst controversieel binnen de kapitalistisch georiënteerde ontwikkelde landen, en vereiste daarom wel een bereidheid tot dissidentie. Die werd in New Delhi weliswaar niet op de proef gesteld, want over verbetering van de internationale arbeidsverdeling, in het bijzonder de productieverdeling tussen rijke en arme landen, werd geen ontwerpresolutie ingediend. Er moest alleen nader onderzoek naar worden verricht, en de suggesties daarvoor aan het Unctad-secretariaat vergden geen stemming. Maar de Internationale Ontwikkelingsstrategie van 1970 vroeg wel om stappen van regeringen van rijke landen, hoewel die in beginsel niet verder gingen dan het ‘overwegen’ van maatregelen tot aanpassing van hun productiestructuur in die sectoren die concurreren met halffabrikaten en eindproducten uit ontwikkelingslanden. Nederland was niet een van de zes industrielanden die dit, zelfs principieel, weigerden (zie noot 228). Tinbergen, de voornaamste pleitvoerder van zulke herstructureringsmaatregelen, had Bot al geïnspireerd tot medewerking daaraan, en dit had Udink reeds in november 1967 gebracht tot een gerichte adviesaanvraag aan de NAR. Dit advies was niet overbodig, maar het werd wel aanzienlijk vertraagd doordat gewacht moest worden op reeds begonnen onderzoek van de SER. Udink bleef deze ideeën intussen toch al uitdragen in tal van redevoeringen en interviews, zoals ook in zijn MvT’s; en hij kondigde in zijn voorlaatste jaar zelfs al aan daarvoor financiële ruimte te willen scheppen onder het ontwikkelingsplafond als tegemoetkoming in aanpassingskosten in bepaalde bedrijfstakken. Deze stap was wat minder concreet dan die van het CBI, maar Nederland liep ook hiermee internationaal duidelijk voorop.

Het derde voorbeeld van een tijdige beleidsdoorvoering in eigen land was (binnen ontwikkelde landen) verre van controversieel, vereiste ook geen dissidentie of atypisch gedrag, en Nederland liep er evenmin mee voorop. Toch was Udink betrekkelijk laat geweest met zijn wetsvoorstel voor de FMO (ter medefinanciering van particuliere bedrijfsinvesteringen in ontwikkekelingslanden) – wat mede kwam doordat hij zich door Witteveen op sleeptouw had laten nemen om deze FMO gedeeltelijk te financieren met kapitaalmarktmiddelen, die helemal niet onder het ontwikkelingsplafond hadden mogen (en ook niet hoefden te) komen; dit hielp Financiën wel om het tekort op de rijksbegroting te verkleinen. Het wetsvoorstel was bovendien politiek nogal gebrekkig in elkaar gezet, onder andere omdat het zelfs expliciet suggereerde dat de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven exclusief voorop stonden. Dankzij een handig redactioneel amendement van de KVP’er Mommersteeg kon dit euvel echter op de valreep worden verholpen. De FMO kreeg daardoor alsnog een, zoals Udink c.s. zelf erkenden, primaire doelstelling die haar geschikter maakte voor de bevordering van de zo noodzakelijke ondernemingservaring en technische kennis in ontwikkelingslanden. Maar het nog steeds vereiste substantiële belang van Nederlandse bedrijven in de FMO-activiteiten was nog wel een belemmering voor een optimale taakvervulling van dit instrument.

Hiermee zijn de voornaamste vragen van dit onderzoek wel beantwoord, zij het dat de eveneens gevraagde inzet ten behoeven van de armste groepen in de ontwikkelingslanden volledig ontbrak aan de Nederlandse opstelling in het internationale beleidsoverleg.

Hoe effectief en serieus was dit alles?

Deze vraag ter afronding betreft bij uitstek de intenties van de OS-minister en de regering-De Jong. Als conclusies uit het voorgaande begin ik met enkele retorische vragen:

• Hoe serieus is een regering die zei de ontwikkelingshulp te willen verhogen, en de omvang daarvan te koppelen aan het nationaal inkomen, maar de facto ontkende, of in elk geval naliet expliciet te erkennen, dat het helpen van de meest behoeftige mensen in ontwikkelingslanden eveneens tot haar (mede)verantwoordelijk behoorde?
• Hoe serieus is …. (herhaling van de vorige vraag tot na de tweede komma), maar de bepaling van wat er precies onder zou vallen nadrukkelijk openliet, en ook het stuwmeer van achterstallige uitgaven zodanig liet oplopen dat dit in 1968 en ’69 al bijna even groot was geworden als de begrote bedragen van deze jaren, en in de jaren daarna nauwelijks minder steeg?
• Hoe serieus is een regering die het bestaande ministerschap z.p. voor de ontwikkelingshulp continueerde, zonder stil te staan bij de vraag of de taakomschrijving en de bevoegdheden van deze minister adequaat genoeg waren voor de, blijkbaar niet herziene, taak die de vorige regering hem toebedeelde?
• Hoe geloofwaardig is het voorlichtingsbeleid van een minister die zei inzicht te willen geven in de urgentie van het ontwikkelingsprobleem en misvattingen over de besteding van de gelden te willen voorkomen,^[311] maar tegelijkertijd maling had aan de daarover al snel bij het wetenschap en publiek opkomende ideeën en (kritische) vragen?
• Hoe serieus is een regering die een expliciete begrotingsdoelstelling voor de omvang van haar ontwikkelingshulp aanvaardde, maar in haar verantwoording daarvan (onder andere in begrotingsstukken en andere financiële rapportages) de betrouwbaarheid vertoonde van een visnet dat zelfs voor walvissen te wijdmazig was? (En hoe serieus is een parlement dat dit accepteerde?)
• Hoe geloofwaardig is een minister die zegt een (op geografische, functionele en/of operationele overwegingen gebaseerde) landenconcentratie in de hulpverlening na te streven, en vóór het einde van zijn periode een (stille) uitbreiding van het aantal ontwikkelingslanden liet ontstaan die ‘opvallend groot’ was?^[312]
• Hoe effectief is een regering die probeerde te suggereren dat zij zich in Unctad en in gremia van rijke landen actief en constructief opstelde, als in deze periode nergens iets van atypisch gedrag ten faveure van ontwikkelingslanden was op te merken, en groepsgedrag alleen werd afgekeurd als ontwikkelingslanden zich daaraan bezondigden?

Op al deze vragen luidt mijns inziens het antwoord op zijn minst: niet (of niet helemaal) effectief en serieus! – waarbij de woorden tussen haakjes vaak mogen ontbreken. Dit overwegend negatieve oordeel doet echter geen recht aan andere daden en motieven van de regering-De Jong en haar minister z.p.: er zijn in deze periode ook positieve blijken van serieusheid te melden, zij het sommige eveneens met nuanceringen. Bij voorbeeld:

• Het politiek verdedigen van een procentueel aan het nationaal inkomen gekoppelde omvangsdoelstelling was een pluspunt; de verleiding om van deze status misbruik te maken werd echter niet weerstaan.
• Grote lof verdiende Udink voor zijn inzet ten behoeve de Internationale Ontwikkelingsstrategie, hoe gebrekkig en betekenisloos sommige delen van die tekst ook werden.
• Ook de oprichting van het Centrum ter Bevordering van Importen uit ontwikkelingslanden (CBI) was belangrijk, en ook Udinks plaatsing daarvan binnen DGIS was terecht.
• Van grote waarde voor het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking zou uiteindelijk, per saldo, ook de NCO blijken te zijn, al ging deze heel anders fungeren dan Udink het bedoeld had.
• De gedeelde leiding van de delegatie naar Unctad op verschillende tijdstippen liet de deelname van de ontwikkelingsminister toe, maar kon beleidsinhoudelijk nog te weinig zoden aan de dijk zetten (mede door een te vroeg vertrek van Udink uit New Delhi).
• De benadrukking van het geïntegreerde buitenlandbeleid leverde eveneens statuswinst op voor ontwikkelingssamenwerking, maar de prioriteitenafweging bleef in de mist.
• Udinks succes met de correctie van Witteveens dubbele toerekening van de EOF-gelden verdient waardering, maar werd niet vervolgd met samenwerking met dit en andere ministeries die een verdere vervuiling van het ontwikkelingsbudget had kunnen vermijden, of terugdringen.
• Udinks invloed op collega-ministers leverde af en toe wat op, maar zijn eigen CCOS was te zwak voor betekenisvolle interdepartementale coördinatie, waarvoor hem trouwens ook geen adequate ambtelijke ondersteuning ten dienste stond.

Udink liet echter ook steken vallen, of toonde zich nalatig in zaken die een adequatere aanpak hadden vereist:

• Het door Udinks voorganger uitbestede evaluatieonderzoek van de Nederlandse hulpverlening bevatte vele aanknopingspunten voor een zinvolle discussie over in het verleden gemaakte beleidskeuzen en de daarmee opgedane ervaringen; door een verkrampte houding tegenover kritiek werd echter verzuimd met dit rapport iets nuttigs te doen, en werd ook het vertrouwen in de geloofwaardigheid van het officiële ontwikkelingsbeleid geschaad.
• Udink zag het belang van financiële en kennisbijdragen van het Nederlandse bedrijfsleven bij investeringen en handelsactiviteiten in ontwikkelingslanden, maar zijn en Witteveens optuiging van de FMO vertoonde grote gebreken − ook nog na Mommersteegs reparatie in de Tweede Kamer. Door Udinks eenzijdige verdediging van Nederlandse investeringsbelangen werd ook het belang van verder onderzoek naar de voor- en nadelen daarvan voor ontwikkelingslanden te lang verwaarloosd.
• De Nederlandse opstelling in de Unctad-commissie voor de zeescheepvaart was positiever dan in het verleden, maar het ontwerp retorsiewet was dermate verwerpelijk, dat zelfs na Udinks toetreding tot de indieners maar weinig verbetering was te constateren.
• Udink en BuZa-OS lieten de discussies over de monetaire problematiek, in het bijzonder die over de ‘link’ met het financieren van ontwikkelingsactiviteiten, geheel over aan Financiën; wellicht had Udink hierover geen mening die afweek van die van Witteveen, maar het ontbrak BuZa ook aan personeel dat de politiek had kunnen voeden met meer adequate argumenten pro en contra.
• Ondanks een goede analyse op BuZa van de mogelijke gevolgen van de Britse toetreding tot de EEG voor een groot aantal ontwikkelingslanden, werd nagelaten dit politiek onder bredere aandacht te brengen en maatregelen te bepleiten in Brussel en elders − wat trouwens al in 1970 had moeten worden begonnen.
• Udink nam ook niet deel aan de opstelling van de Nota inzake Buitenlandse Werknemers, en liet daarmee na een verbinding te leggen tussen de in Nederland aanwezige ‘gastarbeiders’ en ontwikkelingsactiviteiten in de landen van herkomst.
  

Kortom, of Udink zelf altijd zo’n goede ‘wachter’ was voor de belangen van arme landen en mensen, een wenselijkheid die hij later terecht onderstreepte, valt te betwijfelen.

Leidt bovenstaande opsomming echter tot een duidelijk plus of min-saldo van de bijdrage van de regering De Jong en haar minister Udink? Ik vrees van niet. Het vergt een weging van de negatieve en positieve indrukken, waarbij politieke oordelen niet te vermijden zijn. Ik kom bij deze afweging ergens in het midden uit, met afhankelijk van het onderwerp en het moment een lichte neiging naar de ene of de andere kant.

Vergeleken met het beleid in de periode-Bot was er echter wel sprake van een duidelijke verbetering: zowel op hulpgebied als op het terrein van de structurele ontwikkelingssamenwerking waren de Nederlandse prestaties kwantitatief en kwalitatief hoger, en meer aandachttrekkend in het internationale beleidsoverleg dan bij Cals en Bot. Of daarmee ook het lot van de armste en meest ontrechte mensen in ontwikkelingslanden kansrijker werd, blijft echter de grote vraag: beide regeringen hadden daarvoor onvoldoende aandacht.

-o-o-o-