Het vorige hoofdstuk begon met de constatering dat zich in de periode-Boertien enkele internationale gebeurtenissen voordeden die veel opzien baarden en blijvend van betekenis zouden zijn. Vergelijken we ze echter met wat de wereld overkwam tijdens de hier te behandelen (eerste) periode van OS-minister Jan Pronk, dan zijn er sterkere kwalificaties nodig. Niet alleen waren er in deze ruim dubbel zo lange periode (55 maanden) veel meer belangrijke internationale gebeurtenissen, ze trokken ook veel meer aandacht en hadden veel dieper ingrijpende gevolgen voor zowel de mensheid als geheel als het Nederlandse overheidsbeleid dat we in dit hoofdstuk bespreken.

Dat gold in het bijzonder voor de eerste van deze gebeurtenissen, de oliecrisis van het najaar van 1973. Amper vijf maanden na de start van het kabinet-Den Uyl, trok deze crisis weinig minder dan de grondvesten onder de kabinetsvoornemens uit − zoals ook die van praktisch alle andere overheden in de wereld. Politiek-psychologisch leek deze, later als ‘eerste’ oliecrisis bestempelde actie van de (toen nog dertien) olie-exporterende ontwikkelingslanden georganiseerd in de OPEC, zelfs ernstiger omdat het, anders dan bij de internationale monetaire crisis van 1971, een initiatief betrof vanuit de periferie. Zou dat geen navolging door andere grondstoffenexporterende ontwikkelingslanden uitlokken, en daardoor misschien wel een aantasting van de machtsverhouding tussen het centrum en de periferie van de wereld teweegbrengen? Dit was gedurende het grootste deel van de Pronk-periode inderdaad de vrees van veel ontwikkelde landen − en de hoop van de Derde Wereld!

Het zou weliswaar voor het einde van de periode al duidelijk worden dat het anders zou gaan lopen. Maar dat neemt niet weg dat het nog enige jaren spannend bleef, en dat de eerste oliecrisis uiteindelijk ook vele langdurige gevolgen zou krijgen − zij het nauwelijks of niet dat wat de meeste ontwikkelingslanden èn de aanhangers van het pro-ontwikkeling-model graag hadden gezien.

Dit hoofdstuk kan uiteraard slechts een fractie van de OPEC-actie en de andere gebeurtenissen en ontwikkelingen belichten. Maar het spreekt vanzelf dat dit terrein ook in deze periode de aandacht van een aparte paragraaf rechtvaardigt (paragraaf 6.2). De Nederlandse regering en Pronk persoonlijk speelden er echter een zodanig betekenisvolle rol in, dat het goed is om in dit hoofdstuk eerst de voornaamste Nederlandse persoonlijkheden te presenteren en de speciale kenmerken van het kabinet-Den Uyl te belichten (paragraaf 6.1). Er blijven na de analyse van de internationale ontwikkelingen en het Nederlandse beleid daarbij nog een aantal andere, met name binnenlandse, beleidsdaden en -problemen te analyseren; daarvoor zal ik paragraaf 6.3 reserveren, die in vier subparagrafen is onderverdeeld. Tot slot behelst paragraaf 6.4 wederom mijn systematische beantwoording van de vijf onderzoeksvragen van deze studie, en een samenvatting van de betekenis van het in deze periode gevoerde ontwikkelingsbeleid.

6.1 Het kabinet-Den Uyl en zijn minister voor ontwikkelingssamenwerking

De uitslag van de vervroegde verkiezingen van november 1972 had dus, zoals aangestipt in het vorige hoofdstuk, tot lastige politieke onderhandelingen en een bijna onoplosbare kabinetsformatie geleid. Na ruim negen en een halve maand was er weliswaar een nieuw regering, maar niet een die een parlementaire meerderheid achter zich kreeg. In feite werd alleen de deelname van de tien ministers van PvdA (7), PPR (2) en D’66 (1) door hun eigen fracties politiek gefiatteerd; de overige vier uit de KVP en de twee uit de ARP werden slechts ‘gedoogd’.^[1] Allerlei incidenten waren eraan vooraf gegaan (slinkse trucs van de meermaals optredende PvdA-formateur Burger, een boycot door de confessionele fractieleiders, en, in maart 1973, zelfs het opstappen van Biesheuvel als politiek leider van de ARP, die werd opgevolgd door Aantjes), en dat had al vóór het begin van het kabinet voor een ‘vergiftigde sfeer’ (Maas 1986, p. 53) gezorgd. Maar men was ook met diepgaande, en uiteindelijk zelfs onoplosbare, inhoudelijke meningsverschillen blijven zitten: in wezen ontbeerde het kabinet-Den Uyl een echte programmatische basis.

De uitweg die er ten slotte voor gevonden werd was de zestien onderling geaccordeerde kandidaat-ministers een ‘pre-constituerend beraad’ te laten houden waarin onder leiding van de vier laatste (in)formateurs knopen zouden worden doorgehakt. Dat gebeurde op 4 mei 1973 en het resultaat was dat in feite alleen over enkele geschilpunten nadere afspraken konden worden gemaakt. Daarnaast werd in het algemeen overeengekomen dat de grondslag van het beleid zou worden gevormd door de verkiezingsprogramma’s van de progressieve en de confessionele partijen waaruit de betrokken ministers voortkwamen, zoals geactualiseerd in februari 1973. En voor zover die met elkaar in strijd waren, ‘worden de desbetreffende punten behandeld bij het licht van de conclusies van formateur Burger d.d. 19 februari 1973.’

En andere programma-afspraken waren er niet, aldus Den Uyl in zijn regeringsverklaring op 28 mei 1973 (Tweede Kamer 1973a, p. 1564). De geschilpunten lagen allerminst alleen op binnenlands gebied − maar het pre-constituerend beraad was met weinig anders gekomen! In feite telde Melkert onder de overeengekomen ‘programmatische punten’ er maar twee die verband hielden met het buitenlands beleid: een over de defensiebegroting (die in het nog lopende jaar 1973 slechts beperkt zou worden gekort) en iets over de onafhankelijkheid van Suriname en de Nederlandse Antillen (waarvoor het advies van de in 1972 geïnstalleerde Koninkrijkscommissie moest worden afgewacht).^[2]

Dat was verbazend weinig, gegeven het feit dat op buitenlands terrein het progressieve programma ‘Keerpunt ’72’ als weinig minder dan hemelbestormend en wereldhervormend kon worden gekarakteriseerd − het (actualiserende) ‘Program op hoofdzaken’ van de confessionelen had volstaan met een laconiek: ‘voortzetting van het huidige beleid’ (citaat bij Melkert 1981, p. 44)! Niet vreemd dus dat Den Uyl de grondslag van het kabinetsbeleid achteraf omschreef als ‘een even miraculeus als onmogelijk geheel’ (in een interview met Gortzak in diens 1978, p. 16).

Miraculeus was het in elk geval; de onwerkbaarheid bleek pas in de loop van de tijd, na vele moeilijkheden en crises, en definitief met de breuk over de grondpolitiek − één van de vier grote hervormingswensen van de PvdA (waardoor overigens ook de andere drie: vermogensaanwasdeling, ondernemingsraden, en gerichte stimulering van de investeringen, niet meer aan afhandeling toekwamen). De stranding vond plaats op 22 maart 1977, vlak voor het einde van de regeerperiode − de verkiezingsdatum (25 mei) behoefde er niet eens voor te worden vervroegd.

Wellicht is het echter juister om het definitieve einde ruim een half jaar ná deze verkiezingen te dateren. De PvdA was namelijk met een historische winst van tien zetels uit de bus gekomen (mogelijk mede omdat de PPR zichzelf vlak voor de verkiezingen de das omdeed met een anti-CDA besluit). De PvdA onderhandelde daardoor maandenlang (en achteraf gezien: tè zelfverzekerd) in de verwachting dat de kiezersuitspraak alléén met een tweede kabinet-Den Uyl kon worden gehonoreerd.

De confessionele drie, intussen gemotiveerd op weg naar hun fusie in het CDA, lieten zich echter niet meer uit elkaar spelen en kozen in november 1977 voor gesprekken met de VVD. De beide fractievoorzitters, Van Agt en Wiegel, waren er daarna snel uit: het door de eerste geleide kabinet werd op 19 december 1977 beëdigd. 

Ook ‘progressieve’ verdeeldheid

Terug naar het begin: het gebrek aan afspraken over het buitenlands beleid van het kabinet-Den Uyl lag zeker niet alleen aan meningsverschillen tussen de progressieve en de confessionele deelnemers. Melkerts conclusie dat dit terrein geen rol van betekenis heeft gespeeld  tijdens de formatie (idem p. 44) is feitelijk correct, maar aan zijn verklaring daarvan (binnenlandse kwesties gingen voor) ontbreekt één aspect dat toch even genoemd moet worden: het gegeven dat op buitenlands gebied binnen de Keerpuntgroep de visies op het gewenste beleid bijkans even veel van elkaar verschilden als van de confessionelen. En dat was bij de laatsten niet onbekend – reden waarom zij dat hele buitenlandterrein waarschijnlijk graag aan de politieke rivalen lieten.

In feite was de situatie echter nòg merkwaardiger: de kandidaat-ministers voor de buitenlandsector kwamen namelijk niet alleen uit de progressieve drie, maar alleen uit de PvdA! En gedrieën dekten zij zo ongeveer de hoofdtegenstellingen op dit gebied: Van der Stoel en Vredeling (respectievelijk op BuZa en Defensie) behoorden beiden weliswaar tot de traditionele buitenland-elite van de partij, maar de eerste was bekend als een principieel Atlanticus, terwijl de laatste gold als een echte ‘Europeaan.’ En tegenover deze twee stond (op Ontwikkelingssamenwerking), van beide richtingen radicaal afstand nemend en primair mondiaal denkend, Pronk, één van de twee representanten van Nieuw Links in het kabinet.^[3]

Er is weinig twijfel dat een eigen poging tot compromisformulering van deze drie partijgenoten tot niet meer dan zeer globale en alles verhullende beleidsintenties had kunnen leiden. Nòg problematischer was echter dat de buitenlandteksten van Keerpunt ’72 zowel voor Van der Stoel als voor Vredeling enkele moeilijk te slikken brokken hadden gehad (onder andere, naast de NAVO-reserves, ook onderschikking van de Europese eenwording aan progressieve doelstellingen en democratische controle). Voor Pronk bevatten de desbetreffende paragrafen daarentegen zo goed als volledig acceptabele opdrachten waarmee hij graag de regering inging (de paragraaf over ontwikkelingssamenwerking was zelfs grotendeels door hemzelf geschreven). Voor hèm hoefde de Keerpuntbelijdenis dus niet te worden opengebroken. De twee toekomstige collega’s echter konden of wilden daar evenmin op aandringen – waarschijnlijk hopend dat het vermijden van nieuw vastgelegde kabinetsopvattingen hen individueel méér beleidsruimte zou geven, en/of dat latere ontwikkelingen het kabinet wel zouden dwingen deze Keerpuntvoornemens te laten varen.

Uiteindelijk betekende het nalaten van verdere programma-afspraken echter slechts uitstel. Hete hangijzers die in het begin worden vermeden, moeten tijdens de rit worden geregeld − òf breken de samenwerking vroeg of laat op. Mede door de vele uitgestelde zaken zou het kabinet Den Uyl de geschiedenis ingaan als het kabinet van de nota’s, zoals KVP-fractieleider Andriessen in 1977 opmerkte. En deze constateerde eveneens dat ‘individuele ministers zich relatief grote vrijheden konden veroorloven’ (beide punten geciteerd in Melkert 1981, p. 45). Zoals we echter verderop in dit hoofdstuk nog zullen zien, moesten ook deze vrijheden achteraf telkens weer worden rechtgezet of weggemasseerd in de ministerraad. En dat maakte dat de van meet af aan zwakke kabinetsharmonie er in de loop van de tijd niet beter op werd − al waren er ook externe gebeurtenissen die wèl samenbindende effecten hadden (zoals de oliecrisis, terroristische acties van Molukkers en, niet de minste, de Lockheed-affaire).

Gelet op Keerpunt’72 kunnen we dus concluderen dat in elk geval Van der Stoel en Vredeling niet de intentie hadden alle beleidsvoornemens even serieus te nemen. Onze maatstaf, het pro-ontwikkeling-model, betreft echter alleen het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Met enkele specifieke punten uit de Keerpuntparagraaf over dit laatste hadden deze twee ministers waarschijnlijk eveneens moeite. Ons gaat het echter niet alleen om de intenties, maar nog meer om de beleidsuitvoering − en dan niet alleen die van de buitenlandministers (en -staatssecretarissen), maar van het hele kabinet.

Het specifieke beleid (conceptualisering en uitvoering) op de verschillende deelterreinen beschouwen we in de hierna komende paragrafen. Voor de globale oriëntering van het kabinet-Den Uyl kan worden herinnerd aan wat de minister-president in mei 1973 in de regeringsverklaring als het centrale uitgangspunt van zijn regering verwoordde, namelijk:

dat het kabinet zich in zijn beleid zou laten leiden ‘door het streven naar opheffing van ongelijkheid en achterstelling’, en zijn hoofdtaken plaatste in het ‘ruimere kader van het terugdringen van bestaande ongelijkheid in inkomen, bezit, macht en kennis’ (Tweede Kamer 1973a, p. 1565, cursivering toegevoegd).

Werd met dit uitgangspunt ook gedoeld op de internationale ongelijkheid èn de ongelijkheid binnen ontwikkelingslanden? Ongetwijfeld − ook al herhaalde de premier de betreffende woorden zelf explicieter ten aanzien van de binnenlandse dimensie in ontwikkelingslanden dan ten aanzien van de internationale (idem, p. 1567). Maar Pronk onderstreepte beide aspecten in elk geval wèl vele malen.^[4] Bij de andere ministers en staatssecretarissen van dit kabinet was dit misschien minder expliciet, maar van de meesten, zo niet allen − en zeker ook van Van der Stoel en Vredeling − was bekend dat zij, in globale zin, de landen èn mensen in de Derde Wereld een warm hart toedroegen. En ook voor Den Uyl was de internationale solidariteit langzamerhand een van zijn belangrijkere politieke doelstellingen geworden, zoals ik van hem vernam tijdens zijn aanwezigheid als lid van de parlementaire delegatie bij Unctad-3 in 1972 in Santiago, Chili.

Toch bevatte de regeringsverklaring wel beleidsintenties die met deze globale oriëntering niet goed te rijmen waren − of op dat punt onduidelijk waren. Den Uyl moest in deze verklaring, sprekend namens de gehele ministersploeg, uiteraard de diverse (potentiële) conflictpunten in het buitenlandbeleid zien te maskeren. De Europese integratie was zo’n punt. Het voorwaardelijkheidsdenken over die integratie (alleen pro mits zij progressief en democratisch zou zijn) was bijvoorbeeld in Keerpunt’72 nog duidelijk benadrukt. In de regeringsverklaring was dit echter alleen in gematigde vorm te herkennen.

Wellicht waren echter ook hierover Den Uyls persoonlijke opvattingen toen nog in beweging. Althans, in de redevoering die hij nog geen vijf maanden later − evident eveneens als minister-president − hield voor de Europese Beweging, nam hij zó opvallend afstand van het decennia lang toegejuichte Europese eenwordingsstreven als zodanig, dat, volgens een latere waarnemer, ‘vele “Europeanen” binnen en buiten de PvdA de schrik om het hart’ sloeg (Veenstra 1977, p. 249; ook Melkert 1981, p. 89). Aan de vooravond van het Nederlandse voorzitterschap van de EG^[5] in de tweede helft van 1976 werd het accent echter al weer verlegd, en in het verkiezingsprogramma van 1977  leek de PvdA zelfs weer wat afstand te nemen van de eerdere Keerpunttekst (Veenstra 1977, p. 249-250). Dat had alles te maken met de oliecrisis en de gevolgen daarvan, zoals we nog zullen zien.

Pronk: deskundig, ambitieus en gedreven, maar ook kwetsbaar

Den Uyl was behalve idealist ook pragmaticus (en opportunist) − zoals iedere politicus. Dat Pronk voor hem in aanmerking kwam als nieuwe OS-minister (z.p.) was, naast diens snel gerezen faam als ontwikkelingsdeskundige en gewaardeerd Kamerlid, vooral ook te danken aan het feit dat hij zich aansloot bij Nieuw Links (Jansen van Galen & Vuijsje 1973, p. 64).

Drs.Jan P.Pronk (1940) was, anders dan zijn ambtsvoorgangers, specialist op het terrein waarop hij minister werd. Maar anders dan Van der Stoel, die zijn internationale ervaring vooral opdeed in de politiek^[6], leerde Pronk zijn terrein in eerste instantie kennen als wetenschapper en activist. Pronk was, na zijn doctoraal economie in Rotterdam, in januari 1965 wetenschappelijk medewerker geworden bij zijn grote inspirator, Jan Tinbergen. Zijn voornaamste bezigheden aldaar betroffen toepassingsgerichte aspecten van internationale vraagstukken van armoede en onderdrukking, in het bijzonder de beleidsadvisering (hij nam onder andere deel aan de Evaluatiewerkgroep-Janssen en aan de oecumenisch-maatschappij-kritische bezinning in en rond de Wereldraad van Kerken). Tegelijkertijd timmerde hij aan de weg als voorlichter van het grotere publiek en publicist (een van zijn columns in het economenweekblad ESB kwam reeds eerder ter sprake). In enkele jaren ontwikkelde hij zich tot veel gevraagd spreker en actievoerder ten behoeve van ontwikkelingslanden (inclusief verschillende bestuurlijke functies in de Derde-Wereldbeweging).

Nadat Pronk − opgegroeid in een orthodox-hervormd milieu − in zijn studententijd de Nederlandse politiek had verkend bij de CHU-Jongeren, stapte hij, (zoals hij het zelf omschreef) als een ‘verlate doorbraak-christen’, in januari 1965 over naar de PvdA (Brandsma & Klein 1996, p. 16). Zijn grote inzet en geëngageerde deskundigheid trokken binnen enkele jaren de aandacht van de partijleiding en de fractie in Den Haag. En dat zocht hij ook, want een rol als toeschouwer en criticus van het regeringsbeleid kon hem niet lang bevredigen. Aanvankelijk had Den Uyl hem nog wel even geducht als ‘een gevaarlijk klein ideoloogje’ (Jansen van Galen & Vuijsje 1973, p. 67), maar die was daar snel overheen. Pronk werd gevraagd als kandidaatlid en opvolger van Ruygers, de in 1970 overleden OS-woordvoerder van de partij in de Tweede Kamer (Brandsma & Klein 1996, p.38). Hoewel Pronk daar, na zijn verkiezing in 1971, ijverig doorging met opvallen (in de eerste plaats als specialist op ontwikkelingssamenwerking, maar binnen de fractie ook als overtuigd alleskunner in zaken van algemeen politiek en economisch beleid), besefte hij spoedig (ondanks zijn succes met de op zijn naam gekomen moties, genoemd in het vorige hoofdstuk) dat vanuit de oppositiebanken het overheidsbeleid niet echt te corrigeren was. Hij wilde meer, en begreep dat daarvoor de PvdA in de regering moest komen. De kans daarop kwam toen het kabinet-Biesheuvel geheel onverwacht bezweek in de zomer van 1972. Na de vervroegde verkiezingen en de formatie van het kabinet-Den Uyl werd hij de eerste PvdA-minister voor ontwikkelingssamenwerking.

Naar voren gekomen als één van de breder inzetbare Nieuw-Linksers, en in waarschijnlijk alle opzichten politiek van harte gesteund door de van twee naar zeven zetels gegroeide PPR-fractie (haar lijsttrekker en voormalig schaduwminister voor ontwikkelingssamenwerking, De Gaay Fortman jr., had nog zonder bezwaar voor hem plaatsgemaakt als nieuwe OS-woordvoerder van de progressieve combinatie), was Pronk voor Den Uyl een (bijna) onvermijdelijke kandidaat voor dit ministerschap. Inmiddels geïmponeerd geraakt door Pronks grote intellectuele kwaliteiten, zag de kandidaat-premier ook diens strategisch inzicht en politiek-inhoudelijke ambitie als iets dat van pas kwam. Weliswaar merkte hij ook zwakke kanten op, maar hij vond dat die werden gecompenseerd (Den Uyls eigen woorden) ‘door het feit dat hij altijd tot overleg bereid is. Pronk is een man met erg veel gevoel voor het compromis, misschien eerder te veel dan te weinig’ (geciteerd in Jansen van Galen & Vuijsje 1973, p. 68).

Hoe vaak Den Uyl van dit laatste zelf gebruik zou maken als premier en bemiddelaar tussen de verschillende visies in zijn kabinet, zullen we nog zien. Inhoudelijk kon hij echter, globaal genomen, vaak een heel eind meegaan met wat zijn OS-minister in de ministerraad probeerde te verdedigen.

Na het voorgaande zullen de eerste drie kwalificaties boven deze sectie: deskundig, ambitieus en gedreven, voor zichzelf spreken. Ze kwamen voor in vele publicaties over zijn bliksemsnelle opkomst − met als de meest opmerkelijke het hierboven al enige malen aangehaalde artikel van Jansen van Galen & Vuijsje (1973), dat vier maanden na het aantreden van het kabinet verscheen als omslagverhaal van de Haagse Post, met op de voorpagina: ‘minister Jan Pronk van ontwikkelingshulp − een wonderkind in de linkse politiek’! Brandsma & Klein merkten in hun (veel latere) ‘journalistieke portret’ van Pronk weliswaar dat deze zelf niet zo gelukkig was met het derde etiket (‘gedreven’). Maar dat bleek voort te komen uit de associatie die dit woord blijkbaar bij hem opriep, waartegen hij protesteerde met de onbeschroomde zelfkwalificatie: ‘Ik ben niet gedreven of bevlogen, ik ben deskundig’ (1996, p. 22).^[7]

‘Alsof er een noodzakelijke tegenstelling bestaat tussen die begrippen’, zo voegden Brandsma & Klein aan het eerdere citaat toe. Sterker, ondanks Pronks bezwaren, lijkt het mij zelfs méér terecht om te zeggen dat het juist in combinatie met zijn geïnspireerdheid en vasthoudendheid was, dat Pronks kennis van zaken tot gelding kwam. Hij wist niet alleen wat de voornaamste problemen waren en hoe die moesten worden aangepakt, hij liet ook nooit na anderen daarop aan te spreken, zelfs tot voorbij het punt waar dezen wellicht eigener beweging hadden willen gaan. Gedrevenheid en ambitie tekenden hem inderdaad allebei.

Deze laatste karaktertrek erkende hij overigens wèl zonder aarzeling (Brandsma & Klein 1996, p. 23). En dat gold met inbegrip van de negatieve connotatie die dit begrip nu eenmaal aankleeft: want die overheerste bij Pronk ook wel eens. Bij die ambitie van hem hoort echter wel een kanttekening: in Pronks geval werd die in véél hogere mate gekenmerkt door zijn bijkans tomeloze wil om te bereiken wat hij politiek nodig vond, dan door een streven naar persoonlijk gewin.^[8]

Ik zou dit Pronks primair politiek-inhoudelijke ambitie willen noemen. En die was zonder twijfel groot: niet minder dan de terugdringing van ongelijkheid en onrecht overal in de wereld. Hij dacht wel dat hij daar niet alleen voor stond − het was immers ook de doelstelling van het kabinet als geheel. Maar het was wel echt zijn persoonlijke doelstelling, altijd al geweest. Alleen moet hij zich, vanaf 11 mei 1973, de dag van zijn beëdiging als minister, daarvan zo mogelijk nòg sterker bewust zijn geweest dan voorheen. Vanaf toen beschikte hij immers ook over middelen om er iets aan te doen − de beste althans waarover een in Nederland geboren jongeman van 33 zich mag voorstellen ooit te kùnnen beschikken. En dat maakt voor iemand die zich aangesproken voelt door de Bijbelse gelijkenis van de talenten (Brandsma & Klein 1996, p. 24) van een mogelijkheid meteen een persoonlijke opdracht.

De talenten had hij er zeker voor − misschien niet àlle, maar wel indrukwekkend veel. En als we daar ook de wilskracht om het serieus te proberen onder mogen begrijpen, dan kan uit de uitspraak die Trouw-journalist, Henk Biersteker, van enkele ‘vrienden van de nieuwe minister’ optekende en als titel boven zijn artikel liet zetten: ‘Als het Jan Pronk niet lukt, lukt het niemand’ (Trouw 17 mei 1973), tevens worden afgeleid dat de aangehaalden er van uit gingen dat Pronk de intentie had dit echt te proberen.^[9]

Over de vraag of het Pronk tijdens zijn eerste periode als OS-minister gelukt is, was tegen het einde van de kabinetsperiode wel het een en ander bekend − enkele van de (merendeels ontkennende) meningen daarover zullen we nog aanhalen. Maar of hij èn/of het kabinet het ook steeds serieus geprobeerd hebben, zullen we in de slotparagraaf proberen te beantwoorden.

Ter completering van deze impressie is er echter nog een vierde kwalificatie van deze OS-minister nodig: duidelijk is namelijk dat een politiek-inhoudelijke ambitie zo immens als die van Pronk hem ook kwetsbaar maakte. Met zo’n doelstelling moest het na enkele jaren bereikte resultaat onvermijdelijk kaal afsteken bij het geambieerde. Maar hoevelen zullen die doelstelling zelf niet al bij voorbaat beschouwd hebben als te naïef en te bevlogen om haalbaar te zijn? Niet zozeer het grote publiek misschien, want in die tijd waren ideeën als de zijne − en nog wel radikalere! − behoorlijk populair, vooral in de media. Maar bij de insiders, de beleidselite, èn natuurlijk ook bij al diegenen die het met de doelstelling als zodanig niet eens waren, en meer geïnspireerd worden door het pro-domo-model, òf erger, lag dat anders. Pronk was niet voor niets bang om als idealistisch over te komen, want de verdenking van onrealistische ambities en onuitvoerbare inschattingen van de beleidsmogelijkheden is dan automatisch je deel.

De pro-ontwikkeling-politicus die dit doel wèl serieus neemt, heeft dus een probleem − ook als hij benadrukt dat de genoemde terugdringing van ongelijkheid en onrecht niet in enkele jaren gerealiseerd kan worden, en bovendien: dat hij slechts wil proberen daaraan bij te dragen. Pronk, met zijn imago van bevlogen radikaal en jongste minister in het meest linkse kabinet na de oorlog, had dat probleem bij uitstek bij zijn binnenkomst op het ministerie van BuZa; maar het nam ook in latere fasen niet noemenswaardig af. Bezorgdheid, zo niet afkeer, is hem daar wellicht niet vaak openlijk getoond, maar de receptie van zijn ideeën was wel divers en nogal gespreid over een breed deel van het politieke spectrum − met op DGIS misschien wat minder en op de rest van het departement en in de buitenlandse dienst een duidelijker overheersing van het soort pro-domo-opvattingen dat we in de vorige hoofdstukken konden herkennen in enkele interne stukken. Pronk heeft wel geprobeerd die bezorgdheid weg te nemen^[10], en het is ook bekend dat hij van de aanvankelijk de-kat-uit-de-boom-kijkende ambtenaren er steeds meer wist te enthousiasmeren.^[11] Maar zijn probleem was, en bleef, dat de (verplichte) loyaliteit van een ander deel van de medewerkers in Den Haag en in het veld zelden verder reikte dan gedweeheid in het uitvoeren van opdrachten − die soms alleen via gekend andersdenkende hogeren tot hen kwamen.^[12] De wel eens gehoorde klacht dat Pronk zich slechts beperkt liet (bij)sturen door ambtelijke aanbevelingen, moet minstens voor een deel worden verklaard door het feit dat hij slechts bij weinigen in het departement een beroep kon doen op het soort idealistische creativiteit dat voor zijn beleid zo dringend nodig was.

Hoewel van een gemotiveerd pro-ontwikkeling-politicus niet verwacht kan worden dat hij dit probleem voorkomt of oplost door zijn doelstellingen aan te passen, dient toch de vraag te worden gesteld of Pronk wel (altijd) voldoende realistisch en pragmatisch handelde. Ik denk dat hij dit binnenskamers, op het departement en elders waar beleidsvoorbereidend overleg plaatsvond, wel altijd probeerde te doen. Maar hij kon zich daarbij niet altijd aan de bestaande ambtelijke tradities en hiërarchie op BuZa houden. Om die te omzeilen zocht hij bijvoorbeeld rechtstreeks contact op allerlei niveaus van het ambtelijk apparaat en onderhield hij daarmee relaties van meer vertrouwelijke aard dan gebruikelijk was. De top van het ministerie kon dit weinig waarderen en had nòg meer moeite met Pronks wens om tot in detail over de voorbereiding van het beleid te worden geïnformeerd, teneinde alle belangrijke eindbeslissingen daarover in eigen hand te kunnen houden. Dat was een managementstijl die hem niet door iedereen in dank werd afgenomen, waaronder DGIS Meijer, die vijf jaar later zijn gram hierover nog eens onder woorden bracht in een memo aan zijn opvolger, Van Gorkom. Dat ging over het vervolg van de reorganisatie die Pronk had willen doorvoeren in de tweede helft van zijn periode. Daarbij werd hij echter zodanig tegengewerkt door de leiding van belanghebbende directies en afdelingen, dat de klus onafgemaakt moest worden overgedragen aan de volgende minister.^[13]

Een volgend punt is dat een politicus de resultaten van zijn inspanningen wel eens moet verbloemen en, bijvoorbeeld, altijd optimisme dient uit te stralen − tenzij negatieve voorspiegelingen meer functioneel zijn. Pronk deed dat, gegeven zijn in tal van opzichten veel moeilijkere opdracht misschien nog vaker en in sterkere mate dan andere ministers. Maar hij had daarbij ook nog een tweede probleem: zijn electorale achterban was erg divers. Naast de, waarschijnlijk grootste, groep die hij retorisch meestal gemakkelijk om de vinger kon winden, was er het bijna allergisch-kritische deel van zijn politieke ‘vrienden’ en zijn voormalige wetenschappelijke collega’s en mede-activisten/bestuurders in de Derde-Wereldbeweging. Wetend dat zijn politieke rol mede afhing van de voortgaande steun van een voldoende groot deel van deze laatste deelverzamelingen, toonde Pronk zich vaak gevoeliger voor hun (potentiële) kritiek dan goed was (bijvoorbeeld door bereikte resultaten tè mooi voor te stellen, maar ook door beleidsintenties te formuleren of te suggereren die, behalve moeilijk haalbaar, soms ook niet erg zinvol waren − de voorbeelden daarvan komen we in de loop van dit hoofdstuk tegen).^[14]

Overigens was Pronk, net als een deel van deze critici, in wezen op iets anders uit dan alleen het vergroten van de kansen van ontwikkelingslanden en de armsten daarin: allen streefden zij in meer of mindere mate, tevens of zelfs in de eerste plaats, hervorming van de eigen (Nederlandse) samenleving na. En dat had prioriteit, tijdelijk of voortdurend − zij het stellig ook in de overtuiging dat mede daardoor, en voor sommigen zelfs pas ná die hervorming, een beleid zou ontstaan dat de kansen voor de Derde Wereld echt verbeterde. Het probleem van deze overtuiging is niet dat dit niet waar zou kunnen zijn − waarom niet, àls er voldoende andere landen mee zouden doen? Maar in de voorafgaande fase (als er nog zieltjes gewonnen moeten worden) is het wèl een idee dat blind kan maken voor de mogelijkheid dat de belangen van de eigen en de buitenlandse samenleving botsen. En dan is het ook bij deze socialisten en andere radicalen de vraag of (tijdelijk?) het hemd niet nader is dan de rok.

Er zijn meer uitingsvormen van een dergelijke, wat je zou kunnen noemen, ‘ideologische kwetsbaarheid.’ Socialisten en alle anderen die een samenhangende maatschappijvisie en handelingstheorie volgen, kunnen eraan blootstaan: de ideologie is weliswaar niet toetsbaar, maar achteraf kunnen over haar bruikbaarheid wèl vragen rijzen. We zullen nog zien of en in hoeverre Pronk hieraan eveneens ‘leed’ en welke van zijn beleidsopvattingen erdoor getekend werden.^[15]

Naast deze mogelijkheid van ideologische kwetsbaarheid is er in het geval van Pronk ook nog een persoonlijke vorm van kwetsbaarheid, die niet onvermeld kan blijven: zijn langjarige probleem met drank en vrouwen. Na een tweede veroordeling voor rijden onder invloed in april 1975^[16], ontsnapte hij aan het politieke doodvonnis omdat de politierechter deze keer naliet hem gevangenisstraf op te leggen. Dat gaf Den Uyl ruimte om een ministerswisseling te vermijden, die zijn kabinet wellicht meer schade had berokkend dan dit schandaal met Pronk − die was namelijk niet de enige minister die om dit soort redenen over de hekel ging! (Lunshof 2004, p. 26-27).

      In Pronks geval bleef dit echter doorgaan. De serieuze media besteedden slechts incidenteel, en doorgaans afstandelijk, aandacht aan zijn escapades − of wat de roddelpers daarover rondbazuinde. Maar er waren politieke tegenstanders die er wel aanleiding in zochten (en vonden) om er zijn beleid mee te karikaturiseren, of het op andere wijze tegen te werken. Het heeft Pronk allemaal niet verhinderd om met zijn hervormingsplannen door te gaan, en de meesten van zijn aanhangers niet om hem te blijven steunen. De smet die het onvermijdelijk ook wierp op de zaak waar hij voor stond, bleef gelukkig beperkter van duur dan die op zijn persoon.

Beleidsdoelstellingen en -instrumenten

In het voorgaande is al genoteerd dat het centrale uitgangspunt van de regering-Den Uyl: ‘streven naar opheffing van ongelijkheid en achterstelling’ en ‘terugdringing’ van de bestaande ‘ongelijkheid in inkomen, bezit, macht en kennis’ (zie de regeringsverklaring, geciteerd op p. 456) kennelijk zowel de internationale als de binnenlandse ongelijkheid in ontwikkelingslanden omvatte, al was dit bij Pronk explicieter als bij Den Uyl. Welke plaats nam de ontwikkelingssamenwerking, zijnde het beleidsterrein waarop dit uitgangspunt dan tot uiting diende te komen, in binnen het geheel van Nederlands buitenlandbeleid? En hoe belangrijk was dit, enerzijds: tussen de specifieke prioriteiten van de buitenlandse politiek, en anderzijds: in verhouding tot de binnenlandse problemen van Nederland?

Wat de buitenlandprioriteiten betreft zijn de MvT’s bij de begroting van BuZa in eerste instantie de voornaamste bron, zij het dat die af en toe werden verduidelijkt of nader aangezet in aparte beleidsnota’s en redevoeringen, interviews of artikelen van de ministers en staatssecretarissen verbonden aan dit ministerie. In het algemene deel van hun eerste MvT (voor 1974) waren Van der Stoel en Pronk vrij precies over de rangorde van hun prioriteiten – terecht, omdat die in de zich snel wijzigende omstandigheden van die tijd ook niet meer zo eenvoudig te bepalen was. Maar vermoedelijk ook omdat zij het daarover onderling niet helemaal eens waren geworden, en dat maar liever achter een wolk van retoriek verborgen hielden. Wat het eerste betreft, goede redenen voor enige vaagheid, waren inderdaad, zoals deze ministers in de eerste alinea’s van hun inleiding onderstreepten: dat de ‘traditonele scheidslijnen op dit terrein (…) steeds meer aan betekenis inboeten’; en dat ook de ‘steeds grotere vervlechting van de factoren die het samenstel van de internationale relaties bepalen’ onmiskenbaar een feit was (MinBuza 1973b, no. 2, p. 2). Van een scherp en wat gekunsteld onderscheid tussen het behartigen van de veelsoortige en onmiddellijke Nederlandse belangen naast (of tegenover) het bijdragen aan internationale solidariteit, zoals we dat in het vorige hoofdstuk bij het kabinet-Biesheuvel zagen, was bij deze ministers dan ook geen sprake. Al week hun handelen, en dat van het kabinet, in de praktijk ook wel eens wat minder af van dat van hun voorgangers, zoals we nog zullen zien.

Van der Stoel en Pronk gaven er in elk geval de voorkeur aan ‘de bevordering van vrede, veiligheid, wereldrechtsorde, rechtvaardige verdeling van de welvaart en respect voor de fundamentele rechten van de mens, te presenteren als één grote, samenhangende taak…’ (idem, cursivering toegevoegd). Natuurlijk konden de verschillende onderdelen van dit geheel niet altijd tegelijkertijd, en met evenveel nadruk en voorrang, worden gediend; en uiteraard waren er ook tegenstellingen tussen bepaalde onderdelen, die het maken van keuzes (tijdelijke of definitieve) onvermijdelijk zouden maken. Maar daarover wilden de ministers het in hun eerste MvT (nog) niet hebben.

In feite waren zij het slechts over één ding eens, namelijk: dat ‘behoud van de vrede (…) het grootste en gemeenschappelijke belang van alle volkeren’ is. Hier lag dan ook ‘de centrale, alles overheersende doelstelling’ waarop zij het buitenlandse beleid, ‘in zijn totaliteit en in al zijn onderdelen, bij voortduring’ wilden richten. Daarbij stipuleerden zij echter ook, dat ‘vrede meer is dan afwezigheid van oorlog’, en dat ‘werkelijke vrede alleen kan ontstaan op een grondslag van vriendschap, wederzijds belang en in de realiteit geworteld vertrouwen.’ Er zou daarom niet volstaan kunnen worden met adequate veiligheidsvoorzieningen en verantwoorde ontwapeningsovereenkomsten: naast gemeenschappelijke organisaties en gedragsregels – ‘in de eerste plaats die van de Verenigde Naties’ – zou ook de ‘totstandkoming van stabiele en rechtvaardige verhoudingen in de wereld krachtig moeten worden bevorderd’ (idem).

Vrede was dus wel de prioritaire doelstelling voor de regering-Den Uyl, maar dat stond volgens deze MvT niet in de weg van de opgave dat ‘de samenwerkingsvormen tussen Noord en Zuid en die tussen Oost en West gelijktijdig moeten worden vernieuwd en verstevigd’ (idem – cursivering wederom toegevoegd). De reden hiervoor was dat, zoals al in een eerdere alinea was onderstreept, ‘aan de problematiek van de ontwikkelingslanden [een] sterk toegenomen en nog steeds groeiende betekenis’ moest worden toegekend, èn omdat, zoals op de volgende pagina werd betoogd: de ‘tegenstelling’ tussen deze landen en de hoog geïndustrialiseerde landen ‘een van de voornaamste vraagstukken vormt waarmee de internationale samenleving zich ziet geconfronteerd’ (idem, no.2, p. 3). En ook de conclusies die daarop volgden, dat dit vraagstuk ‘tot de grote kernproblemen in de huidige wereldsituatie moet worden gerekend’, en dat ‘aan een doeltreffende aanpak’ daarvan ‘hoge prioriteit moet worden gegeven’, waren niet strijdig met de aangehaalde vredesprioriteit. Immers, waar vrede ‘de centrale, alles overheersende doelstelling’ zou zijn, zou ‘het ontwikkelingsbeleid een centrale plaats innemen in het buitenlands beleid in zijn geheel ‘ (idem, met mijn cursivering van deze twee woorden).

Deze centrale plaats werd in deze eerste MvT nog verder versterkt door twee aanvullende zinnen onmiddellijk na dit laatste citaat: ‘met een incidentele aanpak, die slechts op symptomen reageert, kunnen [immers] geen duurzame resultaten worden bereikt. De aandacht zal [daarom] worden geconcentreerd op de uitwerking van een integraal samenwerkingsbeleid, dat op een structurele benadering van het ontwikkelingsvraagstuk in mondiaal kader zal worden gericht, en waarbij de totaliteit van het beleidsinstrumentarium van de overheid zal worden betrokken’ (idem, cursivering toegevoegd).

Met deze laatste bijzin is tevens het begin van een antwoord gegeven op de vraag naar het belang van de ontwikkelingssamenwerking in verhouding tot de binnenlandse problemen van Nederland. Als immers het gehele beleidsinstrumentarium van de overheid betrokken wordt bij de structurele ontwikkelingssamenwerking, dan maakt ook het binnenlandse beleid daarvan deel uit. Heel specifiek komt dit aan de orde bij de twee beleidsonderdelen die ik in de laatste twee secties van subparagraaf 6.3.3 zal behandelen: de omvorming van de FMO (die voorheen voornamelijk op het stimuleren van Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden was gericht); en de pogingen die Pronk samen met Lubbers van EZ ondernam om de structuur van de Nederlandse economie aan te passen, zo mogelijk ook in anticiperende zin, aan ruimere exportmogelijkheden voor ontwikkelingslanden. Verder was uiteraard ook het voorlichtings- en bewustwordingsbeleid (onder andere via de NCO) gericht op de Nederlandse bevolking (waaraan ik een aparte sectie zal wijden in subparagraaf 6.3.4).

In dit hoofdstuk zal echter ook moeten worden onderzocht of, en in hoeverre, belangen van ontwikkelingslanden moesten wijken – op zijn minst op korte termijn – voor die van de Nederlandse samenleving, in binnen- of buitenland. De relatie daartussen bleek immers in de vorige hoofdstukken al niet zo positief te liggen als in de rangorde die de regering-Den Uyl voortaan wilde hanteren. Als die laatste serieus was bedoeld, dan zou nu dus moeten blijken dat daaraan wat gedaan werd in deze periode, en in welk tempo de daarvoor noodzakelijke stappen gezet werden. Deze spanning tussen de centrale doelstellingen onderling en tussen deze en de werkelijke beleidspraktijk van het kabinet zal met name in paragraaf 6.2, waar de internationale samenhangen bij voortduring aan de orde zijn, naar voren komen. Maar zij zal zich ook merkbaar zijn bij enkele hulponderwerpen, zoals bij het bindings- en bestedingsbeleid (dat in  de eerste sectie van 6.3.3 zal worden behandeld) en ook bij de landenkeuze in het bilaterale beleid (in 6.3.2) en bij de toerekeningsproblematiek (6.3.1).

De houdbaarheid van de specifieke visie en doelstellingen die in de eerste MvT waren uiteengezet zou echter in het tweede begrotingsjaar van de regering-Den Uyl stevig op de proef worden gesteld door de oliecrisis, die in het najaar van 1973 uitbrak. Toch leidde dit in de tweede MvT van Van der Stoel en Pronk (voor 1975) (nog) niet tot enige bijstelling van de uitgangspunten die in 1973 waren toegelicht. In tegendeel zelfs: Pronk althans, als ik me nu even tot zijn onderdeel van deze tweede MvT beperk, volstond met een korte samenvatting van de ‘belangrijkste’ van deze eerdere uitgangspunten, en een ‘vertaling’ van deze ideeën naar ‘het in concreto te voeren beleid’ in 1975 (MinBuza 1974b, p. 55). En dat hield in grote lijnen, naast het billijken van de ‘actieve prijspolitiek’ en de ‘frontvorming door exporterende ontwikkelingslanden’ (idem p. 56), ook een pleidooi in voor extra hulpverlening aan de door de verschillende prijsstijgingen getroffen armere ontwikkelingslanden (zie verderop in paragraaf 6.2). Maar er was bij deze hulpverlening wel een nieuwe ‘component’ voor nodig, een die meer gericht zou worden op het ‘lenigen van acute noden’ van bepaalde doelgroepen (onder andere: voedseltekorten, directe werkverschaffing en verbeterde behuizing van de bevolking), zoals al in deze MvT werd geconstateerd (idem p. 60-62). Daarnaast zouden ook de criteria voor de keuze van concentratielanden worden verbeterd (idem p. 75-77). De verdere detaillering van de bijbehorende beleidsfilosofie in een aparte nota over de bilaterale hulp, die intussen al een groter aandeel was gaan krijgen, volgde echter pas in het najaar van 1976.

Ook de derde MvT (voor 1976) deed nog steeds alsof de globale beleidsuitgangspunten uit 1973 onaangetast overeind stonden, al werd daarin toen – halverwege de kabinetsperiode – wel een evaluatie ‘van de bereikte resultaten vergeleken met de aangekondigde beleidsdoeleinden’ uitgevoerd teneinde te bezien ‘wat in de tweede helft’ van deze periode ‘nog te doen staat om verdere realisatie te bereiken’ (MinBuza 1975c, p. 51).^[17]

Ten tijd van de vierde MvT (voor 1977, uitgebracht in september 1976) was echter het moment gekomen om te erkennen dat de recessie en de noodzakelijke afremming van Nederlands collectieve uitgaven de regering dwongen ‘tot zekere aanpassingen’ over te gaan, ‘ook op het gebied van het hulpbeleid’ – zij het wel ‘met behoud van de in 1973 aanvaarde doelstellingen’, zo werd eraan toegevoegd. Slechts twee aanpassingen werden expliciet genoemd: met de ontbinding van de hulp zou, met het oog op de werkgelegenheidssituatie, op korte termijn niet verder worden gegaan dan internationaal was overeengekomen; en er zouden ‘zekere begrotingsposten’ onder het ontwikkelingsplafond worden gebracht ‘die daar tot nu toe niet onder vielen’ – al zou dit de omvang en de kwaliteit van de hulp niet aantasten, zo werd verzekerd (MinBuza 1976b, p. 46). (Of dit laatste, en de andere tegelijkertijd geuite beloften zouden worden waargemaakt, zullen we verderop in dit hoofdstuk nagaan.)

Na een terugblik op de in 1975 gehouden zevende speciale zitting van de VN-assemblee en in mei 1976 de vierde conferentie van de Unctad in Nairobi, die, hoewel er verwachtingen waren gewekt, niet echt de noodzakelijke vooruitgang tot stand hadden kunnen brengen (idem p. 49-50), verwees deze voorlaatste MvT nog naar de inmiddels als bijlage toegevoegde eerste beleidsnota van de minister z.p. over het te vernieuwen bilaterale hulpbeleid; deze zou, naast de speciale grondslagen, uitgangspunten en doeleinden van dit in gewicht toenemende beleidsonderdeel, ook de wijzigingen in de bestaande beleidsprogramma’s en -instrumenten uitwerken die in dit kader zouden worden uitgevoerd (idem p. 59-60).

De laatste MvT van beide ministers (voor 1978) kwam uit nadat het zeer bijzondere internationale overleg in Parijs tussen een aantal rijke en arme landen, waaraan een beperkt aantal van de OPEC-landen als derde deelgroep deelnam, was afgesloten in juni 1977. Deze ‘Conferentie over Internationale Economische Samenwerking’ (CIES − MinBuza 1977a  p. 54) was een overleg geweest waarvan, met name door zijn afwijkende samenstelling, veel was verwacht. Hoewel de slotverklaring nog wel wat beloofde, stelde het resultaat toch ernstig teleur (idem p. 55). Hoofdstuk VII van deze MvT liet dit ook wel doorschemeren, hoewel Pronk persoonlijk nauwelijks invloed had kunnen uitoefenen op deze uitkomst (om redenen die verderop zullen worden toegelicht). Het begin van deze uiteenzettingen over de ‘wereldwijde ontwikkelingen’ getuigde dan ook van ‘verschuivende perspectieven van het internationale ontwikkelings-overleg anno 1977’ en van ‘onzekerheden’ die dit overleg zouden kenmerken. De hiermee beginnende schets van ‘een aantal beleidsuitgangspunten’ die Van der Stoel en Pronk ‘nochtans voorop wilden stellen’ (idem p. 52), klonk dan ook reëel als een zekere herschikking van de in 1973 geformuleerde uitgangspunten – al werd dit uiteraard niet met zoveel woorden toegegeven. Onder andere de grotere nadruk op gemeenschappelijk optreden van de EG-landen, die sinds het in 1977 aan Brussel voorgelegde Nederlandse Memorandum over het EG- ontwikkelingsbeleid aanzienlijk minder kritisch oogde dat de houding die Pronk vóór en in het begin van zijn OS-ministerschap had gedemonstreerd, was blijk van de iets veranderende prioriteiten in het buitenland- en ontwikkelingsbeleid. Wel zou de regering tegelijkertijd vasthouden aan het ‘gelijkgezindenoverleg’ (onder andere met Scandinavische landen en het toenmalige Joegoslavië), waaraan Pronk een meer doelbewust vervolg had gegeven dan Udink. Dit zou verder vorm geven aan de atypische opstelling in het internationale overleg die deze minister reeds tijdens Unctad-4 in het jaar daarvoor had laten zien.

Samenvattend: de visie en beleidsdoelstellingen van de regering-Den Uyl waren verre van statisch. Voortdurend werd op de actualiteit gereageerd met beleidsaanpassingen. En er werden ook pogingen ondernomen om het ministerie van BuZa op onderdelen institutioneel te reorganiseren. Maar de continuïteit van het centrale uitgangspunt van de regeringsverklaring, dat zowel de internationale als de binnenlandse ongelijkheid in ontwikkelingslanden omvatte, bleef grosso modo gehandhaafd. Ook in Pronks uitwerking van deze tweeledige probleemdefiniëring in de MvT’s en de speciale nota over het bilaterale beleid – naast zijn talloze internationale en binnenlandse redevoeringen, interviews en artikelen – benadrukte hij de door Nederland in samenhang te bevorderen emancipatie van landen èn mensen als leidend beginsel.

Herverdeling van bevoegdheden

In hoofdstuk 5 hebben we gezien hoe Boertien lang en tevergeefs, en uiteindelijk zelfs met per saldo negatief resultaat, de competentieproblemen in verband met Unctad probeerde op te lossen. Pronk, indiener van een (maandenlang aangehouden, en uiteindelijk met een krappe meerderheid aangenomen) motie in de Tweede Kamer die Boertien had moeten helpen, was zich dus bewust van een per se bij de aanvang van de regeerperiode te regelen aangelegenheid. Weliswaar hadden de verschillende (in)formateurs ervan afgezien, wederom de aanbevelingen van de Commissie-Van Veen uit 1971 negerend, de bestaande departementale indeling en taakverdeling tussen ministers te heroverwegen. Maar zij hadden wel de wensen van de verschillende deelnemers geïnventariseerd, zodat het nieuwe kabinet zelf kon beslissen er iets mee te doen. Hoewel de regering-Den Uyl in haar (echte) constituerende vergadering eveneens nog geen knopen had kunnen of willen doorhakken, had zij wel een ‘regeling’ getroffen, aldus Den Uyl in de regeringsverklaring. Die hield in dat hij als MP ‘tot taak [had] en bevoegd [was] competentiegeschillen te beslechten’. Maar in ‘naar zijn oordeel belangrijke geschillen’ moest hij dit wel doen ‘in’ overleg met vice-MP Van Agt, ‘en in andere geschillen na overleg met hem’ (Tweede Kamer 1973a, p.1564-1565).

Pronk begon met de collega die hij waarschijnlijk als de minst moeilijke horde inschatte: partijgenoot en nieuwkomer in de politiek, minister van Financiën Duisenberg.^[18] En daarmee lukte het verrassend snel, zó snel zelfs dat het nog in de op prinsjesdag gepresenteerde MvT bij de eerste begroting van het kabinet vermeld kon worden (MinBuza 1973b, p. 37-38).

Nadat het met de minister van EZ, Lubbers, eveneens politiek nieuweling, KVP’er, maar wèl oud-studiegenoot uit Rotterdam, wat moeizamer was gegaan,^[19] vond de finale besluitvorming plaats in de ministerraad van 9 november 1973 (Maas 1986, p.177, n.103). Daarna legde Den Uyl de ‘voornaamste resultaten’ van de nieuwe taakverdelingen tussen Financiën, EZ en Ontwikkelingssamenwerking ter informatievoor aan de Tweede Kamer in zijn brief van 13 november 1973 (Tweede Kamer 1973b).^[20] Ik vat de hoofdelementen daarvan als volgt samen:

A. Financiën en OS

1. De verantwoordelijkheid voor Wereldbankinstellingen, Regionale Ontwikkelingsbanken en Speciale Fondsen werd voortaan gezamenlijk gedragen door beide ministers, met nadere afspraken over de benoeming van de daar (mede) namens Nederland optredende functionarissen en over de vaststelling van instructies en de samenstelling van delegaties. De begrotingsposten voor deze instellingen bleven echter, als voorheen, op de begroting van Financiën staan, zodat OS daarop alleen indirect invloed behield.
2. De verantwoordelijkheid voor de (financiële) bilaterale hulp via C&CG kwam wel exclusief bij OS, terwijl de desbetreffende begrotingsposten eveneens werden overgeheveld naar BuZa (overigens met behoud van de gebruikelijke beleidsvoorbereiding in de CCOS).
3. Financiën bleef daarentegen exclusief verantwoordelijk voor het exportkre-dietverzekerings- en garantiebeleid, al moest het wel met OS overleg plegen als het hulpontvangende landen betrof die met schuldenproblemen kampen, zoals ook de schuldenregelingen ten behoeve van zulke landen door beide ministers in onderlinge overeenstemming moesten worden bepaald.

B. EZ en OS

1. Voor het Nederlandse beleid ten aanzien van de Unctad waren beide ministers voortaan gezamenlijk verantwoordelijk, maar de ambtelijke voorbereiding van instructies en delegatietiesamenstelling werd op ongeveer gelijke wijze gescheiden als in de ad-hocregeling voor Unctad-3 (de handelsonderwerpen bij EZ en de hulp- en financieringsonderwerpen bij OS). De uitkomsten van dit ambtelijk overleg moesten echter wel door beide ministers in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld (met een kleine rolverwisseling bij de verschillende onderwerpen), zoals beiden ook alle rapportages zouden ontvangen en in gezamenlijkheid (en waar nodig tevens in overeenstemming met andere eerstverantwoordelijke ministers) de procedures moesten bepalen voor onderwerpen die niet vanzelfsprekend bij één van beiden thuishoren.
2. De verantwoordelijkheid voor de besteding van de financiële hulp kwam echter voortaan exclusief bij OS, met behoud van de bestaande coördinatie van de ambtelijke beleidsvoorbereiding in de CCOS. Ook de contacten met de NIO werden overgelaten aan OS, dat tevens de betaling van de door ontwikkelingslanden aangewezen transacties moest beoordelen. Maar bij het vaststellen van de algemene uitgangspunten van het beleid (met name de keuze tussen gebonden en ongebonden hulp) en het samenstellen van delegaties (onder andere naar de DAC) was wel onderlinge overeenstemming met EZ vereist, terwijl ook in de door OS samengestelde bestedingsdelegaties een EZ-ambtenaar moest worden opgenomen en EZ-advies moest worden gevraagd bij elke feitelijke besteding.
3. Volledigheidshalve zij nog toegevoegd dat bij bijna elk punt uit bovenstaande regelingen expliciet de (overigens vanzelfsprekende) mogelijkheid werd genoemd om bij verschil van mening een beroep te doen op de ministerraad. Daarnaast maakt Engels melding van de voor de algemene coördinerende taak van de OS-minister belangrijke toetreding van Pronk tot twee essentiële onderraden van de ministerraad: de REA (Raad voor Economische Aangelegenheden) en de REZ (Raad voor Europese Zaken) (Engels 1987, p. 122). Pronk zat wel al in de IRHP via zijn ambtenaren.

Uiteraard had Pronk bij bijna elk onderwerp meer of exclusievere bevoegdheden voor hem of zijn staf voorgesteld, maar het uiteindelijke resultaat stelde hem wel tevreden (zo verklaarde hij later tegenover Engels − idem, p. 123). Voor de invloed op het kabinetsbeleid waren overigens, zoals we al van Udink vernamen, de formele afspraken niet alleenzaligmakend. Op dat punt heeft Pronk wel reden tot klagen gehad, zij het niet als enige: enerzijds de gebrekkige menings- en besluitvormingsorganisatie van de ministerraad, die zelden meer opleverde dan verbrokkelde beslissingen en incidentenpolitiek, en anderzijds de geringe voorbereiding ten departemente van ministerraadsbesluiten.^[21]

Daarnaast waren er ook nog de problemen binnen BuZa met de nog steeds gebrekkig functionerende diensten en personeel ten behoeve van de handels- en andere niet-hulponderwerpen uit de structurele ontwikkelingssamenwerking; gegeven de (hierboven ad B.1 genoemde) nog steeds gescheiden beleidsvoorbereidingstaken van EZ en BuZa ten aanzien van Unctad was er nog wel wat te verbeteren (ik kom daarop terug in subparagraaf 6.3.4 in samenhang met Pronks pogingen om een deel van DGIS te reorganiseren).

Toch bleven er na de beslissingen van november 1973 ook in de formele bevoegdheden van de ‘minister voor ontwikkelingssamenwerking’ nog belangrijke manco’s bestaan.^[22] Zij betroffen zowel hulp- als niet-hulponderdelen van beleid dat ontwikkelingslanden raakt. Naast de hierboven bij A.1 expliciet aan de minister van Financiën voorbehouden begrotingsbevoegdheden voor de Werelbank en andere instellingen, bleven ook op de begrotingen van allerlei andere ministeries posten voor hulpactiviteiten staan waarover die ministers eerste verantwoordelijkheid behielden en Pronk alleen coördinerende. En de belangrijkste en financieel omvangrijkste daarvan betroffen onderdelen van de Koninkrijksaangelegenheden, die als neventaak waren toevertrouwd aan de minister van Binnenlandse Zaken (BiZa), De Gaay Fortman sr. Pronk had als Kamerlid nog wel gesteld dat ‘alle posten vermeld op het extra-comptabele overzicht van de ontwikkelingshulp, inclusief (…) de hulp “in Koninkrijksverband”’ onder de ‘uiteindelijke verantwoordelijkheid’ van de OS-minister moesten vallen (Pronk 1972a, p. 99). Maar ruim een maand na zijn aantreden als minister beperkte hij zich, wellicht in eerste instantie, ertoe in (identieke) brieven aan Den Uyl en De Gaay Fortman zijn verbazing erover uit te spreken ‘dat er geen systematisch interdepartementaal beraad plaatsvindt over de afstemming van het’ binnen en buiten het Koninkrijk ‘te voeren beleid’.^[23] Of is hij er later misschien meer van doordrongen geraakt, dat beide overzeese rijksdelen een bij de OS-minister vermoede gelijkschakeling met andere ontwikkelingslanden onder geen beding zouden accepteren? Hoe dan ook, enkele maanden later − na de toch nog onverwachte aankondiging van de Surinaamse regering in februari 1974 dat zij ‘binnen twee jaar’ onafhankelijkheid wilde (Jansen van Galen, 1999, p. 242) − kreeg Pronk meer invloed op dit beleid dan hem − achteraf gezien − misschien lief zal zijn geweest (ik kom daar nog op terug). Nog later, nadat het kabinet in december 1975 de Ministeriële Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (MiTaCo) had ingesteld ter voorbereiding van voorstellen voor de komende regeringswisseling, deed Pronk echter nog wel pogingen om meer (gedeelde) zeggenschap te krijgen over de Koninkrijkshulp aan de Antillen; maar er waren ook claims van Financiën en V&W en zowel BiZa als de regering van de Antillen hadden grote bezwaren.^[24]

Een veel groter probleem vormde echter de beleidsverantwoordelijkheid ten aanzien van de Europese samenwerking, die zowel de hulpverlening van de EG aan geassocieerde en andere ontwikkelingslanden omvatte, als de structurele ontwikkelingssamenwerking waarbij medewerking van andere lidstaten vereist of gewenst was. De centrale coördinatie van het Europabeleid berustte bij BuZa, en binnen dit departement werd tijdens Pronks eerste stafbijeenkomst ‘op dit moment (…) geen competentiewijziging (…) noodzakelijk geacht’ − wat kennelijk ook de mening van Pronk was (Dierikx et al., red. 2005b, p. 3). Hoewel hij zich op dat moment bewust zal zijn geweest van de aanzienlijke politieke meningsverschillen met Van der Stoel op dit punt, werd Pronk daarna toch pijnlijk verrast toen hij via de Staatscourant moest vernemen dat Van der Stoel zijn (staatsrechtelijke) bevoegdheid om het takenpakket van de onder hem ressorterende staatssecretaris voor Europese Zaken, Brinkhorst, vast te stellen, had uitgeoefend zonder vooroverleg met Pronk! (Brandsma & Klein 1996, p. 56).

Moest dat dan? Bij Pronk was in elk geval zelfs ‘de gedachte dat het Europese ontwikkelingsbeleid niet onder hem zou vallen niet eens opgekomen’ (idem). Misschien wel wat naïef, maar toch…, als van een partijgenoot – zelfs van een politiek andersdenkende − al niet anders had mogen worden verwacht, dan hadden in elk geval de afspraken in de pre-constituerende en de constituerende vergaderingen tot zo’n voorafgaande consultatie moeten nopen.^[25] Bovendien was de (voorspelbare) doorwerking van deze eenmalige ‘omissie’ allesbehalve triviaal: Brinkhorst hoefde zich op zijn beurt dan evenmin verplicht te voelen Pronk vooraf te raadplegen, noch zich iets gelegen te laten liggen aan diens mogelijk afwijkende opvattingen over de Europese prioriteiten! En dat zou Pronk met name gaan opbreken toen vanaf de eerste energiedialoog tussen Noord en Zuid in 1975-’77 het Nederlandse geluid geheel moest opgaan in een gemeenschappelijk EG-standpunt (zie verderop in paragraaf 6.2).

Anderhalf jaar later werd het overigens nòg erger: toen Pronk in 1976 probeerde via de Mi-TaCo-procedure zichzelf of zijn toekomstige opvolger van een grotere invloed op het Europa-beleid te verzekeren, moest hij ervaren dat zelfs zijn eigen hoogste ambtenaar, Van Gorkom (die in september 1974 Meijer had opgevolgd als DGIS), niet ‘zijn’ man was – namelijk toen aan hem gerapporteerd werd dat de laatste tijdens een bespreking had gesteld ‘dat het hem moeilijk viel te treden in een competentiegeschil tussen R en M aangezien hij beide ministers diende’!^[26]

Van der Stoels vroege tegenwerking van Pronk is waarschijnlijk niet het eerste, en zeker niet het enige wrijfpunt tussen beide bewindslieden geweest. De Gaay Fortman sr. vermoedde zelfs een ‘persoonlijke vijandschap’ tussen beiden (aangehaald door Bleich uit een gesprek met ‘Gaius’ door D. Bosscher – Bleich 2008, p. 290-291 en noot 71). De twee ministers hielden weliswaar bij diverse gelegenheden, ook achteraf, vol dat hun meningsverschillen meer van tactische dan van principieel-inhoudelijke aard waren. Maar er moeten, met zo veel verschillen in persoonlijke stijl en levenswijze, ook ernstigere problemen zijn geweest − anders was het niet denkbaar dat zij op het ministerie na enige tijd nauwelijks nog met elkaar spraken,^[27] en dat Van der Stoel verdere samenwerking met Pronk in een volgende kabinet volledig uitsloot.^[28]

Conflicten die beide heren op het departement niet konden of wilden bespreken en oplossen, kwamen uiteraard in de ministerraad. En dat werden er nogal veel, zó veel zelfs dat het de overige ministers de keel ging uithangen − of stamde die ergernis al van eerder en was zij misschien principiëler van aard? Pronk vond het althans ‘een vreemde gewaarwording’ dat hij ‘als minister van ontwikkelingssamenwerking’ in de ministerraad niet van mening mocht verschillen met de minister van BuZa. De anderen vonden dat zij onderlinge meningsverschillen maar op het departement moesten uitvechten. Pronk:

    ‘Naar mijn mening is dat onzin, maar daar heb ik mijn collega’s nooit van kunnen overtuigen. (…) Terwijl in de ministerraad ongelooflijk lange en moeilijke politieke discussies konden plaatsvinden tussen Lubbers, Duisenberg en Boersma − dat kon nachten doorgaan − was ieder begin van een discussie tussen mij en Van der Stoel onmogelijk. Iedereen ergerde zich daar wild aan: dat moest maar op het departement worden opgelost.’

Pronk zelf proefde in deze reactie echter iets anders dan (alleen) irritatie over de onwil of het onvermogen van beide ministers om het eens te worden: volgens hem betekende het ‘dat men een minister zonder portefeuille eigenlijk maar een tweederangsminister vond.’^[29]

Ik denk dat hij daarin gelijk had, en dat de weigering om meningsverschillen tussen deze ministers in de ministerraad te behandelen in feite ook heeft betekend dat dit kabinet bepaalde aspecten van de ontwikkelingssamenwerking niet, of niet altijd, aanvaardde als politiek van voldoende gewicht om op het hoogste regeringsniveau te worden beslecht! Pronk, die vanaf het begin, en in alle toonaarden, verklaarde dat hij de (noodzakelijke) eenheid van het Nederlandse buitenlandse beleid onderschreef, leek de andere ministers dus wèl een stok te geven om de hond te slaan: los het dan ook maar eerst samen op! Maar dat was in dit geval geen geldig argument: alléén als deze twee ministers als enigen gezamenlijk verantwoordelijk waren geweest voor het hele ontwikkelingsbeleid zou men hen hebben kunnen verplichten het eerst onderling proberen eens te worden − en ook dan zou er, bij onenigheid, beroep en eindbeslissing mogelijk moeten zijn geweest in de ministerraad.

Ook in de volgende paragraaf zullen we er dus op moeten letten of het niet alleen de persoonlijke spanningen tussen Van der Stoel en Pronk waren die in de ministerraad taboe werden verklaard, maar ook de (onvermijdelijke) spanningen tussen ontwikkelingssamenwerking en andere onderdelen van de buitenlandse politiek. Bij de internationale ontwikkelingen die nu aan de orde komen, ging het echter om méér dan alleen (mogelijke) conflicten tussen bepaalde onderdelen van het buitenlands beleid: een tijdlang leek zelfs het ongestoorde voortbestaan van de Nederlandse en West-Europese samenleving op het spel te staan!

6.2 Hoop op internationale doorbraken en de Nederlandse respons

In het begin van dit hoofdstuk heb ik de (eerste) oliecrisis gedateerd in het najaar van 1973. Dat betreft echter slechts één van de verhalen die over die crisis verteld kunnen worden. Het is wel het aspect of onderdeel dat voor de meeste Nederlanders in die tijd het eerste of het enige was waarover zij wat hoorden. Ik begin er daarom mee. Maar het is niet het belangrijkste element van de oliecrisis en de gevolgen daarvan dat hier besproken moet worden; en ook van dat verhaal bestaan meerdere versies. De voor dit hoofdstuk voornaamste versies bespreek ik dus na de eerste invalshoek.

De oliecrisis en haar achtergronden

Het eerste verhaal over de oliecrisis van 1973 werd opgehangen aan de zogenaamde ‘oktober-oorlog’ van dat jaar − de op 6 oktober begonnen vierde oorlog tussen Israël en zijn buurstaten. Op die datum (in dat jaar de Joodse Grote Verzoendag, vandaar de naam ‘Jom-Kippoer-oorlog’ voor deze partij, en ‘Ramadan-oorlog’ voor de tegenstanders) zetten Egypte en Syrië hun verrassingsaanval in op de in 1967 door Israël veroverde Sinaï en Golanhoogte.^[30] Van der Stoel had de aanval vrijwel meteen scherp veroordeeld, uiteraard namens de regering, en met applaus van bijna het hele parlement. En hij had dit oordeel nog eens herhaald in ontmoetingen met diplomatieke vertegenwoordigers van Arabische landen,^[31] en tegelijkertijd met steun van de ministerraad laten verhinderen dat de op 13 oktober gepubliceerde gemeenschappelijke verklaring van de EG-lidstaten over de oorlog mogelijk te kritische elementen voor Israël zou bevatten (Hellema et al. 1998, p. 38-39, en Houtert 1973). Maar het bleef niet bij woorden en diplomatieke acties: terwijl Frankrijk en het VK wapenembargo’s instelden en de Sowjet-Unie en de VS militaire luchtbruggen naar hun respectievelijke bondgenoten organiseerden, stelde Nederland zich zo vierkant achter Israël op dat ook munitie en ander militair materiaal werden geleverd (deels uit hier aanwezige Amerikaanse voorraden). Dit werd pas later onthuld, en defensieminister Vredeling heeft altijd volgehouden dat hij dat in zijn eentje besloten had; maar Hellema c.s. maken plausibel dat anderen er minstens van op de hoogte waren geweest (1998, p. 22-32).

Deze militaire bijstand stond weliswaar niet op het lijstje van (acht) klachten dat Algerije op 21 oktober aan de Nederlandse ambassadeur overhandigde bij de mededeling dat zijn land had besloten de oproep van de Arabische Liga tot strafmaatregelen tegen Nederland en Nederlandse ondernemingen met onmiddellijke ingang te beantwoorden met een boycot van olieleveringen aan en via Rotterdam. Maar de Saoedische olieminister Yamani wees deze hulp wel aan als de directe oorzaak (idem, respectievelijk p. 56 en 37). Syrië riep zelfs op tot een algehele boycot van Nederland, Jordanië deed het alleen tegen de KLM, en Irak nationaliseerde het Shell-aandeel in een Iraakse oliemaatschappij (maar deed overigens, net als Iran, niet mee aan de olieboycot). Andere Arabische landen volgden in de weken daarna met één of meer van zulke acties (idem, p. 56-58, en 61-65).

Nederland was echter niet het enige doelwit van zulke olie-acties: enkele dagen eerder waren de VS eveneens bedacht met een specifieke oliestop. En dat overkwam ook Denemarken, Zuid-Afrika en Portugal (overigens deels om andere redenen – Voorhoeve 1985, p. 239).

Wat Nederland betreft was het echter wèl de vraag of het alleen om zijn jarenlange pro-Israëlische politiek was dat het zo op het strafbankje werd gezet. Ging het niet vooral ook om Rotterdam als doorvoerhaven en opslag- en raffinageplaats van voor West-Europa bestemde olie (zoals de titel van Hellema et al. 1998: ‘Doelwit Rotterdam’ aangeeft)? En was de boycot niet al ruim vóór de oktoberoorlog voorbereid, zoals Van der Stoel betoogde ter verdediging van het vooral aan hem verweten eenzijdige beleid?^[32]

Als achtergrond bij deze kwestie is het goed om nu eerst het tweede verhaal over de oliecrisis te vertellen. Dit betreft vooral de economische kanten van de crisis, en ook daarvan doen verschillende versies de ronde. Een deel van die interpretaties verschilt hoofdzakelijk van elkaar door het centraal te stellen van slechts één of twee actoren; die worden dan soms zoveel macht toegedicht dat het lijkt alsof zij de voornaamste aanstichters, en soms ook de grootste baathebbers waren van de toen blijkende veranderingen. Die indruk wil ik hier echter proberen te vermijden. Ik zal in het onderstaande drie (groepen van) actoren noemen die in dit verhaal elk een voorname rol speelden.^[33]

De eerste groep, die van de grote particuliere oliemaatschappijen, was zo’n 30-40 jaar vóór de eerste oliecrisis nog alleenheerser. Internationaal bestond er toen geen normale markt voor ruwe olie. Terwijl bijvoorbeeld in 1940 de VS nog bijna tweederde van de wereldproductie van olie uit eigen bodem haalden, beheersten de vijf grootste Amerikaanse oliemaatschappijen en twee praktisch even grote Britse en Brits-Nederlandse bedrijven ook het grootste deel van de exploratie, productie en verhandeling buiten de VS. Deze giganten hadden, na een voorafgaande harde strijd − zowel onderling als met de Amerikaanse overheid in verband met de anti-trust wetten − in de jaren dertig een kartel gevormd dat bekend werd als ‘the Seven Sisters’.^[34] Het waren praktisch volledig verticaal geïntegreerde ondernemingen, die in de jaren daarna naast het vervoer over land en zee ook de raffinage en de distributie tot aan de eindverbruiker voor hun rekening namen − en daarnaast en later ook stevige belangen verwierven in aanpalende sectoren als steenkool, chemie, aardgas, en atoomenergie. Daardoor konden zij lange tijd een soort onderlinge prijsvorming dicteren die primair hun eigen langetermijnbelang als richtsnoer nam, terwijl de belangen van hun grootste afzet en winningsgebieden op de tweede respectievelijke lagere plaatsen kwamen. Het betekende onder andere dat weliswaar de aanvoer en de kosten van olie stabiel bleven, maar ook dat de olie uit het Midden-Oosten zodanig goedkoop werd gehouden (gunstig voor het naoorlogse herstel in West Europa) dat daardoor tegelijkertijd zowel de (bijna vijf keer duurdere) olie uit de VS werd beschermd als de exploratie van alternatieve bronnen ontmoedigd.

De tweede groep van actors, die in 1973 de belangrijkste bepaler van de gebeurtenissen bleek te zijn geworden, was tot ver in de jaren vijftig nog een versnipperde verzameling van landen in het Midden-Oosten, Noord-Afrika en Midden-Amerika, waar het grootste deel van de olie buiten de VS gevonden en geëxploiteerd werd. De overheden van die landen die, uitzonderingen daargelaten, tot dan toe genoegen hadden genomen met de vergoeding die zij van de oliemaatschappijen ontvingen voor de verleende concessies, begonnen in die jaren uit te zien naar een minder passieve rol en een groter deel van de koek − vooral ook omdat zij opmerkten dat het steeds toenemende olieverbruik in de ontwikkelde wereld geen enkele invloed had op de almaar laag blijvende olieprijzen. Overtuigd dat samenwerking nodig zou zijn sloegen in 1960 in Bagdad vier Arabische olielanden en Venezuela de handen ineen met de oprichting van de OPEC.^[35] Zoekend naar mogelijkheden om als landenkartel het kartel van de oliemaatschappijen effectief tegenspel te bieden, mikten zij in eerste instantie alleen op het verhogen van hun aandeel in de inkomsten. Een van de methoden daarvoor was te onderhandelen met de grote maatschappijen over de hoogte van de ‘posted prices’ − een richtprijs die diende als basis voor het heffen van royalties en belastingen.^[36] Die oliemaatschappijen stribbelden daarbij wel tegen, maar hoefden de poot niet lang stijf te houden, omdat zij verhoogde betalingen aan de productiekant konden compenseren met lagere afdrachten in hun thuislanden en elders waar regelingen ter voorkoming van dubbele belasting van kracht waren.

Wat echter de machtspositie van de grote oliemaatschapijen veel meer, en deels ook al eerder, begon aan te tasten, was een derde factor: de opkomst van een derde partij op de markt − hoewel die nòg minder homogeen was dan de twee eerste actoren (en daarom vaak in andere beschouwingen over het hoofd wordt gezien); het ging namelijk niet alleen om veel méér (primair economische) eenheden, maar voor een deel ook om eenheden met overheidsbevoegdheden. De eerste (particuliere) groep betrof het in de loop van de jaren steeds groter wordende aantal kleinere, sterk gespecialiseerde, en deels Amerikaanse, handelaren en producenten van allerlei goederen en diensten in en rond de oliesector. Deze ondernemingen, die zich aanvankelijk tot de kruimels onder de tafel hadden beperkt, wisten steeds verder door te dringen tot bepaalde onderdelen van de wereldwijde olieproductie en -afzetketen (zoals de exploratie van nieuwe bronnen en het tankervervoer − diensten waarvan overigens ook de grote maatschappijen graag gebruik maakten vanwege de lagere kosten van deze specialisten). Er ontstonden echter, naast het Franse, ook steeds meer andere staatsbedrijven in ontwikkelde landen, met name in de EG, als een tweede groep binnen deze derde actor. Die lieten zich in eerste instantie vooral in met de eigen energievoorziening en waar mogelijk met de winning daarvan; maar al spoedig werden zij ook in het buitenland actief. Beschermd door nationale wetgeving en financiële regelingen richtten hun activiteiten in de markt zich in de eerste plaats op nationale en andere belangen van de eigen staat.

Dit waren de voornaamste actoren, maar het is duidelijk dat de overheden van belangrijke industrielanden er ook een, steeds verder toenemende, rol in gingen spelen, vaak zelfs in diverse rollen tegelijkertijd: zoals die van producent en/of (mede)beheerder van het distributiesysteem in eigen land, en/of alleen als wetgever en belastingheffer. Dit alles echter, vooralsnog, net als bij de derde actor, met nauwelijks of geen onderlinge samenwerking. Naarmate in de jaren zestig de olieconsumptie echter door bleef stijgen, en zich ook een toenemend aantal nieuw opgerichte (of na nationalisatie omgevormde) staatsbedrijven uit ontwikkelingslanden aan de groep van de derde actor toevoegde (het waren er op een gegeven moment enkele honderden), zocht en vond een toenemend deel van vooral de particuliere groep verder emplooi in het Midden-Oosten en in andere productielanden in de Derde Wereld. Het was dan ook vooral dankzij deze derde actor dat de overheden van OPEC en andere olielanden steeds meer mogelijkheden kregen om de dominantie van de grote maatschappijen in hun landen te verkleinen. Door kleinere buitenlandse bedrijven te betrekken bij de winning en verhandeling van de op hun grondgebied gevonden olie, en door ze in te schakelen bij de stichting van eigen staatsondernemingen, wisten zij de grote oliemaatschappijen steeds verder terug te dringen. Zoals tegelijkertijd met behulp van die staatsondernemingen het aandeel van de overheid in de totale olie-inkomsten kon worden vergroot (mede door de zelf geëxploiteerde olie in ruwe of bewerkte vorm te verkopen aan de meest biedende vervoerder of tussenhandelaar). Onteigening van buitenlandse exploitanten was voorheen nog taboe − na de slechte ervaringen van Mexico (in 1938) en Iran (in 1951). Maar nadat Libië en Algerije in 1970 en ’71 waren voorgegaan, volgden steeds meer landen snel met hele of gedeeltelijke nationalisaties − overigens bijna altijd in overleg met en met compensatie van de buitenlandse partijen. Uiteindelijk is daardoor in vele olielanden het grootste deel van hun nationale bodemschatten in eigendom of eigen beheer gekomen.

De OPEC-landen kregen zodoende steeds meer middelen in handen om te doen waarvoor hun organisatie was opgericht − en de internationale ontwikkeling van vraag en aanbod deed de rest: terwijl in de jaren zestig het totale aanbod van ruwe olie nog wel ruim bleef, mede omdat ook de exporten uit de Sowjet-Unie en uit de recent ontdekte bronnen in Libië sterk stegen (het productieaandeel van dit laatste land groeide in tien jaar tijd van nul naar de zesde plaats in de wereld in 1970), zorgden de voortdurend lage prijzen ervoor dat ook de vraag steeds verder opliep.

Bij de nadering van 1970 waren de concurrentieverhoudingen dan ook aanzienlijk scherper geworden. Omdat ook de VS steeds meer ruwe olie waren gaan importeren (terwijl zij tussen 1958 tot ’63 de goedkopere olie-invoer nog hoeveelheidsbeperkingen hadden opgelegd), ontstond er zelfs vrees voor toenemende tekorten in de internationale olievoorziening. En dat ging gepaard met signalen, ook vanuit de Amerikaanse overheid, dat enige verhoging van de olieprijzen niet onwelkom zou zijn: voorheen onrendabele bronnen in eigen land zouden dan weer exploiteerbaar worden, en ook moeilijker vind- en winbare alternatieve energiebronnen elders zouden helpen om de langzamerhand verontrustende afhankelijkheid van OPEC-olie tegen te gaan (Hellema et al. 1998, p. 46). Ook zou het investeringskapitaal nodig voor die duurdere exploitaties pas voldoende beschikbaar komen als de wereld als geheel bereid zou zijn méér voor de olie te betalen.

In deze gewijzigde verhoudingen zagen de OPEC-landen hun kansen, zoals gezegd mede dankzij de aanwezigheid van nieuwe, meer tot risico geneigde, marktpartijen die zwichtten voor eisen die de grote maatschappijen eerder hadden afgewezen. En daar kwam in 1971 en daarna ook nog hun behoefte bij om de door de internationale monetaire crisis veroorzaakte waardedaling van de dollar te compenseren, want die had ook voorheen al in vele jaren de reële koopkracht van de (in VS-dollars genoteerde) olie-opbrengsten verminderd. Zowel in 1971 als in ’72 konden diverse akkoorden worden afgesloten, soms eerst tussen enkele olielanden en grote maatschappijen, daarna ook met andere landen en/of met andere bedrijven die weer verder bleken te kunnen gaan. Niet alleen wisten de OPEC en andere olieproducerende ontwikkelingslanden daardoor een steeds groter aandeel in de olie-inkomsten in eigen land te verkrijgen, zij zagen ook de p.p. en de marktprijzen van ruwe olie gestaag haasje-over omhoog gaan: van januari 1970 tot en met september ’73 − dus tot vlak vóór de oliecrisis volgens het eerste verhaal − rezen de verschillende prijzen zelfs met niet minder dan zo’n 60 procent in totaal.^[37]

Er was dus structureel het een en ander gaande in de oliemarkt, en het is de vraag of deze structuurverandering wellicht ook zònder de oktoberoorlog in het Midden-Oosten zou hebben geleid tot de uitzonderlijke prijsstijgingen waartoe in oktober 1973 en daarna werd besloten − prijsaanpassingen als deze waren misschien toch onafwendbaar geweest, zij het mogelijk pas op een later moment of minder abrupt dan ze nu werden opgelegd?^[38] Aanvankelijk dachten velen zelfs nog dat de OPEC bezig was haar hand te overspelen − zoals Milton Friedman (aldus Gately 1984, p. 1101). Het lijkt dus onwaarschijnlijk dat de aanbodbeperkende maatregelen die in die maand, deels om politieke redenen, loskwamen geen enkele invloed hadden op het prijsverloop.^[39] Zulke aanbodbeperkingen zijn namelijk, of ze nu tevens − of zelfs primair − politiek gemotiveerd waren of niet, tegelijkertijd en bij uitstek maatregelen die de vrije marktprijs kunnen opstuwen.

Economisch het meest beslissend was echter het prijsbesluit dat een aantal staten aan de Perzische Golf op 16 oktober 1973 nam; dit betrof de ‘posted prices’ die zij toen in één keer met niet minder dan 70 procent verhoogden.^[40] Dat was dus geen uitkomst van onderhandelingen met oliemaatschappijen, maar een eenzijdig besluit van deze landen. En dat gold ook voor de volgende stap die de OPEC amper twee maanden later zette, toen zij er nog eens méér dan 100 procent bovenop deed (Jong et al. 2005, p. 72).

Als gevolg van deze besluiten gingen tot en met het begin van 1974 zowel de p.p. als de marktprijzen van ruwe olie tot niet minder dan ongeveer het viervoudige omhoog, wat over het geheel van de vier-jaarsperiode vanaf 1970 overeenkwam met een stijging tot ruim het zesvoudige.^[41] Echter, nog duidelijker dan deze prijsstijgingen toont de stijging van inkomsten die de OPEC-landen in verschillende vorm zelf uit de productie en export van hun olie haalden, aan hoe sterk hun macht ten opzichte van de andere partijen in de markt toen was toegenomen: die inkomsten liepen namelijk in dezelfde periode van gemiddeld $ 0,90 op tot maar liefst $ 7,- per vat; en dat was niet minder dan bijna acht maal het bedrag van 1970.^[42]

Blijvend zou de toegenomen macht van de OPEC echter niet zijn, en een alleenheerschappij zoals die van de grote oliemaatschappijen zou het zelfs nooit worden. Want, hoewel (volgens de aangehaalde Clingendaelstudie van De Jong c.s. over dertig jaar Nederlands energiebeleid)

de ‘OPEC zich in de eerste periode na de oliecrisis van 1973-’74 (…) terecht een machtige partij voelde’, die inmiddels ‘een vuist [kon] maken en in onderling overleg prijzen [kon] vaststellen die een behoorlijke vergoeding voor hun bodemschatten’ opleverden,

was er wel een ‘mits’:

‘Voorwaarde voor een succesvolle tactiek van het kartel was wèl, dat alle lidstaten zich nauwgezet zouden houden aan de hun toegewezen productie- en exportvolumes. Als dat systeem zou haperen, zouden vraag en aanbod, en niet OPEC, de prijzen gaan bepalen, zoals dat later ook gebeurde’ (Jong et al. 2005, p.252-253).^[43]

Dat ‘later’ was in de tweede helft van de jaren zeventig, toen de (markt)prijzen weer waren gaan zakken. Daar waren toen ook andere landen dan OPEC minder tevreden over, onder andere omdat het de investeringen in de ontwikkeling van alternatieve winningsplaatsen (Alaska, de Noordzee) dreigde te schaden. Maar nog vóór het einde van het decennium kreeg de OPEC opnieuw ruimte voor een stevige ingreep. Dat was in 1979, toen mede als gevolg van de Khomeiny-revolutie in Iran de olieprijzen wéér zouden worden verdubbeld − maar dat is voor het volgende hoofdstuk.

Enkele gevolgen

Ik kan hier uiteraard slechts enkele voorbeelden noemen uit de veelheid van gevolgen die de eerste olieprijsrevolutie van 1973 had. Sommige van die effecten waren zonder meer enorm, voor individuele landen of bepaalde groepen van landen. Andere lieten zich aanvankelijk aanzien als potentieel zeer omvangrijk en vielen uiteindelijk toch wat mee, al gold ook dat weer niet voor alle landen in dezelfde mate.

Eén gevolg dat in eerste instantie nogal bedreigend leek te worden was bijvoorbeeld het overschot aan dollaropbrengsten dat bij een deel van de OPEC-landen ontstond omdat zij buiten de olie nog niet veel andere economische activiteiten binnen hun grenzen hadden. Zeven om die reden als ‘capital-surplus oil exporters’ onderscheiden landen bestonden voornamelijk uit woestijn met kleine tot zeer kleine bevolkingsaantallen (vijf van hen: Saoedi-Arabië, Koeweit, Qatar, de VAE en Libië, telden zelfs gezamenlijk niet meer inwoners dan Nederland alleen!). Er ontstond daar een absorptieprobleem, omdat de betreffende overheden (de voornaamste ontvangers van de extra inkomsten) niet over voldoende rendabele investeringsmogelijkheden in eigen land beschikten, die op korte termijn tot even grote importen konden leiden. Voor die overschotten werd naar adequate beleggingsmogelijkheden in het buitenland gezocht.

Volgens vroege schattingen van de NAR dreigde een groot deel van de in 1974 verwachte extra deviezeninkomsten van de OPEC van $ 65 miljard niet in datzelfde jaar aan importen van goederen en diensten te worden besteed.^[44] Overschotten van deze omvang zouden, als zij niet door even grote tekorten op de lopende rekening van de rest van de wereld − en vooral door adequaat beleid in de ontwikkelde landen als grootste importeurs van olie en beleggingskapitaal − zouden worden opgevangen, in het ergste geval tot een mondiale onderbesteding en depressie kunnen leiden, zoals in de jaren na de Wall Street crash in 1929. Adequaat beleid vereist onder meer: voorkomen dat landen die niet in staat zijn hun gestegen olierekening zelfstandig te financieren met dalende reserves of stijgende exporten, bij te staan met internationale kredieten van voldoende lange termijn.

Onder de landen die met onfinancierbare tekorten dreigden te worden geconfronteerd zaten zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden. Er was namelijk tegelijk met de gestegen olieprijzen, en gedeeltelijk daardoor veroorzaakt, ook sprake van stijgende wereldmarktprijzen van andere primaire producten (voedingsmiddelen, en andere agrarische en minerale grondstoffen). Voor een aantal van beide categorieën van landen betekende dat, althans voor zover die prijzen bijdroegen tot gestegen exportopbrengsten, minder grote tekorten op de lopende rekening. Echter, niet alle olie-importerende landen waren exporteurs van deze basisproducten. Diverse ontwikkelingslanden onder hen waren zelfs substantiële netto-importeurs van deze duur geworden primaire goederen. Enkele grote ontwikkelde landen behoorden daarentegen tot de grote exporteurs van deze goederen. Dit betekende bijvoorbeeld dat de sterke prijsstijgingen van tarwe in 1974 (tot het viervoudige van 1970) gunstig waren voor landen als de VS, Canada, en Australië, en negatief uitpakten voor met name voedselafhankelijke landen in Afrika en Azië. Bovendien werden die laatste tegelijkertijd getroffen door een gemiddelde verdrievoudiging (vanaf 1972) van de prijzen van allerlei soorten kunstmest, waardoor ook hun binnenlandse voedselproductie nog eens achteruitging (voorbeeld ontleend aan NAR 1974, p. 18-19).

Normaliter duren algemene grondstoffenhausses als deze nooit lang: voor sommige goederen kunnen de producenten, teneinde te profiteren van de mooie prijs, hun aanbod zo snel opvoeren dat die prijs al na enkele jaren weer inzakt. En de vraag reageert in principe negatief op prijsverhogingen: relatief kleine vraagdalingen kunnen soms zelfs disproportioneel sterke prijsdalingen veroorzaken voor exporterende landen; als die vraagkant dan ook nog eens extra negatieve impulsen ondergaat ten gevolge van de kolossale olieprijsstijgingen, kan de hausse van de overige prijzen snel uitdoven!

Voor de overige ontwikkelde èn ontwikkelingslanden, die behalve olie ook van andere basisgoederen meer importeerden dan exporteerden, bracht deze samenloop van omstandigheden dus wel een verzwaring van hun problemen teweeg. Een cumulatie van tegenslagen die nog werd verhevigd door de rap verslechterende economische groei in ontwikkelde landen − het voornaamste afzetgebied van de meeste ontwikkelingslanden. Daar liep niet alleen de vraag naar bepaalde grondstoffen terug, maar werkten de hogere oliekosten ook door in de prijzen van hun exportproducten. Daar hadden weliswaar àlle importerende landen last van, maar ontwikkelingslanden relatief méér dan andere, omdat zij uit de rijke wereld vooral de kapitaalgoederen (machines, transportmiddelen) en halffabrikaten haalden die onmisbaar waren voor hun verdere ontwikkeling.

Al deze effecten dreigden versterkt te worden als de paniek kort na de oliecrisis zou leiden tot overreacties in het regeringsbeleid: beperkingen van misschien minder prioritaire importen; belastingverhogingen om het olieverbruik terug te dringen en om alternatieve energiebronnen te stimuleren; reductie van ontwikkelingshulp om het ontstane of dreigende betalingsbalans-tekort te verkleinen, enzovoorts − maatregelen die in feite neerkomen op afwenteling van de crisislasten op andere landen.

Ze hebben allemaal plaatsgevonden, deze en legio andere, minstens even kortzichtige beleidsreacties. En de internationale coördinatie en samenwerking tussen met name de ontwikkelde landen heeft veel te wensen overgelaten − zoals we nog zullen zien. Maar toch is, zoals al is opgemerkt in voetnoot 44, het absorptieprobleem van de grote oliedollaroverschotten uiteindelijk minder groot gebleken dan werd gevreesd. De overschotten werden al na enkele jaren kleiner omdat diverse olielanden het niet bij excessieve consumptie lieten, maar ook intensieve investeringsprogramma’s in eigen land opzetten, èn een deel van de in het buitenland belegde bedragen via het westerse particuliere bankwezen doorsluisden naar voldoende kredietwaardige ontwikkelingslanden (hoewel soms tegen zodanige voorwaarden dat daardoor later het zich al aandienende schuldenvraagstuk sterk werd vergroot). En een ander deel van hun olie-opbrengsten werd door OPEC-landen, individueel zowel als gezamenlijk via multilaterale instellingen, inclusief enkele OPEC-Fondsen, doorgeleend of als ontwikkelingshulp geschonken aan (Arabische of om andere reden begunstigde) ontwikkelingslanden. Dat heeft er mede toe geleid dat de abrupt en sterk opgelopen olieprijzen uiteindelijk een minder destabiliserende uitwerking hebben gehad op in elk geval de Derde Wereld dan eerst werd gevreesd − zo concludeerde het CDP van de VN (de voormalige Commissie-Tinbergen) in een in 1978 verschenen rapport (vertaald weergegeven in IS 1978, p. 366). Terugblikkend vanuit 1984 constateerde het World Development Report (WDR) van de Wereldbank dan ook dat de recessie die na de eerste oliecrisis volgde (in 1974-’75) de industrielanden als groep harder trof dan de gezamenlijke ontwikkelingslanden (World Bank 1984, p. 11).

Toenemende differentiatie

Deze laatste uitspraak van de Wereldbank geldt echter alleen voor het hoogste aggregatieniveau, waarbij grosso modo de rijkere industrielanden van de OESO tegenover de hele groep van de ontwikkelingslanden (uitgezonderd een achttal OPEC-landen met hoge inkomsten) worden gezet en vergeleken. Op een lager niveau zijn er echter wel grote verschillen, en soms staan die omgekeerd tegenover elkaar. De suggestie dat het, achteraf gezien, meeviel betekent dus geenszins dat het voor alle landen (even) goed ging – zelfs niet voor alle industrielanden.

Bij enkele ontwikkelde landen van de OESO daalden bijvoorbeeld de nationale inkomens per hoofd in zowel 1974 als ’75, terwijl het BNP p.h.voor de groep als geheel stagneerde in die jaren, en in de jaren daarna bleef hangen op een voor die tijd gemiddeld zeer lage groei van 1,8 procent per jaar (in de periode 1973-’81 − Szirmai 2005, p. 101).

De groep van de ontwikkelingslanden deed het in deze twee jaren wel iets beter (gemiddeld 2,7 procent per hoofd per jaar, volgens dezelfde bron). Maar ook in deze groep zijn de gevolgen van de crisis nogal verschillend verwerkt. Als we de verschillen in bevolkingsgroei – die veel invloed hebben op de cijfers – even buiten beschouwing laten en alleen de groei van de totale BNP’s vergelijken, dan groeiden die van de meeste OESO-landen over een iets kortere periode (1973-’79) met gemiddeld 2,8 procent per jaar, en die van de hele groep van de ontwikkelingslanden (exclusief bepaalde OPEC-landen) met maar liefst 5,2 procent. Maar in deze laatste groep zaten de ontwikkelingslanden met de laagste inkomens wel enkele tienden van een procentpunt lager (4,8 procent), terwijl de Afrikaanse subgroep van deze armste landen zelfs niet eens boven 2,1 procent per jaar uitkwam.^[45]

Deze verschillen waren dus niet gering. Toch is het interessant om te constateren dat op het hoogste aggregatieniveau gemeten na de oliecrisis de kloof tussen rijke en arme landen  voor het eerste kleiner werd: in 1974 en ’75 daalde die kloof zelfs in absolute zin, omdat alleen de ontwikkelingslanden toen als groep wèl groeiden en enkele ontwikkelde industrielanden niet; en in de jaren daarna daalde deze kloof alleen in relatieve zin − de industrielanden groeiden weer, maar minder snel dan de arme, en dat bleef zo nog lang doorgaan, uitgezonderd de armste landen die stelselmatig steeds verder achterbleven bij de rest (over de langere termijn, zie  naast Szirmai (2005, p. 101) ook het boek van Deaton (2013), waarnaar ik in hoofdstuk 1 verwees).

Het is echter wel van belang om op te merken dat het begin van deze structurele verandering niet alleen op het conto van de oliecrisis kan worden geschreven. En, nòg belangrijker, dat de genoemde trend in de wereldinkomensverhoudingen sedertdien lang niet voor alle definities van arm en rijk opgaat. Een bijzonder verschijnsel dat na deze crises optreedt is: de steeds grotere differentiatie tussen ontwikkelingslanden onderling. Terwijl we in de vorige hoofdstukken al de noodzaak zagen ontstaan om de minst-ontwikkelde ontwikkelingslanden (de MOL’s) te onderscheiden als een aparte categorie (naast de meer economisch-geografische onderscheidingen die in Unctad ontstonden voor de ‘land-locked’ en de eilandeconomieën in de Derde Wereld, en de politiek-economische groepering van de met de EG geassocieerde ontwikkelingslanden), zien we in de periode-Pronk − naast de verdere uitbreiding van deze associatiegroep als gevolg van de Engelse aansluiting bij de continentale samenwerking − ook drie nieuwe subcategorieën van ontwikkelingslanden ontstaan:

• de groep van de pechvogels waarover we het hoofdstuk 1 al even hadden: arme ontwikkelingslanden die om een combinatie van redenen zeer kwetsbare bleken te zijn voor de olie- en grondstoffencrisis in de eerste helft van de jaren zeventig, en die om die reden na enkele conferenties hun intrede deden in het vakjargon met de halve afkorting: MSA-landen (voor Most Seriously Affected developing countries);
• de al langer bestaande, maar na 1970 tot volle ontplooiing gekomen groep van de OPEC, met in haar kielzog vaak de andere niet aangesloten olie-exporterende landen; en
• de eveneens al langer bestaande, maar eerder als groep nog nauwelijks opgemerkte Newly Industrialising Countries of NIC’s, ontwikkelingslanden die een geleidelijk toenemend aandeel van halffabrikaten en eindproducten in hun exportpakket zagen ontstaan en daarmee steeds meer gingen afwijken van wat voorheen als het standaardkenmerk van ontwikkelingslanden had gegolden (hun grote afhankelijkheid van de export van één of enkele ruwe of slechts matig bewerkte grondstoffen).

De eerste categorie landen was in hoofdzaak slachtoffer van beleid dat andere landen over hen afriepen, terwijl de laatste twee groepen hun bijzondere status in de eerste plaats dankten aan beleid dat zij zelf voerden. De eerste twee zullen in dit hoofdstuk, en vooral in de huidige paragraaf, nog vele malen terugkeren als respectievelijk object en subject van de internationale beleidsdiscussie.

De derde groep van de NIC’s week echter op verschillende manieren af: het was een op geen enkele wijze geïnstitutionaliseerd geheel van landen, die alleen qua beleid op elkaar leken, maar nauwelijks iets samen deden (behalve in enkele beperkt regionale organisaties); het was meer een groep, die juist door haar succesvolle eerste stappen op het industrialisatiepad een voorbeeld werd voor andere ontwikkelingslanden en steeds meer navolging kreeg.^[46] En het waren vooral de Aziatische NIC’s die bijdroegen tot de relatief hoge economische groei in die regio − ook in de latere decennia (toen het etiket ‘NIC’s’, nadat de nieuwheid er af was, alweer in onbruik raakte).

Zowel de OPEC als de NIC’s begonnen dus in de huidige periode een belangrijke opkomende groep van ontwikkelingslanden te worden, een soort semiperiferie (met verschillende functies naar boven en naar beneden in het C-P-systeem). Beide groepen gingen een invloedrijkere rol spelen in de volgende beleidsdiscussie; maar alleen de OPEC was daarbij een echte machtsfactor, die zijn gewicht mede ontleende aan het georganiseerd optreden van dit collectief.

Nederlands positie

Alvorens naar de internationale beleidsdiscussie over te gaan, eerst nog kort iets over de gevolgen van de crisis voor Nederland. Ons land had uiteraard, net als andere olie- en grondstoffen-importerende landen, last van de verhoogde invoerrekening − die slechts gedeeltelijk werd gecompenseerd door stijgende exportopbrengsten. Maar het netto-effect daarvan leek aanvankelijk misschien zelfs wel tot rampzalige dimensies te worden vergroot door de tegen Nederland uitgevaardigde totale olieboycot. De vraag rees of met het wegvallen van de uit boycottende landen komende ruwe olie niet ook het aanvullen van de tekorten uit andere landen veel duurder zou worden doordat ook die landen met schaarste zouden worden geconfronteerd.

Het antwoord was nee: het is allemaal méér dan meegevallen, niet alleen uiteindelijk, maar zelfs vrijwel vanaf het begin. Details vermijdend, vat ik samen wat er gebeurde:

• niet alle zogenaamde boycotters deden wat zij hadden aangekondigd; en… verreweg de belangrijkste verklaring:
• de oliemaatschappijen (en wat West-Europa betreft wellicht in eerste instantie alleen Shell en BP) verdeelden de pijn over de invoerlanden!^[47]

Of deze oliegiganten dit uitsluitend op eigen initiatief deden (wat in bepaalde landen ongetwijfeld zou hebben gestrookt met hun eigenbelang) of werden overreed of gedwongen door regeringen met invloed, laat ik hier maar rusten.^[48] Feit is in elk geval dat Nederland in de EG, gezien de recente spanningen over de Britse toetreding en andere meningsverschillen over de communautarisering van het beleid, nauwelijks mocht hopen op hulp op energiegebied: de andere lidstaten ‘toonden geen enkele solidariteit’ (Gorkom 2009, p. 148).

Daarnaast moest de regering er verscheidene maanden aan blijven twijfelen of het gecombineerde effect van de twee bovengenoemde gebeurtenissen voldoende soelaas zou bieden voor althans de korte termijn − laat staan of zo het Nederlandse belang ook op de langere termijn voldoende veilig konden worden gesteld.

Het kan dan ook niet worden ontkend dat minister-president Den Uyl met zijn roemruchte televisierede op 1 december 1973: ‘de wereld van vóór de oliecrisis zal niet meer terugkeren’, hoewel de feiten dit al spoedig tegenspraken, in de kern toch gelijk had: er wáren maatregelen nodig die op den duur Nederlands afhankelijkheid van ruwe olie zouden verkleinen. De eerste daarvan: de autoloze zondag, werd nog wel een tijdje (van november tot begin januari 1974) vrij enthousiast door de bevolking nageleefd. Andere energiebesparingsmethoden werden echter aan het gedrag van de burger overgelaten. En toen de door het kabinet voorgestelde machtigingswet − die naast algemene loon- en prijsmaatregelen ook verbods- en beperkingsbepalingen bevatte − op 8 januari 1974 door de Eerste Kamer werd aanvaard, was er al openlijk twijfel aan de noodzaak van zulke restricties. Hoewel de benzinedistributie daarna nog net wel werd ingevoerd − vermoedelijk voornamelijk om niet inconsequent te lijken −, werden de benzinebonnen al spoedig zo massaal genegeerd door bevolking en pomphouders, dat deze rantsoenering niet meer werd voortgezet na 4 februari 1974.

Daar was achteraf gezien ook weinig aanleiding toe. Cijfers ontleend aan het ministerie van EZ toonden weliswaar dat de totale aanvoer van ruwe olie naar Nederland tussen oktober 1973 en maart ’74 met zo’n 40 procent daalde − met alleen een diepere dip in december 1973 −, maar het grootste deel van die daling ging ten koste van de olie die voor doorvoer naar het buitenland was bestemd. Als bovendien rekening werd gehouden met de aanwezige voorraden ruwe olie en aardolieproducten, die in al die maanden zelfs hoger waren dan in maart 1973, dan lijkt van een werkelijke schaarste geen moment sprake te zijn geweest.^[49]

Hoewel de werkelijkheid dus nogal anders luidde, werd de schijn van een echte olieboycot echter nog lange tijd opgehouden: terwijl het VS-embargo op 18 maart werd opgeschort, maar pas op 3 juni 1974 definitief werd opgeheven, werd dat van Nederland pas op 10 juli beëindigd (Ginkel 1978, p. 92, en Hellema et al. 1998, p. 260). Blijkbaar was het voor zowel de boycotters als de geboycotten verkieslijk om publiekelijk de fictie zo lang mogelijk overeind te houden: met een overtuigend gespeelde slachtofferrol hoopte Nederland waarschijnlijk te voorkomen dat de daders zich alsnog genoodzaakt zouden zien wèl serieus te worden.

Overigens mag natuurlijk niet onvermeld blijven dat Nederland in werkelijkheid, met ruim 40 procent van zijn energiebehoefte gedekt door aardgas uit eigen bodem (Winkler Prins Jaarboek 1974, p. 258) en met het totaal aan energiedragers zelfs behorend tot de netto-exporteurs (NAR 1974, p.32), allerminst doorging voor een beklagenswaardig invoerland. De (terechte) Nederlandse klacht over de ontbrekende solidariteit in EG en OESO-verband, werd dan ook danig ontkracht door de bereidheid van ons land om in geval van nood gebruik te maken van zijn positie als belangrijk transitoland en exporteur van aardgas: op de mogelijkheid om zowel de doorvoerolie als de afgesproken aardgasleveranties gedurende korte of langere tijd terug te schroeven, werd bijvoorbeeld al gezinspeeld in de nota die de regering in december 1973 voorlegde aan het parlement. En dat waren signalen die ook waren bestemd voor de Europese Topconferentie die op 14-15 december op Frans initiatief in Kopenhagen werd gehouden (Ginkel 1978, p.105).

Waarschijnlijk was het dus wel terecht dat die boycot tot in de eerste maanden van 1974 extra aandacht kreeg van de Nederlandse regering. Talloze missives naar en demarches in één of meer hoofdsteden van Arabische landen en in Den Haag vonden er plaats, primair met het doel de Nederlandse visie op de verhoudingen in het Midden-Oosten zodanig uit te leggen en aan te vullen, dat de boycot spoedig zou worden opgeheven. Het veiligstellen van de Nederlandse olievoorziening op korte èn langere termijn stond volledig voorop − waar nodig en zinvol in samenwerking met andere landen; maar desnoods, of nog liever: àls dat maar enigszins mogelijk was: geheel op eigen houtje.^[50]

Wat betreft de doorwerking van de crisis op het Nederlandse nationale inkomen kwam het effect met enige vertraging, net als bij enkele andere industrielanden: in 1974 vertraagde de groei van het BNPmp slechts weinig (met minder dan een percentpunt), maar in 1975 daalde het wel, namelijk met bijna 1 procent; terwijl in 1976 de stijging weer terugkwam op ruim 5 procent, schommelde dit BNPmp in de rest van de jaren zeventig rond de helft daarvan (CBS 1994, p. 203).

Naar een Nieuwe Internationale Economische Orde? 

Het aan het eind van noot 50 aangehaalde oordeel van Hellema c.s., dat de regering-Den Uyl ten tijde van de oliecrisis ‘bepaald niet moreel geïnspireerd’ was en trachtte ‘doelgerichte machtspolitiek te bedrijven,’ suggereert dat haar beleid op dat moment meer overeenkwam met het pro-domo dan het pro-ontwikkeling-model. Maar er moet verder worden gekeken dan deze auteurs deden vooraleer ook dit laatste geconcludeerd kan worden. Dat zal in de rest van deze paragraaf en in de volgende worden gedaan.

Evenals over de aard en oorzaken van de oliecrisis meer dan één verhaal te vertellen was, zijn ook voor een beschouwing over de internationale beleidsdiscussie die daarop volgde, verschillende invalshoeken mogelijk. Ik zal in deze paragraaf voornamelijk kijken naar de invalshoek van minister Pronk − niet met oogkleppen op voor aspecten die buiten dit perspectief vallen, maar in eerste instantie met speciale aandacht voor de zaken die erbinnen vallen, als geformuleerd in de vijf onderzoeksvragen van deze studie.

Vanzelfsprekend benadrukte Pronk, conform zijn eerdere uitlatingen, vrijwel vanaf het begin van zijn ambtsperiode dat het internationale stelsel ingrijpend hervormd moest worden teneinde ontwikkelingslanden betere kansen te geven − ik heb zijn onderstreping van het centrale uitgangspunt van Den Uyls regeringsverklaring reeds aangehaald in paragraaf 6.1. Dat was niet alleen zíjn politieke opvatting, hij volgde daarbij ook de prioriteit die de ontwikkelingslanden zelf aan die internationale hervorming gaven. Daarvoor kozen deze landen op voorhand voor overleg met de ontwikkelde OESO-landen, maar indien nodig wilden zij een confrontatie met de laatste ook niet principieel uit de weg zouden gaan.

Pronk had in zijn commentaar na afloop van Unctad-3 al aangegeven dat er weinig uitzicht was op resultaten in dat overleg als niet eerst aan de kant van de ontwikkelingslanden machtsvorming zou plaatsvinden. Begrijpelijk dus dat hij de OPEC-acties mede zag als een vervulling van die voorwaarde. De oliecrisis was voor hem dan ook evenmin een voornamelijk of uitsluitend door de oorlog in het Midden-Oosten opgeroepen reeks van gebeurtenissen, maar veel eerder een blijk van een beginnende structurele verandering die deel uitmaakte van de zich doorzettende emancipatie van de ontwikkelingslanden. In zijn eigen woorden:

    ‘Hun actie [die van de OPEC-landen] was in de eerste plaats een reactie voortvloeiend uit de jarenlange ergernis van alle ontwikkelingslanden dat hun wens om te participeren in de wereldeconomie door de rijke landen niet serieus werd genomen en in feite werd genegeerd. (…) De frontvorming, de machtsvorming van de kant van ontwikkelingslanden is daarop een reactie. De ontwikkelingslanden maken begrijpelijkerwijs, en niet ten onrechte, gebruik van het toenemend besef in de wereld dat vele grondstoffen en producten in absolute zin schaars zijn. Het is nu weer aan de rijke landen om dáárop te reageren, door een nieuw beleid te formuleren dat deze confrontatie kan oplossen.’^[51]

De gedachte dat alle ontwikkelingslanden de OPEC-strategie zagen als een onderdeel en voorbeeld van hun gezamenlijke emancipatiestreven was natuurlijk riskant, gezien de grote nadelen die vele van hen rechtstreeks ondervonden van de olieprijsstijgingen − hierboven aangeduid als de MSA-landen, die daarenboven werden getroffen door de eveneens hoge prijzen op andere grondstoffenmarkten en andere crisisverschijnselen.^[52] Toch is het waar dat deze strategie en de veronderstelde mogelijkheden tot navolging vooralsnog meer inspiratie leverden tot een zich versterkende eendracht van de Groep van 77 (die in 1974 nog 95 leden telde en in 1977 tot 110 zou toenemen) dan tot verdeeldheid. Daarnaast was het natuurlijk ook in het belang van de OPEC om de zaak zo voor te stellen en hoge prioriteit te geven aan het bevorderen van die eenheid: die kon hun immers rugdekking bieden waar anders tegenstand van twee of meer kanten zou hebben gedreigd. Ze deden er dan ook zo goed als alles aan, zowel individueel als collectief: naast relatief zeer hoge hulpbijdragen aan afzonderlijke ontwikkelingslanden, namen zij ook initiatieven om de gezamenlijke belangenbehartiging van de G77 te helpen. Ik zal me in deze paragraaf vooral op die laatste concentreren.^[53]

Een van de eerste initiatieven (formeel door Algerije, namens de BNGL) betrof de bijeenroeping van een speciale Algemene Vergadering van de VN, te weten de 6e SAV-VN. Die vond plaats in New York van 9 april tot in de nacht van 1 op 2 mei 1974; en die zou, voor het eerst in de geschiedenis, worden gewijd aan het vraagstuk van grondstoffen en ontwikkeling. Deze ‘grondstoffenconferentie’, zoals zij kortheidshalve werd genoemd, kreeg echter uiteindelijk een veel bredere strekking, want zij zou de geschiedenisboeken ingaan als het moment waarop de VN met algemene stemmen een Verklaring en een Actieprogramma voor het vestigen van een ‘Nieuwe Internationale Economische Orde’ aannamen − een begrip dat vooral bekend werd met zijn afkorting: NIEO, en als zodanig zo’n beetje het symbool en de meest kernachtige samenvatting werd van alles waar het bij structurele ontwikkelingssamenwerking om moest gaan.^[54]

Die aanvaarding, bij acclamatie, was in dit geval echter geen bewijs van grote eenstemmigheid − eerder het tegendeel zelfs: ‘The NIEO resolutions were adopted in an atmoshere of confrontation…’ (Schrijver 1997, p. 83). Het achterwege blijven van hoofdelijke stemming verried veel meer de grote onzekerheid omtrent de nieuwe verhoudingen bij met name de ontwikkelde landen; die vreesden verdere en radicalere acties, en staken daarom hun bezwaren tegen (onderdelen van) de Verklaring en het Actieprogramma liever onder stoelen of banken dan openlijk tegen te stemmen.^[55]

Een voorname oorzaak van hun bezorgdheid over nieuwe acties was gelegen in het aanvankelijke gebrek aan eensgezindheid onder de voornaamste industrielanden over de te volgen strategie: terwijl dit een aantal van hen al had gehinderd tijdens de Europese Top in Kopenhagen in december 1973, werd het opnieuw bevestigd tijdens de op 11-13 februari 1974, op uitnodiging van de VS, in Washington gehouden Energieconferentie van de negen EG-staten, Noorwegen, Japan, Canada, en de VS.

Bij beide gelegenheden waren de splijtzwammen grotendeels van dezelfde aard geweest: botsingen tussen de Atlantische en de Europese oriëntaties binnen de EG, die op sommige punten samenhingen met, en op andere doorkruist werden door, meningsverschillen over de aard van de beoogde samenwerking (deels gevoed door Frans anti-Amerikanisme en de ambitie van president Pompidou om via Europa een leidende rol te spelen in de wereldpolitiek. Met name het VK en Nederland opponeerden tegen dit laatste, omdat zij zich op energiegebied vooralsnog veiliger voelden onder de hoede van BP en Shell en met de onder eigen beheer blijvende exploitatie van Noordzee-olie. Overdracht van bevoegdheden aan de Europese Commissie was dan ook voor beide landen onacceptabel; en dat werd nog verder aangescherpt door de bij sommige bestaande sympathieën voor Israël en de politieke reactie daarop van Arabische staten.

Er waren echter ook grote verschillen in de importafhankelijkheid van energie, onder andere binnen de EG, maar meer nog tussen de deelnemers aan de Washington-conferentie: de VS importeerden bijvoorbeeld wel olie, maar waren er niet echt van afhankelijk; de EG als geheel was dat wel, maar haar aardgas- en kolengebruik kon wel bijna geheel worden gedekt uit eigen voorraden (Coppens et al., 1977, p. 166); Canada en het VK waren netto-exporteurs van olie (Cassen et al., eds., 1982, p. 9); Noorwegen ook, maar Japan was voor niet minder dan 80 procent van zijn totale energiebehoefte afhankelijk van importen (Ginkel 1978, p. 45).

De uitnodiging voor Washington was nog vóór de Eurotop voorafgegaan door een oproep van de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken, Kissinger, aan de uitgenodigde landen om gezamenlijk hun energiebelangen te bezien en waar mogelijk tot gemeenschappelijke daden over te gaan. Dat lag voor de hand, gezien de kwetsbaarheid van diverse van deze dertien landen, maar de verschillende opvattingen en gradaties van afhankelijkheid maakten gezamenlijke maatregelen niet eenvoudig. De meeste landen wilden zulks in elk geval niet op de antagonistische manier doen die de VS kennelijk voorstonden: eerst een soort consumentenkartel gaan vormen en pas daarna onderhandelen met het oliekartel.

Frankrijk had tijdens de EG-top daarentegen als enige − hoewel er wel sympathisanten waren − een totaal andere volgorde bepleit: allereerst een directe dialoog van de EG met Arabische en Afrikaanse olielanden − het haalde daarvoor zelfs vier ministers van de OAPEC naar Kopenhagen om dit voorafgaand aan de Top te ondersteunen (Ginkel 1978, p. 108, en Middelaar 2209a, p. 250^[56]). Vooralsnog bleef echter onduidelijk of andere OPEC-landen er wel of niet, of misschien alleen tijdelijk, buiten moesten worden gehouden. Wel werd later in meer algemene zin aangegeven dat ook de belangen van olie-importerende ontwikkelingslanden aandacht moesten krijgen.

In Kopenhagen voelden de meeste andere EG-staten echter al weinig of niets voor een exclusief Europese actie op energiegebied, en in Washington kwam Frankrijk uiteindelijk helemaal alleen te staan. Aan het eind van deze conferentie bleef weliswaar nog veel open, maar er werden wel afspraken gemaakt voor het verder uitwerken van de enigszins bijgestelde voorstellen van de VS. Het was blijkbaar niet Kissingers idee geweest om daarbij ook te verwijzen naar de komende VN-SAV over grondstoffen en ontwikkeling, maar op voorstel van Nederland (volgens Van Schaik 1997, p. 111, en Gorkom 2009, p. 149) werd die op de valreep nog wel even genoemd (Hellema et al. 1998, p. 221-225).^[57]

Begrijpelijk dat minister Pronk op deze verwijzing voortborduurde toen hij in zijn brief aan het kabinet over de ontwerpinstructie voor de Nederlandse delegatie naar de 6e SAV-VN de aanbeveling deed te streven naar ‘een convergentie of parallelle ontwikkeling van de follow-up van’ deze laatste zitting en de Washington-conferentie.^[58] Van der Stoel legde in zijn rede aan het begin van de 6e SAV echter toch wel een soort verband, in zoverre althans dat hij benadrukte dat volgens de regering ‘de doelstellingen van deze [AV-VN] Zitting parallel lopen en verweven zijn met die van de energieconferentie in Washington.’ En hij vervolgde dat ook deze laatste conferentie ‘nieuwe, wereldwijde regelingen op het gebied van energie beoogde voor alle betrokkenen, zowel producenten als consumenten.’ Dat was wel wat vaag, en het genoemde doel nog verre van zeker. Maar in de volgende zin nam de BuZa-minister veel onduidelijkheid weg door extra te onderstrepen dat naar zijn mening de toekomstige resultaten uit beide bijeenkomsten ‘zouden moeten worden gebundeld tot zo mogelijk één gezamenlijke aanpak van de wereldwijde problemen inzake energie, grondstoffen en ontwikkeling’ (MinBuza 1974d, p. 48; cursiveringen eveneens door mij toegevoegd).

Goed, het waren slechts woorden, en de daden zouden vooral ook van anderen moeten komen. Maar een ‘niet moreel geïnspireerd’ (Hellema et al.1998, p. 266) betoog van Van der Stoel kan ik dit toch niet noemen!

Benadrukt moet echter worden dat, na de schijnconsensus van de 6e SAV-VN, de twee vervolgtrajecten vooralsnog in gescheiden circuits plaatsvonden. De NIEO-resolutie bevatte, ondanks de aanduiding ‘actieprogramma’, ook niet echt een indicatie van de achtereenvolgens uit te voeren stappen. In wezen was het niet meer dan de zoveelste opsomming van verlangens van de ontwikkelingslanden: met algemene en bijzondere beginselen over betere voorwaarden en bescherming, meer zeggenschap en hulp, en adequatere dienstverlening − veelal maatregelen in verschillende gradaties van concreetheid, rijp en groen, met nogal wat tegenstrijdigheden, eenzijdigheden en onduidelijkheid (dus ook met allerlei elementen waarover de ontwikkelingslanden het ook onderling nog allerminst eens waren; de belangrijkste voorbeelden volgen later)!

Naast de oproepen die aan hen zelf of alleen aan bepaalde categorieën van ontwikkelingslanden waren gericht, was de rest van het NIEO-document evident alleen bedoeld om nader te worden uitgewerkt in voortgezette onderhandelingen met de ontwikkelde landen. En die zouden (moeten) worden gevoerd met het doel uit te monden in geloofwaardige toezeggingen en afspraken over concrete(re) programma’s en maatregelen. De daarvoor aangewezen onderhandelingsfora bestonden voor het merendeel al, meestal met reeds geplande conferenties of voortzettingen van in het verleden gestarte besprekingen; andere zouden er aan worden toegevoegd. En het eerste tussenstation voor een beoordeling van de bereikte vooruitgang zou de reeds voor de VN Ontwikkelingsstrategie voorziene evaluatie halverwege DD-2 in 1975 worden.^[59]

Onderhandelingen in vele fora

Het zou te ver voeren de meeste van deze vervolgbesprekingen zelfs maar te noemen, want het werd een periode waarin het leek dat op heel veel fronten werd gewerkt aan de gewenste nieuwe orde. Enkele saillante gebeurtenissen verdienen echter wel aandacht, inclusief enkele die met de NIEO-idee allesbehalve strookten.

Bijvoorbeeld de eerste, die zelfs al van vóór de 6e SAV-VN dateert, maar wel een zaak betreft die voortduurde tot in de 21e eeuw en in al die jaren gold als een van de meest schandelijke regelingen van rijke landen ten nadele van ontwikkelingslanden: het Multivezelakkoord (hierna: MVA). Het eerste Akoord werd in december 1973 gesloten in het kader van de GATT tussen een aantal textiel en kleding importerende en exporterende landen (over de onmiddellijke voorlopers, zie hoofdstuk 5, p. 408). Officieel was het doel, net als in eerdere pogingen tot hoeveelheidsbeperking van importen (besproken in de hoofdstukken 3 en 4), om de sterk groeiende export uit textiel- en kledingproducerende landen alleen tijdelijk te matigen en te reguleren ter voorkoming van ernstige marktverstoringen in de ontwikkelde landen. Maar in de praktijk werd de concurrentie van ontwikkelingslanden met de laagste lonen het meest aan banden gelegd − een niet zo positieve reactie op de opkomst van de eerdergenoemde NIC’s.^[60]

Het belangrijkste instrument daarvoor was de mogelijkheid die het MVA als kaderovereenkomst bood aan invoerlanden om met afzonderlijke uitvoerlanden bilaterale akkoorden af te sluiten met productspecifieke regelingen. De exportlanden, beseffend dat hun anders eenzijdig veel zwaardere beperkingen te wachten stonden, namen daarbij de verplichting op zich om hun jaarlijkse exporthoeveelheid niet boven een afgesproken maximum te laten stijgen (maxima die per land en per product verschilden, en wat de EG betreft ook nog eens per lidstaat varieerden). De VS, de grootste ijveraar voor dit soort ‘vrijwillige’ zelfbeperkingsakkoorden, waren er al in 1935 mee begonnen, en hadden in 1972 al met 37 katoenexporterende landen zulke overeenkomsten afgesloten − NAR 1981c, p. 8). De EG begon er pas onder het op 1 januari 1974 ingegane MVA mee, en dat ging mede door ingewikkelde interne procedures zo moeizaam dat de twee eerste  akkoorden (met India en Pakistan) pas in oktober 1975 tot stand kwamen (toen de VS er al weer zestien hadden). Begin 1977, het laatste jaar van het eerste MVA, stonden de VS op 33 bilaterale verdragen en de EG nog maar op dertien (Kuyper 1977, p. 315). Terwijl als gevolg hiervan de EG-importen uit deze landen in de eerste jaren nog met 25 procent per jaar toe kon nemen, zakten zij in de volgende jaren terug tot gemiddeld één tiende daarvan!^[61]

Eveneens van eerdere datum (zelfs al teruggaand tot de jaren vijftig en zestig, toen Nederland er nog actief inhoudelijke bijdragen aan leverde) was de in december 1973 begonnen reeks van jaarlijkse zittingen van de zogenaamde Derde Zeerechtconferentie van de VN – noemenswaardig niet zozeer omdat er spoedig successen waren te melden (die waren er zelfs aan het einde van Pronks eerste periode nog niet), maar omdat zij het belangrijke onderwerp van de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen op en onder oceaanbodem, en andere zaken van het gebruik van de zee, in internationaal aanvaardbare regelingen trachtten onder te brengen. Hoewel de uitwerking daarvan later op de lange baan leek te belanden, kon in december 1974 wel enige erkenning worden geregistreerd van de gedeelde verantwoordelijkheid voor deze sinds 1962 tot het Gemeenschappelijk Erfdeel van de Mensheid gerekende natuurlijke rijkdommen onder en ter zee. Dat werd althans als zodanig geformuleerd in een apart artikel over die verantwoordelijkheid in het toen door de Algemene Vergadering van de VN bij meerderheid aangenomen Handvest van Economische Rechten en Plichten van Staten (eerder tijdens Unctad-3 voorgesteld door Mexico). Dit Handvest veranderde weliswaar niet onmiddellijk iets aan het beleid van enige staat, maar zijn totstandkoming kan, ondanks bepaalde onevenwichtigheden, wel worden beschouwd als een nuttige stap in de codificatie van internationaal recht.^[62]

Een veel tastbaarder succes leverde de speciale oproep van de 6e SAV-VN voor bijstand aan de door de verschillende crises getroffen MSA-landen op. Naast de extra bedragen die zowel de DAC als de OPEC-landen voor deze landen uittrokken in hun eigen (bilaterale en multilaterale) hulpprogramma’s in de loop van 1974 en daarna, werden er ook allerlei collectieve fondsen en andere faciliteiten gecreëerd (of de voorbereiding daarvan begonnen, of alleen nog maar bepleit). Ik noem hier alleen: de in de NIEO-resolutie genoemde speciale noodhulp-operatie (UNEO), die leidde tot een Speciale Rekening van de Secretaris Generaal van de VN die voor deze landen werd geopend; het ‘Cheysson-fonds’ van de EG, genoemd naar de Eurocommissaris die het voorstelde; de verschillende tijdelijke en blijvende financieringsfaciliteiten die het IMF instelde voor landen met bijzondere betalingsbalansproblemen; het ‘Derde Loket’ dat de Wereldbank zou creëren, waarvoor een rentesubsidiefonds moest worden gevormd; en het speciale Trust Fund voor MSA-landen dat de VS voorstelde als vervanger van het niet van de grond komende UNEO. Echter, alleen al door de veelheid van deze initiatieven (die voor een deel alleen beoogden andere initiatieven of maatregelen van een gemeenschappelijk etiket te voorzien) is de echte additionaliteit van de bijstand aan MSA-landen moeilijk te bepalen; al is toch wel aan te nemen dat deze landen per saldo meer ontvingen dan voorheen.^[63]

Het jaar 1974 was al eerder uitgeroepen tot Wereldbevolkingsjaar van de VN. Daarnaast was het zeker ook inhoudelijk de bedoeling om de twee in dat jaar kort na elkaar te houden grote conferenties te zien als elkaars complementen: in augustus de Wereldbevolkingsconferentie in Boekarest, en in november de Wereldvoedselconferentie in Rome, bespraken achtereenvolgens  hoe het aantal mensen kon worden beperkt en hun voeding was te verbeteren.

In Boekarest was het niet alleen de eerste keer dat aan dit onderwerp een wereldwijde intergouvernementele conferentie werd gewijd − hoewel er sinds enkele jaren wel al bevolkingsactiviteiten werden gefinancierd in het kader van het UNDP; de daar gehouden conferentie legde ook een verband met de recent in de aandacht gekomen schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en de belasting van het milieu. Daarnaast leek zij door het gastheerschap van deze Oost-Europese hoofdstad een opening te markeren naar meer betrokkenheid bij hulpactiviteiten, die communistische landen traditioneel als een niet op hen rustende verantwoordelijkheid zagen.

De voedselconferentie in Rome was, behalve de zoveelste in een lange reeks van eerder internationaal overleg, tevens de respons op de sinds enkele jaren klinkende alarmsignalen over de bestaande voedselcrises in een groot aantal Afrikaanse en Zuid-Aziatische landen − achter de hierboven reeds genoemde sterke prijsstijgingen van voedsel en andere agrarische grondstoffen zat ook een in absolute zin sterk gedaalde wereldvoedselproductie (de tweede in twaalf jaar tijd). De noodzakelijke actie bestond daarom niet alleen uit versnelde en tijdelijk vergrote voedselhulp uit ontwikkelde overschotlanden, maar ook uit een krachtige uitbreiding van de investeringen in de landbouw van de Derde Wereld, en in bredere plattelandsontwikkeling met name in, of in de nabijheid van, de landen met tekorten aan voedsel.

De urgentie van beide zaken was evident. Maar de wens om de problematiek anders aan te pakken, en tegelijkertijd de kans op extra financiële middelen te vergroten door de oprichting van een nieuw Fonds, veroorzaakte meteen ook een afschuwelijke vertraging: het touwtrekken over doelstellingen en bevoegdheden, financieringsaandelen en zeggenschap, en de plaats van het daarvoor aanbevolen International Fund for Agricultural Development (IFAD), ging door tot juni 1976! Daarna vereiste de ratificatieprocedure zodanig veel tijd (Pluim 1977), dat het IFAD pas in december 1978 werkelijk kon starten (zoals vermeld in IS 1978, nr. 1, p. 8, gevolgd door een vertaling van de openingsrede van de Saoedische voorzitter (idem p. 8-11).

Van de wereldwijde conferenties die in het jaar 1975 plaatsvonden, voorafgaand aan de in september voorziene evaluatieconferentie, noem ik hier alleen nog de in maart gehouden tweede algemene bijeenkomst van de Unido, de sinds 1966 bestaande VN-organisatie voor industriële ontwikkeling. De naar de conferentieplaats vernoemde ’Lima-doelstelling’, aanbevolen in het slotdocument, mikkend op een aandeel van ontwikkelingslanden in de industriële wereldproductie in 2000 van minstens 25 procent, was één van de redenen waarom deze conferentie in onmin eindigde.^[64] Gegeven het toenmalige aandeel van slechts 7 procent, leek dit percentage jarenlang veel te ambitieus. China meegerekend was in 1996 echter al 22 procent bereikt (Szirmai 2005, p. 348), waarna de doelstelling inmiddels ruimschoots overschreden is. Achteraf gezien onderstreept dit niet alleen de geringe betekenis van globale doelstellingen als deze, maar ook dat een aantal ontwikkelingslanden uiteindelijk toch in staat was, ondanks de grote en zelfs nog toenemende handelsbelemmeringen (zoals die van het MVA), zich verder te industrialiseren − al ging dit natuurlijk niet zonder extra kosten!

De gedachte dat ontwikkelingslanden ook zelf veel konden doen om hun ontwikkelingskansen te vergroten werd echter in de eerste helft van de jaren zeventig, afgezien van enkele beginnende NIC’s, voornamelijk nog van toepassing geacht op grondstoffenlanden die het voorbeeld van OPEC hoopten te kunnen volgen. Soortgelijke producentenassociaties waren al eerder opgericht voor andere producten, en nieuwere werden sindsdien gevormd. Al spoedig bleken echter de voorwaarden om met succes niet alleen de prijzen maar ook de exportinkomsten te verhogen, voor ontwikkelingslanden in het algemeen te zwaar, zelfs als zij de enige exporteurs waren.^[65]

De EG liever op eigen houtje

Een minder ambitieuze vorm van samenwerking tussen exporterende landen was echter ook welkom, zo niet essentieel, bij regelingen waaraan ook importerende landen meewerken. Op het gemeenschappelijke belang van beide groepen bij olie en energie kom ik zo meteen terug. Eerst iets over de opvallende innovaties die de EG-landen in 1975 presenteerden op een breder terrein dan alleen dat van de  grondstoffen.

De sinds het begin van dat jaar met drie landen uitgebreide EG kwam op 28 februari naar buiten met de afkondiging van de Lomé-conventie, de uitkomst van de in 1973 begonnen onderhandelingen met eerder geassocieerde en nieuw te associëren ontwikkelingslanden, ingegeven door de noodzakelijke herschikking van hun eerdere speciale betrekkingen met oude en nieuwe EG-staten. Deze zeer verspreid gelegen associatiegroep van landen uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan − vandaar hun Nederlandse verzamelnaam: ACS-landen − had, in overeenstemming met de tijdgeest, al snel blijk gegeven met één stem haar gezamenlijke belangen te kunnen verdedigen.^[66] De innovaties waren:

• de Stabex-regeling, waarbij de EG van elf agrarische grondstoffen en voedingsmiddelen (sommige inclusief de eerste bewerkingsfasen) en van ijzererts de exportopbrengst stabiliseerde voor zover die naar EG-landen ging, en
• het Suiker-protocol, waarbij de EG de jaarlijkse aankoop van (maximaal) 1,4 miljoen ton suiker, verdeeld in vaste quota over dertien met name genoemde landen en drie toen nog afhankelijk gebieden, garandeerde tegen een jaarlijks overeen te komen prijs die in de buurt bleef van de binnen de EG bestaande producentenprijs (soms een veelvoud van de sterk fluctuerende prijs op de vrije wereldmarkt). Deze garantie werd voor onbepaalde tijd gegeven. De gegarandeerde levering was echter wel een verplichting: landen die hun quotum niet haalden verloren in principe dat deel van de garantie voorgoed − al werd er af en toe wel een oogje toegeknepen.^[67]

Er waren ook vernieuwingen buiten de primaire sector, maar die geef ik hier slechts kort weer: een goeddeels tariefvrije invoer van hun halffabrikaten en eindproducten in de EG (uitgezonderd de producten die onder het GLB en het MVA vielen), waarbij de wederkerigheid van de vroegere associatiepreferenties was komen te vervallen; afspraken voor industriële samenwerking; uitgebreide financiële en technische hulp uit EOF en EIB-programma’s; en gemeenschappelijke instituties (met onder andere een ministerraad als het hoogste gezag, een comité van ambassadeurs voor de dagelijkse leiding, en een raadgevende assemblee als een soort van parlement).

Ontegenzeglijk was deze Lomé-opzet een aanzienlijke verbetering vergeleken met de eerdere associaties met de (voorheen kleinere) EG. Maar of deze opzet ook vooruitliep op de door de gezamenlijkheid van de ontwikkelingslanden bepleite NIEO, of er in elk geval voldoende mee verenigbaar was, of mogelijk zelfs als een voorbeeld zou kunnen dienen van wat met die term werd bedoeld,^[68] was wèl betwistbaar. En er waren ook ernstige bedenkingen tegen bepaalde onderdelen van de nieuwe Conventie.

Wat die verenigbaarheid betreft, werd gevreesd dat deze exclusieve en geografisch beperkte Lomé-regeling, juist door de voordelen die zij de deelnemende landen bood, wel eens een sta-in-de-weg zou kunnen zijn voor een mondiale NIEO-opzet van in principe àlle ontwikkelde ten behoeve van àlle ontwikkelingslanden. Zouden bijvoorbeeld de ACS-landen nog wel meestrijden voor die laatste? Tegenover de spreekwoordelijke tien vogels in de lucht van de NIEO hadden zij immers niet slechts één, maar minstens even veel, en misschien nog wel méér, Lomé-vogels in de hand! Niet dat Lomé àl hun wensen vervulde − enkele ACS-landen hadden ook handels- en hulpbelangen in de VS en andere ontwikkelde landen (Japan, Australië); als die additoneel konden worden gediend zouden zij daar stellig voor op de bres gaan. Die additionaliteit was echter lang niet zeker (zoals ook de NIEO dat nog niet was), en in veel gevallen ook dan nog niet waarschijnlijk: speciale Lomé-tariefpreferenties zouden bij voorbeeld door algemene tariefpreferenties en andere handelsafspraken kunnen worden uitgehold, als het EG-gebied zou moeten worden gedeeld met veel meer, en vaak verder ontwikkelde, ontwikkelingslanden (onder de eerste ACS-groep zaten niet minder dan achttien MOL’s, en het merendeel van de rest was niet veel welvarender, en meestal zeer klein van omvang).

De EG-landen waren echter tot dan toe wel redelijk betrouwbare partners gebleken voor hun eerdere associés. Zij verklaarden weliswaar voortdurend ook vóór wereldwijdere regelingen met andere ontwikkelingslanden te zijn, en hadden die ook mee helpen uitvoeren − maar die hadden zij, waar mogelijk, dan zodanig ingericht dat  hun bestaande speciale betrekkingen met ontwikkelingslanden er niet al te ernstig door werden geschaad (zoals bij het in de periode-Udink doorgevoerde, eigen preferentiestelsel van Yaoundé-2, dat een echt mondiaal APS onmogelijk had gemaakt).

De vraag was echter of het ook in de toekomst zo zou gaan. Daarover moesten de ACS-landen zich meer dan ooit zorgen maken: intussen was immers buiten de onderhandelingskamers voor Lomé-1 de olie- en grondstoffencrises ontstaan, en die had in de EG, evenals in andere ontwikkelde landen, een duidelijker besef van de kwetsbaarheid van de eigen energie- en grondstoffenvoorziening wakker gemaakt. Zich realiserend dat weliswaar veel van de door de EG geïmporteerde grondstoffen uit de ACS-regio afkomstig waren − maar niet àlle, en ook olie maar nauwelijks! − zullen de ACS-landen blij verrast hebben kennisgenomen van het idee dat de Europese Commissie bij de voorbereiding van de onderhandelingen van de lidstaten op tafel legde: een specifieke grondstoffenregeling alléén voor de EG en de ACS (het uiteindelijke Stabex-mechanisme). Zou dat niet twee vliegen in één klap slaan voor de ACS: hun eigen problemen met wisselvallige inkomsten uit de export van grondstoffen kunnen verminderen, en tegelijkertijd het EG-belang in het stelsel van speciale betrekkingen zodanig onderbouwen en verstevigen dat de toekomstige exclusiviteit daarvan niet meer uitsluitend zou hoeven af te hangen van een welwillende uitleg van historische verplichtingen?

Nadere beschouwing van deze argumenten brengt echter ernstige bedenkingen aan het licht tegen de Stabex-regeling in het bijzonder. Ik beperk mij tot de vanuit ontwikkelingsoogpunt meest ongunstige trekken:

• het verlost de uitvoerlanden van de twaalf Stabex-producten misschien wel van een deel van hun inkomensonzekerheid (alleen voor zover zij die producten hebben èn die naar de EG-markt exporteren), maar dat zijn niet hun enige wisselvallige exporten en de EG niet hun enige afzetgebied: zij zelf èn andere ACS-landen kunnen dus uitvoertegenslagen ontmoeten waarvoor Stabex geen remedie is.
• Stabex verleent alleen compensatie voor producten in ruwe of zeer matig bewerkte vorm, en dat neemt niet alleen bij de betreffende uitvoerlanden de prikkel weg om die goederen zelf verder te verwerken tot halffabrikaten en eindproducten, maar moedigt ook productie-uitbreidingen aan in de landen van oorsprong; die laatste moeten in tijden van overschotten worden afgezet op andere markten, waar zij dan de prijzen voor andere landen drukken en mogelijk ook instabieler maken.

Het kernprobleem achter beide bezwaren is het productspecifieke karakter van Stabex. Wisselvallige inkomsten van eenzijdig op de uitvoer van grondstoffen aangewezen landen zijn een  groot probleem, maar niet een probleem dat alleen via die grondstoffen kan worden bestreden. Naast pogingen rechtstreeks in te grijpen in de markten (door exporteurs en importeurs, alleen of gezamenlijk), wat overigens bij veel producten lastig of nauwelijks effectief is, kan dit probleem ook worden verlicht door in tijden van plotselinge opbrengstdalingen internationaal compenserende overbruggingskredieten te kunnen opnemen.^[69]

Dat de ACS-regeringen desondanks de uiteindelijk uit de onderhandelingen voortgekomen Stabex-regeling verwelkomden mag, naast de al genoemde politiek-strategische overwegingen, waarschijnlijk ook worden toegeschreven aan de verleidelijkheid van gemakkelijke uitkeringen (renteloze leningen of zelfs schenkingen) in de toekomst.

Maar wat dreef de (meerderheid van de) EG-lidstaten tot het doordrukken van een zo inadequaat en in wezen irrationeel ontwikkelingsinstrument als Stabex? Waarom legden ontwikkelingspolitieke overwegingen, die in de rest van de Conventie onmiskenbaar meespeelden, het op dit onderdeel zo af? Een voorkeur voor een unieke, eigen regeling, die de EG van een blijvende voorziening van grondstoffen voor eigen gebruik en verwerking kon verzekeren? Dit laatste moet de doorslag hebben gegeven. Want, terwijl de door de NAR voorgestelde deelname aan de verbetering van het CFF ook wel politieke waardering zou hebben geoogst, die zou de ACS-landen wel minder afhankelijk hebben gemaakt van EG-hulp en ze tegelijkertijd meer hebben gestimuleerd hun grondstoffen in eigen land te verwerken.

Dit grondstoffenbelang van de EG was overigens in eerste instantie nog niet zo groot − het aantal Stabex-producten was maar gering en de ervoor gereserveerde fondsen nogal bescheiden. Maar dat is een te beperkte waarneming: de EG had niet alleen belang bij meer producten en andere leveranciers, zij had daarvoor ook plannen en was duidelijk gemotiveerd de externe betrekkingen niet op te beperkte schaal te te zien.^[70] Het aantal producten en deelnemende landen zou spoedig toenemen, terwijl de Conventie ook als geheel van betekenis was voor de toekomstige grondstoffenvoorziening van de Gemeenschap, zoals er ook nog met een aantal andere landen en gebieden in de Derde Wereld bijzondere betrekkingen bestonden, èn plannen om die verder uit te breiden.^[71]

In een voorlopige evaluatie van het Stabexstelsel constateerde de laatste MvT van Pronk (voor 1978) wel ‘een aantal kinderziektes’, waarvan nog moest blijken of zij ernstig zouden zijn, maar zij zag ook ‘interessante resultaten’ die het in 1975 had opgeleverd: tweederde van de aan zeventien ACS-landen uitgekeerde vergoedingen hadden conjuncturele tegenslagen betroffen, en de rest natuurrampen en dergelijken (MinBuza 1977a, p. 145). Maar er werd ook op gewezen dat de regeling ‘geen struikelblok’ mocht worden voor de toename van ‘lokale verwerking’ in de ACS, en dat Nederland nog altijd ‘voorstander’ was van ‘een wereldwijd’ stabiliseringssysteem (idem p. 146). Latere evaluaties zal ik in hoofdstuk 7 bespreken.

Een sleutelrol voor OPEC?

Hoe ging het intussen in de olie- en energiesector? Van het uitvoeringsprogramma van de Washington-conferentie verliep in elk geval de organisatie van de onderlinge samenwerking van de deelnemende importlanden aanmerkelijk voorspoediger dan de door de 6e SAV-VN bepleite samenwerking met ontwikkelingslanden. Reeds binnen een week lag de VS-uitnodiging voor de vervolgbespreking op tafel, en binnen negen maanden, in november 1974, waren zestien landen het eens over een International Energy Programme (IEP) en de oprichting van een International Energy Agency (IEA), dat institutioneel bij de OESO werd ondergebracht. Het IEP hield onder andere een crisismechanisme in met de aanleg van noodvoorraden olie in de deelnemende landen, en afspraken tot vermindering van de consumptie en een automatisch in werking tredend verdeelschema voor als bij een van hen grotere tekorten zouden ontstaan (Barents 1979, p.714). Noorwegen, dat wel aan de voorbereidingen had meegedaan, wilde als olie-land in opkomst niet dezelfde verplichtingen op zich nemen, zodat het enkele maanden later een bij overeenkomst vastgelegde aparte status werd gegund. En Frankrijk, dat in Washington al een andere koers had bepleit, deed aanvankelijk helemaal niet mee − al bleef het vanaf 1976 wel via de EG betrokken bij het verdeelschema van de IEA (idem, p. 714-715; pas in 1992 zou het alsnog volwaardig IEA-lid worden).

Frankrijk had de idee van een prioritaire, exclusief Europese dialoog met Arabische olie-landen, ondanks de nederlaag in Kopenhagen, nog vóór de Washington-bijeenkomst institutioneel weten onder te brengen in het EPS van de EG − het voorzichtige, vooralsnog vrijblijvende, aftastproces ten behoeve van verdergaande ‘Europese politieke samenwerking’ op buitenlands gebied. Nederland was  daar en elders een hardnekkige opponent van dit Franse streven, aanvankelijk met het argument dat van een Euro-Arabische Dialoog in elk geval geen sprake kon zijn zolang nog één van de lidstaten geboycot werd − wat desondanks het begin van dit overleg niet voorkwam. Deze Dialoog verschoof echter naar de marge nadat de belangrijkste hele en halve voorstanders van het politieke toneel verdwenen: Pompidou overleed in april 1974, Heath verloor al eerder de parlementsverkiezingen, en Brandt boog kort daarna voor een spionageschandaal.^[72]

Hoewel van hun opvolgers: Giscard d’Estaing, Wilson en Schmidt, ook de eerste veel meer Atlantisch georiënteerd was dan zijn voorganger, bleef Frankrijk ook onder zijn leiding buiten het IEA − en nog steeds primair op zoek naar een eigen rol, onder andere door te blijven ijveren voor prealabel overleg tussen olieconsumerende en -producerende landen. Terwijl de VS en kennelijk ook het VK daar vooralsnog weinig oren naar hadden, leidden ook aan Arabische zijde de verschillende belangen voortdurend tot tegenstrijdige reacties.^[73] Wel zag Frankrijk na het IEA-akkoord kans het initiatief weer even naar zich toe te trekken: in oktober 1974 nodigde het tien delegaties van belangrijke olieproducende en -importerende landen (inclusief drie grote niet-olielanden) uit voor een voorbereidend beraad in Parijs in april 1975 over de mogelijkheid van toekomstige onderhandelingen tussen alle belanghebbers (Amuzegar 1977, p. 422 en Wellenstein 1977b, p. 582). Dit beraad zou uiteindelijk, na veel vijven en zessen, leiden tot een uniek onderhandelingsexperiment tussen Noord en Zuid in 1975-’77.

Niet alleen de beoogde deelname was beperkt: vier landen van de OPEC (Venezuela, Algerije, Saoedi-Arabië, en Iran), drie van de overige ontwikkelingslanden (Brazilië, Zaïre, en India), en maar drie vertegenwoordigingen uit het OESO-blok (naast de VS en Japan maar één die namens de EG als geheel optrad^[74]). Ook het door Frankrijk voorgestelde onderwerp van de beoogde toekomstige besprekingen leek bescheiden: alleen ‘energie en daarmee verbonden vraagstukken’ (Wellenstein 1977b, p. 582). Dit laatste was echter een slimme aanduiding, die zowel een enge als een ruimte interpretatie toeliet; want zonder deze uitweg hadden niet al deze landen naar Parijs kunnen worden gelokt.

Welke interpretatie de uiteindelijke onderhandelingen zou regeren was echter niet de enige vraag. Belangrijk was hoe de OPEC zich zou opstellen, want het was duidelijk dat die groep de sleutel in handen had: zou zij haar inmiddels gerezen machtspositie op energiegebied uitsluitend voor zichzelf blijven gebruiken, of zou zij bij de hantering van het oliewapen ook de belangen van (enkele of alle) importerende landen willen meewegen? Of, nòg verdergaand, zoals vooral de overige ontwikkelingslanden wensten en hoopten: zou OPEC dit wapen ook in dienst willen stellen voor het helpen oplossen van het ontwikkelingsvraagstuk? Dit laatste zou natuurlijk méér moeten omvatten dan alleen het geven van hulp – want dat deden diverse OPEC-landen al ruimschoots. Het zou ook gaan om een deel van, of alle, structuurmaatregelen waarvoor tijdens de eerste twee Unctad-conferenties was gestreden. En dat waren maatregelen die niet zo zeer door de OPEC zelf, als wel door de grote landen van de OESO-groep moesten worden genomen. OPEC kon wel een deel van wat op dit brede terrein nodig was op zich nemen;  maar de vraag van de overige ontwikkelingslanden was veel meer of OPEC ook bereid zou zijn haar nieuwe machtsmiddel (het kunnen beïnvloeden van de olieprijs door de regulatie van haar aanbod, en andere bij de exploitatie en het transport daarvan te stellen eisen) mede te gebruiken om de relevante OESO-landen te bewegen mee te werken aan die maatregelen.

Dit was wel een zeer urgente vraag, want de tekst van de NIEO-resoluties zelf gaf geen enkele aanleiding om te verwachten dat dit door velen verhoopte brede solidariteitsscenario meer dan alleen OPEC-bijstand zou omvatten.^[75]

Het is aan te nemen dat de overige ontwikkelingslanden hun best hebben gedaan om OPEC te stimuleren om iets waartoe zij a priori al niet sterk geneigd was: een beperkt tête-à-tête met de OESO alleen over olie, niet principieel en bij voorbaat af te wijzen. In twee conferenties voorafgaand aan het Parijse vooroverleg werd deze opstelling voorbereid en vastgelegd.

Eerst in februari 1975, toen in Dakar (Senegal), de Beweging van Niet-Gebonden Landen (de BNGL) zich beraadde op de follow-up van de NIEO-resoluties speciaal met betrekking tot de grondstoffenproblematiek. Daar schijnen de OPEC en de andere deelnemende landen een ‘solidariteitsverklaring’ en een ´Actieprogramma’ te hebben opgesteld waarin ‘fundamentele doelstellingen’ zouden zijn uitgewerkt.^[76] Die doelstellingen behelsden ‘enerzijds bevordering van de economische samenwerking tussen de ontwikkelingslanden onderling’, en ‘anderzijds internationale actie door middel van oprichting en samenwerking van producentenorganisaties, alsmede onderzoek naar de mogelijkheid van indexatie.’ Het echt nieuwe element was echter dat ‘tevens de koppeling tussen olie en andere grondstoffen werd benadrukt’ (MinBuza 1975b, p. 10).

Een maand later vond in Algiers een topconferentie van de OPEC-‘vorsten en staatshoofden’ plaats (4-6 maart 1975), die iets meer duidelijkheid bracht op dit laatste punt, en bovendien enkele leemten in de NIEO-resoluties van 1974 voorzag van standpunten waarover voorheen vragen waren gerezen. De uitgebreide ‘plechtige verklaring’ die na afloop in Algiers werd uitgebracht, en die integraal werd vertaald en afgedrukt in het VDO-maandblad IS (1975 p. 132-136), legde in punt 5 nadrukkelijk de voorwaarden vast van de OPEC-deelname aan de in september 1975 voorziene Zevende Speciale-VN-assemblee:

1. dat die ‘in geen geval kan worden beperkt tot de bespreking van het energievraagstuk’;
2. ‘dat eveneens gesproken moet worden over de vraagstukken betreffende de grondstoffen van de ontwikkelingslanden, de hervorming van het internationale monetaire stelsel en internationale samenwerking teneinde stabiliteit in de wereld te bereiken’; en
3. dat het ‘om praktische redenen wel kan worden gehouden binnen een beperkt kader, mits alle landen die te maken hebben met de te bespreken problemen voldoende en werkelijk zijn vertegenwoordigd’ (IS 1975, p. 133-134).^[77]

Vervolgens bevestigden de OPEC-leiders in punt 10 van hun verklaring hun ‘bereidheid zoveel olie te leveren als nodig is voor de essentiële behoeften van de economieën van de ontwikkelde landen,’ mits die geen kunstmatige barrières opwerpen die de normale werking van vraag en aanbod verstoren. Ook waren zij ‘bereid  te onderhandelen over voorwaarden voor het stabiliseren van de olieprijzen’, zodanig dat ‘de consumentenlanden in staat zullen’ zijn ‘de noodzakelijke aanpassingen in hun economieën tot stand te brengen.’ Maar daar moest wel iets tegenover staan, zoals zij hieraan in punt 11 toevoegden: de ontwikkelde landen zouden ‘als tegenprestatie voor de inspanningen, de garanties en de verplichtingen waartoe de OPEC-landen bereid zijn, (…) dienen bij te dragen aan de vooruitgang en de ontwikkeling van de ontwikkelingslanden door concrete maatregelen’ en een ‘volledige uitvoering’ van de NIEO-resoluties van de 6e SAV-VN; gevolgd door een hele reeks van aanbevelingen en eisen aan het adres van deze ontwikkelde wereld, inclusief hervorming van het internationale monetaire stelsel ten behoeve van een zodanig ‘eerlijke vertegenwoordiging van alle landen’ dat ‘de ontwikkelingslanden een veel groter aandeel krijgen in de besluitvorming (…), als deelgenoten in de internationale ontwikkeling en op basis van gelijkheid’ (idem p. 134-136).

Betekende in het bijzonder de inhoud van punt 10 dat de OPEC hiermee voldoende tegemoet kwam aan de eisen van de elf OESO-lidstaten die voor het voorbereidende overleg in Parijs waren uitgenodigd? En impliceerden de punten 5 en 11 nu concreter dan voorheen ook haar bereidheid het oliewapen effectief in dienst van de rest van de Derde Wereld te stellen? Of verschool OPEC zich eigenlijk nòg steeds alleen maar in dit grotere geheel uit beduchtheid voor wat exclusieve onderhandelingen met de OESO-groep over alleen olie zouden betekenen voor haar zo moeizaam verworven machtspositie op energiegebied?

Zekerheid gaf deze OPEC-verklaring nog altijd niet. Tal van uitspraken, waarvan hierboven slechts een fractie is weergegeven, bevatten nogal vage beloften en zodanig hoge eisen aan de OESO-groep dat onwelwillende leden van OPEC daar gemakkelijk onderuit zouden kunnen komen. Bovendien moest men zich afvragen of en hoe het geheel van dit kennelijk bedoelde solidariteitsscenario praktisch vorm zou kunnen krijgen. Leek dit niet bedenkelijk veel op een pokerwedstrijd tussen drie spelers met zeer ongelijke doelen en capaciteiten? Of eigenlijk om twee wedstrijden op verschillende tafels met drie spelers, simultaan òf achtereenvolgens uit te vechten tussen twee, respectievelijk drie van deze deelnemers, met garanties ten aanzien van de uitkomst aan de tweede tafel zonder welke de strijd aan de eerste niet kon worden afgesloten? Het zou ongetwijfeld eenvoudiger zijn als OESO en OPEC eerst konden proberen het onderling eens te worden; maar zouden de overige ontwikkelingslanden niet (moeten) vrezen dan te veel het risico te lopen met lege handen achter te blijven – zowel als de twee machtigere spelers eruit komen met geen of weinig garanties voor hen, als wanneer die vastlopen zonder akkoord?

Iets van deze complicaties kwam al naar voren toen een deel van de Nederlandse ministerraad zich in het kader van de ministeriële onderraad voor Europese Zaken (de REZ) tussen de beide voorgaande conferenties in moest bezighouden met de voorbereiding van het in Parijs in te nemen (gemeenschappelijke) EG-standpunt; de op 4-5 maart 1975 geplande Europese Top van Dublin zou daarvoor de laatste knopen doorhakken.^[78] Den Uyl, Van der Stoel en Pronk bleken principieel voorstander te zijn van een koppeling van energie- en grondstoffenvraagstukken − Den Uyl vond zelfs dat die koppeling niet pas in Dakar, maar ‘feitelijk’ al in de 6e SAV-VN was gelegd (p. 360). Ook Van der Stoel vond dat ‘een koppeling onontkoombaar en trouwens juist is’, maar vroeg zich toch af of de OPEC-landen hun ‘in Dakar gemanifesteerde solidariteit zullen volhouden en hoe de ontwikkelingslanden hun voorstellen zullen brengen’ (idem). Hij zag het dan ook als een ‘groot risico’ dat ‘een volledig gecombineerd energie- en grondstoffenoverleg geen resultaat zou opleveren’ (p. 359). Bovendien wees hij erop dat voor zo’n ‘totale benadering (…) op dit ogenblik geen steun in de EG te vinden zal zijn’ (p. 360). Daarentegen betoogde met name Pronk, dat nu de gezamenlijke ontwikkelingslanden ‘eindelijk tot blokvorming zijn gekomen en’ in Dakar hadden gekozen voor een ‘overall strategie’, een combinatie van de energie- en grondstoffendialoog geboden was (p. 359-360). Hij vond het in elk geval ‘principieel onjuist om te streven naar een oplossing van de problemen van de geïndustrialiseerde landen, zonder dat hetzelfde gebeurt voor de ontwikkelingslanden. Hij ontkende niet dat de OPEC-landen zich uiteindelijk los zouden kunnen maken van de overige ontwikkelingslanden, maar hij zou dat ‘ten zeerste betreuren’ en vond dat ‘Europa en de VS dat zouden moeten voorkomen’ (p. 360-361).

EZ-minister Lubbers wierp echter tegen dat hij dit standpunt weliswaar ‘niet onsympathiek’ vond, maar dat hij de praktische uitwerking miste. Hij noemde het ‘een illusie’ dat de in 1974 gemaakte afspraken over energie gebruikt zouden kunnen worden ‘om de gehele grondstoffenproblematiek te bespreken.’ De discussie over de energieproblematiek moest ‘zo concreet mogelijk’ worden; daarom had hij zich eerder in de vergadering uitgesproken voor ‘een gescheiden behandeling’ (respectievelijk p. 361 en 360). Den Uyl had wel principieel ingestemd met de argumentatie van Pronk (dat de westelijke wereld alleen maar kan winnen bij ‘een ruim overleg met olie als breekijzer’), maar betwijfelde daarna toch ook, met Van der Stoel, dat ‘wanneer alles in het overleg wordt gestopt, er niets uit zal komen.’ Hij vreesde echter dat de door Lubbers bepleite gescheiden behandeling voor de overige ontwikkelingslanden evenmin iets zou opleveren (p. 360-361).

De REZ-bespreking ging uiteen met het voornemen dat Nederland in de EG en in de IEA ‘ervoor zal pleiten (…) te komen tot een parallelle behandeling van energievraagstukken en de grondstoffenproblematiek in het algemeen.’ Maar de vraag ‘of er ook naar gekoppelde besluit vorming moet worden gestreefd’ werd vooruitgeschoven naar nader overleg in de ministerraad (p. 361).

Den Uyl en Pronk hebben de OPEC-verklaring wellicht bemoedigender gevonden dan de Dakar-resultaten – maar toen die verklaring kwam was het EG-standpunt van de Dublin-top net één dag eerder vastgesteld. Beide uitkomsten waren echter voldoende om het door president Giscard d’Estaing voorgestelde vooroverleg in Parijs tussen de tien uitgenodigde delegaties uit de drie hoofdgroepen van landen door te laten  gaan − maar niet om er meteen een succes van te maken. Zelfs een verlenging tot meer dan tien dagen, ‘die vrijwel constant in marathonzittingen werden doorgebracht’ (Wellenstein 1977b, p. 582), was niet genoeg om de controverse over de agenda tot een beslissing te laten komen. Wel werden, volgens deze auteur − die toen als directeurgeneraal voor de buitenlandse betrekkingen van de EG een zeer nabije waarnemer was −, de contouren van het latere compromis wel al zichtbaar: een bredere opzet waarin de energieproblematiek als een ‘aparte categorie’ voorkwam, maar waarbij nog wel de vraag restte ‘of een nevenschikking van alle vraagstukken, dan wel een zekere prioriteit voor de energieproblemen zou gelden’ (idem, zijn cursivering). Weliswaar bleven veel andere kwesties eveneens nog onopgelost, maar wederzijds was er wel een zeker vertrouwen gewekt, zodat het overleg voorlopig  kon worden afgesloten met de afspraak nader contact te blijven houden (idem).

Op naar echte onderhandelingen

Er leek dus licht te zijn, of te gaan, ontstaan in het Noord-Zuid-onderhandelingsproces dat de vooruitzichten voor de in september geplande speciale VN-assemblee (de reeds ter sprake gekomen 7e SAV-VN) met iets meer hoop bijkleurde − en misschien droeg de al weer naar prijsdaling neigende stemming op de internationale oliemarkten bij tot het ontstaan van enige onrust bij zowel OPEC als OESO: de mogelijkheid van nieuwe OPEC-acties om dat tij te keren maakte het voor de OESO gewenst om de test van de OPEC’s bereidheid tot het maken van echte afspraken maar niet te lang uit te stellen.

Die test werd weliswaar eerder voorzien in de follow-up van het Parijse vooroverleg dan in de 7e SAV-VN zelf, maar die laatste zou als algemeen forum van de wereldgemeenschap mogelijk wel kunnen zorgen voor extra politieke impulsen. Politiek-inhoudelijke impulsen zouden daarnaast ook moeten voortkomen uit wetenschappelijke en algemeen maatschappelijke kring, zo luidde Pronks langere-termijn strategie; en die zouden zich zowel op de verschillende regeringen als op internationale instellingen en de publieke opinie moeten richten.

Ik noem hier slechts drie van de activiteiten die de minister hiervoor initieerde of (co-)financierde, in chronologische volgorde:

• een driedaags internationaal symposium over de NIEO in Den Haag, 22-24 mei 1975, waarin zo’n vijftig buitenlandse en ruim twintig Nederlandse deskundigen met elkaar debatteerden (met alleen een publieke slotsessie) over zes hoofdthema’s van het komende internationale overleg;^[79]
• de publicatie in juni 1975 van een Interim Report van het onder leiding van Tinbergen staande studieproject gericht op ‘Reshaping the Internationale Order’ (het RIO-project). Dit project was in 1974 gestart en zou in 1976 worden afgerond met een boek en presentatiebijeenkomsten van de conclusies en aanbevelingen;^[80] en
• de uitwerking, synthese en voortgezette discussie over alternatieve visies op de wenselijke internationale orde en het ontwikkelingsproces in arme èn rijke landen, die in juli 1975 begon met de publicatie van de Zweedse Dag Hammarskjöld Foundation, getiteld: ‘What Now’.^[81]

Hoewel de meeste van de ideeën uit deze manifestaties en rapporten nogal bevlogen waren en daarom nog weinig ingang vonden in de intergouvernementele onderhandelingen van de 7e SAV-VN en daarna, voedden zij wel de voortgaande bezinning op mogelijke alternatieven op vele plaatsen in de wereld. Samen met de boodschap die Pronk ook zelf bij vele gelegenheden uitdroeg vestigde dit zijn langzamerhand groeiende reputatie als een nooit versagende inspirator van de reflectie op de behoeften en tekortkomingen van de internationale samenleving.

Naast deze bezieling moeten echter ook zijn (door sommigen geduchte en door anderen bewonderde) durf en doelgerichte vasthoudendheid in onderhandelingen, en natuurlijk ook de Nederlandse opstelling in het verleden (met name door Udink), hem bij uitstek geschikt hebben gemaakt voor de bijzondere rol die hij tijdens de 7e SAV-VN te vervullen kreeg: voorzitter van de Ad Hoc Commissie tijdens deze assemblee waarin de eigenlijke onderhandelingen zouden plaatsvinden. Pronk kreeg deze rol op voordracht van de G77 (IS 1976, p. 94).^[82]

Het onderwerp van deze speciale zitting, die begon op 1 september 1975 en duurde tot 16 september, was ‘Ontwikkeling en Internationale Samenwerking.’ Deze agendering weerspiegelde het nieuwe accent in de VN, nadat deze oorspronkelijk voor de mid-term evaluatie van de in 1970 aangenomen Internationale Ontwikkelingsstrategie bedoelde zitting door oliecrisis was omgebogen naar de voortgangsbeoordeling van aanbevelingen van de NIEO-resoluties van de 6e SAV. Duidelijk was echter dat niet vooruit zou (kunnen) worden gelopen op het na het Parijse vooroverleg verwachte begin van echte onderhandelingen tussen vertegenwoordigers van de drie hoofdgroepen van landen. De overige ontwikkelingslanden, die per saldo meer te vragen dan te offreren hadden, hadden in die onderhandelingen immers hun hoop gevestigd op betere afspraken over hun problemen door ze te koppelen aan een verhoopt akkoord over het energievraagstuk.

Of dat een goede strategie was, moest natuurlijk nog blijken. Maar het bevorderde tijdens de 7e SAV aan de kant van de gezamenlijke ontwikkelingslanden wel een houding van afwachting en gematigdheid, die het ook voor welwillende landen aan de OESO-kant mogelijk maakte hun minder meegaande groepsgenoten tot enige nuchterheid en voorzichtige tegemoetkomendheid te overreden. Het leidde tot een situatie waarin, volgens Pronk, met name de EG-groep een kans kreeg te fungeren als bemiddelaar (waarover zo meteen meer). Het resultaat was dan ook dat aan het eind van deze SAV met algemene stemmen een slotresolutie kon worden aanvaard, die Pronk omschreef als ‘een belangrijke stap in het wereldwijde gesprek over de economische betrekkingen tussen de ontwikkelingslanden en de ontwikkelde landen’, met ‘unaniem aanvaarde afspraken’ die ‘een goed uitgangspunt’ waren ‘voor de komende energie/ontwikkelingsdialoog.’ Nog opmerkelijker was echter dat Pronk in de houding van de OESO-landen zelfs een bereidheid meende te bespeuren om op een later tijdstip verplichtingen op zich te nemen − alsof zij, overeenkomstig zijn wijd en zijd geciteerde woorden in die dagen, een echte ‘commitment to commit’ op zich hadden genomen.^[83]

Of Pronk de strekking van zijn woorden ook zelf gerechtvaardigd vond, blijft een beetje de vraag − hoewel hij dat letterlijk wèl zei, enkele dagen na de in noot 83 genoemde brief, in zijn rede voor een studiedag van de NAR over de 6e en de 7e SAV op 11 november 1975 − al begon hij toen wel met een iets voorzichtigere vertaling van zijn woorden in het Engels als ‘een toezegging om iets te gaan toezeggen…’. Onmiddellijk daarna kwam hij echter met een nieuwe zelfcorrectie, deze keer in de omgekeerde richting: ‘en ik geloof dat deze “commitment to commit” (…) ook hard is.’ Want in zijn daarop volgende zinnen stelde hij niet alleen dit laatste nog steeds te geloven, maar legde hij ook uit dat ‘de wijze waarop het onderhandelingsproces te New York’ had plaatsgevonden hem tot dit laatste woord had geleid:

    ‘Hard omdat de rijke landen op dat moment voelden dat die onderhandelingen ook voor hen van belang waren, dat er ook voor hen iets uit die onderhandelingen viel (en valt) te halen; met name een gegarandeerde regelmatige aanvoer van schaarse of schaars wordende producten, tegen een door die rijke landen als fair beschouwde prijs.’^[84]

In zijn zes dagen eerdere brief aan Den Uyl had hij zich echter wel wat pessimistischer betoond − althans wat moet je anders zeggen van wat hij daar aan zijn oorspronkelijke woorden toevoegde? Wat hierboven nog ‘unaniem aanvaard’ heette werd meteen daarna afgezwakt tot ‘afspraken’ die ‘nog overwegend het karakter van intentieverklaringen hebben (…), waarbij (…) nog grote verschillen van mening mogelijk en te verwachten zijn over de vraag waartoe men zich precies verbonden heeft’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 473).

Dit was natuurlijk geen onrealistische bijstelling, allerminst. Maar het riep wel de vraag op welke van Pronks woorden meer serieus te nemen waren − een vraag die misschien bij èlke uitspraak van een politicus te stellen is, maar die zich bij Pronks optreden in déze jaren nog sterker opdrong dan eerder. Wat namelijk bij herlezing van zijn publieke teksten uit die tijd (en ook in zijn vertrouwelijke brief aan Den Uyl) opvalt is, dat beweringen met een positieve (vaak zelfs een overdreven lovende of te optimistische) strekking worden gevolgd door tegenbeweringen van negatieve(re) aard (in allerlei varianten van kritische, zo niet sterk afkeurende opinies, tot op zijn zachtst uitingen van twijfel of teleurstelling).^[85]

Waren dit slechts excusabele pogingen om de hoop op een goede afloop overeind te houden, desnoods met retorische kunstgrepen, teneinde het gevaar te vermijden ervan beschuldigd te worden geen oog voor de werkelijkheid te hebben? Of waren het (misschien tegelijkertijd ook) uitingen van een rond deze tijd beginnende − en overigens niet alleen bij Pronk te signaleren − twijfel aan het realiteitsgehalte van die hoop?

Het CIES-experiment

Wat betreft de uitkomst van de 7e SAV-VN: ook al waren het slechts intentieverklaringen, één effect had het ontstane onderhandelingsklimaat over die teksten wel: de G77 was bereid gebleken – zij het voorzichtig en voorlopig alleen op tijdelijke basis − een politieke selectie te maken uit de veelheid van onderwerpen in de NIEO-resoluties van de 6e SAV, en daarbij zoveel als mogelijk de onderwerpen te vermijden die zodanig controversieel waren dat spoedige overeenstemming daarover onwaarschijnlijk leek. Tijdens zijn NAR-rede noemde Pronk als voorbeeld van zo’n even terzijde gelaten onderwerp: ‘het vraagstuk van de permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen, evenals het daarmee samenhangende compensatievraagstuk’ − ‘overigens wel één van  de allerbelangrijkste politieke vraagstukken die bij het denken over een andere internationale economische orde gedurende de afgelopen twee jaar aan de orde kwamen’ (NAR 1975c, p. 7). Kapteyn noemt nog enkele andere onderwerpen waarvan de ontwikkelingslanden voorlopig afzagen, en daarnaast ook de zes, op zichzelf nog wel brede, onderwerpaanduidingen waarover misschien wel een soort consensustekst tot stand kon komen, hoewel ‘op bepaalde punten de eensgezindheid geenszins compleet was’ (Kapteyn 1977, p. 21).^[86]

Deze selectie van nader te bespreken kwesties en de gematigde toon waarin de teksten van de 7e SAV waren geformuleerd droegen er het hunne toe bij dat het steeds nog ‘on hold’ staande vervolg van het in Parijs begonnen overleg over energie en de overige problemen weer in beweging kon komen. Dat leidde in oktober 1975 tot enkele afspraken over de vorm waarin de eigenlijke conferentie zou plaatsvinden, die in de media al snel de naam kreeg van ‘Noord-Zuid-dialoog’, maar die ik hier kortheidshalve zal blijven aanduiden met de afkorting van haar (vertaalde) officiële naam: Conferentie over Internationale Economische Samenwerking (CIES, of CIEC in Engelse teksten).^[87]

Deze CIES, die in Parijs plaatsvond en in december 1975 van start ging met een ministersconferentie van de landen die aan de dialoog zouden deelnemen, was zowel institutioneel als politiek buitengewoon en uniek − ook in de zin dat later zou blijken dat het toch niet meer dan een slechts eenmalig experiment zou blijven. Ik vat eerst de hoofdkenmerken ervan samen:

• Er namen iets meer landen aan deel dan bij het vooroverleg in Parijs, maar het aantal was nog altijd zeer beperkt: 27, waarvan 8 OESO-landen, en 19 uit de Derde Wereld (met zeven van hen van de OPEC).^[88] De vraag of dit een representatieve selectie was is altijd lastig en ook nu weer niet eenduidig te beantwoorden; maar ik ben het eens met Wellenstein dat de OESO-groep het minst te klagen had.^[89]
• De beoogde parallellie van aandacht, te geven aan energie en de overige economische problemen, werd organisatorisch vormgegeven door vier commissies in te stellen over:
  • energie,
  • grondstoffen,
  • ontwikkeling, en
  • financiële vraagstukken.
• Na de plenaire ministeriële opening in december 1975 zouden vanaf februari 1976 de besprekingen op ambtelijk niveau worden voortgezet in gelijktijdig plaatsvindende bijeenkomsten van deze commissies, die elk door twee co-voorzitters zouden worden geleid. Gedurende de ‘analytische fase’ in de eerste helft van 1976 (die in januari zou worden voorbereid door de gezamenlijke co-voozitters van de CIES) waren vier van zulke simultane bijeenkomsten gepland van soms acht tot negen aaneensluitende dagen.^[90]
• Voorafgaande aan de tweede meer op ‘actie gerichte fase’ van de conferentie zou in juli 1976 opnieuw een plenaire vergadering worden gehouden, nu van hogere ambtenaren van de deelnemende landen. Dezen zouden de vorderingen moeten inventariseren en, zonodig, de knopen moeten doorhakken voor het werkprogramma van de commissies in de tweede fase. In december 1976 zou dan alles worden afgerond met een opnieuw ministeriële slotbijeenkomst.
• Voorts zou tijdens beide fasen de parallellie en coördinatie tussen deze commissiebesprekingen extra worden gewaarborgd door aan de twee co-voorzitters van elke commissie grote, interveniërende en sturende bevoegdheden toe te kennen. Deze co-voorzitters zouden bovendien centraal worden gecoördineerd en aangestuurd door de twee co-voorzitters die de CIES zouden leiden: de Venezolaan Perez Guerrero (tot 1974 SG van Unctad, en zowel daarvoor als daarna als minister actief in de OPEC en de VN) en de Canadese minister van BuZa, MacEachen.^[91]
• Overigens hoefden deelnemende landen die niet in bepaalde commissies vertegenwoordigd waren zich niet buitengesloten te voelen: zij kregen het recht er een waarnemer heen te sturen, zij het zonder spreekrecht. Wel spreekrecht (maar geen stemrecht) kregen daarentegen de waarnemers van diverse, wat men noemde: ‘functionele intergouvernementele organisaties’ (zoals de Wereldbank, het IMF, het IEA en de OPEC, de GATT en Unctad, en de OESO en de VN); die werden namelijk geacht een nuttige inbreng te hebben in de hen regarderende commissies (Wellenstein 1977b, p. 584).

Dit leek, op papier althans, een uitstekende opzet voor het op gang brengen van een dialoog over een reeks van samenhangende vraagstukken. Duidelijk was echter dat die alleen zou slagen als de deelnemende landen de in deze opzet weerspiegelde geest van dit overleg ook in houding en gedrag tot uitdrukking zouden brengen. Alvorens na te gaan of en hoe dit ging wil ik, bij wijze van intermezzo, echter eerst even stilstaan bij een nu al enige keren uitgesteld onderwerp: de door diverse omstandigheden onvermijdelijke eenheid van optreden die de negen lidstaten van de EG zichzelf in dit overleg hadden laten opdringen; en ik hang dit op aan de vraag in hoeverre dit voor Pronk, die als OS-minister geen toegang had tot de CIES (omdat Van der Stoel de Europese Zaken aan staatssecretaris Brinkhorst had gedelegeerd) nog mogelijkheden openliet voor het inbrengen van het ontwikkelingsperspectief.

De EG en Pronk

Deze vereiste EG-eendracht was door de voorstanders van verdergaande Europese integratie met open armen ontvangen − misschien een te passieve formulering, gegeven de bijna dodelijke frustratie van het Europese ideaal tijdens de oliecrisis! Mondialist en eurocriticus van vóór zijn ministerschap, Pronk, zal daar echter anders tegenaan hebben gekeken en zich, ten minste, twee dingen hebben afgevraagd:

1. Hoe ver de lidstaten in beleidsinhoudelijk opzicht zouden willen gaan om de CIES-besprekingen tot voor de diverse groepen van ontwikkelingslanden betekenisvolle uitkomsten te brengen? En
2. hoeveel EG-eensgezindheid er nodig zou zijn om ook de andere ontwikkelde en ontwikkelingslanden in de CIES zover te krijgen?

De gang van zaken tijdens de 7e SAV-VN had Pronk wellicht wat optimistischer gemaakt over de mogelijk positieve rol van gemeenschappelijk optredende EG-landen − in zijn reeds aangehaalde brief aan Den Uyl beschreef hij althans opvallend enthousiast hoe, na de aanvankelijke spanning tussen Nederlandse en West-Duitse posities, de problemen konden worden opgelost. Mede dankzij de vastgehouden ‘goede sfeer’ in het interne beraad was de Gemeenschap tot het innemen van vooruitgeschoven posities bereid geweest − ‘om de Amerikanen voor te blijven’, staat erbij; een opmerkenswaardig motief. Daardoor had de EG ‘in het laatste stadium ongetwijfeld de VS en Japan tot aanpassing van standpunten kunnen bewegen.’^[92]

In de 7e SAV ging het echter nog helemaal niet om definitieve afspraken, en toch, zoals we al hebben opgemerkt, zag Pronk zich in zijn NAR-inleiding, na ook daar het optreden van de EG geprezen te hebben, wederom genoodzaakt negatievere signalen af te geven: veel lidstaten leken weer terug te willen keren naar posities van vóór september 1975. Het was dan ook wel vreemd om hem vervolgens tòch een verandering in zijn eerdere opvattingen over de EG te zien verkondigen. Na eerst een deel van zijn vroegere kritiek daarop te hebben herhaald  –  inclusief zijn mening dat harmonisatie en coördinatie van nationaal ontwikkelingsbeleid tot een gemeenschappelijk EG-beleid nog ‘niet wenselijk’ was −, stelde Pronk in de NAR ineens en nogal verrassend: ‘Ik denk daar thans enigszins anders over’!

Wel maakte hij een uitzondering voor het hulpbeleid: ‘voorlopig’, zo zei hij te ‘geloven’, viel daarvan niet veel te coördineren met lidstaten die op dat terrein te weinig presteren. Maar ten aanzien van, kennelijk, alle niet-hulp-onderdelen van de NIEO verklaarde hij nu heel categorisch, dat ‘de mogelijkheden voor Nederland uitsluitend binnen het blok van de EEG liggen’ (NAR 1975c, p.11; cursivering toegevoegd).

Moest dat letterlijk worden genomen? Dan was zijn meningswijziging wel wat radicaler dan ‘enigszins’. Kennelijk werd dat echter niet bedoeld − en al evenmin in praktijk gebracht, zoals nog zal blijken. Pronk creëerde met deze opmerkelijke uitspraak, die hij elders in vele varianten herhaalde, echter wel een onduidelijkheid die veel misverstand opriep over wat hij met deze mededeling nu echt had beoogd. Vooral het woord ‘uitsluitend’ was misplaatst, want tal van niet-hulp-maatregelen van een op vestiging van een NIEO gericht beleid kunnen heel goed op Nederlands niveau worden genomen − verderop in dit hoofdstuk zullen we daarvan nog diverse voorbeelden uit Pronks beleid zien. Dit betreft voorbeelden van maatregelen die in principe zinvol zijn, en waarmee daarom, àls het pro-ontwikkeling-model de norm is, zelfs alvast zoveel als praktisch mogelijk is op Nederlands niveau een begin moet worden gemaakt − zo lang althans niet alle (voor die beleidsonderdelen waarvoor een gemeenschappelijke gedragslijn verdragsrechtelijk is voorgeschreven) of een voldoende aantal lidstaten bereid is hetzelfde te doen. Uitzondering zijn alleen die maatregelen die per se de medewerking van andere landen vereisen omdat zij, toegepast door één land, niet zinvol en/of praktisch onuitvoerbaar zijn.

Maar ook voor die laatste zijn lang niet altijd medeleden van de EG nodig, en slechts zelden alléén maar, laat staan àlle, lidstaten.^[93]

Eén van de twee redenen die Pronk in de NAR gaf voor zijn nieuwe opvatting (ongetwijfeld naast de bestaande verdragsverplichtingen, die hij niet eens noemde) was, dat ‘ontwikkelingslanden niet geïnteresseerd zijn in Nederland sec’ − dat was dan weliswaar afgezien van ‘de hulpinspanningen en de ontwikkelingspolitieke voorstellen van Nederland.’ Waar ontwikkelingslanden volgens Pronk wèl, of voornamelijk), naar keken was ‘wat de grootmachten, wat de VS, de EEG en Japan te bieden hebben’ (idem).

Los van de vraag of de meningen van ontwikkelingslanden op dit punt wel altijd doorslaggevend behoren te zijn,^[94] deze laatste constatering was op zichzelf natuurlijk niet onjuist. Maar het was wèl onterecht om net te doen alsof het hier om een òf-òf-tegenstelling ging. Uiteraard kijken ontwikkelingslanden in de eerste plaats en vooral naar de grootmachten. Maar denken dat die grootmachten alleen uit eigen impulsen handelen, en niet van buiten of van binnen uit beïnvloedbaar zijn, is een misvatting. Zeker bij een grootmacht als de EG, samengesteld uit grotere en kleinere lidstaten, is in structurele zaken de Nederlandse opstelling, alléén of samen met andere lidstaten, voor ontwikkelingslanden allesbehalve onbelangrijk.

De foute vergelijking die Pronk hier maakte was, dat hij tegenover elkaar zette wat Nederland in zijn eentje kan doen, en wat de EG kan of zou moeten doen. Maar dat is een valse tegenstelling. Het exclusief Nederlandse alternatief is alleen dan interessant als het iets oplevert dat zinvol is, èn als het in theorie betere bovennationale alternatief (met of zonder de EG) vooralsnog niet bestaat. En soms is het EG-alternatief het enige, hoe bescheiden het ook uitvalt, indien het niet doorgaan daarvan betekent dat er helemaal niets gebeurt (zoals in het geval van de associatie-onderhandelingen).

De echte opgave, waaraan Pronk bij deze gelegenheid voorbijging, was, in die gevallen dat gemeenschappelijk EG-beleid potentieel betekenisvol en/of door verdragen en omstandigheden (zoals bij de CIES) onvermijdelijk is: wat Nederland (zo mogelijk samen met andere lidstaten) kan bewerkstelligen in de grootmacht EG. En dat was voor ontwikkelingslanden nog steeds zowel tactisch als strategisch van groot belang − daar waren zij na de oliecrisis echt niet anders over gaan denken.^[95] Zouden zij Pronk, bijvoorbeeld (hoewel aan diens voorzitterschap in de 7e SAV-VN niet te veel invloed moet worden toegedicht), ook hebben voorgedragen voor die functie als hij van een niet-EG-land minister was geweest?

Ik vermoed dat Pronks motieven om te doen alsof hij over de EG intussen enigszins anders was gaan denken voornamelijk van politieke aard waren − pogingen om in Europese kring wat salonfähiger te worden − een tekortkoming die zijn effectiviteit in Brussel wel deerde. Het baatte hem echter niet: Van der Stoel verklaarde ook na de kabinetsperiode nog dat het ‘grootste probleem’ tussen hem en Pronk ‘de houding in de EEG’ was. Hij stelde het voor als ‘een verschil in tactische benadering’ (Traa 1978, p. 90), maar ik geloof dat hij Pronks houding ernstig mistekende − en waarschijnlijk ook niet begreep, als je ziet waar hij deze ‘soms’ van betichtte. Zie bij voorbeeld:

‘Als het niet lukte had Pronk de neiging te zeggen: dan maar niet. Hij stelde vaak een zodanige lijn voor dat je zeker wist dat het “dan maar niet” zou worden. Voor de ontwikkelingslanden vond ik het veel interessanter je partners twintig à dertig procent mee te krijgen dan met een honderd procentsopstelling alleen te blijven staan. Dat was Pronk, geloof ik, theoretisch wel met me eens, maar in de praktijk leidde zijn opstelling soms onvermijdelijk tot een Nederlands isolement. Er waren binnen de EEG ook sterke weerstanden tegen de persoon van Pronk, die ik dan probeerde weg te poetsen’ (Van Traa 1978, p. 90).

Die weerstanden zouden wel ontstaan kunnen zijn, en dat ‘soms onvermijdelijke’ Nederlandse isolement eveneens. Maar wat Van der Stoel niet zag, of niet wenste te zien, is dat die ook het gevolg kunnen zijn geweest van iets anders dan een domme, en nogal kortzichtige ‘dan maar niet’-benadering. Die laatste betekent immers maar al te vaak dat er dan weinig of niets gedaan kan worden, en dat is bij structurele ontwikkelingssamenwerking zelden verkieslijker dan de twintig à dertig procent waarover Van der Stoel het had − wat overigens ook Pronks eigen, vele malen herhaalde, woorden waren na de lancering van zijn nieuwe boodschap in de NAR.

Er was, en is, echter wèl wat voor nodig om het genoemde minder dan ideale percentage ook te realiseren − onder andere: zeggen dat je mikt op méér, en desnoods bereid bent isolement te riskeren (tijdelijk, uiteraard, om niet alles te verspelen). Pronk was een horzel in de pels van de EG. En natuurlijk werd dit niet gewaardeerd door landen die de EG ten allen tijde centraal wilden stellen (met name als zij daarin zelf aan de touwtjes trokken).^[96] Pronks opponenten gebruikten overigens ook graag het verwijt aan Nederland dat het niet altijd even consequent was, pro-ontwikkeling of pro-Europa. Wat het laatste betreft: Van der Stoel was wel de laatste om Pronk na deze regeringsperiode de ‘Europese les’ te lezen. Hij was het immers die na de oliecrisis, weliswaar namens het kabinet, maar toch wel ongeveer als enige, een Europese aanpak dwarsboomde omdat die de Atlantische betrekkingen dreigde te schaden; en dat was net zo obstructief als de Nederlandse houding kort na de olieboycot was toen het er naar uitzag dat we onze riante olie- en gasvoorziening met andere landen moesten delen. In vergelijking daarmee was het dwarsliggen dat Pronk voorstond, nooit alleen uit voorkeur voor een Nederlandse aanpak, maar primair om een betere Europese benadering te bevorderen, toch wezenlijk iets anders.

Echter, zoals gezegd, Pronk probeerde zichzelf met deze NAR-rede waarschijnlijk alleen maar een wat minder anti-Europees imago te bezorgen, terwijl zijn opstelling in de praktijk − voor zover ik heb kunnen vaststellen − niet veel anders werd dan voorheen. Zijn behoefte aan imagoverbetering op dat punt kan overigens niet zijn voortgekomen uit de gedachte dat hij zijn in de 7e SAV versterkte pro-ontwikkeling-reputatie persoonlijk zou hebben kunnen aanwenden voor eenzelfde rol in de CIES. Die weg was voor hem al vóór dat moment afgesneden omdat het energie- en CIES-overleg van meet af aan werden gecoördineerd door en via de BuZa-minister(s).^[97] Dat en de reeds in het begin van dit hoofdstuk genoemde regeling van Van der Stoel voor het staatssecretariaat voor Europese Zaken maakten dat, toen de EG maar met één zetel aan de CIES mocht meedoen, de voorbereiding van en deelname aan die onderhandelingen onder Brinkhorst ressorteerden, terwijl Van der Stoel zelf eindverantwoordelijk bleef.^[98] In Brussel kon Pronk er alleen over meepraten in de periodieke (Europese) ministerraad van de minsiters voor ontwikkelingssamenwerking, maar die had weinig invloed op de mandaatsbepaling voor de CIES. Voor zijn CIES-inbreng kon Pronk alleen in de Nederlandse ministerraad (met name in de REZ) terecht.

Ik sluit dit intermezzo af met een verwijzing naar enige in verschillende richtingen wijzende gebeurtenissen: enerzijds, het besluit (in september 1976) om in 1978 te beginnen met rechtstreekse verkiezing van het Europese Parlement, en de steeds intensiever wordende discussie over de vorming van een Europese Unie (met een vooralsnog onduidelijk inhoud, maar wel met een steeds vaker genoemd ‘1980’ als het streefjaar voor besluiten ter invoering daarvan). En anderzijds, de eerste bijeenkomst van de staats- en regeringshoofden van de zes politiek-economisch belangrijkste landen: de VS, Japan, het VK, West-Duistland, Frankrijk en Italië, in november 1975 in het Franse Rambouillet − een volstrekt informele bijeenkomst (die de annalen inging onder de naam van haar plaats van samenkomst), vooral bedoeld om enkele urgente knopen in het bredere internationale overleg door te hakken. Gezien dit laatste werden dit beslissende voorbesluiten door een beperkt aantal landen, zoals ook voorzien was voor de CIES, maar anders dan deze laatste: zònder directe of gemandateerde gemeenschapsvertegenwoordiging van de in Rambouillet aanwezige EG-landen.^[99]

De eerste ronde binnen en buiten de CIES

Na de plechtige openingszitting van de CIES in december 1975, en nog vóór het begin van het commissiewerk van haar ‘analytische fase’ in februari 1976, vonden er echter twee gebeurtenissen plaats die van grote invloed zouden zijn op het onderhandelingsproces.

De eerste betreft het reeds in Rambouillet voorbereide Amerikaans-Franse compromis over de wijze waarop de hervormingsbesprekingen van het internationale geldstelsel voorlopig zouden worden afgerond. Dat gebeurde begin januari 1976 in Jamaica waar de sinds 1974 fungerende Interimcommissie^[100] besloot om op basis van dit akkoord enkele wijzigingen aan te brengen in de IMF-statuten. Wat de wisselkoersen betreft kwamen die erop neer dat de na de 1971-crisis ontstane verscheidenheid aan valutaverhoudingen en opvattingen omtrent de veranderbaarheid van deze koersen min of meer officieel werd gesanctioneerd: vrijheid, blijheid, met een minimum aan internationaal toezicht − een echt ‘succes voor Verenigde Staten’ (Jager & Lanjouw 1976, p. 673). Ook ten aanzien van de andere, eerder wenselijk geachte, veranderingen concludeerden deze auteurs, dat de SDR’s vooralsnog niet de status van ‘belangrijkste reservemiddel’ leken te zullen krijgen, zoals ook ‘de rol van het goud en de reservevaluta’s’ (bijvoorbeeld die van de VS-dollar) niet leek te zullen verminderen. Jager & Lanjouw verwachtten daardoor dat er ‘waarschijnlijk in de toekomst’ evenmin ‘sprake zal zijn van een betere beheersing van de wereldliquiditeit’ (idem p. 676).^[101] Vooral door deze manco’s leek de ‘link’-idee (SDR-verdeling in overeenstemming met ontwikkelingsbehoeften) hierna theoretischer dan ooit − nota bene, nu er eindelijk een Nederlands kabinet was dat dit uitgangspunt wèl had aanvaard.^[102]

Misschien nog ingrijpender voor de aard van de CIES-besprekingen was echter de ministersbijeenkomst van de G77 in januari-februari 1976 in Manilla. Waarom moest de G77 zich nòg eens inhoudelijk prepareren op de CIES-besprekingen, na die bij meerderheid van stemmen opgedrongen VN-resoluties over de NIEO in 1974, en vooral na het compromisakkoord van de 7e SAV in 1975? Het formele antwoord is: deze nieuwe bijeenkomst was niet voor de CIES bestemd, maar voor de in mei 1976 voorziene vierde conferentie van de Unctad in Nairobi, Kenia (waarover zo meteen meer). Letterlijk stond dit laatste ook zo vermeld in de aldaar opgestelde Manilla-Declaratie van de G77, en ook het daaraan gehechte Actieprogramma zei nergens iets over de CIES! Alleen zat bij de in Manilla aangenomen overige resoluties ook nog een ‘besluit’ dat stelde dat er arrangementen moesten worden getroffen voor een voortdurende uitwisseling van informatie tussen de Negentien ontwikkelingslanden in de CIES en de twee overleggroepen van de G77 in Genève en New York.^[103]

Dat klonk niet zo strikt als Wellenstein het stelde naar aanleiding van deze conferentie, namelijk: dat de in Manilla genomen besluiten ‘als richtlijn zouden dienen voor alle leden’ van de G77 ‘in alle fora, binnen en buiten de VN’, en derhalve: dat de Negentien ‘in de Parijse dialoog een soort van bindend mandaat’ hadden gekregen van de G77. Woorden of zinnen met een dergelijke strekking zijn echter in geen van de genoemde Manilla-teksten te vinden.

Ook een andere nabeschouwer van de CIES, de Iraniër Jahangir Amuzegar, sprak niet van een streng mandaat.^[104] Op de enige plaats waar deze in zijn uitgebreide analyse van het verloop en de uitkomsten van de CIES de Manilla-bijeenkomst van de G77 noemde, verwees hij alleen naar enkele ‘suggesties’ voor ‘gesprekspunten’ die de Negentien ter tafel brachten voor de eerste fase van de CIES (Amuzegar 1977, p. 422). Over de inhoud van deze suggesties zei hij echter niets, en ook hun status bleef onduidelijk, net als de datum.^[105]

Van belang is dit overigens nauwelijks. Want ook als Wellenstein die mandaatskwestie wellicht wat overdreef,^[106] het was zo goed als  ondenkbaar dat de Negentien in de eerste fase van de CIES over minder, of heel andere, onderwerpen de standpunten van de Acht zouden hebben willen onderzoeken dan de G77 intussen in Manilla had voorbereid voor Unctad-4.^[107]

Vraagtekens worden dan ook niet zozeer opgeroepen door het zo goed als ontbreken van referenties aan de CIES in de stukken van Manilla, als wel door het feit dat Unctad-4 überhaupt werd gehouden, n.b. ten tijde van de CIES!: betekende dit niet dat de nog in de verkennende fase verkerende CIES meteen al minder centraal kwam te staan, wellicht zelfs dat de kans op succes van haar experimentele vorm daardoor werd aangetast? Waarom stuurde de G77 eigenlijk negentien van haar meest invloedrijke leden het CIES-veld in om te proberen daar iets voor het geheel van de Derde Wereld uit het vuur te slepen, als zij tegelijkertijd van plan was, in Unctad-4, ook als collectief ten strijde te trekken voor hetzelfde? Verried dat laatste dat de G77 de CIES niet helemaal vertrouwde, of er zó weinig van verwachtte dat zij er Unctad-4 niet zo maar voor liet afgelasten of opschorten?

Het is de vraag of dit soort overwegingen ergens op hoog strategisch niveau in de G77 is besproken − zo’n strategisch centrum hadden de ontwikkelingslanden niet eens; dat was altijd al hèt probleem van de groep! Waarschijnlijk stonden de data van Unctad-4 gewoon zoveel eerder vast dan die van de CIES, dat niemand het nog in zijn hoofd haalde daaraan te tornen. En zeker zou niemand van de Negentien het hebben gewaagd iets dergelijks voor te stellen aan de overige leden van de G77^[108] − het onderlinge wantrouwen tussen de meeste van deze landen was daarvoor eenvoudig te groot; de in Manilla verwoorde wens van de G77 om in detail op de hoogte te blijven van het doen en laten van de Negentien bevestigde dit slechts.

Ik ben het echter wel met Rothstein (1977, p. 366-367) eens, dat het laten doorgaan van Unctad-4 niet per se betekende dat de G77, of de meerderheid van haar leden, de CIES niet vertrouwde, of er weinig van verwachtte − wèl dat zij de CIES tijdelijk minder belangrijk vond dan de Unctad, eenvoudig omdat zij niet meteen bereid was al haar kaarten op de Negentien te zetten. En de reden daarvoor was even simpel: er was in de eerste maanden van 1976 gewoon nog te weinig duidelijkheid over de uiteindelijke concessiebereidheid van de Acht in de CIES. Niet alleen had er na de 7e SAV al te veel ontbroken aan wat Pronk het waarmaken van het ‘commitment to commit’ had genoemd, ook het mandaat van de met één zetel vertegenwoordigde EG-Negen was nog niet eens definitief vastgesteld, laat staan dat er al een poging tot consensus tussen de Acht onderling had plaatsgevonden.^[109]

Het lag dus zeer voor de hand dat de G77 eerst nog wat extra druk wilde opvoeren door in Manilla de geactualiseerde wensen nog eens opnieuw op een rijtje te zetten, en vervolgens in Unctad-4 na te gaan wat zij als collectief kon bereiken in een confrontatie met alle ontwikkelde landen, alvorens het stokje over te dragen aan de Negentien in Parijs. De ironie wil echter dat zij met deze strategie bij de meest weigerachtige ontwikkelde landen stellig de tegenovergestelde reactie teweegbrachten.^[110] Kortom: hoewel de eerste helft van de CIES toch al voornamelijk was bedoeld voor analyse, het zou ook vanwege Unctad-4 pas daarna serieus worden.

Voor Pronk lag de prioriteit noodgedwongen omgekeerd: hoewel hem voor beide conferenties een taak wachtte, reikte de Nederlandse (en dus zijn persoonlijke) invloed op de CIES niet verder dan maximaal 1/9 van die op Unctad.^[111] Over de wenselijkheid van een eensgezind EG-optreden had Pronk zich ten aanzien van Unctad-4 op 19 februari 1976, in antwoord op Kamervragen, veel afhoudender getoond dan wat zijn recente pro-EG pose had kunnen doen vermoeden.^[112] Wat de CIES betrof zou er uiteindelijk natuurlijk geen echte keuze zijn − al hoefde dat niet te betekenen dat men zich bij elk meerderheidsstandpunt moest neerleggen: de (onder)-Raad voor Europese Zaken (REZ) van 27 februari deed althans, op aandrang van Pronk, een poging om de Nederlandse inbreng bij het al eerder als ‘evolutief’ bestempelde EG-mandaat zodanig te formuleren dat er onder bepaalde voorwaarden ruimte zou zijn om achteraf te kunnen terugkomen op posities die naar Nederlandse mening niet ver genoeg gingen. Veel meer dan een schijnsucces voor Pronk werd het echter niet.^[113]

Unctad-4 en de grondstoffencontroverse

Interessanter was wat Pronk zelf tijdens de vierde Unctad kon bewerkstelligen − de conferentie waarvan hij na afloop van Unctad-3 in Chili nog had gezegd dat die niet meer zou hoeven.^[114] werd gehouden in Nairobi, 5-31 mei 1976. In Nederland was de aandacht voor Unctad-4 kleiner dan die voor Unctad-3 − voor sommigen deels ook omdat het Nederlandse optreden in Nairobi bij Pronk in goede handen werd geacht.^[115] Conform de competentieafspraken van 1973 waren Lubbers en Pronk gezamenlijk verantwoordelijk voor het Nederlandse optreden, waarbij (zoals gebruikelijk sinds Udink) de EZ-minister alleen in het begin van de conferentie acte de présence gaf en de OS-bewindsman in de eindfase. Pronk kon daardoor deelnemen in het slotoverleg van de zogenaamde ‘Mount Kenya group’, waar voor Unctad-4 de definitieve uitkomst werd bepaald.

Als alléén op de stemverhoudingen bij de eindresoluties zou worden gelet, was deze conferentie − alwéér − een vrij harmonieuze gebeurtenis: er werd namelijk maar één keer gestemd, en zelfs toen was er geen enkele tegenstem − alleen onthoudingen. Alle overige resoluties werden ‘without dissent’ aangenomen. De werkelijke verhoudingen lagen echter heel anders. Tijdens de laatste conferentienacht kwam het zelfs tot een openlijke breuk binnen de Westelijke landengroep èn binnen de EG − dat die aan het licht kwam was vermoedelijk het enige echte, maar uitsluitend politieke, resultaat van Unctad-4. Maar of die uitkomst, politiek en/of inhoudelijk, ook iets positiefs betekende voor de CIES was twijfelachtig.

De breuk werd teweeggebracht bij wat al sinds de 7e SAV-VN was genoteerd als het hoofdonderwerp van deze Unctad: het Geïntegreerde Grondstoffenprogramma (waarvoor ik hier af en toe de in de literatuur gangbare afkorting van de Engelse naam, Integrated Programme for Commodities: het IPC, zal gebruiken).^[116] De controverse hierover werd zelfs zo groot dat het in feite de behandeling van de andere onderwerpen op de agenda ‘heeft overschaduwd’, aldus het delegatieverslag (MinEZ 1976, p. 7).

Het IPC behelsde een hele reeks van ideeën over doelstellingen en daarop gerichte maatregelen met betrekking tot de internationale handel in primaire goederen en producten, ideeën die  voor het grootste gedeelte al veel langer in omloop waren, en deels ook al eens in praktijk waren gebracht, maar dat laatste doorgaans niet met veel succes. Daarom was bedacht, en verhoopt, dat samenbrenging van de onderhandelingen over een aantal van de voor ontwikkelingslanden belangrijke land- en mijnbouwproducten in één gemeenschappelijke programma, met goed op elkaar afgestemde doelen en maatregelen, gecoördineerd beleid van de deelnemende exporterende en importerende landen, en centrale voorziening van de benodigde financiering, in één klap alle (vooral onder economen bestaande) somberheid over de mogelijkheden van afzonderlijke grondstofakkoorden zou kunnen doorbreken, en mogelijk zelfs voor een nieuw elan zou kunnen zorgen in het internationale grondstoffenbeleid. Op onderdelen was dit in theorie niet eens zo’n gekke gedachte, die bovendien vleugels kreeg door de naar het OPEC-voorbeeld en de recente prijshausse gewekte hoop van de één, en vrees van de ander, omtrent de ‘grondstoffenmacht’ van ontwikkelingslanden. Dat laatste zou weliswaar een illusie blijken te zijn voor de meeste ontwikkelingslanden, maar dat leidde niet, althans niet tijdig, tot betere inzichten van de exporterende ontwikkelingslanden en het Unctad-secretariaat. In hun overmoed verzuimden zij zelfs om adequaat in te spelen op de problemen van importeurs (ontwikkelde èn ontwikkelingslanden), zodat uiteindelijk ook de noodzakelijke medewerking van de belangrijkste importlanden uitbleef.

Dit laatste verwijt treft vooral het collectief van de G77, dat bijna voortdurend worstelde met de ook onderling bestaande belangentegenstellingen − al te vaak werden die dan ook niet opgelost in compromissen, maar slechts bedekt door het verder opschroeven van de eisen aan de ontwikkelde landen. Belangrijk was echter ook het ernstige gebrek aan kwaliteit van de uitgangspunten en voorstellen (vooral de technische en intellectuele onderbouwing ervan) die in 1976 de basis werden van de agenda van Unctad-4.^[117]

Even terzijde: Het voorgaande commentaar vergt een prealabele kanttekening, geboden als die is door de pas van enkele jaren later daterende verdere ervaringen met het IPC en de na Unctad 4 gevolgde beleidsdiscussie bij de uitvoering van gedeelten van het programma. In feite is het hele IPC-idee uiteindelijk zelfs een enorm fiasco geworden, en daarmee ook het streven naar een NIEO, waarvoor voor ontwikkelingslanden het IPC zo’n beetje fungeerde als dè toetssteen van de bereidheid van de ontwikkelde landen tot medewerking.^[118]

Hoewel deze ‘wijsheid achteraf’ niet, zoals al in hoofdstuk 1 gesteld, de leidraad mag zijn bij de beoordeling van de gang van zaken in de periode-Pronk, kan ik bij de  bespreking van de gebeurtenissen in deze periode natuurlijk niet net doen alsof ik van het latere lot van het IPC/NIEO-pakket geen enkele weet heb. Wat ik wèl zal doen is vrijelijk gebruik maken van de inmiddels beschikbare bronnen en bij de analyse en beoordeling van de handelingen in deze periode ook de relevante gegevens uit de pas later beschikbare publicaties betrekken; en ik zal dan tevens, àls dat interessant lijkt, enkele waarderingen, opinies en andere inzichten van die latere analisten vermelden. Maar die latere analyses zal ik niet meewegen bij mijn appreciatie van het handelen in de huidige periode − althans mijn best doen die verkleuring te vermijden. Zoals gezegd, bij de beoordeling van het beleid van de Nederlandse kabinetten en OS-ministers mogen alleen de ideeën worden gehanteerd die representatief kunnen worden geacht voor het contemporaine pro-ontwikkeling-denken in elke periode zelf.^[119]

In 1976, in de dagen voor en tijdens Unctad-4, was de houding tegenover het Geïntegreerde Grondstoffenprogramma echter nog niet zo uitgesproken. Er waren wel de al langer bekende kritieken op bepaalde aspecten van afzonderlijke grondstoffenovereenkomsten, maar tijdens de conferentie kwam het echte verzet tegen het IPC alleen van de VS en West-Duitsland, in veel maar niet alle punten bijgevallen door het VK. De laatste twee − die overigens niet de enige waren die tevens vreesden later bij de CIES nòg eens tot verdergaande concessies te worden gedwongen − hadden het met deze houding al vóór de conferentie onmogelijk gemaakt dat er een gemeenschappelijk EG-mandaat was overeengekomen.^[120]

De eindeloze twisten die zowel de EG als de B-groep tot het einde van de conferentie bleken te blijven verdelen riepen uiteraard de nodige irritatie op bij de andere landengroepen. Desondanks kwam er over het IPC een unanieme resolutie tot stand − ze werd althans zonder tegenstem of onthouding aangenomen. Gelet op de inhoud hoefde dat echter geen verbazing te wekken: letterlijk genomen stond er zelfs niets in dat de meest tegenstribbelende landen dwong tot iets wat zij niet wilden. Zij behoefden slechts te willen deelnemen aan verder overleg, en dat deden zij − alleen de volgorde van sommige stappen en de deadlines vermeld bij enkele overleg- of onderhandelingsbijeenkomsten konden reden zijn tot bedenking. Waarom moest hierover dan toch de openlijke breuk tussen de Westelijke landen ontstaan waarover ik het hierboven had?

Het betrof enerzijds drie van de belangrijkste B-landen: de VS, het VK en de BRD, die er op het eind behoefte aan bleken te hebben expliciet hun bedenkingen tegen de resolutie en enkele andere, meer algemene bezwaren uit te spreken in aparte verklaringen afgelegd in de slotzitting. En toen vaststond dat zij niet van dit voornemen zouden afzien besloot de rest van de EG, samen met andere landen een meerderheid van de B-groep, daarover publiekelijk een tegengeluid te laten horen.

Eerst de reserves van de drie. Met nuanceverschillen hadden zij alle drie bedenkingen tegen de opdracht aan de Unctad-SG om vóór maart 1977 een onderhandelingsconferentie bijeen te roepen over een gemeenschappelijke financieringsregeling voor grondstoffenovereenkomsten − in de resolutie niet nader omschreven dan als een ‘Common Fund’ (hierna CF), want over het nut en de mogelijke functies daarvan werd ook door andere landen nog zeer verschillend gedacht. En het enig andere gemeenschapelijke punt van de drie was hun categorische afwijzing van ‘indexatie’ − een woord dat, niet toevallig, niet eens voorkwam in de resolutie (maar wèl andere, veel vagere omschrijvingen, waarmee sommigen mogelijk ongeveer hetzelfde bedoelden − namelijk het op een of andere manier koppelen van de exportprijzen van ontwikkelingslanden aan de prijzen van hun importen). Daarnaast hadden alleen de VS en West-Duitsland gemeen dat zij sterk aarzelden over het sluiten van grondstoffenakkoorden met interveniërende bevoegdheden in de markt (al zouden zij wel aan het voorbereidende overleg daarover meedoen). Tevens verklaarden deze twee nog eens nadrukkelijk tegen de NIEO te zijn (alleen de BRD voegde toe wèl bereid te zijn tot stappen om de structuren van de wereldeconomie te verbeteren). De VS zeiden voorts als enige dat zij moeite hadden met het idee om de productie van synthetische en andere substituten te ‘harmoniseren’ met het aanbod van natuurlijke basismaterialen (hoewel de resolutie alleen vroeg om verder onderzoek daarnaar). Ook betreurden de VS het dat de resolutie niet inging op het steunen van de verdere ontwikkeling van natuurlijke hulpbronnen in ontwikkelingslanden − waarvoor minister Kissinger de oprichting van een nieuwe instelling: een International Resources Bank (IRB), had voorgesteld (eveneens genegeerd in de resolutie).

Dat laatste was natuurlijk wel ongelukkig, want verdere grondstoffenexploratie en -ontwikkeling in de Derde Wereld had ook het belang van de ontwikkelde landen in het IPC kunnen vergroten, zoals ook de opname van een algemene doelstelling als het verbeteren en veiligstellen van de grondstoffenvoorziening in importerende landen niet zou hebben misstaan in een echt geïntegreerd programma.^[121] Ook andere aarzelingen van de drie afwijkende landen waren op de keper beschouwd niet meer dan logisch en realistisch: het waren immers bepaald geen kleine sprongen in het duister waarmee op dat moment in principe instemming werden verlangd.^[122]

De overige landen van de EG en de B-groep vonden dit ongetwijfeld ook. Alleen hadden de meeste van hen er, anders dan deze drie, wel politiek behoefte aan Unctad-4 met een veel positiever signaal af te sluiten. En dat kon ook, zo vonden verschillende van deze landen, want er werd met name optimistisch gedacht over de mogelijkheden die het nieuwe idee, het creëren van een gemeenschappelijke financieringsbron (het CF), zou kunnen hebben als katalysator van veel meer afzonderlijke grondstoffenovereenkomsten. Het Manilla-document had daarvoor maar liefst achttien grondstoffen aangemeld, die in Nairobi allemaal werden overgenomen in de IPC-resolutie. Nederland en Noorwegen lieten zelfs al in een vroeg stadium weten zelf financieel aan dit CF te willen bijdragen, waarvoor Noorwegen tijdens de conferentie ook al het bedrag noemde dat het ervoor beschikbaar wilde stellen.^[123]

In de slotfase van Unctad-4 leek het, vooral door de vasthoudendheid van de G77, zelfs alleen nog over het CF te gaan − en dat was ook de indruk die sommige kranten in die dagen gaven. Het conferentieverslag van de Nederlandse delegatie verhaalt vrij gedetailleerd hoe de strijd hierover verliep, eerst in afzonderlijk EG en B-groep-overleg, en ten slotte in het ‘Mount Kenya’ beraad van de laatste week. De Europese Commissie probeerde tot het uiterste om een Gemeenschapsstandpunt te bevorderen. Haar ontwerpvoorstel daarvoor ging, geïnspireerd door reeds door Frankrijk verwoorde opvattingen, op het punt van het CF iets minder ver dan bij voorbeeld Nederland en België wensten, maar dat was niet genoeg om de Duitse en Britse oppositie te vermurven. Toen de VS vervolgens in het B-groep-overleg nog verdere afzwakkingen voorstelden, en ook de andere twee hun reserves zodanig formuleerden dat die nòg negatiever leken te worden dan uiteindelijk in hun officiële verklaringen zou blijken, voelden zeventien van de B-landen zich geroepen ‘tegenwicht’ te bieden door de IPC-resolutie met een eigen, positievere verklaring te begeleiden: Pronk werd verzocht namens zestien van hen (waaronder, naast Nederland, nog vijf andere EG-landen) een gemeenschappelijke verklaring af te leggen, en Frankrijk kwam als zevende EG-staat met een eigen toelichting.

Dat bij deze verklaringen uiteindelijk voornamelijk het politieke oogmerk had overheerst was alleen al te zien aan het geheel ontbreken van enige concreetheid in beide teksten: Pronk drukte namens de zestien alleen hun welwillende gezindheid uit met lof over de consensus die wel was bereikt, een oproep liever over de doeleinden en mogelijkheden te praten dan over de beperkingen en reserves, en een bereidverklaring om actief samen te werken ‘with you all’ opdat de resolutie zou uitmonden ‘in a true and comprehensive integrated commodity programme’ – waarbij opviel op dat de woorden ‘NIEO’ en ‘Common Fund’ zorgvuldig waren vermeden (waarschijnlijk om ook Canada over te streep te trekken, dat in een eerder stadium nog blijk had gegeven van moeite met een CF). De Franse verklaring was nog wat beknopter: eraan herinnerend dat Frankrijks actie voor een NIEO en een ‘organisation concertée’ van de grondstoffenmarkten bekend was, en dat dus werd ingestemd met de resolutie, eindigde zij met het laconieke zinnetje, dat het geen zin had nog andere overwegingen toe te voegen.^[124]

Hoewel de zestien en Frankrijk dus duidelijk dezelfde oogmerken hadden, hadden zij misschien wel verschillende rollen: voor (enkele van) de zestien was het wellicht voldoende om de G77 te tonen, dat de welwillende landen al een meerderheid vormden in de OESO; en Frankrijk kon met een aparte opstelling misschien uitzicht behouden op een bemiddelaarsrol in de CIES tussen de OESO-minderheid en meerderheid. Dat zijn echter overwegingen die nader bezien moeten worden tegen de achtergrond van de verdere ontwikkelingen in deze periode (zie verderop).^[125]

Over de overige onderwerpen in de eindbesluiten van Unctad-4 kan ik hier niet meer zeggen dan herhalen dat zij, op één na, eveneens met algemene stemmen werden aanvaard.^[126] Desondanks was de G77 over deze uitkomst allesbehalve tevreden. En ook de Negentien in de CIES gaven zowel in april als juni 1976 verklaringen uit waarin zij hun teleurstelling uitspraken over de ‘magere resultaten van Unctad’ en de trage voortgang in de eerste ronde van de CIES (Amuzegar 1977, p. 423).

Alvorens de verdere gang van zaken in de CIES te belichten, moeten we echter eerst even stilstaan bij de bijzondere uitkomst van een andere conferentie van een eveneens bijzondere instelling: de tripartiete wereldconferentie over werkgelegenheid, inkomensverdeling en sociale vooruitgang van de Internationale Arbeidsorganisatie (meestal kortheidshalve aangeduid met de afkorting van haar Engelse naam): de World Employment Conference van de ILO. In dit VN-orgaan worden de overheden, werkgevers en werknemers van de lidstaten elk door eigen delegaties vertegenwoordigd; het heeft zijn hoofdkwartier in Genève, waar ook de conferentie (hierna: de WEC) werd gehouden, op 4-17 juni 1976. Deze conferentie zou de culminatie worden van het sinds 1969 uitgevoerde wereldwerkgelegenheidsprogramma van de ILO, waarin onderzoek werd gedaan naar de werkgelegenheidsproblematiek, armoedebestrijding en inkomensherverdeling; daarvoor werden missies uitgezonden naar ontwikkelingslanden voor het uitwerken van werkgelegenheidsstrategieën per land. Het samenbundelende rapport dat aan de conferentie werd voorgelegd, bracht verontrustende gegevens naar buiten over de grote omvang van werkloosheid en onderbenutting van arbeid, die aansloten bij de in hoofdstuk 5 genoemde ‘ontdekking’ van de armste 40 procent in ontwikkelingslanden in 1972. Inmiddels dreigde echter de situatie zodanig te verslechteren, dat in de nabije toekomst nòg grotere delen van de bevolking te lijden zouden krijgen onder onvoldoende overlevingsmogelijkheden. Argumenterend dat de (meeste van de) bestaande ontwikkelings- en groeistrategieën daarop geen, of een te langzaam werkend, antwoord hadden, pleitte het nieuwe ILO-rapport voor een alternatief, door ontwikkelingslanden te voeren, beleid dat voorrang zou geven aan de voorziening in basisbehoeften van de bevolking. Daaronder werden essentiële behoeften verstaan als voedsel, onderdak, kleding, elementaire huishoudelijke benodigdheden en huisraad, en adequate gemeenschapsdiensten als drinkwater, hygiënische voorzieningen en gezondheidszorg, openbaar vervoer, educatie en culturele faciliteiten, en inspraak in en door middel van eigen organisaties van de bevolking zelf, zowel in de stedelijke slums als op het platteland. Door verbetering van de leefomstandigheden in die locaties en door een doelbewuste mobilisatie van het daar aanwezige potentieel aan arbeid, organisatie- en innovatievermogen, en met door de overheid toe te voegen investeringen, zou een gecombineerde groei- en herverdelingsstrategie ontstaan waarbij ook de massa van de bevolking zou delen in de vooruitgang.^[127]

Dit geheel van ideeën, dat werd omschreven als de basisbehoeftenstrategie of -benadering, zou in de periode hierna centraal komen staan in de wetenschappelijke en de politieke discussie  over het ontwikkelingsvraagstuk. Als een soort gematigd linkse, niet-Marxistische conceptualisering van wat een goed ontwikkelingsbeleid van ontwikkelingslanden zou zijn, voorzag zij in een duidelijke leemte. Vrijwel vanaf het begin werd deze opvatting echter ook geattaqueerd en bekritiseerd, zowel van de ene (Marxistische, socialistische, of communistische) als de andere zijde (door wat later de neo-liberale benadering zou heten).^[128]

Hoewel in het pro-ontwikkeling-model zoals ik dat hier toepas, de keuze van de te volgen ontwikkelingsstrategie in principe bij de ontwikkelingslanden ligt, was dit niet iets waar tegenover de regering van een donorland zich neutraal kan opstellen. Pronk probeerde al vóórdat de ILO met haar basisbehoeftenbenadering kwam, soortgelijke ideeën in praktijk te brengen. De consequenties van een doelbewust op de armsten gericht Nederlands ontwikkelingsbeleid leverden hem echter in zijn bilaterale beleid nogal wat problemen op, terwijl hij met de bepleite basisbehoeften-voorstellen af en toe merkwaardig omsprong (zoals we verderop en met name in paragraaf 6.3 nog zullen zien). Problematisch werd ook de verhouding tussen de beleidsonderdelen die met de trefwoorden ‘NIEO’ en ‘basisbehoeften’ te associëren waren: hoe zeer die elkaar in theorie ook nodig leken te hebben, de praktijk, vooral waar het de regeringen van de verschillende landen betrof, was aanzienlijk weerbarstiger (zie onder anderen de twee auteurs, die steeds meer ‘harde staten’ en ‘militarisering’ zagen ontstaan in de Derde Wereld, genoemd in de slotsectie van subparagraaf 6.3.4). Dit zou, zoals ik nog zal betogen, ook de betekenis van de CIES aantasten.

De slotronde van de CIES

Wat oorspronkelijk bedoeld was als de tweede ‘helft’ van de CIES raakte in juni 1976 in zodanig grote moeilijkheden dat aan een goede voorzetting, laat staan een succesvolle afloop, meteen getwijfeld moest worden! Het begon er al mee dat de Negentien, hoewel zij aan het begin van de toen gehouden vierde bijeenkomst van de vier commissies nadrukkelijke verklaarden, dat zij ondanks de onbevredigende afloop van Unctad-4 toch prijs stelden op voortzetting van de CIES, wel een uitzondering wensten te maken voor de grondstoffenproblematiek. Er was althans ‘een aantal landen’ dat het in Unctad-4 bereikte compromis dermate ‘broos’ vond dat eventuele CIES-besluiten de verdere onderhandelingen in de Unctad zouden kunnen ‘frustreren’ − een opvatting die ook door het Unctad-secretariaat werd verdedigd, zelfs met grote nadruk.^[129] Er zou zich ‘tegen het einde van de zitting’ weliswaar een compromis hebben afgetekend (inhoudende dat in de CIES ‘onderwerpen kunnen worden besproken voor zover dit bijdraagt tot vooruitgang in andere internationale fora’ − IS 1976, p. 184), maar dit zou natuurlijk slechts een verplaatsing van het probleem betekenen: en over wat ‘vooruitgang’ was, en voor wat en waar die het eerst of het meest te verwachten was, werd uiteraard evenzeer verschillend gedacht.

Mijn eerdere stelling dat het laten doorgaan van Unctad-4 alleen tijdelijk betekende dat de G77 de CIES minder belangrijk vond, lijkt nu dus even te wankelen: voor grondstoffen althans dreigde de CIES nog een tijdje langer naar het tweede plan te verhuizen. Vervolgens liep echter ook de oplossing van het verplaatsingsprobleem: de  keuze van de onderwerpen op de agenda van de tweede CIES-fase, een maandenlange vertraging op − om daarna alleen in schijn te worden opgelost.

Niet verbazend waren namelijk, volgens dezelfde IS-nabeschouwing, in de juni-zitting van de commissies ook over de agendering twee opvattingen tegenover elkaar komen te staan: de ene zag de CIES alleen als een ‘stimulator op een breed terrein’, zodanig dat als na analyse ‘onderkend is welke problemen dit zullen zijn en een oriëntatie is gegeven, de verdere behandeling ervan dient te worden overgedragen aan het orgaan dat daarvoor het beste lijkt.^[130] De andere opvatting, ‘die onder andere door Nederland wordt onderschreven, betreft het standpunt dat de CIES zich in het tweede halfjaar van haar vergaderingen dient te beperken tot een aantal onderwerpen waarvan men het gevoel kan hebben dat de behandeling ervan op korte termijn tot een concreet resultaat kan leiden’ (IS 1976, p. 185). In de juni-zitting is uit deze opvattingen echter geen keuze gemaakt, terwijl de co-voorzitters van de commissies daarna alleen tot de aanbeveling kwamen dat de tweede fase ‘actiegericht’ moest zijn en zich ‘moet concentreren op onderwerpen van gemeenschappelijk belang’ (idem) − alwéér een probleemverplaatsende vondst!

Deze aanbeveling was gericht aan de in juli 1976 voorziene plenaire bijeenkomst van de hogere ambtenaren van de 27 deelnemende landen, die tot taak hadden het werkprogramma voor het tweede deel te bepalen, inclusief de selectie van de op de agenda te zetten concrete onderwerpen. Na drie vergeeefse dagen wisten die echter niets beters te doen dan de bal weer terug te spelen naar de wat meer ingewerkte commissies, en daar liep het op twee punten wederom vast (daarover ook ODI 1976, p. 2). Wellenstein schrijft het vervolgens aan ‘de persoonlijke tussenkomst van de twee co-voorzitters van de conferentie’ (MacEachen en Perez Guerrero) toe, dat de procedure weer op gang kon worden gebracht. Maar omdat daar ook nog een conferentie van staatshoofden en regeringsleiders van de BNGL (in augustus 1976) een rol in moest spelen, konden in Parijs pas in september ‘de ontbrekende formules voor het werkprogramma’ overeen worden gekomen (Wellenstein 1977b, p. 586).

Deze deelnemer/waarnemer verzuchtte hierna wel, dat daarmee ‘eindelijk de weg vrij was voor het begin der werkelijke onderhandelingen’ (idem). Maar in feite betekende dit alleen dat er iets kon beginnen, niet dat het ook zou worden voortgezet, laat staan in de voorziene periode kon worden voltooid. Wel leek er nog even schot in te komen toen in oktober 1976 ook ‘een procedure voor de eigenlijke onderhandelingen’ kon worden overeengekomen, en vervolgens ‘alle partijen (…) inderdaad zonder vertraging’ voor het einde van dezelfde maand ‘voorstellen betreffende alle punten van het werkprogramma’ wisten in te dienen.^[131] Maar verrassend en opmerkelijk is dan wel Wellensteins volgende zin:

‘Nauwelijks op gang gekomen in oktober 1976, werd echter het gehele onderhandelingsproces vijf maanden uitgesteld, aangezien men reeds vóór de novemberzitting wist dat de regering van de Verenigde Staten in januari door een nieuwe executieve afgelost zou worden’ (Wellenstein 1977b, p. 587) − als gevolg van Jimmy Carter’s verkiezing tot president.

Dat zou betekenen dat er tot in maart 1977 helemaal niets meer gebeurde in de CIES, maar zo letterlijk kan Wellenstein niet gelezen worden: het is in elk geval in strijd met zowel Amuzegars terugblik als de rapportage die het BuZa-Jaarboek 1976-’77, de derde bron, na afloop van de CIES publiceerde (MinBuza 1977b, p. 94-100). Uit deze laatste bron blijkt dat er ook in november nog commissievergaderingen plaatsvonden, en dat zij zelfs zó weinig voortgang maakten dat de besprekingen ‘eindigden in een impasse’, omdat er ‘geen overeenstemming kon worden bereikt over het geheel van de aan de Ministers voor te leggen besluiten.’ Na een korte duiding van de onderwerpen en redenen van de grootste geschillen (met ‘als voornaamste oorzaak’ dat de VS, de EG en Japan ‘vasthielden aan hun standpunten,’ wat ‘het voorts onmogelijk maakte ook op het gebied van energie vooruitgang te boeken’), meldt dit Jaarboek dat ‘tijdens’ deze bijeenkomsten ‘bovendien verwachtingen over de toekomstige Amerikaanse standpunten (…) leidden (…) tot het vermoeden dat de Slotzitting van de CIES zou worden uitgesteld.’

Dit laatste gebeurde inderdaad: het uitstelbesluit werd ‘begin december’ genomen door de ‘gezamenlijke’ co-voorzitters ‘na overleg met hun respectievelijke groepen’. Daarna werd, vermoedelijk op dezelfde wijze, pas op 7 maart 1977 overeenstemming bereikt over een nieuwe datum van de ministeriële slotzitting (idem, p.95).^[132]

De onderhandelingen over de vele nog openstaande zaken bleven echter nog iets langer opgeschort. Over deze periode lichten de beschouwingen van Wellenstein en Amuzegar ons min of meer complementair in, want terwijl de eerste uitsluitend verwijst naar, zoals hij schrijft: ‘iedere belangrijke Westelijke conferentie’ − van de Europese toppen in Den Haag (november ’76) en Rome (maart ’77) en bilaterale gesprekken tussen Carter en andere regeringsleiders, tot de G7-top in Londen (7-8 mei) −, die zich in dat laatste halve jaar van de CIES allemaal bezighielden met (tenminste enige van) de overgebleven controversen, vermeldt Amuzegar alleen de contactgroepen onder de vier CIES-commissies die vanaf 29 april hun onderhandelingspogingen hervatten (respectievelijk Wellenstein 1977b, p. 587 en Amuzegar 1977, p. 423). ^[133]

Ook bij  die pogingen bleek men het echter na ruim twee weken wéér ‘over weinig eens’ te kunnen worden. De nog in dezelfde maand te beginnen slotronde beloofde dan ook een laatste alles-of-niets-poging te zullen worden, teneinde er daarna hoe dan ook een punt achter te kunnen zetten. Eerst moesten de topambtenaren proberen conceptbesluiten te formuleren (van 26 tot 28 mei); daarna zouden de ministers het overnemen (van 31 mei tot 3 juni, volgens Amuzegar, of ‘gedurende en vlak na Pinksteren’, in de vorm van ‘vier ministeriële onderhandelingsteams’, volgens Wellenstein). En dat werd een slotpoging die volgens de eerste ‘keihard’ en volgens de laatste ‘zowel emotioneel als ontnuchterend’ verliep. ^[134]

Een ultieme test?

Eerst de uitkomsten. Tekenend voor ‘de sfeer van uitputting en ongenoegen’ in de ‘verwarde finale’ was dat de echte eindteksten pas ‘na vele weken’ gepubliceerd konden worden, en ‘veel te volumineus’ waren om ‘zelfs maar in uittreksel te kunnen worden weergegeven’ (respectieveijk Amuzegar 1977, p. 418, en Wellenstein 1977a, p. 105). Het ‘weinig zeggende slotcommuniqué’, aldus de laatste, bevatte inderdaad alleen telegramstijlige opsommingen van punten waarover de deelnemers het eens en oneens waren, meestal zonder verdere toelichting, meer gelijkend op van de tafel opgeveegde tekstfragmenten waaraan alleen wat kopjes waren toegevoegd, dan op een echt persbericht − alleen de ervoor en erna geplaatste alinea’s met diplomatieke algemeenheden suggereerden nog dat het een gemeenschappelijke verklaring was.^[135]

Als ‘belangrijkste resultaten’ noemde het Jaarboek (dat ook andere bronnen gebruikt moet hebben) zelf: het hulpaanbod van de Acht van één miljard dollar voor speciale actie ten bate van MOL’s en MSA-landen, en de (kennelijk individuele) toezeggingen van de donors ook hun overige ODA ‘substantieel’ te verhogen, met extra inspanningen door de grootste achterblijvers. Ook de overige afspraken lagen, voor zover ze de Acht iets kostten, voornamelijk in de (financiële of technische) bijstandsfeer, met uitzondering van de belofte dat de algemene tariefpreferenties zouden worden verbeterd, dat ook andere maatregelen zouden worden genomen om ‘zo mogelijk’ de eerder genoemde Lima-doelstelling te bereiken, en dat de IMF-quota zouden worden vergroot (dit alles zonder nadere concretisering). Voor de rest stonden er tegenover de veel méér omvattende opsommingen van niet geaccordeerde punten alleen studies, conferenties, en daarmee vergelijkbare ‘gedeelde conclusies of opvattingen’ vermeld (MinBuza 1977b, p. 96-100).

En dat laatste gold ook voor de slechts gedeeltelijke akkoorden over het weer voorgelegde grondstoffenfonds en de kwestie waarmee de CIES in eerste aanzet ontstond − energie: er was nu weliswaar principiële instemming met de vestiging van zo’n CF (mede dankzij een ‘nuchterder standpunt’ van de Carter-regering) − maar over de doelstellingen en voorwaarden van dat Fonds moest nog wel verder worden onderhandeld in Unctad! −, èn er waren ‘goedgekeurde teksten’ over ‘energievoorziening, conservering, overgang naar nieuwe energiebronnen’ − maar niet over ‘toekomstige consultatieprocedures’! (Wellenstein 1977a, p. 106). Dat was toch wel een wat eufemistische formulering, want het Jaarboek zei gewoon dat er ‘op het gebied van de energieprijzen’ geen overeenstemming werd bereikt, terwijl het daarnaast liet zien dat de Acht alleen met vage algemeenheden hadden geantwoord op de wens van de Negentien ten aanzien van de bescherming van de koopkracht van hun exporten (MinBuza 1977b, p. 96).

De aanduiding van het Jaarboek was echter op dit punt erg onvolledig − niet alleen bevatte de bijlage ook nog andere onafgehandelde onderwerpen uit de energiedebatten (p. 143B), Wellenstein gaf ook enige informatie over het vastlopen van deze sleutelkwestie in de CIES: stellend dat de Acht over veel meer aspecten van de toekomstige energievoorziening, zelfs over ‘alles’ wat daarmee te maken had, hadden gehoopt op doorgaande consultaties, en opmerkend dat ‘vele leden’ van de Negentien dat ook wensten, zelfs dat ‘belangrijke olieproducenten’ er vóór waren, constateerde hij dat de Negentien het onderling toch niet eens hadden kunnen worden. Tot in de laatste nacht zochten zij, ‘wanhopig’ maar tevergeefs, naar een compromis; en toen hebben de Acht maar ‘verklaard dat zij op dat moment de zaak liever lieten rusten’ − wat ‘heel verstandig’ was, schreef Wellenstein, want ‘vermoedelijk’ versterkten zij zo ‘de hand van die olieproducenten die zich van de cruciale betekenis van deze problematiek op zeer verantwoordelijke wijze bewust’ waren.^[136]

Van een ‘vastlopen’ van deze kwestie, zoals ik hierboven stelde, meende Wellenstein op dat moment kennelijk nog niet te willen horen. Terwijl De Jong c.s. zelfs ontkennen dat er in de slotfase nog over olieprijzen is onderhandeld (Jong et al. 2005, p. 249-250), en Amuzegar dit op verschillende plaatsen tegenspreekt, lijkt Wellenstein alleen te opperen dat daarover beter niet, of niet zoveel, gesproken had moeten worden − zo kan althans aan het einde van zijn tweede nabeschouwing worden gelezen. Daar verklaart hij dat, wanneer het iedereen duidelijk wordt ‘dat consultatie over wereldenergievraagstukken iets ánders is dan meepraten over andermans olieprijsbeslissingen,’ dan zal ‘ook het internationale consultatiekader tot stand komen’ − zo leek hij tenminste te hopen (1977b, p. 588, cursivering toegevoegd).

Of die hoop gegrond was, zullen we nog zien; eerst even de vraag of uit deze afloop van de CIES kan worden afgeleid of het het zogenaamde ‘oliewapen’ nu wèl of niet werd ingezet ten behoeve van de overige ontwikkelingslanden. Dat het niet, of in elk geval niet voldoende, heeft gewerkt, is wel duidelijk, maar is het wèl echt geprobeerd? Daarover geven de bronnen onvoldoende informatie. Wellenstein, bijvoorbeeld, vermeldt niet waarover tijdens de slotonderhandelingen de Negentien precies van mening verschilden: waren zij het onderling oneens omdat (sommige of de meerderheid van) de zeven OPEC-landen niet echt iets van hun oliemacht wilden afstaan? Of probeerden de laatste de andere twaalf landen ervan te overtuigen dat de Acht toch niet bereid zouden zijn verder te gaan op de andere terreinen? Dat laatste was, op de valreep van de conferentie, intussen natuurlijk wel een ‘bewezen’ argument geworden, want de Acht hadden duidelijk aangegeven niet van plan te zijn de afronding van de CIES nòg eens uit te stellen.

Als dit de gang van zaken was tijdens dit laatste potje ‘zwartepieten’, en er ook binnen de Acht in dit stadium geen bereidheid, of aanleiding, meer bestond om het eigen eenheidsfront te verbreken, dan moet de conclusie dus zijn, dat uiteindelijk de weigerende landen aan zowel de ene als de andere kant elkaar het excuus leverden om niet verder te bewegen! Het is dan niet meer van belang wie van deze twee antagonisten het grootste verwijt zou moeten treffen: de OPEC-7 of de OESO-8 − uit het eindresultaat blijkt dat zij het, hoe dan ook, op een gegeven moment samen − maar wellicht niet in samenspanning − eenvoudig hebben verdomd nog verdere stappen te zetten. Een netter woord is niet terecht: elk van hen kon het erbij laten, omdat de andere partij geen nieuwe daden meer uitlokte! En dat maakte dat ook de derde partij (de meerderheid van de Negentien òf alleen de twaalf overige ontwikkelingslanden) uiteindelijk slechts kon kiezen voor het bewaren van de eenheid in de eigen (sub)groep.^[137]

De overige twaalf ontwikkelingslanden, en de rest van de Derde Wereld achter hen, stonden aan het eind van de CIES dus in de kou − zoals van meet af aan gevreesd was! En wat misschien nog erger was, zij konden dat − anders dan bij Unctad-conferenties! − niet al te nadrukkelijk laten merken: een openlijk protest zou het moeilijk hebben gemaakt om bij de verklaring daarvan geen verwijten aan OPEC te maken.^[138] Het reeds genoemde communiqué na afloop was dan ook een wonder van positief denken over het gebeurde, met als enige uitzondering een kort paragraafje waarin de Negentien als geheel (!) zeiden het te betreuren dat over de meeste op structurele verandering gerichte voorstellen en over bepaalde urgente actievoorstellen geen overeenstemming kon worden bereikt (tevens de enige paragraaf waarin nog naar de NIEO werd verwezen – MinBuza 1977b, bijlage 28).

Wellenstein heeft er moeite mee deze CIES-uitkomst een ‘mislukking’ te noemen: ‘de enige adequate maatstaf voor een gebeurtenis van deze soort’ was volgens hem ‘of er, ja dan nee, zinnige vooruitgang geboekt is’ − er kon ‘immers geen sprake van zijn dat de vele problemen’ in de  betrekkingen tussen Noord en Zuid zomaar ‘opeens zouden worden “opgelost”’ (1977b, p. 587). Dat laatste was natuurlijk waar, maar geen argument terzake: de ‘Parijse dialoog’ was namelijk veel méér dan alleen maar ‘één (betrekkelijk) kortstondige fase in een continu proces’ (idem) van onderhandelingen tussen ontwikkelings- en ontwikkelde landen, een proces dat actief zou en moest worden voortgezet in ‘the UN system and other existing, appropriate bodies’ (zoals het communiqué had gesteld − MinBuza 1977b, p.144B). De CIES was weliswaar tijdelijk van karakter, maar dat zij alleen maar een voorbereidingsfunctie had was zeker niet ieders bedoeling geweest: er zou ook echt onderhandeld worden (over energie, onder andere).

De eerder toegelichte opzet van de CIES beloofde dan ook véél meer te zijn dan slechts een onderbreking in een proces dat daarna op dezelfde voet zou worden voortgezet − in tegendeel: of dat anderhalf jaar daarvóór nu expliciet was verwoord, of niet,

het zou in de ogen van velen (van publiek en pers, maar ook die van vooraanstaande politici) echt een poging worden om nu eens op een heel andere manier, en in het selecte gezelschap van de belangrijkste landen van het moment, met elkaar in dialoog te gaan over de problemen die al jarenlang tevergeefs aan de orde waren gesteld.

Bedoeld of niet, dat droeg ontegenzeglijk ook de suggestie in zich van een verhoopte − zoal niet verwachte, dan toch in elk geval mogelijk geachte − doorbraak in een proces dat door alle partijen als versleten werd ervaren. Wie dat (achteraf) ontkende − zoals de deelnemers zelf, inclusief Wellenstein −, paste onmiskenbaar zijn oordeel aan het tot stand gekomen matige resultaat aan.

In dit licht bezien was de uitkomst dus een flop: ondanks de wel bereikte (deel)overeenkomsten was er niets dat zelfs maar in de buurt kwam van een doorbraak. De oorspronkelijke CIES-opzet mislukte faliekant.^[139]

Die hoop op een doorbraak naar serieuze Noord-Zuid-onderhandelingen had overigens niet bij alle landen op de voorgrond gestaan. Sommige olielanden zijn mogelijk zelfs nooit van plan geweest zich door internationale afspraken met andere dan OPEC-genoten aan banden te laten leggen. En zo zullen er ook onder de Acht landen zijn geweest die helemaal niet zo op afspraken met de OPEC zaten te wachten, maar intussen wel eens de inzet van het oliewapen ten behoeve van de overige ontwikkelingslanden wilden testen − met in het achterhoofd wellicht de gedachte, dat een weigering van OPEC het eenheidsfront van de G77 fataal zou aantasten. Aanhangers van dergelijke pro-domo-opvattingen zullen na afloop dus niet van een mislukt CIES-experiment hebben gesproken; hoewel zij dat front nog niet echt ineen zagen storten, veel tanden leek het daarna niet meer te hebben!

Evenmin is het verwonderlijk dat noch de teleurgestelde, noch de slechts gedeeltelijk tevreden gestelde landen er na afloop behoefte aan hadden zich lang bezig te houden met de oorzaken van de mislukking: de zaken lagen nu eenmaal zoals zij lagen, regeringen waren niet in staat gebleken voldoende consensus te bereiken over wat er wel en niet, en hoe dan wel, moest worden aangepakt. Het ging er nu om de blik op de toekomst te richten, en zo nodig de positieve punten maar wat extra te benadrukken.^[140]

Behalve het onvermogen om door middel van regeringsoverleg tot echt, gezamenlijk uitgestippeld, beleid te komen, leed de CIES ook nog aan een ander gebrek − de reden waarom de tussenkop boven van deze sectie van een vraagteken is voorzien: het CIES-experiment kon ook geen ultieme test worden genoemd, omdat deze reeks besprekingen alleen over de betrekkingen tussen landen ging, en niet of nauwelijks over het daarmee samenhangende en noodzakelijke binnenlandse beleid. Dat is geen nieuws natuurlijk − dit was hèt manco bij de meeste intergouvernementele conferenties. Bij de CIES was het echter nodig deze correctie met extra nadruk aan te brengen, omdat deze zogenaamde ‘Noord-Zuid-dialoog’, zoals de media de CIES meestal noemden, wel het imago had (bij het publiek, maar ook bij veel politici) mede over het ontwikkelingsvraagstuk te gaan. En dat was onterecht, omdat de CIES enkele zeer belangrijke, maar voornamelijk binnenlandse aspecten van dat vraagstuk (ongelijkheid, mensenrechten en gefrustreerde ontwikkeling) buiten de orde liet. Dit overigens niet omdat deze formeel taboe waren , maar omdat waarschijnlijk géén van de landen het nodig of nuttig vond de toch al zo moeilijke internationale betrekkingen daarmee te belasten. Wat dit betreft was de CIES dan ook een echte conferentie van ministers van buitenlandse zaken (of van financiën, energie of economische zaken, in bepaalde gevallen) en hun ambtelijke vertegenwoordigers, niet van OS-ministers — die immers ook worden geacht verbetering van interne zaken in ontwikkelingslanden na te streven.

Dit gebrek was ten tijde van de CIES overigens nòg opvallender, en te meer teleurstellend, omdat (zoals we hierboven al hebben gezien) precies halverwege, in juni 1976, op de Wereldwerkgelegenheidsconferentie van de ILO in Genève, aanbevelingen werden uitgedokterd voor de daar vervolgens met algemene stemmen aanvaarde basisbehoeftenstrategie in het ontwikkelingsbeleid. Dat daar niet bij werd aangeknoopt moet een gemiste kans worden genoemd: men kan zich althans voorstellen dat àls de Negentien zich ook in Parijs met nadruk achter deze WEC-ILO-aanbevelingen hadden opgesteld, de Acht ten minste één reden méér zouden hebben gehad om zich gevoelig(er) te tonen voor de namens de armen in de Derde Wereld geuite verlangens van de Negentien. En ook als in Parijs niet het belang van het basisbehoeftenmodel zelf een bespreking waard zou zijn geweest, zou het dan niet voor minstens één of enige van de Acht machtigen opportuun zijn geweest om hun dialoogpartners uit het Zuiden erop te wijzen dat hun pleidooien mèt dit model aan overtuigingskracht zouden hebben gewonnen?

Er is echter geen aanwijzing dat het in Parijs zelfs maar ter sprake is gebracht, al suggereerde de DAC-Review van anderhalf jaar later dat wel.^[141] Ook in dat opzicht was de CIES dus geen winst.^[142]

Overige ontwikkelingen en vooruitzichten?

Het einde van de CIES bezegelde dus de afnemende betekenis van de ‘grondstoffenmacht’ van de niet-OPEC-ontwikkelingslanden − al was bij de ontwikkelde landen de vrees voor OPEC ook wel wat geluwd. Of de eerder geziene, of verhoopte, mogelijkheden voor een meer evenwichtige, integrale (economische èn sociale aspecten omvattende) internationale aanpak van het ontwikkelingsvraagstuk er nog waren, werd eveneens steeds meer de vraag − al betekende dit niet dat de discussie erover snel verstomde. Het bredere, maar (voornamelijk) economische en externe relaties betreffende, Noord-Zuid-overleg kwam weliswaar evenmin ten einde, maar het duurde wel tot in de volgende kabinetsperiode voordat die draad weer kon worden opgepakt.

Daarentegen werden diverse onderhandelingen over meer specifieke economische aangelegenheden wel voortgezet in deze periode, gedeeltelijk in vervolg op wat er al tijdens de CIES aan besprekingen had plaatsgevonden. In het onderstaande zal ik alleen nog even die onderwerpen uit dit specifieke overleg aanstippen die niet in de volgende paragraaf van dit hoofdstuk terugkomen, en daarna nog enkele initiatieven noemen die eveneens pas in hoofdstuk 7 weer ten tonele zullen komen.

Tot de eerste behoorden de internationale onderhandelingen over afzonderlijke grondstoffen. Unctad-4 had daar dus een urgentielijst van achttien producten voor opgesteld. Die onderhandelingen vonden wel plaats, maar er werd weinig of geen succes bij geboekt: tot het einde van 1977 konden alleen enkele al bestaande overeenkomsten worden verlengd (tarwe, tin, koffie, cacao, en suiker, maar de laatste bevatte geen economische regelingen meer, terwijl belangrijke importeurs als de VS en de EG nog altijd niet meededen). Minder effectief waren overigens ook de andere akkoorden – zoals de nog lopende overeenkomst voor olijfolie , die pas in 1978 aan vernieuwing toe was. In die dagen werd nog verondersteld dat het ontbreken van nieuwe grondstoffenovereenkomsten voornamelijk werd veroorzaakt door de al maar niet slagende onderhandelingen over de gemeenschappelijke financiering  ervan (het Common Fund, waarvoor de in november-december 1977 hervatte besprekingen in Unctad, ondanks het principiële CIES-akkoord daarover, opnieuw vastliepen).

Dat de EG wederom niet toetrad tot de nieuwste suikerovereenkomst van 1977 had deels te maken met suikerverplichtingen die de Gemeenschap op zich had genomen tegenover de ACS-landen, maar veel meer nog met de moeilijkheid om het gemeenschappelijke suikerbeleid van het eigen GLB daarvoor aan te passen. Daarnaast fungeerden voor de ACS-landen intussen het Stabex-mechanisme (dat enige uitvoeringsperikelen ondervond, terwijl de moeizame discussie over mondialisering van dit mechanisme ten behoeve van andere ontwikkelingslanden vooral door Frankrijk werd gedwarsboomd). Verder hielpen voor hun export van halffabrikaten en industrieproducten de verbeterde speciale tariefpreferenties van de nieuwe Lomé-Conventie een beetje. Tevens zij vermeld dat de voorkeursbehandeling van deze landen niet alleen voor onmin zorgde met andere ontwikkelingslanden − ook bij de Manilla-conferentie van de G77.^[143]  Deze speciale en de algemene tariefpreferenties van het APS^[144] speelden ook een rol tijdens het vervolg van de in 1973 begonnen bredere handelspolitieke onderhandelingen in het kader van de GATT (inmiddels de Multilateral Trade Negotiations, of MTN geheten). In deze MTN zat tot in 1977 nog niet veel schot, afgezien van een eerste serie, grotendeels bilaterale, concessies op tropische producten tegen eind 1976 (Monthly Bulletin Unctad, no. 126, p. 2-3). De VS en Japan drongen wel aan op grotere spoed, maar de afronding zou toch pas in 1979 lukken.

Eerder in deze paragraaf heb ik vermeld dat de hervormingsbesprekingen van het internationale monetaire systeem in 1976 voorlopig werden afgerond met enkele besluiten van het Interim-comité. De IMF-statuten zouden daarvoor moeten worden gewijzigd, maar dit kostte meer dan enkele weken. Het eerste ontwerp van wat de tweede statutenwijziging zou worden werd weliswaar eind maart 1976 voorgelegd, maar de definitieve goedkeuringsprocedure was nog niet klaar aan het eind van Pronks eerste ministerschap – de wijziging zou pas op 1 april 1978 effectief worden (Ketting 1980, p. 397), zodat we het resultaat van de (onder andere) beoogde versterking van het IMF-toezicht pas in het volgende hoofdstuk zullen bezien.

En in de scheepvaartsector bleef de door ontwikkelingslanden bepleite VN-Gedragscode voor Liner Conferences nog lange tijd controversieel. Zelfs toen in maart-april 1974 een meerderheid van 72 landen dan maar de knoop doorhakte, waren er nog altijd zeven landen tegen en onthielden vijf andere (waaronder ook Nederland) zich van stemming (Monthly Bulletin Unctad, no. 93, p. 2).

Bij diverse van deze kwesties was de EG genoodzaakt als eenheid op te treden, en dat maakte de al eerder genoemde druk om ook op andere terreinen dan het handelsbeleid tot nadere coördinatie en integratie te komen steeds groter. Teneinde deze druk in goede, inhoudelijk betere, banen te leiden ondernam het kabinet-Den Uyl twee, in theorie samenhangende, stappen:

• Actief participeren in de beleidsdiscussie binnen de EG; en
• Steun zoeken bij en gezamenlijke standpunten uitwerken met andere hervormingsgezinde landen, binnen zowel als buiten de EG.

Wat het eerste betreft: nadat de Commissie en ook West-Duitsland in 1976 opnieuw standpunten hadden rondgestuurd over de door hen gewenste verdere vergemeenschappelijking van het OS-beleid van de lidstaten, greep de Nederlandse regering haar raadsvoorzitterschap in de tweede helft van dat jaar aan om ook zelf een nieuw memorandum ter tafel te brengen.^[145] Gegeven de meningsverschillen die er binnen het kabinet over bestonden, was het goed dat dit stuk toch de wenselijkheid van een mondiale en structurele aanpak bepleitte als twee van de uitgangspunten voor gemeenschappelijk EG-beleid. Tevens werd de bereidheid uitgesproken om op een aantal specifieke terreinen de mogelijkheden te verkennen voor meer onderlinge consultatie, coördinatie en convergentie van beleid; wel werd echter die bereidheid gekoppeld aan welomschreven doelstellingen en opvattingen voor elk van die terreinen. Voorts droeg mogelijk ook Pronks recente politieke succes tijdens Unctad-4 in Nairobi, waar zeventien OESO-landen (waaronder zeven EG-landen) openlijk afstand namen van de grootste dwarsliggers (de VS, het VK en West Duitsland), ertoe bij dat dit nieuwe memorandum uitdrukkelijk stipuleerde dat Nederland zich, ondanks die bereidheid, ‘niet’ kon ‘verplichten tot het uitsluitend innemen en uitdragen van gemeenschappelijke standpunten.’^[146] In het EG-raadsoverleg dat op deze memoranda volgde werd bij resolutie vastgelegd, dat verdere convergentie van het beleid der lidstaten ook afhankelijk zou zijn van de daadwerkelijke uitvoering van eerdere afspraken – wat volgens Pronks laatste MvT (voor 1978) met name een oproep inhield tot een grotere hulpinspanning van lidstaten die de 0,7%-doelstelling voor hun ODA nog niet hadden gerealiseerd (MinBuza 1977a, p. 57-58).

Steun zoeken voor wenselijke internationale maatregelen bij andere landen, ook buiten de EG-groep, waarmee een zekere inhoudelijk-politieke ‘gelijkgezindheid’ was te verwachten, was natuurlijk ook in het verleden al gedaan door Udink en Boertien – die ook deze laatste aanduiding al gebruikten. Pronk nam die draad al vóór Unctad-4 weer op, zij het dat hij daarvoor pas in februari 1975 contact zocht met zijn Noorse collega, Thorvald Stoltenberg.^[147] Gezamenlijk namen zij toen het intiatief tot een eerste verkennende bijeenkomst met drie andere industrielanden (die nog twee EG-landen: het VK en Denemarken, naast Zweden omvatten). Die vond nog in dezelfde maand plaats in Den Haag, waarna nog drie nieuwe ontmoetingen volgden in dit jaar (in Oslo, mei, toen ook Finland en Canada werden uitgenodigd; in Londen, augustus, en in Stockholm in november).^[148] Na deze laatste bijeenkomst, die kort na de veelbelovende 7e SAV VN in New York en vlak voor het begin van de CIES-onderhandelingen in Parijs plaatsvond (waarin Canada en Zweden als enige van de groep op individuele basis participeerden), haakten volgens dezelfde bron, Canada, het VK  en Denemarken alweer af. De Denen keerden echter weer terug toen het restant van de deelnemers in Oslo, september 1976, tevens werd uitgebreid met België, Finland en Zweden. Dat werd een (gedeeltelijke) voortzetting van het overleg dat de zeventien dissidente OESO-landen van Unctad-4 waren begonnen. Nieuwe uitbreidingen deden zich daarna voor bij de volgende bijeenkomsten in februari en augustus 1977, achtereenvolgens in Den Haag en Kopenhagen, toen  Oostenrijk en Ierland zich aansloten en ook Canada weer terugkeerde (met zijn ervaringen in de CIES). En in januari 1978, in Stockholm, deed zelfs het VK dat ook weer.^[149]

De wisselvallige deelname van de landen onderstreept het informele karakter van dit zich geleidelijk aan uitbreidende groepje en de geringe cohesie van het gezelschap, dat desondanks in Nederland doorgaans werd aangeduid als het ‘Gelijkgezindenoverleg’ (waarnaar ik zal verwijzen met de afkorting LMC van de in de literatuur gebruikelijke Engelse benaming).^[150] Volgens Dolman zouden echter vooral de genoemde vier Skandinavische landen en Nederland de kerngroep van de LMC blijven vormen, ook na Pronks aftreden in december 1977.^[151]

Politiek-inhoudelijk gezien konden er echter in deze periode door LMC maar weinig resultaten worden bereikt. Volgens Løvbraek, die er tien jaar later op terugblikte, vertoonde hun beleidsinvloed zelfs al vanaf Unctad-4 een dalende lijn (1990, p. 42) – maar dat is wellicht wat te negatief.^[152] Pronk, die wel graag wat meer gezamenlijke actie en institutionalisering van het LMC-overleg had willen zien, ergerde zich dan ook aan de te grote vrijblijvendheid van sommige participanten.^[153] Concrete doelgerichte ad-hoccoalities, die in principe uit het LMC-proces hadden kunnen voortkomen, leken er na 1976 echter nauwelijks meer in te zitten – waarmee de, in theorie mogelijke, positieve invloed op de EG-opstelling navenant verzwakte.

Ook ten aanzien van andere dan deze politiek-economische terreinen vonden in deze periode belangrijke internationale ontwikkelingen plaats, eveneens met successen voor enkele Nederlandse initiatieven, maar ook met gedwongen aanvaarding van minder gewenste uitkomsten − ik kan die terreinen hier alleen ter illustratie, en stellig incompleet, aanduiden, zonder er verder op in te gaan: vrouwen en kinderen, vluchtelingen en migratie, milieu, water en sanitatie, gezondheid, cultuur, wetenschap en technologie, habitat, en mensenrechten. Wel vermeld ik, tot slot, nog twee bijzondere Nederlandse activiteiten ten behoeve van toekomstig internationaal beleid, die eveneens succes hadden (en tot gebeurtenissen leidden die in het volgende hoofdstuk verder zullen worden besproken).

Als eerste, de opvolger van het Tweede Ontwikkelingsdecennium van de VN (DD-2 of ‘de Ontwikkelingsstrategie’), waarvoor Udink nog zo gloedvol pleitte. DD-2 was als gevolg van oliecrisis en NIEO-verwikkelingen sterk op de achtergrond geraakt. Desondanks werd in juni 1976 op BuZa al weer nagedacht over de voorbereiding van het volgende decennium (DD-3). Belangrijke vernieuwing zou onvermijdelijk zijn, zo werd in een memo van Gajentaan geponeerd, gevolgd door de aanbeveling dat het houden van een ‘ministeriële’ zitting van de Ecosoc daarvoor een ‘”energizing” functie’ zou kunnen hebben (Dierikx et al., red. 2005b, p. 561-563). In december 1976, toen de CIES nog in een diepe impasse verkeerde, werd in de AV-VN een resolutie aangenomen die verschillende internationale voorbereidingen op touw zette, waardoor vier jaar later in dit gremium DD-3 kon worden gelanceerd (idem, p. 561-562, noot 1).

Ten tweede: Omdat de meer analytische taak van de CIES in de eerste helft van 1976 maar nauwelijks uit de verf was gekomen, kwam daarna het idee op om het nog eens met een nieuwe, strikt non-gouvernementele en onafhankelijke, ‘commissie van wijze mannen’ te proberen (zoals in 1969 en ’70 de Commissies Pearson en Tinbergen). Als die afgewogen advies zou geven over verstandige èn politiek haalbare manieren om de heersende impasse in het Noord-Zuid overleg te doorbreken, zou dat door zijn invloed op de publieke opinie een gunstige effect kunnen hebben op tegenstribbelende regeringen. Pronk had dit al eens geopperd in de VN in oktober 1976 (IS, 1978, no. 1, p. 3), daarna werd het door Wereldbankpresident McNamara overgenomen, na de suggestie van Pronk dat het politiek beter zou zijn als het initiatief officieel exclusief van McNamara zou komen.^[154] Die stuurde daarover op 20 december 1976 een telex, en Pronk reageerde daar twee dagen later instemmend op met enkele inhoudelijk-politieke suggesties en de bereidheid de werkzaamheden financieel te garanderen (beide telexen zijn opgenomen in Dierikx et al., red. 2005b, p. 625-628). Andere landen sprongen later ook bij, en ex-bondskanselier Willy Brandt (Nobel Prijs voor Vrede in 1971) werd in de volgende maanden bereid gevonden de leiding van de beoogde Commissie op zich te nemen.^[155] Uiteindelijk namen 21 deskundigen uit 20 landen, waarvan de helft ontwikkelingslanden, deel aan het werk van de Commissie-Brandt, dat in december 1977 begon − enkele dagen voordat Pronk zelf, inmiddels ex-officio (penningsmeester) lid geworden van de Commissie, zijn ministerstaak overdroeg aan zijn opvolger De Koning. Het rapport van de Brandt-Commissie (het eerste, zoals later zou blijken) zou in 1980 verschijnen.

De Partij van de Arbeid èn Pronk persoonlijk moesten in de voorlaatste twee maanden van 1977 echter eerst nog door een diep dal, maar daarop zal ik pas in de laatste sectie van subparagraaf 6.3.4 ingaan.

6.3 Beleid en beleidsomgeving in Nederland

In deze paragraaf bekijken we het Nederlandse ontwikkelingsbeleid gedurende Pronks eerste ministersperiode vanuit de optiek van de binnenlandse aspecten van dit beleid. Nadat in subparagraaf 6.3.1 de tussen 1973 en ’78 beschikbare financiële middelen en enkele kwaliteitsaspecten van de hulp zijn besproken, zal ik in 6.3.2 ingaan op het bilaterale beleid en een deel van het multilaterale beleid dat in deze jaren werd gevoerd (zowel de filosofie daarvan als de uitwerking ten aanzien van enkele specifieke ontwikkelingslanden, de doelgroepen binnen die landen, en de inschakeling daarbij van Nederlandse particuliere organisaties). In 6.3.3 komen dan drie economische terreinen aan de orde waarop Pronk probeerde principiële veranderingen aan te brengen in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid, alle drie onderdelen waarbij het bedrijfsleven een belangrijke rol speelde. Allereerst het bindings- en bestedingsbeleid bij de hulp in het algemeen. Daarna enkele, wat ik noem: ‘structurele elementen’ van dit ontwikkelingsbeleid, waarmee ik in deze subparagraaf de door de overheid genomen maatregelen bedoel, die enerzijds bedrijfsinvesteringen vanuit Nederland in ontwikkelingslanden poogden te stimuleren en begeleiden, en anderzijds de Nederlandse productiestructuur zodanig te wijzigen dat ontwikkelingslanden meer kansen krijgen in de internationale handel. De paragraaf wordt daarna in subparagraaf 6.3.4 afgesloten met enkele, eveneens meer algemene, kwesties in Nederland: ten eerste het voorlichtings- en vormingsbeleid van het grote publiek; vervolgens de ambtelijke organisatie in Den Haag en in de ontvangende landen (zowel op de ambassades als in het veld); daarna de inspectie van de beleidsuitvoering op beide plaatsen, en enkele aspecten van de evaluatie achteraf; en als laatste enige ontwikkelingen tijdens de demissionaire slotfase van het kabinet.

Daarbij zullen in deze paragraaf af en toe ook punten uit de maatschappelijke discussie in Nederland worden belicht, inclusief een deel van de debatten die het parlement over het ontwikkelingsbeleid voerde. Deze meningsvorming vloeide in deze periode steeds vaker voort uit in Nederland opkomende ontwikkelingen rond dit beleid; tevens richtte men zich, ook als de aanleiding van sommige meningsverschillen nog wel in het buitenland lag, voornamelijk op de gevolgen daarvan voor ons land. Overigens kan deze discussie hier alleen zijdelings worden gevolgd, en dan nòg (bijna) uitsluitend voor zover zij raakte aan de genoemde onderwerpen in deze paragraaf.

6.3.1  Omvang en financiering van de Nederlandse overheidshulp

Melkert schreef in 1981 dat de omvang van de hulp in deze periode, ondanks het feit dat ‘die gestadig toenam’, ‘minder in de schijnwerpers van politieke discussie stond.’^[156] Dat was waar, maar dan alleen voor Nederland, want internationaal kreeg de nieuwe, veel hogere, omvangsdoelstelling van de regering-Den Uyl grote aandacht, en daarmee ook veel aanzien. Daar was dan ook stellig op gemikt, onder andere door deze doelstelling reeds in de regeringsverklaring van 28 mei 1973 bekend te maken − hoewel het nieuwe kabinet er toen nog niet uit was met hoeveel de op dat moment al lopende begroting van 1973 nog zou worden verhoogd.

Dit laatste stond althans in de regeringsverklaring, samen met de toelichting dat het nog ’nader vast te stellen’ extra bedrag ‘in de eerste plaats zal worden bestemd voor het te hulp komen bij nieuwe noden’ (MinAZ 1973a, p. 1573). In de eerste MvT van BuZa (voor 1974), die bijna vier maanden later verscheen, bleek echter het OS-bedrag van de nog door Boertien opgestelde begroting voor 1973 ongewijzigd te zijn gelaten: f. 1.150 miljoen (zie ook MinBuza 1972, no. 3, p. 16). Een verklaring voor het niet doorgaan van de verhoging in dit lopende jaar werd niet gegeven. Wellicht is echter aan te nemen dat die samenviel met de wel gegeven verklaring voor het feit dat het kabinet inmiddels had besloten zijn aangekondigde nieuwe omvangsdoelstelling, die in 1976 bereikt moest worden, niet in lineair stijgende stappen tot stand te laten komen. Daarvoor werd verwezen naar: ‘het relatief zware beslag’ dat het met die doelstelling gemoeide ‘beleidsvoornemen (…) legt op de in de komende jaren voor nieuwe beleidsinitiatieven beschikbare begrotingsruimte’ (idem 1973b, no. 2, p. 37). Met andere woorden: nadat het kabinet ‘politiek’ gescoord had met zijn nieuwe omvangsdoelstelling voor OS, schoof het het grootste deel van de sprong naar de realisatie van dit doel voor zich uit naar het doeljaar zelf: 1976 − een gewoonte die we herkennen van de kabinetten-De Jong en Biesheuvel. Zoals we nog zullen zien, zou dit niet de enige navolging in het kwaad van die kabinetten blijven!

De details volgen zo meteen. Eerst geef ik in onderstaande subtabel 6.1.a de cijfers van de begrote bedragen gedurende de hele kabinetsperiode, inclusief die van de laatste door dit kabinet opgestelde begroting voor 1978 − het eerste volle jaar van het daarna komende eerste kabinet-Van Agt.

a) Inclusief de suppletoire toevoeging van f. 50 mln. t.b.v. de VN-actie voor MSA-landen.

Bron:  OS-overzichten in resp. MinBuza 1972, 1973b, 1974b, 1975c, 1976b en 1977a   ↵

De nieuwe omvangsdoelstelling van het kabinet werd wederom, net als de eerdere doelstelling van het kabinet-De Jong, geformuleerd als een percentage van het Netto Nationaal Inkomen (tegen factorkosten, dus NNIfk, de laagst mogelijke definitie van de nationale welvaart). Echter, anders dan het eerdere streefpercentage − ter hoogte van 1 procent, dankzij Udinks speciale actie in 1967 het eerste serieuze (in zoverre dat het tenminste aan een jaartal verbonden was: 1971) − en de slechts nominaal vastgelegde omvangsbedragen van het kabinet-Biesheuvel, koos het kabinet-Den Uyl een 50 procent hoger doelstellingspercentage: het voor ontwikkelingssamenwerking uit te trekken bedrag, het ontwikkelingsplafond, zou in 1976 moeten uitkomen op 1,5 % van het NNIfk.

Op een uitzondering na had de nieuwe doelstelling dezelfde kenmerken als de vorige: ook deze betrof de voorgenomen uitgaven, bestaande uit zowel begrotings- als kapitaalmarktmiddelen, en uit zowel aan de criteria van de DAC beantwoordende ontwikkelingsbijstand (ODA) als slechts indirect of beleidsondersteunend daaraan bijdragende uitgaven (non-ODA, een begrip dat pas in deze periode officieel werd ingevoerd, zoals verderop zal worden toegelicht).

Een nieuw element was echter dat met ingang van 1975 de in de extra-comptabele staat vermelde voorgenomen hulpuitgaven niet alleen die van (of namens) de Nederlandse overheid zelf betroffen, maar ook een volgens een bepaalde verdeelsleutel toegerekend percentage van de gemeenschappelijke voedselhulp en andere noodhulp van de EG aan bepaalde ontwikkelingslanden.^[157] Het feit dat het hierbij ging om ‘toegerekende’ EG-uitgaven maakte ze vergelijkbaar met de uit de kapitaalmarkt gefinancierde ontwikkelingsleningen, die eveneens geen deel uitmaakten van de rijksbegroting, maar wel in het totaal van het hulpoverzicht werden meegeteld!

De strijd in de ministerraad

Eerst nog even terugkerend naar de ongelijkmatige stijging naar het geplande hulptotaal in 1976, kan in tabel 6.1.a worden opgemerkt dat het ging om een nogal abrupte stijging in het doeljaar 1976: in één klap ruim de helft erbij ( 51 procent, terwijl van 1973 naar ’75 de jaarlijkse stijgingen slechts respectievelijk 24 en 29 procent betroffen (wat ook nog alleen maar in ongeveer dezelfde mate het geval was omdat het bedrag voor 1974 achteraf, suppletoir, nog wat werd opgetrokken – zie noot a in de tabel).

Was die abruptheid in 1975 problematischer dan alleen een indicatie van toegenomen andere politieke prioriteiten in combinatie met een korte tijdshorizon − wat er immers door de gebrekkige programma-afspraken vanaf het begin in had gezeten? Deels wel. Maar er was ook de algemene verslechtering van de economische toestand (zie de CBS-cijfers geciteerd in par. 6.2 in de laatste alinea van de sectie over Nederlands positie en de staatsfinanciën na de oliecrisis − die uitbrak nadat de eerste begroting van dit kabinet (voor 1974) reeds bij het parlement lag. Daar kwam ten laste van die begroting nog wel de suppletoire uitbreiding in verband met de VN-actie ten behoeve van de MSA-landen bij, maar dat werd pas in de zomer van 1974 besloten (en pas in februari 1975 aan het parlement voorgelegd).

Als het aan minister Duisenberg had gelegen was het in 1974 daar niet bij gebleven. Bij de begrotingsbeslissingen voor 1975 lag er namelijk ook een voorstel van Financiën ter tafel dat opperde de 1,5%-doelstelling niet in 1976, maar pas in 1977 te bereiken! Maar dat uitgangspunt werd nog vóór de ministerraad van 10 juli 1974, die de knopen moest doorhakken, vervangen door een gehandhaafde koppeling van het percentage aan 1976 (Dierikx et al., red., 2005b, p. 247). Duisenberg had er echter wel iets voor terugverlangd: niet alleen werd het voor een jaar eerder, 1975, uit te trekken OS-totaal slechts in bescheiden mate verhoogd met de reeds genoemde 29% tot het in de tabel blijkende bedrag − zodat voor 1976 nog bijna de helft méér zou nodig zijn uitgaande van de raming van een jaar eerder.^[158] Financiën wenste ook ‘een groot aantal’ nieuwe toerekeningen van geheel of gedeeltelijk al bestaande uitgaven onder het ontwikkelingsplafond te brengen, omdat ook die uitgaven, zoals het officieel heette, ‘met ontwikkelingshulp samenhangen’ (idem, p. 247). Met andere woorden: nadat de definitieve koppeling aan 1976 was bevestigd, ging het wederom om de vraag die we al kennen van de vorige hoofdstukken: niet meer òf en wanneer de omvangsdoelstelling voor ontwikkelingssamenwerking gerealiseerd zou worden, maar hoe die zou worden ingevuld?

In feite had Financiën echter ook al bij de eerste begrotingsbesprekingen in 1973, nog vóór dat er van een oliecrisis sprake was, pogingen gedaan nieuwe toerekeningen aan de hulp onder het ontwikkelingsplafond te brengen. De potentieel belangrijkste daarvan mislukte toen nog wel, maar ik noem haar toch al hier omdat zij samenhing met de continuering van de al van vorige kabinetten bekende gewoonte om een gedeelte van de aan ontwikkelingslanden te verstrekken leningen specifiek te financieren op de kapitaalmarkt. Hoewel het daarmee gemoeide leningenbedrag om die reden niet meer op de rijksbegroting drukte, werd het toch (officieel vanwege de erbij verleende staatsgaranties) aan het ontwikkelingsplafond toegerekend, zodat het kon bijdragen aan het bereiken van de omvangsdoelstelling zònder dat het overheidstekort er in dezelfde mate door werd vergroot − wat ook Udinks argument was geweest voor de quasi-realisatie van zijn 1%-doelstelling in 1971 (MinBuza 1970, no. 2, p. 26). Het aandeel van deze financieringswijze werd vervolgens door het kabinet-Biesheuvel uitgebreid tot 14% van het plafond in 1973 (zoals toegelicht in par. 5.3 van hoofdstuk 5, inclusief noot 123). En Duisenberg had daar even weinig moeite mee als zijn voorgangers: hij wilde het met ingang van 1974 zelfs verhogen tot 15% (Dierikx et al., red., 2005b, p. 34).

Pronk was blijkbaar de enige die er in de ministerraad van 11 juli 1973 zowel principiële als politieke bezwaren tegen liet horen, maar hij ging onder bepaalde voorwaarden toch akkoord met de voorgestelde verhoging. Aan Duisenbergs voorstel hing namelijk ook de oude wens van Financiën om de bij kapitaalmarktfinanciering doorgaans benodigde rentesubsidies eveneens ten laste van het ontwikkelingsplafond te laten komen (idem, p. 35) − wat tot dan toe alleen was gedaan als de leningsbedragen zelf er niet onder vielen. Nadat dit laatste vanaf 1968 (onder Udink), maar toen nog slechts tersluiks, wèl was gedaan bij de eerste mededelingen over de FMO (zoals bleek in hoofdstuk 4, sectie B), terwijl onder het plafond alleen de rentesubsidies op de eerder verstrekte leningen bleven voorkomen, wenste Financiën nu ook de nog steeds benodigde subsidies op àlle verstrekte en te verstrekken leningen onder het plafond te brengen.

Met de toerekening van deze rentesubsidies bovenop de leningsbedragen zelf zou, zoals we reeds in de eerdere hoofdstukken hebben opgemerkt, deze financieringsvorm ook vanuit ontwikkelingsoogpunt bezwaarlijk worden: extra kosten die alleen door deze (ter verkleining van het begrotingstekort verkozen) financieringswijze via de kapitaalmarkt werden veroorzaakt. En die zouden bovendien, gegeven de bovengrens van het ontwikkelingsplafond, de plaats kunnen innemen van meer prioritaire ontwikkelingsuitgaven (armoedebestrijding bijvoorbeeld), en ook daardoor problematisch kunnen zijn. (Verderop zal blijken dat er in deze periode ook nog een derde bezwaar uit zou voortvloeien.)

Op dit punt kreeg Pronk in juli 1973 wèl zijn zin − hoewel, opmerkelijk genoeg, naast Duisenberg ook Den Uyl niet inzag waarom die rentesubsidies buiten het plafond moesten worden gehouden (Dierikx et al., red., 2005b, p. 36): er werden in de begroting voor 1974 wederom alleen oude rentesubsidieverplichtingen aan het ontwikkelingsplafond toegerekend, die in het verleden niet waren gecombineerd met de desbetreffende leningsbedragen. Maar het aandeel van de kapitaalmarktfinanciering ging in dat jaar inderdaad naar 15 procent (zie ook Steunenberg 1981, p. 122).

Bij de begrotingsbesprekingen voor 1975 in 1974 kwam echter de hele discussie weer terug. En deze keer waren, vermoedelijk als gevolg van de sterk gewijzigde omstandigheden, de meeste ‘oude’ kwesties ook voor Pronk heel anders komen te liggen − misschien mede uit opluchting over de handhaving van de omvangsdoelstelling in 1976. Niet alleen leken in de ministerraad van 10 juli 1974 al zijn eerdere bedenkingen tegen de kapitaalmarktfinanciering verdwenen te zijn (in de notulen werden ze althans niet meer aangehaald), hij verklaarde nu ook met een verdere verhoging van het aandeel daarvan van 15 naar 20% (!) in te stemmen (idem, p. 248). Een dergelijke stijging zou mogelijk tot gevolg hebben dat àlle leningen voortaan via de kapitaalmarkt zouden worden gefinancierd, zodat de begrotingsmiddelen alleen nog voor het doen van schenkingen beschikbaar zouden blijven. De stijging werd echter na deze MR-vergadering toch nog geannuleerd en pas een jaar later ingevoerd in de begroting voor 1976 (zoals de MvT voor 1975 nog wèl wist te melden, maar zonder de vertraging te verklaren − MinBuza 1974b, p. 68). En de exclusieve kapitaalmarktfinanciering van de leningen ging volgens de NAR eveneens pas in 1976 in.^[159]

Nòg opmerkelijker was echter de wijziging in Pronks principes ten aanzien van de rentesubsidies: hij was nu ineens wèl bereid die (naast en bovenop de te verstrekken leningsbedragen) onder het ontwikkelingsplafond te accepteren (Dierikx et al., red., 2005b, p. 247 en 252). Dat was nogal riskant, want het waren allemaal leningen met lange tot zéér lange looptijden (25-40 jaar en soms nòg langer), en dit zou ook in de toekomst zo blijven. Daardoor zou nog gedurende vele jaren een zich jaarlijks verder opstapelende last aan rentesubsidies worden meegezeuld in de ontwikkelingsoverzichten.

Zelf noemde Pronk de aanvankelijk voorgestelde verhoging van de kapitaalmarktfinanciering ook wel een ‘groot risico’, maar de daarvoor benodigde f. 600 mln. in 1976 waren volgens hem wel ‘de enige mogelijkheid’ om het ten doel gestelde nieuwe omvangspercentage van 1,5 te halen (idem, p. 252). Echter, nog afgezien van het feit dat het hier méér om door de omstandigheden gewijzigde politieke mogelijkheden ging, is het ook de vraag of Pronk zich wel voldoende realiseerde hoe hoog de toekomstige rentesubsidielast zou kunnen oplopen. De eerste berekeningen daarvan (althans de eerste die het ING vermeldt^[160]) kwamen die projecties namelijk pas enkele maanden later − en ook als de te verwachten omvang daarvan eerder was opgemerkt, de echt grote bedragen zouden toch pas bij Pronks opvolgers zichtbaar worden (al heeft hij destijds wel bedacht dat dit probleem, àls het zou ontstaan, ook wel op een later moment kon worden aangepakt^[161]).

Hoe dan ook, in het eerstkomende begrotingsjaar, 1975, was van de nieuwe last in elk geval nog niet veel te merken: de post rentesubsidies nam toen slechts toe met een bedrag van f. 11,5 mln. (van f. 5,5 naar f. 17,0 mln.). In 1976 was de rem er echter al af: niet alleen moest toen de uitgestelde sprong van het ontwikkelingsplafond naar 1,5% NNIfk worden gemaakt − een bedrag dat toen ook nog ruim f.100 mln. hoger uitkwam dan wat in 1973 was geraamd (vergelijk noot 158 met het bedrag in tabel 6.1.a) −, in 1976 werd ook de in 1974 geaccordeerde verhoging van het aandeel van de kapitaalmarktfinanciering naar 20% doorgevoerd. Het gecombineerde resultaat was dan ook dat de rentesubsidies in 1976 ruim verdubbelden (tot f. 35,7 mln.) en in 1978 zelfs met nog méér stegen (tot f. 86,8 mln.) − wat in 1981, aan het eind van de periode van Pronks eerste opvolger (De Koning), wéér meer dan verdubbeld bleek te zijn (tot iets onder f. 200 mln.) en in 1986 zelfs al op bijna f. 400 mln. uitkwam.^[162]

En dat was een toekomst waarin al sinds 1979 maatregelen werden genomen om het aandeel van de kapitaalmarktfinanciering weer wat terug te dringen!^[163] In de twee jaren daarvoor, de laatste twee begrotingsjaren waarvoor de regering-Den Uyl verantwoordelijk was, was men echter al begonnen met pogingen om de tering meer naar de nering te zetten. Na de recessie in 1974 en de absolute daling van de economie in 1975, werd in de zomer van dat jaar op voorstel van minister van Financiën Duisenberg besloten de groei van de overheidsuitgaven te beperken tot 1 procent per jaar (Duisenbergs éénprocentsnorm – Bootsma & Breedveld 1999, p. 134-135). Maar de ontwikkelingssamenwerking werd daarvan uitgezonderd, gebonden als die voortaan al was aan de omvangsdoelstelling van 1,5% NNI per jaar. Zonder wijziging van dit hulppercentage ging het totaal van de begrote bedragen weliswaar ‘slechts’ omhoog met de nominale stijging van dit NNIfk, maar dat was wel fors minder dan in de eerste drie jaren; het ging nu met 9 respectievelijk 10 procent omhoog in 1977 en ’78: bedragen van f. 3.061 mln. en f. 3.3.74 mln., zoals subtabel 6.1.a laat zien. En de kapitaalmarktfinanciering bleef in beide jaren gehandhaafd op 20 procent van deze totalen, waardoor deze in absolute zin met dezelfde percentages omhoog ging, van f. 612,2 mln. naar f. 674, 8 mln. in 1977-’78.

Zoals reeds opgemerkt, allemaal miljoenen die bij een normale begrotingsfinanciering van de betreffende leningen niet nodig waren geweest, en die nu door de in 1974 en ’75 afgesproken verhoogde toerekening van kapitaalmarktleningen aan het ontwikkelingsplafond in de plaats kwamen van andere hulpbedragen die de nieuwe omvangsdoelstelling in het vooruitzicht had kunnen stellen.

Was die hogere doelstelling dit waard? En in hoeverre verminderden die extra toerekeningen de kwaliteit èn kwantiteit van daarmee gesuggereerde hulpuitbreiding? Die vragen dringen zich op, maar de eerste is eenvoudiger te beantwoorden dan de laatste twee. Het zijn echter kwesties waarop we beter kunnen ingaan nadat in de volgende secties eerst ook de andere toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond onder de loep zijn genomen. Daar en in de secties daarna zullen we dan zien dat de kapitaalmarktfinanciering ook nog voor een andere belemmering zorgde.^[164]

Oneigenlijke toerekeningen en het ODA en non-ODA-onderscheid

Hierboven citeerde ik al uit de ministerraad van juli 1974 dat Financiën ‘een groot aantal’ nieuwe toerekeningen had voorgesteld (Dierikx et al., red., 2005b, p. 247). Ik tel er ongeveer tien, maar het aantal noch de precieze aard is altijd duidelijk, terwijl uit de notulen evenmin is af te leiden bij welke voorstellen Pronks verzet succes had en wanneer niet (idem, p. 246-257).

Een duidelijker beeld kunnen we verkrijgen door eerst te kijken naar het onderscheid dat Pronk vanaf zijn eerste begroting, voor 1974, officieel aanbracht in de presentatie van zijn MvT’s. Enerzijds betrof dit de als Official Development Assistance (ODA) beschouwde begrotingsposten onder het ontwikkelingsplafond, die voortaan werden vermeld in een aparte Afdeling A. En anderzijds de overige aan dit plafond toegerekende bedragen, de non-ODA-uitgaven, die in Afdeling B bij elkaar werden gezet (MinBuza 1973b, nr. 3, Bijlage IV, respectievelijk p. 11 en 18).

Eerst even iets over het onderscheid ODA/non-ODA als zodanig. Het feit dat bij de ODA-categorie werd verwezen naar de internationaal overeengekomen ODA-definitie verschafte de in die afdeling geplaatste begrotingsposten wel een zekere status, die zowel de OS-minister als elke niet-OS-minister ambieerde voor de OS-uitgaven op hun eigen begrotingen. Maar die status hield geen onaantastbaarheid in, en zelfs geen voorrang bij bepaalde (uitzonderings)maatregelen in het kader van het algemene begrotingsbeleid, zoals we nog zullen zien. Daarnaast is de betrekkelijkheid van die ODA-definitie zelf al aangegeven in hoofdstuk 1.^[165] Daar komt nog wel bij dat de beoordeling van de ODA-waardigheid van voorgenomen ontwikkelingsuitgaven niet alleen aan het donorland wordt overgelaten, maar jaarlijks namens de gezamenlijke lidstaten door de DAC wordt getoetst. Ook dat betekent echter niet dat alle door de DAC aanvaarde ODA-boekingen zonder meer onder het ontwikkelingsplafond thuishoren. Dat laatste werd wel lange tijd aangenomen door de Nederlandse politiek, en aanvankelijk ook door de NAR, maar we hebben in de voorgaande hoofdstukken al gezien waarom dat onterecht was.

Voordat we daaraan toe zijn moet echter ook nog worden opgemerkt, dat bij de invoering van het ODA/non-ODA-onderscheid in Nederland de in 1973 gevolgde boekingswijze van beide uitgavencategorieën al meteen op twee punten afweek van de manier waarop de DAC haar criteria toepaste: bepaalde percentages van de internationale apparaatskosten en de exploitatiekosten van internationaal onderwijs en onderzoek in Nederland werden namelijk door de DAC wel geaccepteerd als ODA, terwijl Nederland ze desondanks in zijn begrotingsstukken onder non-ODA boekte. Het motief van de afwijking was, zoals de NAR in zijn eerste zuiveringsadvies van 1973 meldde, dat een splitsing van de desbetreffende uitgaven in een deel ODA en een ander deel non-ODA arbitrair werd gevonden.^[166] Ik ben het daarmee eens, en heb in het vorige hoofdstuk Pronks non-ODA-lijstje van uitgaven in Boertiens laatste begroting er dan ook niet voor gecorrigeerd.

Later bleek echter in het hier al vele malen aangehaalde NAR-advies van 1986, dat de Nederlandse toepassing van de DAC-criteria daarna nog op meer punten is gaan afwijken: naast de twee al gesignaleerde delen van uitgaven (waarvan er één inmiddels ook door de DAC als behorend tot de non-ODA werd gekwalificeerd) werden er nog twee andere uitgaven eveneens tot de non-ODA gerekend, terwijl die door de DAC wèl als ODA werden  beschouwd (allemaal hogere toerekenpercentages van apparaatskosten). Daar stonden echter vier weer andere uitgaven tegenover die door Nederland wèl, en door de DAC niet, of niet geheel, als ODA werden aangemerkt (onder andere enkele te harde leningen van de FMO, hulp aan een land dat niet op de DAC-lijst voorkwam, en vluchtelingenopvang in Nederland − maar andere boekingsverschillen werden niet gemotiveerd). De verschillende afwijkingen bij elkaar opgeteld betekenden, dat in 1986 Nederland per saldo voor f. 70 mln. minder tot de ODA rekende. In dit opzicht bleek het dus strenger te zijn geweest dan de DAC (NAR 1986, p. 22-23).

Helaas is van verschillende van deze afwijkingen inmiddels niet meer te achterhalen in welk jaar ze werden ingevoerd, hoe lang ze werden gehandhaafd en voor welke bedragen precies. Omdat daardoor niet altijd duidelijk is wat en hoeveel van deze verschillen ook al van toepassing was op de jaren van de huidige periode-Pronk, zal ik in dit hoofdstuk de in de begrotingsstukken aangetroffen indeling in ODA en non-ODA-uitgaven blijven volgen.

In de volgende twee secties zullen we, in vervolg op de onderzoeken in de voorgaande hoofdstukken, nagaan of er ook in de periode-Pronk uitgaven waren die onterecht aan het ontwikkelingsplafond werden toegerekend. Naar verwachting zal het merendeel daarvan voorkomen in de non-ODA-afdeling B. Maar de ODA-afdeling A is daarvan niet principieel uitgesloten, want het criterium voor oneigenlijkheid of zuiverheid – dat wat een toerekening onterecht of onjuist maakt – hangt op geen enkele manier samen met wat ODA is volgens de DAC-consensus.

Oneigenlijke ODA-toerekeningen

Wat bepaalt in het geval van de in de ODA-categorie geplaatste begrotingsbedragen de juistheid van een toerekening aan het ontwikkelingsplafond dan wel? In principe gaat het om het zelfde soort vertekeningen van het hulptotaal als we in de voorgaande hoofdstukken hebben gezien (zoals onrealistisch hoge uitgavenramingen die reëlere of anderszins meer ontwikkelingsrelevante bedragen verdringen; binnenslijnse ramingen van toekomstige betalingsverplichtingen, die niet als reeds geautoriseerde begrotingsuitgaven mogen worden geteld; op een speciale schatkistrekening geboekte uitgaven die pas een betalingsverplichting worden zodra ze door de Europese Commissie worden opgevraagd; of quasi-dubbeltellingen zoals die van de rentesubsidies als de hoofdsommen van de betreffende kapitaalmarktleningen al worden meegeteld onder het plafond − die subsidies zouden immers niet nodig zijn als die leningen uit de schatkist waren gefinancierd).

Ik zie in de periode-Pronk drie ODA-uitgaven in de extra-comptabele staat van het hulpoverzicht die mijns inziens niet tot de eigenlijke ontwikkelingsuitgaven behoren. De eerste is een oude bekende: te hoge ramingen van de kapitaalmarkt- en schatkistleningen, maar de beide andere zijn nog niet eerder in de stukken voorgekomen.

Onrealistische hoge leningenramingen:

Van de twee instituties die in het verleden betrokken waren bij het verstrekken van leningen aan ontwikkelingslanden: de FMO, die beoogde daarmee Nederlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden te bevorderen, en de NIO, die namens de overheid bilaterale leningen verstrekte aan concentratielanden en andere, al of niet via Consortia of Consultatieve Groepen geselecteerde ontwikkelingslanden (C&CG-landen), was de FMO alleen in de periode-Udink betrapt op het onrealistisch hoog ramen van haar voorgenomen kapitaalmarktleningen. Die waren zo hoog geweest dat er onder Boertien voorlopig geen nieuwe leningen behoefden te worden verstrekt. In Pronks periode werden die weliswaar opnieuw gereserveerd, maar de omvang daarvan bleef zodanig beperkt – omdat deze minister de FMO eerst wenste om te vormen tot een meer op ontwikkeling gericht beleidsinstrument –, dat er ook in deze periode nog geen premature toerekeningen aan het ontwikkelings-plafond voor plaatsvonden (de FMO-hervorming zal in subparagraaf 6.3.3 worden besproken).Bij de NIO kwamen onrealistische leningenramingen daarentegen in nog omvangrijkere mate voor dan reeds in de perioden van Udink (toen die slechts in twee van diens vier begrotingsjaren opvielen) en Boertien (toen de overschattingen weliswaar een afnemend verloop kenden, maar zich wel in beide begrotingsjaren voordeden) het geval was.^[167]

In Pronks periode liepen de leningenramingen in 1974 en ’75 eerst op totdat zij in 1976 (toen de sprong naar de 1,5%-NNIfk-hulpdoelstelling moest worden gemaakt) het hoogste niveau bereikten, waarna in 1977 een lichte daling optrad, die in 1978 weer bijna geheel werd gecompenseerd door een iets kleinere stijging. De realisaties bleven echter in elk van deze jaren flink achter bij deze ramingen: na een forse stijging in 1975 ontstond in 1976 ook nog een lichte daling in deze realisaties; maar die werd zowel in 1977 als in ’78 weer met veel grotere stijgingen overtroffen, zodat het hoogste niveau van deze realisaties pas in dit laatste jaar werd bereikt (alles zoals getoond in noot 167).

Als gevolg van deze verschillende bewegingen zakte het saldo tussen beide reeksen – de overschatting in de leningenraming – eerst van f. 190,7 mln. naar f. 135,3 mln. in 1975, waarna dit saldo zijn hoogste niveau eveneens in 1976 bereikte (f. 240,4 mln.); maar dit daalde vervolgens in 1977 en ’78 weer sterk, zodanig dat de overschatting in beide jaren zelfs lager werd dan het laagtepunt in 1975 (eerst f. 124,3 mln., en daarna f. 91,4 mln.).^[168]

Net als in de vorige twee hoofdstukken zullen we echter ook nu niet elke overschatting beschouwen als een onterechte toerekening aan het ontwikkelingsplafond. De eerder gehanteerde marge van 10 procent van de gerealiseerde leningen wederom in mindering gebracht, resteren de volgende, sterk fluctuerende, maar uiteindelijk toch afnemende bedragen, die in deze jaren als te hoge leningenramingen dienen te worden aangemerkt: f. 109,8 mln.; f. 108,0 mln.; f. 215,6 mln.; f. 91,5; en f. 52,7 mln. (zij zullen worden opgenomen in de verderop geplaatste tabel 6.2 van de oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond in 1974-’78).

Schuldenregelingen:

Bij de twee andere oneigenlijke toerekeningen in de ODA-categorie lijkt het probleem van de eerste op dat van de rentesubsidies. Het betreft de schuldenregelingen die vanaf 1974 werden getroffen ter verlichting van de buitenlandse schulden van bepaalde ontwikkelingslanden. De verlichting kon bestaan uit uitstel of kwijtschelding van (een deel van) de (terug)betalingsverplichtingen die een land op zich had genomen bij eerder ontvangen leningen, en/of verlaging, opschorting, of volledige opheffing van de daarop rustende rentelasten. Soms werden zulke regelingen bilateraal afgesproken, maar meestal ging het om samen met andere crediteurlanden gesloten overeenkomsten met afzonderlijke debiteurlanden, waarin de wederzijds gewijzigde verplichtingen werden vastgelegd.^[169]

Zo’n regeling kostte de Nederlandse overheid altijd geld (maar soms alleen in de vorm van een verlate ontvangst van de oorspronkelijk afgesproken aflossings- of rentebetalingen). Maar zij was evident gunstig voor de betrokken ontwikkelingslanden. Desondanks hoorden zulke verlichtingsmaatregelen niet onder het ontwikkelingsplafond te worden gebracht – later, nadat in de jaren negentig vele zaken waren veranderd, wèl (zoals hieronder nog zal worden toegelicht).

Het hoofdargument voor dit afwijzende standpunt is simpel: omdat de eerder verstrekte leningen al in hun begrotingsjaar voor de nominale waarde van hun hoofdsommen ten laste van het ontwikkelingsplafond zijn gebracht, en de latere (terug)ontvangen aflossings- en rentebetalingen uit ontwikkelingslanden niet opnieuw ter beschikking werden gesteld voor ontwikkelingssamenwerking, behoren de kosten van de opschorting, vermindering, of kwijtschelding van deze ontvangsten niet als een tweede toerekening onder het plafond te worden gebracht. Een schuldregeling is ten slotte niets anders dan het (geheel of gedeeltelijk) achteraf omzetten van een lening in een schenking – die ook maar één maal ten laste van het plafond komt.^[170]

Toen Nederland dan ook in 1974 begon met het wèl toerekenen van de kosten van schuldenregelingen was dat dus zowel inconsequent als dubbelop. ‘Dubbelop’ was het echter alléén bij de uit begrotingsmiddelen gefinancierde leningen.^[171] Bij de kapitaalmarktleningen ging het namelijk bij schuldenregelingen zelfs al om een derde toerekening aan het ontwikkelings-plafond – na de eerste voor de hoofdsom van de lening, en de tweede voor de rentesubsidies in elk van de daarop volgende jaren (tenzij de leningsbedragen niet ten laste van het plafond werden gebracht)!^[172]

Bij kapitaalmarktfinanciering betroffen de kosten van schuldenregelingen overigens wel nieuwe uitgaven van de overheid: namelijk in zoverre deze de particuliere kapitaalverstrekkers schadevergoeding diende te bieden uit hoofde van de staatsgarantie waaronder die leningen waren verstrekt. Die compensatie geschiedt in dat geval door de leenintermediairs, NIO en FMO, die hun compensatiedeclaraties vervolgens als additionele uitgaven neerleggen bij het ministerie van Financiën. Desondanks zouden deze vergoedingen niet nòg eens bij het OS-plafond in rekening moeten worden gebracht: die garanties waren immers reeds onder dit plafond gekomen toen de via de kapitaalmarkt gefinancierde ontwikkelingsleningen er voor het eerst aan werden toegerekend – wat vanaf dat moment zelfs werd gedaan voor het volle nominale bedrag van die leningen, zònder dat dit (afgezien van het verschil in rentekosten) de overheid één cent kostte! Kortom, dat er bij schuldenregelingen voor een deel van deze bedragen additionele rekeningen bij Financiën worden gedeclareerd, is geen reden om deze (nu wel reële) uitgaven voor een tweede keer toe te rekenen.

Het buiten het ontwikkelingsplafond laten van de kosten van schuldenregelingen was echter om een andere reden voor Pronk wel politiek moeilijker, zo niet praktisch onmogelijk geworden. Na de in het begin van de kabinetsperiode afgesproken nieuwe competentieverdeling tussen Financiën en OS ging hij namelijk niet in zijn eentje over de (bilaterale) leningenverstrekking aan ontwikkelingslanden. Ook schuldenregelingen met deze landen moesten voortaan door hem en Duisenberg in onderling overleg worden bepaald. Dit had het voorspelbare gevolg dat, àls Pronk zich op grond van ontwikkelingsoverwegingen geroepen voelde om aan te dringen op soepele en tegemoetkomende regelingen voor ontwikkelingslanden met schuldproblemen, hij niet of nauwelijks nog kon tegenhouden dat de kosten daarvan dan ook extra ten laste van het ontwikkelingsplafond zouden komen.

Of Pronk gelijk had met zulke soepelheidspleidooien kan niet zomaar in het algemeen worden gezegd. Er was in de prille post-oliecrisisperiode zeker wel reden om tot schuldverlichting over te gaan, ook al was dit instrument als ontwikkelingsmaatregel nogal grof: het kon onverantwoord beleid van ontvangende regeringen belonen, en was qua ontwikkelingseffect vaak een sprong in het duister. In specifieke situaties kon het echter wel degelijk een noodzakelijke, zij het soms alleen tijdelijk nuttige, ingreep zijn die urgenter was dan andere vormen van ontwikkelingshulp (zoals in Indonesië na de vervanging van Soekarno door Soeharto).

Het is dan ook van belang om hier nadrukkelijk te verklaren dat de afkeuring van het toerekenen van de kosten van schuldenregelingen aan het ontwikkelingsplafond niet betekent dat deze regelingen als zodanig niet acceptabel zijn onder dit plafond. Op dit punt is er een belangrijk en principieel verschil met de afkeuring van de rentesubsidies als toerekening hieraan. Deze laatste zijn namelijk alleen niet toerekenbaar omdat de noodzaak van zulke subsidies uitsluitend voortvloeit uit de om oneigenlijke redenen verkozen en principieel onjuiste financieringswijze via de kapitaalmarkt (zoals betoogd in de vorige hoofdstukken). Bij schatkistleningen zou deze noodzaak niet ontstaan.

Bij de kosten van schuldmaatregelen doet zo’n principieel afkeurenswaardig mechanisme zich echter niet voor. Die kosten ontstaan alleen omdat een aantal ontwikkelingslanden in financiële nood komt omdat zij in het verleden te veel of te duur hebben geleend. De kans is weliswaar groot dat donorlanden daar mede debet aan zijn geweest omdat zij aan sommige ontwikkelingslanden te weinig schenkingen of te dure leningen hebben verstrekt (of hebben laten verstrekken). Maar het bijdragen aan de oplossing van schuldproblemen is in principe een zeer ontwikkelingsrelevante activiteit. Die moet weliswaar goed worden afgewogen tegenover de urgentie van andere ontwikkelingsuitgaven onder het plafond, maar heeft als zodanig niet een oneigenlijk karakter. Het is meer een smetje op een op zichzelf goede zaak, anders dan bijvoorbeeld de te hoge leningenramingen of de rentesubsidies die echte schijnbijdragen aan een verhoogde ontwikkelingshulp zijn

Bij schuldenregelingen zijn dus alleen de (tweede of derde) toerekening aan het plafond onzuiver omdat die kosten resulteren uit een inconsequente en puur opportunistische verdiscontering van de rente- en aflossingsontvangsten uit ontwikkelingslanden alléén als die voor Nederland een verliespost opleveren (zoals ook een eenmalige verrekening van meer dan de contante waarde van in de toekomst gespreide inkomstendervingen onverdedigbaar zou zijn).

Had de Nederlandse regering aan een terechte schuldenregeling kunnen bijdragen zonder die oneigenlijk toe te rekenen aan het plafond? In theorie wel, maar dat zou alleen mogelijk zijn geweest in het kader van een algemene systeemwijziging waarin zowel ontvangsten als kwijtscheldingen worden verrekend met de verstrekte ontwikkelingshulp. En daar kwam meer bij kijken dan in de praktijk van het kabinet Den Uyl in de jaren zeventig wellicht haalbaar was. Ik weet overigens niet of er destijds wel consequent naar zo’n stelselwijzging gezocht is. Maar na 1989 was de tijd er wel rijp voor, en lukte het de kabinetten-Lubbers-3 en Kok-1 wel.^[173]

Kortom, zolang (terug)betalingen uit ontwikkelingslanden buiten beschouwing worden gelaten kan men wel medewerken aan schuldenregelingen voor deze landen, maar de kosten daarvan horen niet opnieuw te worden toegerekend aan het ontwikkelingsplafond.

Welke bedragen waren er met de schuldenregelingen in deze periode gemoeid? De eerste indicatie ervan was een aankondiging in Pronks eerste MvT, dat ‘in 1974 een aanvang zal worden gemaakt met het bieden van specifieke bijdragen aan de vermindering van de schuldenlast en terugbetalingsverplichtingen van ontwikkelingslanden’ − bedoeld werd natuurlijk dat BuZa-OS begon met daaraan financieel bij te dragen (zie noot 168 over de eerdere schuldverlichtings-operaties). De betreffende MvT meldde ‘hiertoe een extra voorziening van f. 25 mln. in de begroting op te nemen’ (MinBuza 1973b, no. 3, bijlage IV, p. 12). Het is echter de vraag of hiermee buiten het ministerie voldoende duidelijk werd dat dit tevens een nieuwe toerekening aan het plafond inhield − want de net aangehaalde zinnen waren slechts onderdeel van een toelichting bij een grotere begrotingspost ‘Financiële hulpverlening’ in 1974 van f. 400 mln. De vraag of dit geheel (inclusief de eveneens apart genoemde en al enigszins gebruikelijke deel-financiering ervan uit kapitaalmarktmiddelen) wel terecht volledig onder het plafond hoorde, zal daarbij niet gauw zijn opgekomen. Dit leek dus wel op een poging tot camouflage.

Hoe dan ook, de NAR zei er toen nog niets van, maar kwam in 1976 in een aparte brief wel met een afwijzing van een vergelijkbare plafondtoerekening voor schuldenregelingen, zij het toen nog enigszins halfslachtig (zoals ik verderop zal laten zien).

Het genoemde bedrag van f. 25 mln. in 1974 werd bevestigd in de MvT voor 1975, waarin tevens werd gerapporteerd dat Nederland in dat jaar had deelgenomen aan − kennelijk nieuwe – internationale schuldbesprekingen met Ghana, India, Pakistan en het net onafhankelijk geworden Bangladesh over de onderlinge verdeling van de oude schuld van Pakistan. Blijkbaar waren de daaruit voortvloeiende kosten voor Nederland echter toen al aan het toenemen tot méér dan het genoemde bedrag, want er stond dat deze kosten ‘voor een groot deel’ uit dit bedrag ‘zullen’ moeten worden gefinancierd − zoals mogelijk pas in het najaar van 1974 bekend zou worden (MinBuza 1974b, p. 81). Merkwaardig is echter dat deze MvT noch voor het restand van de uit 1974 overgebleven kosten, noch voor nieuwe regelingen die in 1975 nog zouden kunnen volgen een nieuw deelbedrag voor 1975 noemde. Pas in de volgende MvT (voor 1976) werd in de kolom met de bedragen van het vorige jaar onverwacht wèl melding gemaakt van een post ‘schuldenregelingen’ waarvoor in 1975 een bedrag van f. 47,0 mln. zou zijn begroot; toelichting was echter wederom afwezig (idem 1975c, p. 70). Voor het jaar 1976 werd vervolgens wèl een bedrag gereserveerd voor dit soort regelingen, en dat was iets hoger (f. 50,0 mln.). En voor 1977 en ’78  werden er aanvankelijk dezelfde bedragen voor uitgetrokken, plus een additioneel klein bedrag in een andere categorie in het laatste jaar (idem, respectievelijk 1976b, p. 65, en 1977a, p. 93).^[174]

Daarnaast werden in de drie laatste jaren, volgens dezelfde MvT’s, begrotingsvoorzieningen getroffen voor schuldenregelingen ten behoeve van Suriname, dat op 25 november 1975 onafhankelijk werd en daarom vanaf 1976 niet meer onder de Koninkrijksrelaties viel: begroot werd daarvoor f. 100 mln. (voor 1976), f. 105 mln. (voor 1977), en f. 115 mln. (voor 1978).

In 1978 kwam echter de volgende OS-minister, De Koning, met een mededeling die de eerder door Pronk geschatte bedragen voor 1978 enorm uitbreidde: er was naar aanleiding van een uitspraak van de TDB van Unctad in maart 1978 besloten alle ODA-schulden van vier Nederlandse concentratielanden die tot de MOL’s behoorden (Bangladesh, Tanzania, Soedan en Boven-Volta), geheel kwijt te schelden. Daarmee was een additioneel bedrag van ‘bijna f. 300 mln.’ gemoeid (idem 1978a, p. 90), dat in 1978 bovenop Pronks oorspronkelijk begrote totaal voor dit jaar (f. 166,5 mln.) kwam. Omdat dit De Konings beslissing was, zal ik deze suppletoire uitbreiding pas in het volgende hoofdstuk aan de 1978-kolom toevoegen.

De bedragen die in deze periode dus waarschijnlijk, formeel of informeel,^[175] werden uitgetrokken voor schuldenregelingen met ontwikkelingslanden, stonden aldus als (onderdeel van) ODA-bedragen geboekt onder de plafonds van de genoemde jaren − en daar hoorden zij, om de hierboven gegeven redenen, niet thuis. De verzameltabel van de oneigenlijke toerekeningen in deze jaren (zie tabel 6.2 verderop) toont ze, bij elkaar opgeteld, in regel A.2.

Bijsturingsmaatregelen Werkgelegenheidsfonds:

De derde ODA-post die in deze periode als oneigenlijk moet worden beschouwd betreft de kosten die ik als ‘bijsturingsmaatregelen’ omschrijf, die waren gerelateerd aan het in 1975 genomen besluit van het kabinet om voor 1976 een ‘Werkgelegenheidsfonds’ van f. 100 mln. te creëren dat bestemd was voor financiële schenkingen aan ontwikkelingslanden die uitsluitend in Nederland besteed mochten worden. Het ging bij dit fonds om werkgelegenheidsbevordering in Nederland, zodat deze uitgaven niet ten laste van het ontwikkelingsplafond zou worden gefinancierd.^[176] Dit laatste zou echter wel gebeuren met de kosten van de genoemde bijsturingsmaatregelen.^[177] Zoals blijkt uit de bron in deze noot werden de subsidies uit dit fonds primair geleid door het Nederlandse werkgelegenheids- en exportbelang, in combinatie met een secundair ontwikkelingsmotief (het leveren van producten ‘waaraan in ontwikkelingslanden reëel behoefte bestaat’); en ze bestonden doorgaans uit een combinatie schenkingen en leningen, zodat zij een vorm van ‘gemengd krediet’ zijn.

Zulke kredieten ontstonden in de crisisjaren zeventig en tachtig in steeds meer ontwikkelde landen, die probeerden door het koppelen van hun commercieel gemotiveerde exportbevorderingssteun aan primair op ontwikkeling gerichte concessionele leningen of schenkingen aan arme landen hun exporten naar deze landen extra te stimuleren. Duisenberg van Financiën betitelde een dergelijke vermenging van hulp en commercie weliswaar als ‘een ernstige vorm van concurrentievervalsing’, iets waartegen Nederland zich in de EG altijd verzette − met name Frankrijk bediende zich er veelvuldig van. Dat Duisenberg bij het Werkgelegenheidsfonds wèl akkoord ging met een ‘bijmenging van hulp tot maximaal f. 100 mln. bij exportkredieten’, was dan ook ‘uitdrukkelijk bedoeld als eenmalig.’^[178]

Moeten de genoemde bijsturingsmaatregelen, die anders dan het Werkgelegenheidsfonds, wèl aan het ontwikkelingsplafond werden gerekend als oneigenlijk worden gekwalificeerd alleen omdat zij gerelateerd waren aan subsidies, die primair voortkwamen uit de wens de Nederlandse werkgelegenheid en exporten te stimuleren? Het antwoord is niet vanzelfsprekend bevestigend, omdat het dienen van het Nederlandse belang niet noodzakelijk strijdig hoeft te zijn met het belang van het importerende ontwikkelingsland. In het onderhavige geval van deze gesubsidieerde aankoop van dit diepvisserijschip was er echter wèl sprake van strijdigheid met het Keniaanse belang, zelfs als zijn regering vrijwillig tot die aankoop overging. Het aangehaalde IOV-rapport nr. 26 sprak wat dit betreft duidelijke taal:

‘Van de Keniaanse doelstellingen: een eigen zeevisserij op te zetten, onderzoek te verrichten en commercieel te vissen, export te verhogen en de bevolking meer eiwitrijk voedsel te geven, is te weinig of niets terecht gekomen. Bijna alle bij het project betrokken instanties vonden dan ook dat dit project aantoont “hoe het niet moet”; inderdaad is hier een verkeerde beslissing genomen en moet het project grotendeels als een mislukking worden beschouwd’ (IOV 1979, p.12-13).^[179]

Kortom, omdat de subsidie uit het Werkgelegenheidsfonds in zo goed als alle opzichten geen of slechte resultaten heeft opgeleverd, moeten ook de bijsturingsmaatregelen − die dit niet konden verhinderen of repareren, en die hoewel dit al te voorzien was tòch werden genomen − als zinloos en mislukt worden beschouwd. Zij zijn ook in striktere zin als ‘oneigenlijk’ te kwalificeren, omdat men bij de subsidiëring van dit schip ‘een klein “voordeel” [voor Nederland] heeft laten prevaleren boven alle andere aspecten’ – zo schrijft het IOV-rapport (idem p. 2).^[180]

Overigens waren de kosten van de bijsturingsmaatregelen die in dit IOV-rapport worden genoemd,^[181] duidelijk niet de enige belasting van de ontwikkelingsbegroting en het Nederlandse beleid in deze periode. Niet alleen werden voor de leiding en uitvoering van de in noot 180 genoemde activiteiten personeel van de DGIS-staf in Den Haag en van de ambassade in Nairobi ingezet en apparaatskosten gedragen, het slechte verloop van de uitvoering en de matige, zo niet negatieve, uitkomst van het hele project hebben ook de relatie met Kenia beschadigd en een smet geworpen op de internationale reputatie van het Nederlandse beleid. Hoewel deze laatste componenten moeilijk in geld zijn uit te drukken en de personeels- en apparaatskosten door mij niet te becijferen zijn, lijdt het geen twijfel dat de totale belasting van de ontwikkelingsbegroting in 1976 en ’77 hoger uitviel dan het in de noot opgetelde totaal van ruim f. 2,6 mln.

Er rijzen echter ook nog andere vragen: werden uit de f. 100 mln. van het Werkgelegenheidsfonds niet nog meer projecten gesubsidieerd met goederen- en dienstenleveringen aan ontwikkelingslanden? En was de ontwikkelingswaarde daarvan wel hoger dan die van dit SMS-vissersschip? Veel meer dan dit schip zullen zij echter niet hebben opgeleverd.^[182] Maar over het aantal andere projecten heb ik geen informatie kunnen vinden, zodat over de omvang van de daarbij waarschijnlijk evenzeer benodigde bijsturingsmaatregelen niets te zeggen is.^[183]

Ik zal daarom als schatting van de oneigenlijke toerekeningen in de jaren 1976 en ’77 alleen de in dit IOV-rapport genoemde bijsturingskosten nemen. Vanwege hun relatie met het Werkgelegen-heidsfonds geef ik ze de omschrijving ‘bijsturingsmaatregelen Werkgelegenheidsfonds’, terwijl op grond van de in noot 180 vermelde jaarallocaties (afgerond) f. 0,9 mln. ten laste van 1976 komt en f. 1,7 mln. van 1977. Ik voeg er echter wel de kanttekening aan toe dat het in beide jaren zeer waarschijnlijk om veel grotere bedragen is gegaan, en dat er in 1978 mogelijk ook nog nagekomen uitgaven met een oneigenlijk karakter zijn gevolgd. 

Oneigenlijke non-ODA-toerekeningen

De non-ODA-posten die Pronk vanaf zijn eerste begroting aan het ontwikkelingsplafond toerekende, werden voor het gemak meestal als ‘overige uitgaven in het kader van ontwikkelingssamenwerking’ aangeduid, want adequatere, op de categorie als geheel toepasselijke, omschrijvingen waren eigenlijk niet voorhanden − zoals al meteen bleek bij Pronks vergeefse poging om zowel het contrast met de ODA als, impliciet, de terechtheid van de toerekening van beide categorieën aan het plafond te rechtvaardigen.^[184]

Nu gaat het echter om de vraag of en in hoeverre ook deze non-ODA-posten terecht tot heontwikkelingsplafond werden gerekend. Is het feit dat zij van ‘ondersteunende aard’ zijn, zoals Pronk schreef, op zichzelf een voldoende voorwaarde voor toerekening aan het plafond? Als daarmee wordt gedoeld op de aanwezigheid van een relatie met één of meer ODA-uitgaven, dan moet het antwoord al meteen ontkennend zijn: niet minder dan drie ODA-posten staan immers zelf al niet terecht in de A-afdeling onder het plafond.

Maar ook als er wel een relatie is met terecht tot de ODA gerekende ontwikkelingsuitgaven, is dat op zichzelf niet voldoende. Het duidelijkste voorbeeld daarvan is dat van de rente-subsidies, die Pronk vanaf 1974 onder de afdeling non-ODA opnam. Die subsidies maken weliswaar het zachter doorlenen van de (onder overheidsgarantie) op de kapitaalmarkt opgenomen leningen aan ontwikkelingslanden mogelijk. Maar hoewel die leningen, voor zover realistisch geraamd, wel tot de ODA gerekend kunnen worden, danken deze subsidies hun bestaan niet aan de wenselijke aanpassing van het rentepeil, maar aan de specifieke kapitaalmarktfinancie-ring van die leningen − bij een normale schatkistfinanciering zou er niet eens een relatie zijn met bepaalde rentekosten. Het OS-plafond hoort dan ook niet te worden belast met extra kosten alleen omdat aan een andere financieringswijze de voorkeur is gegeven!

De in deze periode begrote rentesubsidies staan daarom als eerste voorbeeld van een oneigenlijke non-ODA-post vermeld in de verzameltabel 6.2 (regel B1).^[185]

Bij de andere non-ODA-uitgaven, zoals die vanaf 1974 apart in de MvT’s werden opgenomen, is de juistheid van de toerekening echter niet altijd zo eenduidig te beoordelen.^[186] Van enige relatie met ontwikkelingssamenwerking was in elk geval altijd wel sprake. Ik zal mij daarom in hoofdzaak beperken tot die gevallen waarbij de gehele of gedeeltelijke oneigenlijkheid het meest in het oog springt. Dat wil zeggen dat ik geen aanmerkingen heb op de toerekening van twee posten waar de NAR in 1973 wel kritiek op had: bijdragen aan de herstructurering van de Nederlandse economie ten gunste van de handelspositie van ontwikkelingslanden (waarvoor overigens in 1974 nog geen bedrag was uitgetrokken) en voorlichting over en ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking (NAR 1973d, resp. p.18-19 en p. 25-26) – nadere toelichting volgt verderop in de subparagrafen 6.3.3 en 6.3.4, waar ik beide onderwerpen gedetailleerd bespreek. Voorts mis ik gegevens om enkele kleinere toerekeningen te corrigeren.

Delen van zes andere non-ODA-posten beschouw ik echter wèl als niet toerekenbaar:

• Dat zijn in de eerste plaats zowel de nationale als de internationale apparaatskosten die Pronk in al zijn begrotingen toerekende. Bij beide wijzig ik de door hem toegepaste verdeelsleutels op dezelfde wijze als in hoofdstuk 5 is beargumenteerd: respectievelijk in 65 en 25 procent (zie p. 420 en conform het NAR-advies 1986, p. 23). Bovendien is het oneigenlijke deel van de apparaatskosten van de NIO en de FMO reeds bij de rentesubsidies ondergebracht, zodat ik die niet in deze reductie betrek. En dat geldt ook voor de in 1974 bij de nationale apparaatskosten toegerekende voorbereiding van ontwikkelingsadviseurs; mijns inziens behoeft die geen correctie. Over het restant van deze apparaatskosten in Nederland bereken ik derhalve 35 procent als oneigenlijk in elk van de jaren 1974-’78 , te weten f. 17,5 mln.; f. 19,4 mln.; f. 28,6; f. 37,5 mln.; en f. 42,5 mln. En bij de internationale apparaatskosten belopen de oneigenlijke delen dan 75 procent: f. 9,0 mln.; f. 9,9 mln.; f. 11,7 mln.;  f. 14,6 mln.; en f. 15,5 mln. De bedragen in deze jaren staan gesommeerd in tabel 6.2.
• Ook de toerekeningen voor Nederlandse instituten en cursussen van internationaal onderwijs en die voor onderzoek roepen wederom vragen op. Bij de Instituten & Cursussen kwam Pronk in 1974 met één instituut minder (SOO: onderwijshulp, dat door Boertien in 1973 reeds op nul was gezet; ook deze verwijdering werd weer niet toegelicht). In 1975 kwam er echter een exploitatiesubsidie aan een aan de Wereldgezondsheidsorganisatie gelieerd kenniscentrum voor water bij, met een toerekening van 40 procent aan het ontwikkelingsplafond – wat ik niet oneigenlijk vindt. De terechtheid van de overige toerekeningen beoordeel ik wederom aan de hand van de vijf vuistregels die ik in hoofdstuk 4 geïntroduceerd heb.^[187] Daarbij bleek dat in 1974 bij een instituut het toerekenpercentage nog steeds op 85 procent stond (was 50 procent in 1967), terwijl in 1975 zowel dit als een ander instituut (dat sinds 1967 op 85 stond) werden opgetrokken naar 100 procent; die moeten beide weer terug naar hun percentages van 1967, ook omdat zij geen exclusieve ontwikkelingsgerichtheid hadden. Verder moesten bij twee instituten die in de eerdere perioden ook door andere ministeries dan BuZa en het Koninkrijk werden gesubsidieerd de subsidies ten laste van het ontwikkelingsplafond tot deze laatste worden beperkt. En de enige extreme stijging (nu per jaar geschat vanwege de grote stijgingsverschillen van het plafond in deze periode) betreft een eerder toegerekende exploitatiesubsidie in de vorige periode, die bij dit zelfde instituut werd herhaald in 1974, maar wederom voor een zo laag bedrag dat ik dit ook nu weer ne-geer. Tot slot dienen alle investeringssubsidies te worden afgekeurd, uitgezonderd die aan het ISS in 1975, die – gereduceerd tot 75 procent (= f. 2,25 mln.) — wel onder het ontwikkelingsplafond past.

  De uitkomsten van deze beoordeling leiden tot de volgende oneigenlijke bedragen in 1974-’78: f. 21.342 mln.; f. 32.638 mln.; f. 38.468 mln.; f. 40.316 mln.; en f. 44.113 mln.; en die brachten in elk van deze jaren de volgende correctiepercentages met zich mee: 41,3 %, 46,3 %, 48,4 %, 48,4 % en 47,9 %.^[188]

  Bij het toegerekende onderzoek zijn de toelichtingen opnieuw uiterst summier en oninformatief – waarschijnlijk vooral veroorzaakt door de reeds vanaf Pronks eerste MvT vermelde heroriënteringen en het overleg over deze activiteit (MinBuza 1973b, nr. 3, p. 15). Het belang daarvan was echter groot genoeg om (nog) geen correcties aan te brengen in de begrote bedragen in deze jaren (zodat de desbetreffende regel in tabel 6.2 beperkt blijft tot de oneigenlijke toerekeningen bij de Instituten & cursussen).

• De verhouding met de Koninkrijksdelen in en rond de Caraïben kwam in deze periode in fundamenteel veranderende situaties: Suriname werd politiek zelfstandig in november 1975, en de Nederlandse Antillen werden begrotingstechnisch vanaf 1976 het enige Koninkrijksdeel. De voorheen op de Novib-schatting gebaseerde correctie van het oneigenlijke deel van (25 procent van) de Koninkrijksbegroting zou in principe nog altijd wel als realistisch kunnen worden aangehouden voor de eerste twee jaren, ware het niet dat Pronk in zijn eerste MvT een nieuwe post: ‘overige uitgaven in Koninkrijksverband’ opnam in de non-ODA-afdeling (MinBuza 1973b, nr. 3, p.18). Het daarvoor geraamde bedrag van f. 17,0 mln. was echter laag in vergelijking tot het door het Novib-percentage bepaalde vervuilingsbedrag, dat in 1974 opf. 59,5 mln. (van het totaal van f. 238,0 mln. – idem p.11) zou zijn uitgekomen. Dat kan wel, want non-ODA is wat anders dan oneigenlijk. Maar waarop dit non-ODA-bedrag dan wel gebaseerd was werd in deze MvT niet onthuld. Twee NAR-bronnen suggereren daarentegen, dat het onterecht toegerekende bedrag veel hoger had moeten zijn (de adviezen nr. 47 en 87 van 1973 en 1986). Het eerste, dat een kleine drie maanden na prinsjesdag uitkwam, werd door Pronk niet gehonoreerd, waarschijnlijk omdat hij non-ODA niet als ontoerekenbaar definieerde. De NAR had echter opgemerkt dat ook onder deze nieuwe post middelen werden ‘aangewend voor doeleinden welke weinig of geen verband met ontwikkelingssamenwerking hebben.’ Het advies noemde enkele voorbeelden, maar kwantificeerde niets en liet het bij de mededeling dat deze en andere bedragen niet ten laste van het plafond behoorden te komen, of ‘een enigszins genuanceerd afwijzend’ oordeel verdienden (NAR 1973c, p. 27).

  Pronk kwam in zijn tweede MvT (voor 1975) met een iets lager bedrag voor deze ‘overige uitgaven’: f. 16,7 mln., wederom zonder enige toelichting (MinBuza 1974b, p. 92). In zijnderde MvT bracht hij echter een splitsing aan tussen deze ‘overige’ hulp, nu alleen dieaan de Antillen, en een nog nieuwere non-ODA-post: ’Afwikkelingskosten te beëindigen hulpactiviteiten Suriname’; en deze laatste kreeg wel een toelichting: ‘een aantal aflopende verplichtingen van de Stichting Culturele Samenwerking (…), welke niet tot de officiële ontwikkelingshulp (ODA) kunnen worden gerekend’ (idem 1975c, p. 83). Deze laatste (door mij verplaatste) bijzin diende echter als rookgordijn: het was weliswaar een non-ODA-post, maar wel een die als zodanig nog steeds aan het ontwikkelingsplafond werd toegerekend – het was dan ook een van de voorbeelden die de NAR in 1973 als niet toerekenbaar had afgewezen. Daarnaast veranderde Pronk in deze derde MvT het Antillenbedrag voor 1975 in f. 6,8 mln., terwijl hij voor het Surinaamse afwikkelingsbedrag f. 10,1 toerekende (idem p. 81).

  De som van deze beide non-ODA-posten werd toen dus f. 16,9 mln., en die bewoog in 1976 t/m ’78 achtereenvolgens naar f. 9,2 mln., f. 10,2 mln. en f. 12,5 (waarbij het afwikkelingsbedrag twee keer gelijk bleef op f. 0,2 mln. en in 1978 geheel werd beëindigd – idem  1976b, p.106, en 1977a, p.172). Gedurende deze hele periode 1974-’78 gaf deze reeks van afzonderlijke en gecombineerde non-ODA-bedragen in procenten van het Koninkrijkstotaal het volgende verloop te zien: 7,1; 6,7; 6.3; 6,5 en 7,7 procent. Deze percentages bleven dus nog steeds ver onder het in de vorige perioden gebruikte schattingspercentage van de Novib.

  Dit Novib-percentage, ook als het vanaf 1976 alleen op de Antillenbegroting wordt toegepast, was duidelijk niet meer actueel. Maar het is wel de vraag hoeveel het inmiddels te hoog is als schatting van het oneigenlijke deel in deze begroting. Enkele van de non-ODA-bedragen zijn in de loop van deze jaren afgewikkeld of geschrapt. Anderzijds bevatten deze non-ODA categorie in deze jaren ook een toerekening voor apparaatskosten die niet geheel als oneigenlijk te beschouwen is (het bedrag dat hiervoor is toegerekend wordt niet vermeld, maar het NAR-advies uit 1986, toen de Antillen-toerekening in totaal op f. 48,1 mln. uitkwam, stemde in met de DAC-opvatting dat ‘circa f. 4 mln.’ hiervan als ODA toerekenbaar was – NAR 1986, p. 25). Maar Pronks laatste MvT bevatte bij de Antillen-toerekening in het non-ODA-overzicht voor 1978 wel een voetnootje (*), dat vermeldde dat daarin ook f. 3 mln. zat voor rentesubsidies (MinBuza 1977a, p. 172). Dit laatste bedrag, dat 24 procent van deze toerekening besloeg, was toen misschien voor het eerst onder deze post gebracht; maar voor het laatst was dit zeker niet, want het net genoemde NAR-advies stelde dat in 1986 deze rentesub-sidies niet minder dan f. 35 mln. bedroegen, wat 73 procent was van de Antillen-non-ODA!

  Het is dus zeker dat de door Pronk toegerekende non-ODA-bedragen van de Koninkrijksbegroting voor een groot gedeelte de kwalificatie oneigenlijk verdienden, en vrij zeker dat die kwalificatie ook past bij een nauwelijks gedaald deel de ODA-toerekeningen voor Suriname en de Antillen in deze periode. Dit laatste vermoeden baseer ik in hoofdzaak op de snel toenemende politieke spanningen in en rond beide gebiedsdelen: de hevig frustrerende verwikkelingen voor en na de Surinaamse onafhankelijkheid tastten ook de verslechterende relatie aan met de Antillen, waar Nederland iets andere beoogde dan de verschillende eiland-regeringen en hun bevolking zelf. Daarbij was het in beide gebieden nodig om steeds meer tijd en geld te investeren in het bewaren van werkbare verhoudingen in dit resterende (ex-)Koninkrijksverband (analyses daarvan komen uitgebreid aan de orde in de desbetreffende secties van subparagraaf 7.3.2). Als in het verleden bij Kabsna ontwikkelingsprioriteiten wel eens minder nadruk kregen dan de Koninkrijksprioriteiten van wederzijdse machts- en belanghebbers, dan werd dat bij Kabna (dat alleen de Antillen beheerde) stellig nog minder.

  De evident niet tot ontwikkelingsoverwegingen beperkte delen van beide uitgavenposten zijn echter niet bij benadering te kwantificeren. Ik zie mij daarom genoodzaakt het te laten bij de constatering dat de mate van oneigenlijkheid de begrote non-ODA-bedragen verre overtreft (het oneigenlijke deel van de voor beide rijksdelen gereserveerde ODA-bedragen is zeker veel hoger dan het wel toerekenbare bedragje voor apparaatskosten dat in de non-ODA-ramingen verscholen zat). Met de kanttekening dat het vermoedelijk een zware onderschatting is van de reële oneigenlijkheid in beide hulprelaties, zal ik mij daarom in tabel 6.2 behelpen met de in de MvT’s genoemde non-ODA-bedragen, die ik bij gebrek aan beter in hun geheel gebruik als een (desondanks te lage) indicatie van de onterecht toegerekende overige Koninkrijkshulp.

• Opvang buitenlandse werknemers en rijksgenoten: De groeiende aanwezigheid ín Nederland van als ‘gastarbeiders’ aangeduide werknemers afkomstig uit Noord-Afrika en het Midden-Oosten en de zich al snel aankondigende vlucht van grote aantallen Surinamers die de in november 1975 geplande onafhankelijkheid van hun land niet wensten af te wachten, baarden de regering-Den Uyl grote zorgen in haar eerste twee regeringsjaren. Pronk behoorde tot de leden van het kabinet die beide migratiestromen wilde ‘opvangen’, mede met het doel ze zo veel mogelijk te beperken. Behalve de nadelen voor de landen van herkomst, zocht hij ook legitimatie voor financiële bijdragen vanuit ontwikkelingssamenwerking door de betrokkenen voor te bereiden op zinvolle terugkeer naar hun thuisland (zoals zijn tweede MvT stelde). Voor zover dit gerichte werkgelegenheids- en re-integratiemaatregelen in die landen betrof (geboekt onder ODA) past dit onder het ontwikkelingsplafond. Problematischer waren echter de opvangkosten in Nederland (spreiding, scholing en andere begeleidingsactiviteiten), geboekt in het non-ODA-gedeelte: hoorden die geheel onder het plafond? De toelichting was pover en de plannen uiterst vaag (MinBuza 1974b, p. 85 en 92-93), en dat werd in de volgende MvT’s nauwelijks beter of zelfs nihil (idem 1975c, p. 82; 1976b, p. 107; en 1977a, p. 172-173). Qua effect kan men ze vergelijken met opleidings- of bijscholingsdoeleinden van in Nederland verblijvende studenten en onderzoekers uit ontwikkelingslanden. Maar spreidings- en andere steunmaatregelen van rijksgenoten en subsidiëring van begeleidingsinstellingen van/voor buitenlandse werknemers zijn duidelijk een overwegend Nederlands belang. Volledige toerekening lijkt daarom in elk geval te veel − maar hoeveel daarvan dan als wèl terecht had mogen worden beschouwd, is moeilijk te zeggen; ik zal daarom hier volstaan met een fiftyfifty-verdeling. In 1975 reserveerde Pronk nog maar een klein bedrag van f. 15,1 mln. voor de opvang van rijksgenoten in Nederland; in 1976 en ’77 liep dit echter al op tot achtereenvolgens: f. 61,4 en f. 131,6 mln., terwijl in 1978 een kleine teruggang naar f. 122,6 mln. werd voorzien. Daarnaast werden er, eveneens met ingang van 1975, aanvankelijk iets grotere, maar al vanaf 1976 sterk bij die voor de rijksgenoten achterblijvende uitgaven geraamd voor de scholing en begeleiding van buitenlandse werknemers in Nederland (achtereenvolgens 24,4; 30,7; 34,0 en 40,9 mln. gulden). De (gehalveerde) bedragen staan bij elkaar opgeteld in regel B.5 van de tabel 6.2.^[189]

Het totaal van de oneigenlijke toerekeningen

Tabel 6.2 biedt een overzicht van de in het voorgaande toegelichte raming van de oneigenlijke toerekeningen in de periode-Pronk.

Vergelijking met de analoge tabel 5.1 uit de periode-Boertien leert dat Pronk in zijn periode niet alleen één begrotingspost met oneigenlijke toerekeningen meer had (waaronder drie nieuwe), maar ook dat het totaal van zijn oneigenlijke toerekeningen vanaf het begin op (véél) hogere bedragen uitkwam dan die van zijn voorganger – met een duidelijke piek in het jaar van zijn grote sprong naar 1,5%-NNI, toen zijn budgetvervuiling zelfs bijna verdubbelde ten opzichte van het jaar daarvoor! (zie de vet gedrukte regel in de tabel). Dat was onmiskenbaar de prijs van zijn opvallende hulpverhoging in 1976, al daalde zijn oneigenlijkheid in het jaar daarna wel even in absolute zin (wat in zijn laatste begrotingsjaar omsloeg in een nieuwe stijging).

Bovendien: Boertien wist zijn vervuiling in zijn beide begrotingsjaren in zowel absolute als relatieve zin voortdurend te verlagen (dit laatste in procenten van zijn hulptotalen). Pronk stak in de aanloop naar zijn doelstellingsjaar ook in relatieve zin ongunstig af tegen Boertiens percentages (in 1974 en ’75 zaten zijn percentages al flink hoger, 14, 5 en 14,3 procent, dan dat  van Boertien in 1973: 12,0 procent). Pronks relatieve vervuiling daalde wel na 1976, van 19,2 naar 15,1 procent, maar bleef ook in zijn laatste twee jaren nog steeds 4 à 3 procentpunten boven Boertiens laatste oneigenlijkheidspercentage zitten. Een lichte keer ten goede was er toen dus wel, maar over het geheel genomen waren Pronks eigen begrotingen véél onzuiverder dan wat hij drie jaar vóór zijn ministerschap Udink had verweten (in zijn ESB-kolom: Pronk 1970a).

Nadere beschouwing van de afzonderlijke regels in tabel 6.2 laat zien dat in Pronks eerste drie begrotingsjaren de onrealistisch hoge leningenramingen van de NIO de verreweg grootste vervuiler waren, maar dat in 1976 ook de schuldenregelingen een zwaarwegende last gingen worden, die in de laatste twee jaren de (inmiddels afnemende) overschatting van de NIO-leningen sterk in hoogte gingen overtreffen. Verder valt ook op dat de rentesubsidies op de sterk toenemende kapitaalmarktleningen zeer snel groeiden en in Pronks laatste begrotingsjaar al de op een na grootste vervuilingsoorzaak werden. Ook de andere non-ODA-bedragen vertoonden, op een na, allemaal een (soms extra) stijgende tendens. Maar terwijl de Surinaamse onafhankelijkheid zorgde voor de enige daling (in regel B.4: omdat vanaf 1976 alleen de Nederlandse Antillen overbleven van het Koninkrijk) maakte vooral de opvang van Surinaamse uitwijkelingen en, in iets mindere mate, die van buitenlandse werknemers in Nederland, dat de (gehalveerde) som van beide uitgaven in regel B.5 in 1978 tot de op twee na hoogste verontreiniging bijdroeg van de OS-begroting.

Nadat in het najaar van 1975 de wederom verder gaande uitholling van de hulpbegroting voor 1976 begon op te vallen, rezen er in verschillende geledingen van de samenleving vragen en protesten over. Omdat meer van hetzelfde dreigde voor 1977 en daarna, voelde de NAR zich dan ook geroepen om, in vervolg op zijn advies van december 1973, nòg eens tegen deze alsmaar toenemende onzuiverheid in het geweer te komen. Hij deed dit op 4 mei 1976 met een brief aan minister Pronk waarin de concrete bedragen en de dreigende verslechtering werden toegelicht. Het was in deze brief dat deze Raad voor het eerst ook melding maakte van een schuldenregeling die hij ‘vanuit een ontwikkelingsoogpunt’ als niet onder het plafond behorend beoordeelde. De reden voor de afkeuring werd er echter niet bij vermeld, terwijl nog vreemder was dat alleen de voor 1976 aangekondigde schuldsanering voor Suriname van f. 100 mln. werd genoemd, en niet de regelingen voor andere ontwikkelingslanden (zowel in hetzelfde jaar als in de twee voorgaande jaren − zie de bedragen in tabel 6.2, regel A.2). Deze brief liet echter ook andere zaken onvoldoende toegelicht, al was hij wel terecht kritisch over enkele misverstanden in de pers omtrent alternatieve aanwending van het eveneens groeiende stuwmeer. Hoewel de NAR ook gelijk had met zijn bezorgdheid over de toenemende begrotingsvervuiling in en na 1976, zat hij er kwantitatief echter flink naast (veel te laag in 1975 en ’76, en daarentegen toenemend te hoog in 1977-’80). Ik zal daarom niet verder stilstaan bij deze brief.^[190]

Was deze toenemende verontreiniging een hoge, misschien zelfs tè hoge, prijs voor de nieuwe omvangsdoelstelling van de regering-Den Uyl? Strikt kwantitatief gezien, aanvankelijk nog niet, want hoewel de oneigenlijke toerekeningen snel toenamen − terwijl hun aandeel in het totaal van de hulp nog tamelijk klein was, maar wèl toenam (van 14,5 naar 19 procent in 1976) −, bleef de hoogte van de vervuilingsbedragen tot en met 1976 achter bij jaarlijkse stijgingen van het plafond (te berekenen uit tabel 6.1); pas daarna werden de (fluctuerende) vervuilingsbedragen opmerkelijk hoger (hoewel dat van 1977 wel daalde) dan de plafondtoenames in guldens.

Hieruit kan inderdaad worden geconcludeerd dat 1976 een breukpunt was in de ontwikkeling van de gezuiverde Nederlandse overheidshulp aan ontwikkelingslanden in deze periode – zij het alleen in relatieve zin: tot en met 1976 steeg het vervuilingspercentage immers naar een maximum van ruim 19 procent, zoals de tabel laat zien. Daarmee was de van alle oneigenlijkheid gezuiverde hulp gedaald naar het minimum van bijna 81 procent van het begrote plafond. Daarna liep dit gezuiverde aandeel wel weer op naar bijna 84 en 85 procent in de laatste twee begrotingen van Pronk – maar dat was nog altijd iets lager dan in de pre-1976 jaren. In absolute zin, echter, bleef het totaal van de aldus gezuiverde hulp wel gestaag omhooggaan: van f. 1.012 mln. in Boertien laatste begrotingsjaar, 1973, naar f. 2.865 mln. in Pronks laatste, voor 1978, een toename met 183 procent tegenover de 193 procent stijging van het plafond.

Of dit meeviel kan evenwel niet alleen op basis van de voorgenomen ODA en non-ODA- uitgaven van begrotings- en kapitaalmarktmiddelen worden beantwoord, waarover we het tot nu toe hebben gehad. Daarvoor moet ook worden gekeken naar de werkelijke uitgaven in deze periode; en daarop moeten dan ook nog de ontvangen aflossings- en interestbedragen in mindering worden gebracht. Daarvoor moet eerst de (deel)tabel 6.1.a. verder worden opgebouwd. (Tabel 6.2 bevat verder ook nog een regel met de subtotalen van de non-ODA-bedragen in deze periode, voornamelijk om te illustreren dat die niet allemaal te identificeren zijn als oneigenlijke uitgaven. Ik kom daar aan het einde van deze subparagraaf nog even op terug.)

Overzicht van de hulpverlening in de periode-Pronk

Minister Pronk zal zich in het begin van deze ministerperiode hebben afgevraagd of de realisering van zijn 1,5% NNI omvangsdoelstelling in 1976 het niet praktisch onmogelijk zou maken om de van zijn voorgangers bekende, en ook door hem zelf bekritiseerde, achterstand van de werkelijke op de begrote uitgaven verder in te lopen. Ik zal daarom allereerst de in subtabel 6.1.a gepresenteerde begrote bedragen in deze periode uitbreiden met de cijfers over de in elk jaar gerealiseerde uitgaven en de daarmee samenhangende stuwmeervorming. En die worden vervolgens gecompleteerd met de (sub)bedragen van het hoofdonderdeel daarvan, de Official Development Assistance (ODA) van de Nederlandse overheid, waarover in het verleden een internationale omvangsdoelstelling is onderschreven. Dit laatste gegeven kunnen we dan ook vergelijken met dat van de DAC-groep als geheel. De voor dit alles benodigde cijfers zijn opgenomen in tabel 6.1 hierna.

Eerst bespreek ik het uitgaven- en stuwmeerbeleid in deze periode. Verderop ga ik dan in op de ontwikkeling van het ODA-gedeelte uit dit jaarlijkse hulpoverzicht: na de vergelijking met de cijfers die de DAC over de Nederlandse netto-ODA heeft gepubliceerd; samen met het aandeel daarvan in het BNPmp, volgt ten slotte de vergelijking met hetzelfde gegeven van de DAC-groep als geheel.

De werkelijke uitgaven en de ontwikkeling van het stuwmeer

Vergelijking van de eerste en de tweede regel van tabel 6.1 laat zien dat Boertiens succes in het tenminste één keer dichten van het gat tussen begrote en gerealiseerde uitgaven, in 1972, niet kon worden herhaald in Pronks jaren: de werkelijke uitgaven kwamen alleen in 1973 en ’75 enigermate in de buurt van de begrote bedragen, maar fluctueerden in 1974 en vanaf 1976 weer tussen 91 en 83 % daarvan.

Al deze onderbestedingen leidden dan ook tot stijgingen van het stuwmeer een jaar later, zoals de tabel laat zien (zie regel 3). Maar ook in deze periode zijn deze stijgingen weer niet gelijk aan de onderbestedingen van het jaar daarvoor, zoals ook in het vorige hoofdstuk het geval was. In twee van de huidige jaren was de stuwmeertoename groter (in 1974 en 1976) en in de drie overige jaren kleiner (in 1975, ’77 en ’78) dan de onderbestede saldi in elk van de voorgaande jaren. Wat, in de terminologie die ik hoofdstuk 5 introduceerde, dus respectievelijk ‘bijvullingen’ van het stuwmeer en ‘aanhoudingen’ in de reservevoorraad van achterstallige betalingen op het ministerie moeten zijn geweest. Deze bijvullingen bedroegen bij elkaar  opgeteld (118 + 387 =)  f. 505 mln., en de aangehouden bedragen waren gezamelijk (58 + 161 + 208 =) f. 427 mln., zodat er per saldo meer werd bijgevuld dan er werd bewaard uit en in dit reservefonds, namelijk (505 – 427 =) f. 78 mln. Dit positieve saldo suggereert dat aan het eind van 1978 deze reserve dus nog altijd niet was uitgeput. Het is in deze periode bovendien kleiner geworden dan het saldo dat aan het eind van de vorige periode was achtergehouden (dat bedroeg toen f. 151,9 mln., zoals berekend in subparagraaf 5.3). Echter, of dit lagere saldo van de huidige periode betekende dat deze reserve nu bijna op raakte, is nog steeds niet te zeggen, omdat elke informatie over het bestaan en de hoogte van dit reservefonds op het ministerie nog altijd ontbreekt. Wel geeft het feit dat het saldo nog steeds positief is aanleiding om wederom te vermoeden dat deze irreguliere stuwmeermutaties ook in deze periode misschien geen verlies aan eerder begrote middelen hebben veroorzaakt; wel kwamen de per saldo bijgevulde bedragen natuurlijk pas later beschikbaar dan die begrotingen suggereerden.

Ik heb ervan afgezien de bestedingssaldi en de stuwmeermutaties in deze periode in een soortgelijke tabel te tonen als subtabel 5.2.a in het vorige hoofdstuk, maar er is wel aanleiding om op één cijfer in de vorige tabel terug te komen, te weten: de verreweg grootste toename van het stuwmeer in 1972: f. 338,0 mln.^[191] Deze gedeeltelijk door bijvullingen verklaarde toename hing samen met een herziening van het één jaar eerder gepubliceerde stuwmeerbedrag van f. 1.006,7 mln. (MinBuza 1973b, nr. 3, p. 11). Dit werd toen verhoogd naar f. 1.091,5 mln. (dus f. 84,8 mln. meer), omdat er bij een ander ministerie (BiZa) en bij de FMO afwijkend gedefinieerde stuwmeren werden gebruikt; gelijktrekking daarvan leidde tot de genoemde extra stijging (idem 1974b, p. 68; deze stijging was overigens reeds verwerkt in de NAR-cijfers die ik in tabel 5.2 en in de huidige 6.1 heb gebruikt voor regel 3).

Pronk verbond echter wel een voorbarige en veel te optimistische conclusie aan dit mede door een herdefiniëring verhoogde stuwmeer per ultimo 1972. Na een verwijzing naar ‘thans intern ontwikkelde en ingevoerde administratieve procedures om te komen tot een betere beheersing van de stuwmeeromvang’ en volgend op de constatering dat het later gecorrigeerde stuwmeer van eind 1973 met ‘slechts f. 15,2 mln.’ omhoog was gegaan ( 1,4 procent), meende hij te kunnen stellen, ‘dat de groei van het stuwmeer tot staan is gebracht.’ Vergeten was echter dat zònder de herdefiniëring van het beginbedrag de groei veel hoger zou zijn geweest (namelijk bijna 10 procent)!

En dat was niet de enige misvatting: ‘stilstand’ was ook geen goede voorspelling, want in 1974 was het stuwmeer inmiddels al weer verder gestegen, met f. 133 mln. ( 12 procent), en in 1975 ging het nog veel harder omhoog, met f. 312 mln. (ruim 25 procent erbij)! En daarna kwam ook nog het ‘grote sprong’-jaar, 1976, bij. Dat vereiste een stijging van het begrotingsbedrag met maar liefst f.  953,0 mln. ( 51 procent)! Het mocht dus het niemand verbazen dat het stuwmeer in datzelfde jaar met niet minder dan f. 421 mln. omhoog ging ( 32 procent)! Alleen in Pronks laatste twee begrotingsjaren, 1977 en ’78, nam de groei van het stuwmeer weer wat minder toe (met f. 305 mln. en f. 228 mln., wat respectievelijk 6 en 18 procent meer was dan de stuwmeerbedragen per ultimo 1976 en ’77).

De minister had in zijn tweede MvT nog wel verkondigd dat er een ‘flexibeler bestedingsbeleid’ zou worden gevoerd en ‘een intensivering van het bestedingoverleg’ met de ontvangende landen, allemaal mede bedoeld om ‘een geleidelijke vermindering’van het stuwmeer te bewerkstelligen, zoals hij toen nog hoopte (MinBuza 1974, p. 68). Dat waren belangwekkende verbeteringen, zonder twijfel, maar ze waren verregaand ontoereikend om het almaar verder stijgende stuwmeer wat af te remmen. Dat zal Pronk zich bij het schrijven van zijn derde MvT ook wel zijn gaan realiseren, toen hij de inmiddels gebleken stuwmeertoename in 1974 zonder opmerking liet passeren. Maar hij is toch wel wat (te) weinig beducht geweest voor de zonder meer voorspelbare verdere groei van de achterstand in 1975 en ’76. Wel koos hij in zijn MvT voor dit laatste jaar voor een iets bescheidener beleidsdoel: na eerst te hebben geconstateerd dat het stuwmeer relatief  ten opzichte van het ontwikkelingsplafond − al sinds 1972 aan het dalen was (van 105 tot 85 procent in 1974), stelde hij dat ‘naar verwachting deze relatieve verkleining (…) zich ook in 1975 zal voortzetten.’ Dat was geen grote gok, gezien de afgesproken stijgingen van het hulpplafond in 1975 en ’76. Het stuwmeerpercentage liep in die jaren dan ook terug naar 71 en 62 procent. Maar zijn kennelijk daarop gebaseerde voornemen ‘het stuwmeer terug te brengen tot ongeveer de helft van het begrotingstotaal’ (idem 1975c, p. 59) mislukte volledig, want in 1977 steeg het stuwmeer alweer naar 67 procent van het plafond, en daar bleef het ook in 1978 steken. Inmiddels enkele jaren wijzer geworden, had Pronk deze keer echter nagelaten dit voornemen ook van een jaartal te voorzien!

Het doel van de halvering van het stuwmeer ten opzichte van het ontwikkelingsplafond zou echter ook na 1978 onbereikbaar blijven, zoals later zou blijken, helaas ook voor zijn twee eerste opvolgers.^[192]

Voor de ware dimensies van de stuwmeerproblematiek moeten echter de uitgaven worden vergeleken met de werkelijke bestedingsruimte die in elk van deze jaren te vullen was: het totaal van het stuwmeer van de in de voorgaande jaren onuitgegeven begrotingsbedragen plus de nieuwe begroting van elk jaar. Omdat in die som de stijgingen van zowel het stuwmeer als het ontwikkelingsplafond gecombineerd doorwerkten, ging deze jaarlijkse bestedingsruimte met grote sprongen omhoog: eerst met 24 procent in 1973 en daarna verder oplopend met 13, 22 en 33 procent in 1974 tot en met 1976 (het grote sprongjaar); daarna nam deze stijging weer twee keer af met 16 en 13 procent in 1977 en ’78).

De hiermee gerealiseerde totale bestedingsruimte bedroeg daarom in 1973 al bijna het dubbele van het ontwikkelingsplafond: f. 2.242 mln.; en die ruimte was in Pronks ‘grote sprong’-jaar, 1976, toegenomen tot f. 4.122 mln. en tot f. 5.414 mln. in zijn laatste begrotingsjaar, 1978. Dit was in beide laatste jaren wel ruim minder dan het dubbele van het plafondbedrag van die jaren (namelijk 147 en 160 procent)! Maar terwijl we in het vorige hoofdstuk zagen dat in Boertiens laatste volle jaar, 1972, – toen de werkelijke uitgaven voor de eerste en voorlopig enige keer het begrote bedrag overschreden – deze uitgaven nog tot 59 procent van deze maximaal toegestane bestedingsruimte reikten, namen zij in 1973, toen Pronk gedurende de meeste maanden verantwoordelijk was voor het uitgavenbeleid, eerst nog wel af tot twee keer 51 procent van deze ruimte, in 1973 en ’74. Maar  in de drie daarop volgende jaren kwamen de uitgaven wel telkens op ruim meer dan de helft van deze maximale ruimte uit, zij het dat zij wel geleidelijk afdaalden van 59 procent in 1975 via 57 naar 55 procent in 1977, het laatste jaar waarin Pronk voor de uitgaven tekende.

Het schoot dus niet echt op met het uitgavenbeleid onder Pronk; en daar komt nog bij dat de jaarlijkse uitgavenstijgingen maar in één jaar boven de in tabel 6.2 getoonde jaarlijkse verontreiniging uit kwamen, namelijk in 1975, toen de stijging zelfs bijna het dubbele was van het vervuilingsbedrag in dat jaar ( f. 523 mln. versus f. 273 mln.); in 1976 zat de uitgavenstijging weliswaar maar een fractie lager (namelijk f. 18,2 mln.) dan de vervuiling; maar in 1974 en ’77 zaten de vervuilingsbedragen stevig tot fors hoger (f. 44,5 mln. en f. 218 mln.) dan de respectievelijke uitgavenstijgingen in die jaren (de uitgavenstijgingen in regel 2 van tabel 6.1 vergeleken met de in tabel 6.2 gegeven bedragen voor ‘totaal oneigenlijk’).

In het licht van de hier blijkende matige vorderingen rijst dus wel de vraag of er voldoende gedaan werd aan het bevorderen van een snellere stijging van de uitgaven: weliswaar waren de meeste oorzaken van de stuwmeervorming begrijpelijk, en ook deels onvermijdelijk, maar het doel moest toch altijd blijven het gat tussen begroting en uitgaven te verkleinen, en wel zo snel mogelijk. Wat was immers het nut van het werken met een nieuwe, flink hogere, omvangsdoelstelling voor ontwikkelingssamenwerking, als niet vaststond dat er ook echt en serieus werd geprobeerd de voor dat doel bestemde uitgaven, zoal niet meteen, dan toch wel binnen redelijke termijn werkelijk te laten plaatsvinden? De geciteerde (absolute en relatieve) stuwmeerdoelstellingen van Pronk waren wel een poging daartoe, maar die faalden beide opzichtig. Om echt serieus te zijn had het minstens zijn bedoeling moeten zijn om het stuwmeer ook weer eens absoluut te laten dalen, dat wil zeggen: dat de gerealiseerde uitgaven echt weer eens boven het begrotingstotaal hadden kunnen worden uitgetild (en vanzelfsprekend zouden transfers in en uit het reservefonds binnen het ministerie dan geen roet in  het eten moeten gooien). Dat is niet gebeurd, zoals vergelijking van de regels 2 en 1 in tabel 6.1 aantoont.

Ik vrees dat Pronk zo’n uitgavensurplus in deze periode dan ook nooit heeft nagestreefd − ik heb althans geen tekst gezien die dit uitsprak. Zijn opvolger, De Koning, lukte het wel, al was dit dan misschien alleen om te bewijzen dat een maatregel die het tegenovergestelde beoogde niet effectief was (zie alvast iets daarover in noot 199 hierna).

Ging het Pronk, wat de omvangsdoelstelling betreft, dan wellicht minder om de werkelijkheid van de uitgaven dan om de schijn van een hoger grijpende en internationaal sterk de aandacht trekkende doelstelling? Die vraag is minder boosaardig dan het lijkt. Een politicus kan gedwongen zijn daartussen te kiezen, bijvoorbeeld als de politieke aanvaarding van het 1,5%NNI-streefcijfer mèt jaartal en een adequate stijging van het uitgavenniveau niet simultaan te verwezenlijken zouden zijn geweest.

Het is denkbaar dat Pronk voor die keuze heeft gestaan, en in dat geval voorrang heeft gegeven aan de scherper vastlegbare hoogte van de begrotingsdoelstelling (1,5%NNIfk), dan aan de altijd wat lastigere opgave de uitgaven zo snel als mogelijk daarmee in overeenstemming te brengen, laat staan daarbij ook nog eens de begroting te overschrijden. In elk geval zal de minister van Financiën, en het kabinet als geheel, met het eerste minder moeite hebben gehad, dan met een serieuze inspanning ten behoeve van het tweede – zeker nadat de uitgavenachterstand al zo lang een kennelijk onvermijdelijk probleem was geworden.

Uitvoeringsproblemen en een ingebouwde uitgavenrem

Ik zal ter illustratie van deze problematiek nog even stilstaan bij enkele belemmeringen op dit punt waarmee Pronk in zijn eerste periode als OS-minister te kampen had.

Allereerst de personele bezetting van de OS-afdelingen van BuZa. Met hoeveel mag, of moet, die toenemen, gegeven de voorgenomen verhoging van het hulptotaal naar 1%NNIfk in 1976? Daarover was veel discussie, met zowel beleidsmatige en personeelstechnische aspecten als intra- en interdepartementale wrijvingen die soms met beslissingen op kabinetsniveau beslecht moesten worden. Pronk probeerde in deze jaren op tal van organisatorische en beleids-technische punten verbeteringen te bewerkstelligen en tegelijkertijd de kwaliteit van de hulp te verhogen. Ik zal in latere subparagrafen nog op zijn moeilijkheden daarbij terugkomen, en beperk mij hier alleen tot het personeelsbeleid en enkele impressies van louter kwantitatieve aard.

Ze werden uitgezocht door de inmiddels bij het ISS in dienst getreden ex-ambtenaar Joan VerLoren van Themaat, die in 1978 een beschouwing wijdde aan de vraag of Nederland achterliep met de organisatie van zijn ontwikkelingshulp. Zijn antwoord was onthutsend bevestigend, maar niet echt onverwacht: de toename van het aantal ambtenaren bij de relevante BuZa-directies had tussen 1970 en ’78, ‘in geen verhouding gestaan tot de groei van het hulpvolume.’ ‘Hoe verontrustend onderbemand de Nederlandse organisatie’ was, was hem vooral gebleken uit een vergelijking van de Nederlandse ‘hulp per staflid’ met die van drie andere Westerse landen en de Wereldbank. En de ernst van dit probleem werd ook in 1978 nog zwaar onderschat, terwijl de tot dan toe genomen maatregelen ontoereikend waren, of zelfs averechts dreigden uit te werken op de kwaliteit van de uitvoering (VerLoren van Themaat 1978a, respectievelijk p. 535 en 533).

Neem bijvoorbeeld de volgende berekening, die op basis van de door hem vermelde jaarlijkse personeelscijfers kan worden gemaakt voor alleen Pronks jaren: die leidt tot de conclusie dat de bijna verdrievoudiging van het hulpplafond in deze jaren correspondeerde met een toename van het aantal OS-ambtenaren in Den Haag met niet meer dan 1/5 (van 326 tot 391 personen). Of anders gezegd: dat hun begrotingstotaal (ODA non-ODA) per persoon in vier jaar tijd omhoogging van f. 3,5 mln. in 1973 tot, nominaal, méér dan het dubbele daarvan: f. 7,8 mln. in 1977.^[193]

Leidde een dermate gigantische uitbreiding van het werk niet tot personeelsklachten en/of tot plannen voor (selectief) grotere stafuitbreidingen? Het eerste is zeker, maar die geluiden gingen waarschijnlijk verloren, samen met een deel de uitbreidingswensen, in de mêlee van protesten tegen Pronks reorganisatieplannen van het ministerie die vanaf 1975 op gang kwamen − ik kom daar nog op terug in subparagraaf 6.3.4. Kamervragen over een onvoldoende groei van het uitvoerende apparaat ben ik niet tegengekomen, evenmin als ambtelijke notities of ministerraadsdiscussies hierover. Externe kanttekeningen bij de tekortschietende omvang en kwaliteit van het apparaat waren er daarentegen des te meer.

Overigens: de reorganisatieproblematiek verklaart misschien het ontbreken van specifieke controversen over de onderbezetting van dit OS-apparaat, maar een twist met Financiën of het kabinet had dit niet hoeven op te leveren. Gegeven het plafondkarakter van de OS-begroting zou elke uitbreiding van deze non-ODA-personeelspost immers alleen ten kosten zijn gegaan van andere ODA of non-ODA-posten…, tenzij Financiën of BiZa bezwaar hadden tegen een snellere stafuitbreiding bij alleen BuZa!^[194]

Een tweede belemmering stamt eveneens van Financiën, al was Pronk wel akkoord gegaan met het in 1974 genomen besluit het aandeel van de kapitaalmarktfinanciering in het totaal van de hulp te verhogen van 15 naar 20 procent – wat overigens pas in de begroting voor 1976 werd doorgevoerd. Deze financiering was verkozen voor de verstrekking van leningen aan ontwikkelingslanden (maar dat zou niet de enige bestemming blijven). Die leningen kwamen echter veel moeizamer tot stand dan aanvankelijk was verondersteld – wat al meteen de oorzaak werd van de vertraagde invoering van het hogere percentage. Pronk noemde in zijn laatste MvT (voor 1978) alleen de ‘structureel geringe verwerkingscapaciteit door ontwikkelingslanden van leningen’ als oorzaak van de trage groei van de leningenverstrekking (MinBuza 1977a, p. 90). Hij maakte daarbij, terloops, onderscheid tussen een giften- en een leningencomponent van het stuwmeer aan het eind van 1976. Hem interesseerde op dat moment alleen de eerste component,^[195] maar hij ontkwam er niet aan ook iets te zeggen over de tweede, die van ‘het kapitaalmarktmiddelen-stuwmeer (waaruit de leningen worden gefinancierd)’, zoals hij toevoegde. Hij liet het echter bij de opmerking dat dit laatste stuwmeerdeel ‘aanzienlijk toenam als gevolg van’ de genoemde lagere verwerkingscapaciteit van ontwikkelingslanden.

Die capaciteit zal stellig een effect hebben gehad, maar dat was niet het belangrijkste dat hier gesignaleerd had moeten worden. Het kapitaalmarktmiddelenbedrag in het stuwmeer nam namelijk niet alleen in absolute zin nogal sterk toe, het aandeel van deze middelen in dit stuwmeer ging ook steeds verder omhoog (van 41 naar 49 procent in 1976-’78), zoals te berekenen is uit de cijfers die Steunenberg geeft (1981, tabel 7, p. 126). Dit laatste betekende dat het aandeel van de begrotingsmiddelen in het stuwmeer navenant daalde; met andere woorden: dat de kapitaalmarktmiddelen langzamer tot uitgaven leidden dan de begrotingsmiddelen.

Kan dit laatste ook gelegen hebben aan de verhoogde vastlegging van het kapitaalmarktaandeel in het totaal van de hulpbegroting? In 1976 stellig. Zoals ik hierboven in de sectie over de begrotingsvervuiling heb laten zien, werd in dit jaar het hoogste saldo bereikt tussen het begrote bedrag van de leningen en de gerealiseerde uitgave daarvan: f. 240 mln. – en dat was 49 procent van wat geraamd was!^[196] Maar in de twee jaren daarna liep dit saldo alweer rap terug (zoals eveneens uit noot 167 te berekenen valt, met afnames die zowel te danken waren aan de gemiddelde daling van de ramingen als aan de continue stijging van de realiseringen in die jaren). Dus àls de 20%-eis het genoemde hoogste saldo heeft (mede)veroorzaakt in 1976, dan lijkt dit hooguit een tijdelijk effect te zijn geweest.

Toch concludeerde de NAR in zijn advies van 1986 (na daarin dezelfde berekeningen te hebben gemaakt als Steunenberg in 1981; maar alleen voor de daaropvolgende jaren 1980-1983), dat het hogere aandeel van de kapitaalmarktmiddelen in het stuwmeer aangeeft dat de begrote bedragen van deze middelen ‘jarenlang veel te hoog zijn geweest’ en dat ‘eerder had moeten worden overgegaan tot realistischer buitenslijnse ramingen’ daarvan (NAR 1986, p. 29). Dat een aanzienlijke portie van de leningenramingen onrealistisch was hebben we ook gezien in de eerdere sectie. Maar als de NAR dit een ‘jarenlang’ onjuist beleid vond, dan maakte hij blijkbaar geen uitzondering voor de zoeven aangestipte dalingen van die ramingen in 1977 en ’78.

Tenzij… deze Raad op dit punt een beetje slordig was, en de begroting van kapitaalmarktmiddelen aanzag voor die van leningen.^[197] De MvT’s van Pronk waren in elk geval tot en met die voor 1976 buitengewoon lacuneus in de vermelding van begrotingsposten waarbij (hele of gedeeltelijke) kapitaalmarktfinanciering zou plaatsvinden. Pas in die voor 1977 verscheen er een eerste overzicht van de posten die op deze wijze gefinancierd werden (MinBuza 1976b, tabel 15, Annex II, p. 110). Daar bleek dat van het voorgenomen totaal maar 73 procent werd gebruikt voor leningen aan concentratielanden (wat in het verleden stellig meer was, maar de daling is niet van een datum te voorzien). En in dezelfde Annex II voor 1978 was dit aandeel al gezakt naar 70 procent, onder andere omdat de FMO er ook weer bijkwam (idem 1977a, p. 178). De in de eerdere sectie gerapporteerde afname van de leningenramingen in 1977 en ’78 is dan wèl te rijmen met het in deze tabellen blijkende, verder gegroeide totaal van de kapitaalmarktfinanciering.

En wellicht is dan ook de NAR-conclusie terecht, dat het afgesproken vaste kapitaalmarktaandeel van 20 procent van het plafond een  – en mogelijk de belangrijkste  –  sta-in-weg was van het realistisch begroten van de inzet van kapitaalmartktmiddelen: van sommige toegevoegde posten in Pronks nieuwe annexen, waaronder noodhulp en werkgelegenheidsbijdragen in herkomstlanden van buitenlandse werknemers, wekt het zelfs verbazing dat de steun daaraan uit de kapitaalmarkt moest komen.

Hoe dan ook, als al die additionele kapitaalmarktfinancieringen ertoe bijdroegen dat hun aandeel in het stuwmeer steeds maar groter werd (maar dat moet in het volgende hoofdstuk nog verder worden nagegaan), zal de minister van Financiën daar wel blij mee zijn geweest. Voor diens hoofdprobleem: het terugdringen van de overheidsuitgaven, hoefde ontwikkelingssamenwerking dan wellicht niet meer te worden belast met expliciete uitgavenrestricties of andere afremmingsafspraken. Eerder heb ik al vermeld dat ontwikkelingssamenwerking officieel werd uitgezonderd van Duisenbergs éénprocentsnorm uit 1974 (zie p. 541). Maar na Pronks akkoord met de verhoging van het aandeel van de kapitaalmarktfinanciering naar 20 procent had Duisenberg andere beperkingen bij ontwikkelingssamenwerking misschien ook niet meer nodig. Als dit klopt dan is deze 20 procent in die jaren mogelijk gaan fungeren als een soort informeel kasplafond avant la lettre.^[198] Het belemmerde Pronk weliswaar niet om in 1977 en ’78 de leningenraming te verlagen en de desbetreffende uitgaven te verhogen, maar het dwong hem wel om zijn toevlucht te zoeken tot andere vormen van financiering via de kapitaalmarkt, ook als die trager tot uitgaven zouden leiden.

Alhoewel Pronk in zijn laatste MvT naliet te concluderen dat de kapitaalmarktfinanciering hem belemmerde de uitgaven verder op te voeren, gaf hij er in dit stuk wèl blijk van inmiddels tot de overtuiging te zijn gekomen dat die financieringswijze op termijn moest worden beëindigd − al verzuimde hij in eerste instantie die termijn nader te specificeren, zoals ook het wel gegeven motief voor die beëindiging wat vragen opriep.

Laten we echter eerst noteren dat Pronk tijdens de opstelling van deze MvT − het kabinet was in maart 1977 demissionair geworden, en de verkiezingsuitslag van mei was waarschijnlijk nog zó vers dat nog volop gehoopt kon worden op de komst van een tweede kabinet-Den Uyl − formeel nog niet meer kon doen dan enkele mogelijkheden opperen die hijzelf, of een opvolger, in overweging kon nemen. Uitgaande van een voortgezette 1,5% NNI-doelstelling, noemde hij er twee, die zouden bijdragen tot een ‘voortgaande reële groei van het totale hulpprogramma, dan wel tot een verhoging van de giftencomponent’ daarbinnen. Waarom hier een of-of keuze geopperd werd is niet duidelijk, maar de tweede mogelijkheid die hij noemde werd vervolgens wel exclusief gekoppeld aan een op die giftencomponent gebaseerd motief (op de eerste mogelijkheid kom ik pas verderop terug). Die tweede luidde (in een enisgzins bewerkt citaat) als volgt:

‘Het veranderen van de wijze waarop het hulpplafond wordt gefinancierd door geleidelijk het aandeel van 20% kapitaalmarktmiddelen binnen het plafond terug te brengen naar nul.’

Behalve dat dit ‘meer ruimte’ zou geven ‘voor het ter beschikking stellen van schenkingen aan ontwikkelingslanden’, zou ‘daardoor in ieder geval vanuit de Nederlandse hulpverlening geen bijdrage  meer [worden] gegeven aan de verzwaring van de steeds groeiende schuldenlast van die landen.’^[199]

Afgezien van de ontbrekende termijn en andere vraagtekens bij deze tekst, vraag ik mij alleen af of voor Pronk de behoefte aan méér ruimte voor schenkingen dan de enige (of de voornaamste) reden was om de kapitaalmarktfinanciering ter discussie te stellen. Het antwoord kwam in een andere, vermoedelijk kort daarna geschreven en op persoonlijk titel uitgebrachte, publicatie.^[200] Hierin gaf hij een zowel beter afgewogen als meer expliciete erkenning van veel meer gebreken van deze (bovendien begrotingstechnisch verwerpelijke) financieringswijze.^[201] Maar de termijn waarbinnen hij persoonlijk deze werkwijze wel durfde af te schaffen was misschien niet al te serieus – in slechts drie jaar naar nul procent kapitaalmarktfinanciering in 1980?!

Het was echter wel goed hem hier de mede door hem bewilligde verhoging van het kapitaalmarktaandeel te zien bestempelen als het ‘meest onwenselijke’ besluit van het kabinet.^[202]

De internationale omvangsdoelstelling eindelijk bereikt

De nieuwe omvangsdoelstelling van het kabinet-Den Uyl overtrof niet alleen die van de vorige Nederlandse regeringen, maar ook de door een meerderheid van landen aanvaarde internationale doelstelling. Dat kwam weliswaar niet alleen door het veel lagere percentage van deze ooit als subdoelstelling begonnen internationale norm voor de overheidshulp (0,7 % versus de Nederlandse 1,5%), maar ook door de verschillende grondslagen van deze percentages (respectievelijk: BNPmp versus NNIfk), en de verschillende bedragen waarop zij mikken (het totaal van alle begrote bedragen versus de werkelijke uitgaven van alleen de ODA-bedragen, maar ook of deze laatste bruto- of nettostromen betreffen).

De regels 4 en 5 van de inmiddels uitgebouwde tabel 6.1 (zie hierboven) zijn alleen de Nederlandse ODA-cijfers bijeengebracht, respectievelijk de begrote bedragen en de gerealiseerde uitgaven, als gerapporteerd in de MvT’s van de genoemde jaren. Regel 6 geeft daarna de in guldens omgerekende ODA-uitgaven van Nederland, zoals die in dollars werden gepubliceerd door de DAC. Zoals eerder toegelicht, en onder de tabel is aangegeven in voetnoot *), brengt de DAC op deze uitgaven, conform de internationale afspraken, de door de donorlanden terugontvangen aflossingen van leningen die in eerdere jaren aan ontwikkelingslanden zijn verstrekt, in mindering. Deze aldus als ‘netto’ gedefinieerde ODA-uitgaven van Nederland zouden dus in principe lager moeten zijn dan de in regel 5 vermelde bruto-uitgaven, die uit de MvT’s komen en deze aflossingen buiten beschouwing laten. Vergelijking van beide regels toont echter dat de DAC-cijfers in twee van deze jaren, 1974 en ’77, hoger zijn geweest dan die uit de MvT’s; en dat, bij nòg nauwkeuriger vergelijking, in de jaren dat ze wèl lager waren de verschillen tussen beide cijferreeksen in de vier overige jaren veel groter waren dan in de hoger uitkomende jaren (en in zowel 1973 als ’78 zelfs met meer dan f. 100 mln. boven de DAC-cijfers uitstaken)!

Deze en andere tegenstrijdigheden tussen nationaal en internationaal gerapporteerde cijfers hebben we ook in de vorige hoofdstukken herhaaldelijk gezien. Een deel van deze anomalieën is te herleiden tot wisselkoersonnauwkeurigheden en, vooral, verschillende inhouden die landen geven aan de bedragen die zij publiceren – ook als zij daarbij internationaal gehanteerde definities en conventies volgen. In hoofdstuk 5, Boertien, heb ik discrepanties als die tussen de regels 5 en 6 in de huidige tabel 6.1, en hun mogelijke verklaringen, wat uitvoeriger besproken (zie de sectie over de DAC-cijfers in paragraaf 5.3). Maar ook daar bleven er afwijkingen over die verder gingen dan wat kon worden afgedaan met ‘errors & omissions’ in de beschikbare rapporten.

Ik zal daarom deze inconsistentie in tabel 6.1 negeren, en meteen doorstoten naar de regels 7 en 8, die eveneens op DAC-publicaties berusten, en die voor alle lidstaten identiek gedefinieerde en op zoveel mogelijk vergelijkbare wijze verzamelde gegevens representeren.

In regel 7 zijn dit de Nederlandse ODA-uitgaven, die netto gedefinieerd zijn gerelateerd aan het BNP tegen marktprijzen in deze jaren. Daaruit blijkt dat, na aftrek van alle in de internationale ODA-norm niet toegelaten bedragen, Nederland de 0,7 % BNPmp-doelstelling in deze periode niet alleen voor het eerst haalde in 1975, maar er ook meteen overheen schoot: 0,75 procent. En dat deed het in de daarna volgende jaren van de door Pronk opgestelde begrotingsoverzichten van de ontwikkelingsbijstand in steeds hogere mate − uitgezonderd het laatste (toen de uitvoering al in handen van De Koning lag): zie de jaarlijkse stijging van 0,54 procent in 1973, via 0,63 en 0,75, naar 0,85 procent in 1977, en de terugval  naar 0,82 procent in 1978.

Wat bleef er van deze Nederlandse ODA/BNPmp-percentages over na aftrek van het relevante deel van de oneigenlijke toerekeningen, genoemd in tabel 6.2? Wellicht zo goed als alles, want relevant zijn uiteraard alleen de werkelijk uitgegeven ODA-bedragen die in afdeling A van de tabel zijn opgenomen. Daarnaast zit er misschien ook nog een deel van de non-ODA-bedragen uit afdeling B in, die door de DAC wel als ODA worden beschouwd. Maar op dit detailniveau ken ik de afwegingen van de DAC niet, zodat ik niet kan zeggen wat wel of niet in aanmerking komt voor de gezochte aftrek. Stel dat van de A-afdeling alleen de zeer kleine bedragen van regel A.3 van tabel 6.2 worden afgetrokken van de gerapporteerde ODA/BNP-percentages van Nederland,^[203] en van de B-afdeling niet meer dan de helft van de bij elkaar opgetelde non-ODA-bedragen, dan resulteren er in de vijf begrotingsjaren van Pronk (1974-’78) geleidelijk oplopende af te trekken bedragen, die van (afgerond) f. 73 mln. (via 118, 217 en 254 mln.) stijgen naar f. 290 mln. Ten opzichte van de desbetreffende plafondtotalen zijn dat percentages die oplopen van 5 tot 8,6 procent. Verlagen we de in regel 7 van tabel 6.1 gerapporteerde ODA/BNP-percentages van Nederland met deze laatste percentages, dan dalen deze maximaal gezuiverde netto-ODA-bedragen slechts met enkele honderdsten van procentpunten naar achtereenvolgens 0,6; 0,7; 0,76; 0,78 en 0,75 procent van het BNPmp in deze jaren. Dus dan bleef 1975 nog steeds wel het jaar waarin de internationale subdoelstelling werd bereikt, en die werd daarna nog altijd overtroffen.

In regel 8 van tabel 6.1 staan ODA/BNP-percentages  van de DAC-groep als geheel (inclusief Nederland). Deze percentages vergeleken met die van Nederland in regel 7 leren dat de DAC-groep daar in alle genoemde jaren ver daaronder zat, vanaf 1975 zelfs op minder dan de helft van het Nederlandse percentage!

Ter verdere vergelijking: binnen de DAC-groep zat volgens de officiële definities in 1975 maar één land op een hoger percentage dan Nederland: Zweden, met 0,82 procent van zijn BNPmp; en dit land zat in 1977 (met 0,99 procent) nog steviger boven Nederlands relatieve bijdrage, dit nadat zij beide in 1976 elk met 0,82 procent op de gedeelde eerste plaats hadden gestaan. In het laatste jaar van de door Pronk opgestelde begrotingen (1978) kwam Nederland weer terug op dit percentage van 0,82 (na 0,85 in 1977), waarmee het op de derde plaats kwam, nadat Zweden (dat in 1977 nog op 0,99 procent had gestaan) in 1978 was teruggezakt naar 0,90 procent, waar Noorwegen intussen ook was aangeland (DAC 1979, p. 201).

De DAC-groep als geheel was dus, ondanks deze vooroplopers, zeer ver onder de internationale subnorm terechtgekomen: slechts in twee jaren precies op de helft daarvan (0,35 procent in 1975 en ’78) en in de overige jaren nog lager dan dat (zie regel 8 van tabel 6.1).

Tot slot nog enkele opmerkingen van technische en gedeeltelijk politieke aard bij de cijfers in tabel 6.1.  Zij betreffen in hoofdzaak het verloop van de ODA en non-ODA-componenten binnen het Nederlandse ontwikkelingsplafond in deze jaren.

Zoals eerder vermeld had Pronk in zijn laatste MvT ook de mogelijkheid geopperd om in de volgende kabinetsperiode ‘het aandeel van de non-ODA binnen het ontwikkelingsplafond’ terug te dringen (MinBuza 1977a, p. 90). Een motief hiervoor stond er niet bij, maar het zal in lijn met de toen gangbare gedachte zijn geweest, dat eigenlijk alleen de ODA de echte, of ‘directe’, ontwikkelingsuitgaven waren. Zouden voor het verhogen daarvan de non-ODA-bedragen echter geminimaliseerd moeten worden? Dit zou niet zonder meer aan te bevelen zijn. Zoals ik al eerder heb laten zien, zijn lang niet alle non-ODA-posten (of delen daarvan) oneigenlijk van aard; sommige zijn, meer dan slechts ‘ondersteunend’, zelfs beslist essentieel (denk aan de apparaatskosten of de bevordering van onderzoek). In feite zijn deze laatste posten gewoon onmisbaar voor het op peil houden van zowel de omvang als de kwaliteit van de ODA − en als die dan ook nog verder verhoogd moeten worden…?

Op dit punt kwam Pronk echter in zijn latere repliek in de Internationale Spectator met een duidelijker en beter afgewogen standpunt. Nadat hij eerst al had betoogd dat de non-ODA-component ‘niet zomaar als “vervuiling” mag worden gekenschetst’, verdedigde hij daar ook zijn ‘integrale ontwikkelingsbeleid’, dat ‘naast ontwikkelingshulp ook complementaire activiteiten omvatte (wijziging productiestructuur ten gunste van ontwikkelingslanden, steun aan ontwortelde minderheden in de Derde Wereld, bewustmakingsactiviteiten).’ En dat complement hoorde in Pronks visie evenzeer onder het ontwikkelingsplafond thuis (Pronk 1977b, p. 569).

Tegelijk vond hij echter wel dat de non-ODA-component, met name door de  kapitaalmarktfinanciering, ‘onevenredig sterk’ was gestegen. En ook dat was een ontwikkeling waaraan in de komende periode een halt moest worden toegeroepen − specifiek ‘door het vaststellen van het maximaal toelaatbaar non-ODA-gedeelte van dit plafond op bijv. 10%’ (idem, p. 570). In tabel 6.2 hebben we echter in de laatste regel kunnen zien dat dit maximum al boven Pronks eerste begrotingsjaar 1974 uitkwam (10,4 procent), en dat dit aandeel daarna onder Pronks beleid toenam tot 16,1 procent in 1978 − inderdaad wel een onevenredig sterke stijging.

Maar was die 10% wel een redelijk en tegelijkertijd adequaat aandeel voor de verbetering en uitbreiding van ODA-uitgaven? Dat was de vraag. Een absolute grens is daarvoor eigenlijk niet te stellen; het hangt er helemaal van af wat de plannen zijn: niet alleen van wat er voor een kwantitatief èn kwalitatief verbeterde ODA nodig zou zijn aan non-ODA, maar ook van wat er voor de complementaire, gedeeltelijk op zichzelf staande, non-ODA-activiteiten mogelijk en gewenst was.

In tabel 6.2 zagen we verder ook dat het aandeel van de oneigenlijke bedragen in vier van de vijf jaren zelfs hoger was dan de non-ODA-percentages, en in 1976 zelfs zeer opvallend hoger (19 tegenover 13 procent). Pas in 1978 kregen de non-ODA de overhand, al zat die er in 1975 ook al dicht bij. Van meer van belang zou daarom  de volgende prealabele eis zijn geweest: ruim eerst eens de oneigenlijke toerekeningen aan het plafond op, want het was op dat moment niet eens duidelijk wat wel of niet terecht werd meegeteld. Pronk leek daar ook wel voor te voelen in deze Spectator-bijdrage. Maar dat viel tegen: zie hoe omzichtig hij zijn woorden koos na het mogelijke maximum van 10% voor non-ODA te hebben genoemd:

‘te verwezenlijken door het niet meer toerekenen van de rentesubsidies aan het hulpplafond en door het niet uitbreiden van bestaande c.q. niet beginnen met nieuwe toerekeningen van bestaande overheidsuitgaven aan dit plafond’ (Pronk 1977b, p.570; cursiveringen toegevoegd).

Behalve dat hij de in tabel 6.2 als oneigenlijk aangemerkte ODA-bedragen geheel negeerde (met name de schuldenregelingen heeft hij in feite nooit als onzuiver erkend), stelde hij in dit citaat maar één specifieke schrapping in de non-ODA-categorie voor: de rentesubsidies. En van de overige hierboven als oneigenlijk gekwalificeerde uitgaven wilde hij alléén de reeds bestaande onterechte toerekeningen niet verder uitbreiden, en voorts geen nieuwe meer toevoegen!

Dat stelde dus niet veel voor: als bijvoorbeeld in 1978 alleen de rentesubsidies zouden zijn verwijderd, dan zou het oneigenlijke aandeel van ODA en non-ODA aan het eind van dat jaar nog altijd 12 procent van het plafond zijn geweest (terwijl de dan gehandhaafde overige non-ODA uit tabel 6.2 nog steeds 39 procent van het berekende totaal oneigenlijk zou zijn). Het zou dus nog wel enkele jaren hebben geduurd voordat, zònder nieuwe of verhoogde oneigenlijke toerekeningen, het geheel van deze slechts gedeelte gezuiverde non-ODA onder de 10% zou zijn gezakt − nog daargelaten dat dit percentage als zodanig weinig betekenis had.

In het vervolg van zijn politieke nabeschouwing in 1977 kwam Pronk echter ook nog met enkele meer imponerende aanbevelingen ter verbetering van de kwaliteit van het Nederlandse hulpbeleid in de volgende periode. Maar eerst wil ik laten zien wat er op dit en andere gebieden nog meer gebeurde tijdens de huidige periode.

6.3.2  Het bilaterale en multilaterale hulpbeleid

Allereerst het beleidsonderdeel dat in deze Pronkjaren het meest ter discussie stond: het bilaterale hulpbeleid, met name dat betreffende de concentratielanden. Voor het grote publiek was die bijzondere aandacht begrijpelijk: in concrete ontwikkelingslanden herkende men de problematiek van de mensen waarom het ging – voor velen minder zichtbaar in de multilaterale hulpkanalen en in de handels- en structuurproblematiek. Om dezelfde reden organiseerde ook het actievoerende deel van de Derde-Wereldbeweging zich steeds meer in landencomité’s – waarvan het aantal weer verder groeide in deze periode.^[204]

Voor Pronk ging aanvankelijk de voorkeur niet uit naar een bilaterale kanalisering van de Nederlandse overheidshulp: in zijn eerste MvT leek het al jaren dominante aandeel van deze bilaterale hulp meer een keuze bij gebrek aan beter te zijn geweest – ‘zolang het multilaterale systeem niet optimaal functioneert’ (MinBuza 1973b, nr. 2 p. 30). Een jaar later werd zijn waardering voor het internationale kanaal weliswaar groter, toen hij ineens sprak van een ‘prioriteit die de regering toekent aan ontwikkelingsfinanciering via multilaterale organisaties’ (MinBuza 1974b, p. 71 en 83). Maar ‘prioriteit’ was wel een overdreven woord, want de multilaterale hulp haalde niet eens 1/3 van de totale ontwikkelingsuitgaven – al was het aandeel daarvan in 1975 wel bijna tot dit niveau gestegen (32 procent, tegenover 22 procent in Boertiens laatste begrotingsjaar 1973, berekend uit de uitgavencijfers van de netto ODA van Nederland in DAC 1976, p. 225). Pronks volgende MvT voor 1976 leek die stijging zelfs te ontkennen met zijn uitspraak, dat er ‘in de afgelopen jaren echter een hogere prioriteit [was] gegeven aan de bilaterale hulp.’ Maar het motief daarvan: ‘omdat via dit kanaal een ombuiging in de richting van activiteiten ten behoeve van de armste landen en groepen snel kan plaatsvinden’ (MinBuza 1975c, p. 60 en 62-63), kondigde wel een omkering van de trend aan, want in de jaren daarna liep het aandeel van de multilaterale hulpuitgaven weer terug (via 31 procent in 1976 en 28 procent in ’77) naar 26 procent in 1978 (berekend uit DAC 1979, p. 221).

Toen Pronk, weer een jaar later, dan eindelijk met zijn al enige keren uitgestelde beleidsnota over de ‘Bilaterale ontwikkelingssamenwerking’ kwam,^[205] waren het niet alleen deze snellere en meer gerichte bestedingsmogelijkheden via de bilaterale kanalen die de nieuwste ombuiging motiveerden. Genoemd werd ook het fundamentele gebrek van de ‘multilaterale kaders’, die ‘in belangrijke mate de ontmoetingsplaats zijn van de regerende groepen in de landen, inclusief de vertegenwoordigers van die landen waar met de rechten van grote delen van de bevolking onvoldoende rekening wordt gehouden’ (MinBuza 1976c, p. 18). Hoewel dit Pronk bracht tot de conclusie dat de ‘bilaterale hulpverlening een onmisbaar instrument is om meer direct steun te verlenen aan de meest behoeftige landen en groepen binnen deze landen’, verwaarlozen zou hij het multilaterale kanaal echter niet – al werd het niet echt de ‘grote schaal’ die hij in dezelfde alinea noemde voor de ‘steun aan deze vorm van internationale samenwerking (…) ook in komende jaren’ (idem). In paragraaf 6.2 heb ik al enkele van Nederlands initiatieven in en steun aan multilaterale ontwikkelingsactiviteiten genoemd. In de huidige paragraaf schenk ik daarom slechts incidenteel aandacht aan dat kader en richt ik mij vooral op Nederlands bilaterale hulp.

De criteria voor concentratielanden

­Het voorrang willen geven aan de ‘armste’ of ‘meest behoeftige’ ontwikkelingslanden en mensengroepen daarbinnen, was niet alleen Pronks motief voor het (blijven) kiezen voor het bilaterale hulpkanaal, maar ook voor de keuze van specifieke landen binnen dat beleid. Dat kwam al meteen tot uitdrukking in zijn eerste MvT bij twee van de drie criteria die hij daar noemde voor de keuze van concentratielanden in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid: ‘de mate waarin [zij] specifieke ongedekte behoefte aan financiële hulp hebben, alsmede de mate van hun armoede.’ Maar er was een belangrijkere overweging die hij als eerste noemde, waaraan hij bij deze keuze ‘bijzondere aandacht’ zou geven: ‘de mate waarin de ontwikkelingslanden werkelijk trachten de situatie in eigen land te verbeteren.’ (MinBuza 1973b, nr. 2, p. 30).

We hebben reeds in hoofdstuk 4 gezien dat het bij Udink, die als eerste specifiek ging spreken van ‘concentratielanden’, nog volledig ontbrak aan gronden waarop dit soort van landen gekozen werd.^[206] Tijdens Boertiens korte bewind werd aan de conceptualisering van dit concentratielandenbeleid weinig toegevoegd, en alleen iets veranderd aan Udinks landenkeuze.

Pronk was met de geciteerde drie criteria dus inderdaad de eerste OS-minister die met een explicitering van zijn beleidsoverwegingen terzake kwam. En het waren bij hem bovendien alle drie duidelijk criteria van ontwikkelingsinhoudelijke aard. Weliswaar speelden de eerste twee (specifieke behoefte en mate van armoede) ongetwijfeld ook bij zijn voorgangers een rol in hun landenkeuze – of in elk geval in de verdediging van de toen verkozen landen. Maar dat is anders met het derde (door Pronk als eerste) genoemde criterium (het eigen beleid van het ontvangende land): dat was een echte ontwikkelingspolitieke overweging, zij het dat de formulering van dat criterium op dat moment nog erg vaag was: maakte het bijvoorbeeld niet uit welke verbetering die landen precies nastreefden?

Eerst is echter een terzijde nodig: toen Pronks eerste MvT uitkwam leek aan de nieuwe accenten in het concentratielandenbeleid nog geen praktische gevolg te kunnen worden gegeven – de toepassing zou ‘geleidelijk en voorzichtig geschieden’ en de bestaande lijst van concentratielanden zou voorlopig gehandhaafd blijven (MinBuza 1973b, p. 30). In werkelijkheid was het echter niet zo gegaan. Tijdens zijn eerste begrotingsdiscussies in 1973 had het kabinet namelijk wèl besloten het toen nog onder Allende’s presidentschap staande Chili aan die lijst toe te voegen. De militaire coup van Pinochet op 11 september 1973, waarbij Allende het leven liet, haalde daar echter een streep door – althans: die noopte de ministerraad van 14 september in eerste instantie tot opschorting van de eerdere beslissing (mede nadat Pronk had gemeld dat hij de betreffende passage in de MvT nog net op tijd had kunnen laten schrappen).^[207]

Terug naar de concentratiecriteria: de eerste formulering daarvan behoefde dus wel enige verbetering.^[208] In de volgende MvT werd niet alleen de volgorde veranderd, maar bleef ook maar één van de criteria ongewijzigd: de mate van armoede, die nu als eerste werd genoemd. Van het tweede criterium bleef wel het begin hetzelfde (specifieke ongedekte behoefte), maar er werd een toelichting aan toegevoegd waarin stond dat deze behoefte was te onderscheiden van de deviezenbehoefte uit andere bronnen en dat tevens rekening zou worden gehouden met de van anderen ontvangen hulp. En in het nieuwe derde criterium was weliswaar het hoofdaspect van het voorheen als eerste genoemde punt (het eigen beleid van het ontvangende land) gehandhaafd, maar dat werd nu uitgebreid met zoveel nieuwe overwegingen dat ik het hier beter in zijn geheel kan citeren:

‘De mate van aanwezigheid van een sociaal-politieke structuur die een beleid mogelijk maakt dat er werkelijk op gericht is de situatie in eigen land te verbeteren, en waarborgt dat de hulp ten goede komt aan de gehele samenleving. Hierbij zal tevens bijzondere aandacht worden geschonken aan het beleid met betrekking tot de rechten van de mens’ (MinBuza 1974b, p. 76).

Dit werd het befaamde ‘derde criterium’, dat in de jaren hierna in het middelpunt van de publieke discussie kwam te staan. Hoewel de formulering ervan in principe al die tijd ongewijzigd bleef, werd het in veel (ook officiële) teksten meestal slechts gedeeltelijk aangehaald, en vaak ook nog zodanig geprafraseerd dat met name de nogal eufemistische zinsnede: ‘ten goede komen aan de gehele samenleving’ – letterlijk genomen een bijkans onvervulbare eis – werd vervangen door een tekst die eenvoudigweg poneerde dat het juist niet om de hele samenleving ging, maar ‘vooral’ om ‘de armsten’.^[209]

Met deze voorrang voor de armste groepen, die Pronk ook op andere deelterreinen tot uitdrukking probeerde te laten komen, maakte hij van armoedebestrijding een centrale doelstelling van zijn beleid in deze periode.^[210] Dat oogstte wel sympathie bij de Nederlandse bevolking en navolging bij particuliere organisaties werkzaam op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. Maar omdat het bij concentratielanden in de eerste plaats om officiële relaties van regering tot regering ging, rezen er ook bedenkingen – vooral bij degenen die het voorheen apolitiek gewaande karakter van de internationale samenwerking niet graag verloren zagen gaan. Mocht men zijn eigen politiek-ideologische voorkeuren zo maar aan anderen opleggen, en behoorde het interne beleid van het ontvangende land niet principieel te worden voorbehouden aan de regering van dat land? Op zulke vragen had Pronk wel een antwoord, maar dat was een antwoord dat wel eens met een korreltje zout moest worden genomen.^[211]

Andere critici, voor een deel komend uit Pronks eigen politieke achterban, hechtten veel meer betekenis aan het door de ontvangende landen gevoerde beleid. De vraag is immers hoe je in het bijzonder de armste groepen kunt bereiken in landen waar een maatschappelijk systeem heerst dat de belangen van die groepen negeert, of zelfs benadeelt, en waar een overheidsbeleid wordt gevoerd dat daar niets tegen doet. Juist omdat het in het concentratiebeleid om officiële relaties gaat, zo werd betoogd, moet de daarbij aan te gane samenwerking kunnen berusten op grote politieke overeenstemming over doelstellingen en prioriteiten. De daarvoor te selecteren landen zouden daarom in elk geval moeten beantwoorden aan het op de armste mensen toegespitste derde concentratiecriterium.^[212]

Pronk ging bij verschillende gelegenheden op deze voorstellen in, mondeling zowel als schriftelijk – dit laatste onder andere in een ‘Aanvullende notitie’, d.d. 8 november 1976, over de wijze waarop de drie criteria zouden worden toegepast, waarom de Tweede Kamer gevraagd had tijdens de algemene beschouwingen in 1976 (MinBuza 1976e). Daaruit bleek dat hij niets voelde voor een verschil in gewicht bij de toepassing van de criteria. Dat wekte echter wel bevreemding, want vanaf het moment dat er in 1974 nieuwe concentratielanden werden aangekondigd, waren er aanwijzingen (zij het soms alleen impliciet) dat de criteria nogal verschillend werden gehanteerd – zelfs, zoals we nog zullen zien, dat er nogal willekeurig mee werd omgesprongen. Toegegeven werd dat weliswaar niet, maar de bewering van het tegendeel in de aanvullende notitie: dat zij wèl alle drie hetzelfde gewicht zouden hebben, was nogal ongeloofwaardig, terwijl vier van de vijf MvT’s van Pronk er niets over zeiden. De hoofdvraag of de criteria nu wel of niet alle drie even belangrijk waren, en derhalve vervulling ervan bij elk concentratieland simultaan vereist zou zijn, bleef dus in feite in de lucht hangen – hoewel er toch heel wat tekst werd gewijd aan de wijze waarop de criteria werden, of zouden worden, toegepast.^[213]

Verrassend was dan ook dat Pronk, toen hij in zijn laatste MvT nòg eens inging op de geopperde toekenning van verschillende gewichten, en wederom nadrukkelijk stelde aan een gelijke gewichtsverdeling de voorkeur te geven – zelfs dat ‘alle drie de hoofdcriteria eenzelfde “vetofunctie” dienen te vervullen bij beslissingen over de richting van de Nederlandse hulp’ –, daarmee opvattingen verdedigde die nogal op gespannen voet stonden met de wijze waarop de criteria in de voorgaande jaren werkelijk waren toegepast – dat deze verdediging ook nog berustte op argumenten die behalve weinig steekhoudend ook nauwelijks terzake waren, zal intussen minder verbazing wekken.^[214]

De uitverkoren landen

De pijnlijke werkelijkheid was dat Pronk in de jaren van zijn eerste periode toeliet, of niet had kunnen verhinderen, dat er maar weinig concentratielanden verkozen of gehandhaafd werden, die aan alle drie de criteria voldeden.

Laten we eerst eens kijken naar de nieuwe landen die Pronk in 1974 aan de concentratielijst toevoegde: dat waren er acht – een opmerkelijk groot aantal, in vergelijking tot de volgens hem elf reeds bestaande: bijna een verdubbeling en dan toch van ‘concentratie’ blijven spreken? Waren de nieuwe misschien hele bijzondere landen? Nee, in elk geval niet in de zin dat zij aan alle drie de criteria beantwoordden, want dat deden, althans volgens de in zijn tweede MvT gegeven toelichting, maar twee van de acht: Boven Volta en Sri Lanka.^[215] Noord-Jemen zou daar eventueel aan toe kunnen worden gevoegd omdat het tot de MSA-landen behoorde, maar de MvT zweeg daarover en noemde evenmin andere ongedekte behoeften aan hulp.

Bij de overige vijf nieuwe concentratielanden mankeerde telkens aan minstens één criterium iets: met Soedan, bijvoorbeeld, – dat overigens geen nieuwe hulpontvanger van Nederland was (de hulp daaraan was onder Udink gestopt, vanwege de burgeroorlog) – werd de band nu kennelijk mede hersteld, omdat de weer aan de macht gekomen eerdere couppleger, Numeiry, inmiddels, volgens de MvT, had ‘aangetoond een politiek van verzoening na te streven.’ Hoewel dat ongetwijfeld politiek te prijzen was, kon dit toch niet als een echte vervulling van het derde criterium worden beschouwd – zoals de latere geschiedenis van dat land zou aantonen. Politiek van een andere orde lijkt ook de leidraad te zijn geweest bij de keuze van Egypte als nieuw concentratieland: ‘bijdragen aan de stabiliteit in het Midden-Oosten,’ zoals later is toegegeven, zij het alleen als bijkomende reden.^[216] Bij drie andere nieuwe landen: Cuba, Jamaica en Zambia, was in elk geval veel meer sprake van ‘een uitgesproken beleid gericht op self-reliance en de spreiding van welvaart over brede lagen van de bevoking’, zoals de MvT over deze vier landen stelde, ook al waren er wel verschillen. Maar tot de armste ontwikkelingslanden konden zij geen van vieren gerekend worden – Egypte zat tenminste nog aan de onderkant van de middeninkomensgroep, de andere niet, terwijl voor Cuba nog wel gold dat het werd geboycot door de VS en andere donorlanden.^[217]

Samengevat: dus twee à drie nieuwe landen die onder alle drie de criteria vielen, en vijf die op één of twee criteria niet door de beugel konden. Als alléén het derde criterium vereist was geweest, dan hadden (naast het vijftal dat daaraan wel ongeveer voldeed) ook nog wel andere, armere, landen verkozen kunnen worden.

Dat de criteria-score bij de elf bestaande concentratielanden niet beter zou zijn, was te verwachten, aangezien ze door Pronk slechts waren ‘overgenomen’ van zijn voorgangers – hoewel dat laatste niet echt klopte, want hij noemde ook Turkije bij deze groep, dat (net als Soedan) wel eerder Nederlandse hulp ontving, maar noch door Udink, noch door Boertien tot concentratieland was verheven.^[218] Onder deze elf landen waren er maar twee die in redelijke mate bleken te beantwoorden aan het derde criterium: Tanzania en Peru –  maar alleen het eerste voldeed daarnaast ook nog aan de twee andere criteria, terwijl voor Peru zelfs expliciet werd gesteld dat het ‘een van de minst arme ontwikkelingslanden [was] die door Nederland bilateraal gesteund worden’, en bovendien dat zijn ‘economische vooruitzichten gunstig [waren] door de aangetoonde voorraden petroleum en koper’ (cursivering toegevoegd). Daarnaast waren er nog twee andere landen waarvan in elk geval wel iets werd genoemd dat met dit derde criterium verband hield: Tunesië en Turkije, die beide in het ‘bijzonder’ leken te worden gecontinueerd (of verkozen) vanwege hun ‘werkgelegenheidsprojecten’ – zij het dat daaraan in het laatste geval werd toegevoegd: ‘ter bestrijding van de noodzaak werk te zoeken in het buitenland.’ Dus Turkse gastarbeiders in Nederland waren wellicht een extra motief, en dat motief ontbrak vermoedelijk ook niet bij Tunesië. Tegelijkertijd scoorden deze twee landen echter op geen van de andere criteria naar behoren: niet zeer arm, en zelfs het tegendeel van specifieke ongedekte hulpbehoefte: ‘forse stijging van de prijzen van exportproducten’ in Tunesië, en weliswaar een ‘ongunstige betalingsbalanssituatie’ voor Turkije  –  maar dat kreeg wel, net als Tunesië, ‘reeds hulp in EEG-verband’.

Verbazing wekte echter de verdere toelichting hierbij: voor beide landen zou Nederland daarom zijn hulp liever willen beperken – wat de vraag oproept waarom zij dan nog werden toegevoegd respectievelijk gehandhaafd als concentratieland!

Onder de overige zeven landen waren er voorts vier die in elk geval nog aan twee criteria beantwoordden: India, Pakistan, Bangladesh en Kenia, alle vier zeer arm en in grote externe financieringsnood. Dat laatste kon van Indonesië, een van de drie andere landen, echter niet met even veel nadruk worden gezegd – zijn olie-exporten profiteerden goed van de OPEC-acties. Desalniettemin poneerde de MvT dat de hulpbehoefte van dit land ‘voor de komende jaren nog groot’ was, al was tevens overeengekomen ‘dat een groter deel dan voorheen aangewend zal worden voor projecten in de sociale sector’ (op Indonesië kom ik nog apart terug).

Ten aanzien van de twee resterende landen, ten slotte, rijst eveneens de vraag waarom zij er nog bij stonden: bij Colombia meldde de MvT zelfs alleen dingen die pleitten tegen handhaving: niet zeer arm, de betalingsbalans ‘niet ongunstig’, en de ‘hulpbehoefte minder groot’! En eigenlijk gold dat ook voor Nigeria (overigens eveneens een land waaraan de hulp al eens eerder was afgebroken, zoals we in Udinks hoofdstuk zagen): olieland in opkomst en ‘een zodanige toevloed van eigen inkomsten, dat de buitenlandse hulp kan worden verminderd’ – alleen maakte de MvT op dat punt een uitzondering met de laatste bijzin: dat ‘vooralsnog slechts behoefte blijft bestaan aan technische bijstand.’

Samengevat: onder de bestaande concentratielanden was er dus maar één dat aan alle drie de criteria voldeed (Tanzania), terwijl er wat het derde criterium betreft maar één ander land was dat daarop eveneens scoorde, maar geenszins op de twee andere criteria (Peru). Twee andere landen deden dat laatste evenmin, en maar half op het derde criterium (Tunesië en Turkije), terwijl er vier waren die wel aan beide andere criteria beantwoordden (India, Pakistan, Bangladesh en Kenia), en een vijfde dat dit niet in alle opzichten deed (Indonesië). En ten slotte twee landen die er op grond van de nieuwe criteria eigenlijk helemaal niet meer bijhoorden (Colombia en Nigeria).

Het totaal van de 19 concentratielanden overziende waren er dus slechts twee à drie nieuwe plus één al eerder verkozen land die aan alle drie de criteria beantwoordden, en twee die in geen enkel opzicht gehandhaafd hadden mogen worden; bij de overige dertien zaten nog eens vijf andere landen die aan het derde criterium voldeden; en de resterende acht deden dat alleen aan één of beide andere criteria. Er kwam overigens in november 1975 nog een twintigste concentratieland bij: Suriname, en dat zou noch qua armoede, noch qua beleid bijzonder in aanmerking zijn gekomen. Specifieke, ongedekte financiële behoefte had het echter stellig wel, al waren die meer te herleiden tot de voormalige Koninkrijksband en de daaruit voortvloeiende verdragsverplichting die Nederland aanging, dan tot iets anders (ik kom ook op dit land nog apart terug).

Zoals we in voorgaande hoofdstukken al hebben gezien, speelden vergelijkbare historische banden eveneens een doorslaggevende rol bij de eerdere adoptie van Indonesië als concentratieland door Bot en Udink. Continuïteit was er bij Pronk echter ook in een andere zin: de soms al vele jaren bestaande samenwerkingsrelaties met de betreffende regeringen en hun ambtelijke apparaten, de daardoor geaccumuleerde kennis van het land bij BuZa en andere Nederlandse instanties en particuliere organisaties, en de andere redenen die al deze betrokkenen hadden om de concentratielandstatus van ‘hun’ land zo lang als mogelijk te verdedigen. Dat waren natuurlijk evenzovele, en soms veel belangrijkere, overwegingen dan de drie keuzecriteria die Pronk in 1973 en ’74 invoerde. En dat gold vermoedelijk ook voor de handels- en investerings-belangen die het Nederlandse bedrijfsleven had, of kon tegemoet zien, in elk van de concentratielanden (aspecten daarvan komen verderop aan de orde bij het bindings- en bestedingsbeleid).

Het doorgaan met eenmaal gevestigde banden en belangen was echter niet volledig heersend in deze eerste periode van Pronk – dus auteurs die beweren dat het Pronk slechts gegund werd nieuwe landen aan de lijst toe te voegen (Beerends & Broere, 2004, p. 68), hebben ongelijk…, al is het maar een beetje. Over twee van de vier landen waarvan ik mij hierboven al afvroeg waarom zij er nog bij zaten, Nigeria en Turkije, werd namelijk reeds in de volgende MvT aangekondigd dat zij in 1976, na voltooiing van het noodzakelijke overleg met hun regeringen, zouden worden afgevoerd als concentratieland (MinBuza, 1975c, p. 61). De twee andere, Tunesië en Colombia, bleven echter gehandhaafd – hoewel de redenen daarvoor niet iedereen overtuigden.^[219] Voorts bleef Cuba een concentratieland waar Pronk per se niet vanaf wilde, ondanks de groeiende oppositie daartegen in Nederland.^[220]

Dat de ex-koloniale band formeel buiten beschouwing bleef bij de criteria van het concentratiebeleid was bij twee van de grootste ontvangers van Nederlands bilaterale hulp in deze jaren: Indonesië en Suriname, een stilzwijgend toegegeven ongerijmdheid. Het is daarom goed even apart stil te staan bij enkele complicaties in de betrekkingen met deze landen.

Indonesië

Terwijl Pronk in zijn beleid en houding ten opzichte van Cuba voortdurend door rechts op zijn huid werd gezeten, kwamen zijn kwelgeesten inzake Indonesië vooral van links – ook uit zijn eigen politieke aanhang. Het na de Soeharto-coup opgerichte ‘Komitee Indonesië’ en de Nederlandse afdeling van Amnesty International zorgden bij iedere IGGI-bijeenkomst voor publiciteit en demonstraties over het lot van de politieke gevangenen en het algemenere functioneren van mensenrechten in Indonesië. Binnen het ministerie legde Pronk de nadruk op wat omschreven werd als ‘het aanvaardbare ontwikkelingsklimaat in Indonesië, het belang van continuïteit in het ontwikkelingsbeleid en de behoeften’ van dit ‘grote, dichtbevolkte en arme ontwikkelings-land.’^[221] Maar naar buiten toe accentueerde hij meer dat met dit land een ‘kritische ontwikkelingsrelatie’ werd onderhouden. Het IGGI-voorzitterschap verschafte hem daarbij weliswaar een niet te versmaden podium voor het uitdragen van zijn ideeën over een juist ontwikkelingsbeleid, maar die positie vereiste ook diplomatie en een soort neutraliteit die het openlijk stellen van politieke vragen minder gepast maakte. En als hij zich daarin niet liet afremmen leverde dat prompt Indonesische aanmerkingen op.^[222]

De spanningen namen toe toen Pronk tijdens de IGGI-bijeenkomst in mei 1975 de andere delegaties had laten weten bij de persconferentie na afloop te zullen ingaan op vragen over de politieke gevangenen, en er dan ook op te zullen wijzen dat ‘de mogelijkheid van stopzetting van de hulp aan Indonesië binnen de huidige regering meer en meer steun’ kreeg (Dierikx et al., red., 2005b  p. 394). Vooruitlopend daarop werd in dat jaar de omvang van de hulp al iets teruggeschroefd, waarmee mede werd uiting gegeven aan een ‘afwachtende houding’ tegenover het beleid van de Indonesische regering (zoals achteraf werd toegelicht in de MvT voor 1977). Tevens werd een evaluatie van die hulp aangekondigd (MinBuza 1976b, p. 69-70).

Kort daarvoor kwam er echter een kwestie bij, die de verhoudingen nog zwaarder op de proef stelde: Indonesische troepen hadden Oost-Timor bezet toen één van de rivaliserende partijen (Fretilin) daar op 28 november 1975 de politieke onafhankelijkheid had uitgeroepen; duizenden mensen kwamen daarbij om, voor en nadat Jakarta deze ex-Portugese kolonie in 1976 inlijfde als een provincie van Indonesië. Terwijl dit een kentering teweegbracht in de Nederlandse publieke opinie en de roep om stopzetting van de hulp steeds luider werd, werd op BuZa heftig gedebatteerd over de inhoud van de op handen zijnde evaluatie. De ambassade en de politieke afdeling van het ministerie waarschuwden voor de gevolgen van de aanstoot die de Indonesische regering ongetwijfeld zou nemen aan bepaalde zinsneden en conclusies in de tekst die onder Pronks persoonlijke toezicht werd geformuleerd.^[223]

Terwijl het conceptverkiezingsprogramma van de PvdA, ondanks Pronks verzet, reeds beëindiging van de hulprelatie eiste, kwam de tekst die hij voorlegde aan de ministerraad van 22 april 1977 helemaal niet tot die conclusie: het zag er juist naar uit dat de resultaten van de hulp steeds beter aan de armste bevolkingsgroepen ten goede zouden (kunnen) komen, al zou wel een groter deel daarvan gekanaliseerd moeten worden via NGO’s en dergelijke, ‘die contact hebben met “het andere Indonesië”.’ Ook had de Indonesische regering recent toezeggingen gedaan voor de vrijlating van politieke gevangenen; als die gestand zouden worden gedaan zou voortzetting van de relatie gerechtvaardigd zijn. Voorts zou Oost-Timor een tweede eis moeten zijn: als de uitkomsten van internationaal onderzoek naar de mensenrechtenschendingen bij de annexatie van dat eilanddeel dat zouden suggereren, of als zo’n onderzoek niet zou worden toegelaten, zou dat eveneens aanleiding kunnen zijn tot heroverweging van de relatie. En de laatste, en meest controversiële conclusie: Nederland moest het voorzitterschap van de IGGI laten varen, en er een normaal consortium onder leiding van de Wereldbank van laten maken (Dierikx et al., red., 2005b, p. 237).

EZ ontraadde vooral die laatste conclusie ten zeerste: dat voorzitterschap was juist ‘een van de belangrijkste machtsinstrumenten waarover Nederland beschikt.’ Bovendien dacht men dat de Wereldbank de voorgestelde wijziging van de IGGI niet op prijs zou stellen; maar ook dat dit rapport, ongeacht de nuances die er nog in aan te brengen waren, ‘in het politiek gevoelige Indonesië zeer hard zal aankomen.’ Het zou daarom niet alleen een ‘onhandige en ongewenste manoeuvre’ zijn om dat voorzitterschap op te geven, maar ook ‘zeer wel denkbaar’ zijn dat Indonesië in dat geval ‘Nederland buiten spel zal zetten, bijvoorbeeld door geen verdere hulp (…) te accepteren.’ Dan zou er dus ‘geen enkele invloed meer [kunnen] worden uitgeoefend’ – en daarbij wees een aan Lubbers gerichte nota, naast ‘concrete belangen, zoals de U bekende scheepsbouworder,’ ook  op ‘de politiek-economische verhouding (…) met Indonesië in het algemeen’ (idem, p. 708).

Het was ook de vraag of de politieke conclusies die Pronk voorstelde geheel en al werden gedeeld in zijn OS-groep op BuZa: de chef van DFO drong bijvoorbeeld aan de positieve samenwerkingsmogelijkheden in Indonesië niet afhankelijk te maken van bevindingen in Oost-Timor of het vrijlaten van politieke gevangenen, en de desgewenste afstoting van het IGGI-voorzitterschap aan te vatten zonder het functioneren van dat verband te belasten (idem, p. 686-688). Ook de SG van het ministerie vreesde ‘zeer negatieve reacties’ in Indonesië, dat – omdat het kabinet in zijn laatste maanden zat – zich met deze evaluatie ‘wel degelijk’ in ‘een uitzonderingsbehandeling’ geplaatst moest zien. Deze ambassadeur ten tijde van de machtswisseling in 1965 zou ‘opschudding veroorzakende’ IGGI-voorstellen liever eerst vertrouwelijk met Jakarta willen bespreken. Hij signaleerde ook allerlei ‘ongebruikelijke’, of zelfs ‘onnodig grievende’, en anderszins niet opportune teksten in het conceptmemorandum (idem p. 688-692).

Van der Stoel zal zich waarschijnlijk grotendeels hebben kunnen vinden in het oordeel van deze SG. Pronk en hij hadden niet lang gepoogd het met elkaar eens te worden over de beleidsconclusies. In de notulen van de ministerraadsvergadering van 22 april 1977 – één maand na de val van het kabinet – is er echter niet veel méér over te vinden dan een bevestiging van dit meningsverschil en Van der Stoels verzoek om dit memorandum, gezien de voorspelbaar ‘onplezierige consequenties voor de relaties met Indonesië (…), niet aan de Staten-Generaal toe te zenden’ (idem, p. 715). Premier Den Uyl was kennelijk een van de weinigen die, met Pronk, het IGGI-voorzitterschap wèl wilde beëindigen, terwijl hij tevens vond dat, àls de invasie in Oost-Timor niet had plaatsgevonden, publicatie van het memorandum ‘misschien nog mogelijk zou zijn geweest.’ Er waren meer tegenstellingen, ook met andere ministers, maar uiteindelijk vond men elkaar op het staatsrechtelijke argument dat, nu het kabinet demissionair was, de in het concept vervatte conclusies door de Tweede Kamer als ‘politiek controversieel’ zouden worden aangemerkt. Besloten werd derhalve deze evaluatie ‘thans niet’ aan de Staten-Generaal voor te leggen’ (idem, respectievelijk p. 716 en 718-719).

Daarmee was de kous echter nog niet geheel af. Den Uyl had namelijk in dezelfde ministerraad tevens voorgesteld om ‘in de praktijk wel de uitgangspunten van [Pronks] nota tot grondslag van het handelen te nemen,’ waarover dan bij de opstelling van de begroting voor 1978 nog nader diende te worden beslist (idem, p. 718-719). De uitkomst daarvan zou dus in de laatste MvT herkenbaar moeten zijn geweest. In de desbetreffende passages over Indonesië is van enige voorwaardelijkheid in de relatie echter geen spoor overgebleven, wèl dat de hulp aan dit land in 1977 opnieuw werd verlaagd – het derde jaar op rij dus. En over Oost-Timor was noch hier, noch in de algemenere paragraaf over ‘humanitaire vraagstukken’ iets aan te treffen. Wel werd in deze laatste paragraaf in meer algemene zin geschreven over hulp aan landen met mensenrechtenschendingen, en daar stond in de kern dat ‘slechts in het uiterste geval tot stopzetting van alle ontwikkelingshulp’ aan zulke landen zou worden besloten.^[224]

Suriname

Ook dit is weer een onderwerp waarbij het onvermijdelijk is latere kennis van en inzichten in wat er gebeurde tijdens dit en de latere tijdvakken te betrekken bij de beschrijving en analyse van het gevoerde beleid. Maar die latere kennis en ervaringen mogen niet interfereren met de beoodeling van het beleid in dit tijdvak.

De vraag bijvoorbeeld of de Surinaamse onafhankelijkheid op 25 november 1975 op het juiste tijdstip kwam of niet, wordt door velen inmiddels onkennend beantwoord, waarschijnlijk in hoofdzaak omdat de staatkundige zelfstandigheid noch Suriname, noch Nederland veel goeds bracht. Weliswaar viel de beschikbare voorbereidingstijds zeer krap uit – amper 21 maanden na de regeringsverklaring van de net aan de macht gekomen premier Arron, die op 15 februari 1974 onafhankelijkheid ‘binnen twee jaar’ verkondigde –, maar uitstel had gemakkelijk tot afstel kunnen leiden.^[225] Dat laatste zou alleen een flink deel van de Surinaamse bevolking verblijd hebben, terwijl een beperkt uitstel waarschijnlijk minder problemen had kunnen oplossen of vermijden, dan bestaande had verergerd of nieuwe opgeroepen. Op dit punt val ik Pronk bij, die in 2002 in zijn Multatuli-lezing terugblikte op de gedane zaken en, na een zorgvuldig betoog, concludeerde, dat deze onafhankelijkheid ‘noch te vroeg, noch te laat’ kwam, maar ‘op tijd om de volgende fase in te luiden: meer politieke en meer economische zelfstandigheid.’^[226]

Dat van die laatste doelstellingen zelfs bijna dertig jaar na dato nog maar weinig terecht was gekomen, vonden velen – ook Pronk zelf. En uiteraard had hij daarvoor iets meer genuanceerde bewoordingen nodig.^[227]

Maar dat betekent niet dat hij ongelijk had in zijn verdediging van de keuze van beide regeringen in 1974 en ’75. Hier behoren we het echter alleen te hebben over de vraag wat en hoeveel van de verre van rooskleurige gevolgen van die keuze te wijten is/zijn aan de andere beslissingen van het kabinet-Den Uyl of zijn OS-minister.

Laten we beginnen met het later eindeloos herhaalde verwijt, dat mijns inziens onterecht was – het werd vooral gemaakt door critici van dit kabinet en van de PvdA daarna, en het keerde telkens weer terug, vanaf de eerste tekenen dat het mis ging in Suriname: Nederland zou deze ex-kolonie niet echt los hebben willen laten, en met zijn verregaande bemoeizucht de politieke en economische dekolonisatie van het nieuwe land eerder belemmerd dan bevorderd hebben.^[228]

Dat die dekolonisatie niet echt gelukt is, valt moeilijk te ontkennen, en dat Nederlandse politici en ambtenaren zich verregaand met het Surinaamse beleid bemoeiden evenmin. Maar de onbevredigende uitkomsten kunnen niet alléén aan Haagse tekortkomingen worden toegeschreven: Nederland aanvaardde immers bij de soevereiniteitsoverdracht in 1975 niet meer dan medeverantwoordelijkheid voor de gang van zaken in Suriname, en zegde in Artikel 1 van het gesloten verdrag slechts “zoveel mogelijk samenwerken” met de andere verdragspartij toe.^[229]

Ook als men stelt dat Nederland, als rijkste en machtigste van de twee en daarnaast erfgenaam van de onmiskenbaar exclusieve historische verantwoordelijkheid voor het gebied, het grootste deel van die nieuwe verantwoordelijkheid behoorde te dragen, kan men slechts ten koste van elementaire logica het standpunt verdedigen dat Nederland zich beter van Suriname had kunnen afwenden, en het bedrag van de overeengekomen ontwikkelingshulp zonder verdere betrokkenheid had kunnen overdragen. Zeker, ‘blanco cheques waren wèl zo gemakkelijk geweest’, zoals Emmer stelt, maar of die inderdaad ‘hetzelfde effect hadden gesorteerd’ (Emmer 2005, p. 608) is te betwijfelen. Of had er beter helemaal geen hulp kunnen worden gegeven, zoals hij en Van den Doel in de eerdere publicatie beweren, alleen omdat het voorbeeld van Barbados ‘bewijst’ dat ‘zonder steun uit het voormalige moederland de kwaliteit van het bestuur niet slechter maar juist beter kan worden’ (Doel & Emmer 2000, p. 342)? Beide nogal speculatieve opinies, die allerlei kwesties van politieke moraliteit en realiteit èn in het Statuut van 1954 vastgelegde verplichtingen luchthartig terzijde schuiven.

Het kabinet-Den Uyl was niet luchthartig en probeerde met alles rekening te houden. Het voelde zich geroepen te kiezen voor de rol van een warm meevoelende pater familias, die zijn opweg gestuurde telg met raad en daad terzijde tracht te staan, en dus uitdrukkelijk niet voor die van de hardvochtige Dreverhaven uit het pro-domo-model. Wellicht dwingt de laatste wèl meer weerbaarheid af – ook een doelstelling van het verdrag –, maar hij laat geen ruimte voor menselijker omgangsvormen die een beschaafde staat behoort na te streven.

Een dergelijke, principieel meer bij het pro-ontwikkeling-model passende, opstelling van het kabinet-Den Uyl kan dus met geen mogelijkheid worden aangewreven Suriname te hebben ‘geabandoneerd’ of ‘ze eruit [te] hebben gezet’, zoals respectievelijk Bolkestein en Van Dam meenden te kunnen stellen.^[230] Maar ook een welwillende vader kan, onbedoeld, lelijke en soms onherstelbare fouten maken, of zelfs zodanig falen dat weinig anders lijkt te kunnen resten dan wrok en bitterheid over het gepasseerde.

Wat deed Nederland fout, en in hoeverre was dit vermijdbaar? Ik beperk me tot twee hoofdpunten. Eerst de kwestie waarbij de laatste vraag wellicht ontkennend te beantwoorden is: de verschrikkelijke uittocht van de Surinaamse bevolking voor en na de onafhankelijkheidsdatum. Migratie naar Nederland kwam altijd al voor, maar na Arrons regeringsverklaring sprong het Surinaamse migratie-overschot razendsnel omhoog van 7 à 8.000 in 1973 naar méér dan 36 duizend in 1975; na een terugval tot bijna nul in 1976, begon weer een nieuwe golf tot ruim 16 duizend in 1980, het jaar waarin aan de keuze tussen de Surinaamse òf de Nederlandse nationaliteit een einde kwam.^[231] Ruim één derde van de bevolking (180 duizend) trok weg in die jaren, in meerderheid Hindoestanen.^[232] Hoewel de exodus uit alle etnische en sociale lagen afkomstig was, betekende het de facto niet alleen het verlies van het grootste deel van het geschoolde kader, maar (mede daardoor) ook ‘ontwrichting in het overheidsapparaat, de productie en de consumptie’ en ‘het sluiten van bedrijven en diensten,’ wat ‘een negatieve druk op de economie’ betekende.^[233] Waarom werd dit niet voorkomen?

Het wrange is dat beide regeringen zich geschokt toonden over de uit respectievelijk instroom, elk hun redenen hadden om de ander daarop aan te spreken, en tòch niet handelden, gezamenlijk noch unilateraal.

De Surinaamse regering, bestaande uit een coalitie van overwegend Creoolse partijen met een nipte meerderheid, voelde zich niet geroepen het vertrek van, vooral, Hindoestanen af te remmen: men was wel ‘bereid aan de oplossing van het migratieprobleem mede te werken in de mate waarin Nederland helpt de oorzaken daarvan weg te nemen’ – waarmee werd bedoeld: de onderontwikkeling te bestrijden (Oostindie & Klinkers 2001-II, p. 127) –, maar in hun hart waren de machthebbers blij dat de uitwijkelingen in feite de werkloosheid en andere sociale en etnische spanningen verlichtten. Bovendien vreesden zij dat de grote en sneller groeiende Hindoestaanse gemeenschap, met zijn gesloten cultuur en ‘sleutelposities in handel en landbouw’, vroeg of laat de politieke dominantie van de Creolen onhoudbaar zou maken. Kortom: ‘voor de regering-Arron fungeerde de emigratie als een veiligheidsventiel, waardoor de maatschappelijke onvrede kon wegstromen’ (Buddingh’ 1999, p. 300-301; cursivering toegevoegd). Ook had men ‘al snel begrepen dat de exodus een waardevol argument was in de onderhandelingen rond de “bruidschat”‘ (Oostindie & Klinkers 2001-II, p.241).

Daarnaast waren oppositieleider Lachmon en andere VHP-politici belangrijke aanstichters van het zich voltrekkende onheil voor het land: al tijdens de verkiezingen van 1973 hadden zij ‘in schrille bewoordingen’ gewaarschuwd tegen onafhankelijkheid; door te zinspelen ‘op creoolse overheersing als de Nederlandse bescherming zou wegvallen’ (Jansen van Galen 2001, p.68) droegen zij niet weinig bij tot het ontstaan van een ‘sauve-qui-peut’stemming onder hun volgelingen. De latere protesten en politieke rellen (zelfs ‘een vuurzee en zware rookwolken’ in mei 1975 toen jonge Hindoestanen het centrum van Paramaribo in brand hadden gestoken – idem, p. 81), en de maandenlange boycot van het parlement (dat niet kon vergaderen door het ontbrekende quorum), tot en met de demonstratieve gang van de volledige oppositie naar Den Haag, één maand voor de overgangsdatum, voor een klemmend beroep op het Nederlandse parlement – het hielp allemaal niet om de steeds meer om zich heen grijpende vluchtpaniek te dempen.

Intussen bleven de Surinamers het bij al hun tegenstellingen over één ding eens: hun Nederlanderschap was een in het Statuut vastgelegd grondrecht, waaraan Nederland niet eenzijdig een eind mocht maken. En dat was een gevoelig punt bij de Nederlandse beleidsmakers: niet alleen was unilaterale actie juridisch lastig, het werd ook ervaren als het verbreken van een belofte en derhalve ethisch en politiek een smet op Nederlands internationale reputatie als het als rijk moederland zijn gekleurde rijksgenoten zo maar de deur zou wijzen. Zorgen had men echter wèl over de aanzwellende toestroom, zelfs al veel eerder – in eerste instantie overigens bijna uitsluitend over de problemen die deze voor Nederland zou geven, hoezeer de goedkope arbeidskracht ook wel eens actief geworven werd.^[234] Bij die beperkt Nederlandse invalshoek voelden partijen ter linker zijde, evenals een deel van de ARP, zich doorgaans nogal ongemakkelijk, wat ook weer tot meer verdeeldheid leidde. Zo was Den Uyl, beducht voor het toekomstige draagvlak voor tolerantie en de verzorgingsstaat, aanvankelijk voorstander van afremming hoe dan ook. Maar Pronk en De Gaay Fortman sr. keerden zich daartegen, terwijl er in de PvdA-pers tevens stemmen klonken die prognoses van 50 tot 100 duizend in aantocht zijnde Surinamers afdeden als ‘kwalijk gegoochel met cijfers’.^[235]

Uiteindelijk verkoos de meerderheid van het kabinet (uitgezonderd Van Agt en Gruijters) een beleidslijn die meegaander was dan van ambtelijke zijde was geadviseerd. Huiver om met een voor immigranten nadelige maatregel een ongunstige indruk te maken, tevens erop hopend daarmee het Hindoestaanse verzet te matigen, en beducht voor het mogelijke aanjaageffect op korte termijn van een toelatingsregeling die onvermijdelijk pas na enige tijd van kracht zou kunnen worden, het speelde allemaal een rol. Daardoor werden het tegengaan ‘van paniekreacties in Suriname’ en het vermijden ‘van een confrontatie met de Surinaamse regering’ – elk van deze had de soevereiniteitsoverdracht in gevaar kunnen brengen – ‘de kern van het Nederlandse beleid’ terzake.^[236]

Het gevolg was inderdaad, zoals Van Dam bijna twintig jaar later herhaalde, dat ‘de massale uittocht (…) Suriname in belangrijke mate de das heeft omgedaan’ (Dijksman & Jansen van Galen 1994, p. 52). Had Nederland wèl moeten handelen, desnoods tegen de wens van de eerst verantwoordelijken in Suriname in? Ik weet het niet. Het is de vraag of op het moment zelf een hardere ‘heelmeester’ minder stinkende wonden had kùnnen maken? Misschien had Den Uyl zelfs niet helemaal ongelijk toen hij achteraf ‘de manier waarop het kabinet het onafhankelijk worden van Suriname heeft begeleid’ als ‘het grootste succes‘ van zijn kabinet betitelde (Gortzak 1978, p. 12; cursivering toegevoegd). De kanttekening die erbij hoort is natuurlijk wel dat al spoedig ná de onafhankelijkheid duidelijk werd dat er naast de exodus ook nog vele andere zaken misgingen (zie behalve Van Dams alarmmemo ook wat er verderop nog komt), en dat had Den Uyl wat terughoudender mogen maken. Veel van wat er later  fout ging, had zijn wortels ook echt in de (te korte) voorbereidingsperiode – en uiteraard in het koloniale beleid daarvoor. Dus wat betreft de voorbereiding was Den Uyls uitspraak, dat het ‘vrijwel foutloos is verlopen’, stellig te veel gezegd. Maar als men zich realiseert hoeveel fouter allerlei, deels andere, zaken in die maanden hadden kunnen uitpakken, zowel in Nederland als in Suriname, dan mag in heel beperkte zin de overdracht op zichzelf misschien wèl als ‘uiteindelijk’ nog ‘goed afgelopen’ (idem, p. 12) worden beschouwd.^[237]

Een nauwelijks genoemd aspect van de Surinaamse volksverhuizing is het waarschijnlijk demotiverende, zo niet demoraliserende, effect op de achterblijvers. Dat de later uit Nederland terugkerende spijtoptanten zich allesbehalve welkom voelden in hun thuisland – eerder met afgunst en onverholen verwijten bejegend als nooit te vergeven landverraders –, is één element van dit effect. Daarnaast zal de nog wat langer beschikbaar blijvende vluchtweg naar een vertrouwd en welvarend oord wellicht ook degenen die (nog) niet weg wilden, of konden, hebben aangezet tot een ‘ieder voor zich’ en ‘pak wat je kan’-gedrag. De publieke moraal in Suriname was toch al niet hoog, dus de uitwijkmogelijkheid naar Nederland – die na 1980 natuurlijk nog op de normale manier bleef voortbestaan – kan onsociaal gedrag en anderszins met het algemene belang strijdige handelingen hebben aangemoedigd. Alleen op de regerende elite in Suriname, die haar positie en macht grotendeels dankt aan het daar vigerende, voornamelijk op etnische basis gesegmenteerde patronage of cliëntelismesysteem, zal het minder effect hebben gehad: die concentreerde zich toch al op weinig anders dan het eigen belang en dat van de achterban.

En met die elite, zowel in regering als oppositie, probeerde Nederland afspraken te maken over de toekomst van Suriname en de daarop gerichte ontwikkelingssamenwerking – ik kom hiermee aan de tweede fout, eigenlijk een verzameling van fouten die Nederland in dit dekolonisatieproces maakte.

Er is altijd veel kritiek geweest op de hoogte van het hulpbedrag dat daarbij werd afgesproken en de manier waarop het werd besteed, inclusief de besluitvormingsinstituties die ervoor waren ontworpen. Wat de hulpomvang betreft was Nederland de onderhandelingen begonnen met een heel wat lager bedrag in het hoofd, dan er uiteindelijk door de Surinaamse onderhandelaars uit werd gesleept: 3 tot 4 miljard gulden (afhankelijk van wat men meetelt), in principe te besteden in 10 tot 15 jaar.^[238] Het werd mede zo hoog omdat het kabinet-Den Uyl principieel gul wilde zijn en de gewenste onafhankelijkheidsdatum op geen enkele manier in gevaar wilde brengen. Bovendien, zo onderstreepte Pronk recent nog eens, ging het destijds minder om de hoogte van het bedrag, dan om de wijze waarop het verstrekt zou worden.^[239]

Deze opvatting was exemplarisch voor het pro-ontwikkelingdenken in die jaren: veel hulp, mits goed gericht en begeleid, zou Suriname er misschien wel in een luttel aantal jaren bovenop helpen, of daar tenminste binnen redelijke termijn met ‘veel en snelle hulp een definitieve ommekeer bewerkstelligen’.^[240] Cruciaal in deze gedachte was echter dat met de Surinaamse elite een echt gedeelde consensus kon worden bereikt over de richting en inrichting van het in dat land te voeren ontwikkelingsbeleid. Dat laatste was weliswaar de bevoegdheid van de Surinaamse autoriteiten, maar het was wel nodig dat Nederland – als praktisch enige hulpverlener en in het kader van zijn medeverantwoordelijkheid voor dat beleid – zich daar volledig mee kon verenigen.

Dat mislukte echter in essentie: ondanks eindeloos onderhandelen, kwam men over deze belangrijke zaken slechts tot schijnovereenstemming – in woorden, niet in de harten van de ondertekenaars. Toen in juni 1975 het OS-verdrag klaar was, dekte de tekst tal van meningsverschillen toe die niet wezenlijk waren opgelost: naast de aard van de te verlenen hulp^[241] en de verschillende doelstellingen van de samenwerking,^[242] bleef vooral ook de inhoud van de Nederlandse medeverantwoordelijkheid in het vage, voornamelijk omdat Suriname op dat punt de boot zo lang mogelijk had afgehouden.

Ten slotte^[243] werd afgesproken dat er “zoveel mogelijk” zou worden samengewerkt met als ‘uitgangspunt’ het rapport van de Commissie-Rijsdijk-Bos – het rapport dat Nederland weliswaar niet meer dan een ‘wensenlijst’ vond (zoals reeds aangegeven in noot 240). Mede daarom werd tevens vastgelegd, dat Suriname jaarlijks een plan met concrete project- en programmavoorstellen zou formuleren, ‘dat vervolgens door een “gezamenlijke commissie van deskundigen” diende te worden beoordeeld’, terwijl ‘bij onenigheid overleg zou plaatsvinden tussen de regeringen’ (Oostindie & Klinkers, 2001-II, p.205).^[244]

Duidelijk is dan ook dat op het moment van de Surinaamse onafhankelijkheid de onderhandelingen tussen beide landen niet waren afgesloten, maar slechts even onderbroken en in eerste instantie verplaatst naar de genoemde commissie van deskundigen – dat werd de CONS (Commissie Ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname).^[245] Deze CONS vergaderde in beginsel eens per kwartaal, afwisselend in Paramaribo en Den Haag; de eerste bespreking vond plaats in januari 1976, en de achtste (de laatste in de periode-Pronk) in oktober 1977. Onafgebroken paste de Surinaamse sectie hierin zijn reeds tijdens de voorbereidingsonderhandelingen beproefde methoden toe om zoveel mogelijk binnen te halen, en dat bovendien binnen zo kort mogelijk tijd te doen – daarbij het argument gebruikend dat het door Nederland toegezegde bedrag weliswaar ruim was, maar niet waardevast, wat bij de inflatie van destijds kon neerkomen op een halvering elke zeven jaar (volgens Den Uyls schatting op 17 juni 1975 – Dierikx et al., red., 2005b, p. 414). Nederland had daarvoor wel begrip, maar eiste toch een zorgvuldige toetsing van de voorstellen – maar over de vraag wat dat precies inhield, in het bijzonder hoe ‘marginaal toetsen’ (een door Nederland voorgespiegelde fopspeen) in praktijk gebracht moest worden, moest vervolgens weer eindeloos gestreden worden, zoals ook over elke andere procedure-kwestie.^[246] Te zeggen dat deze onderhandelingen hard verliepen, is onvolledig; de Surinaamse CONS-leden bespeelden gewoon allerlei registers: van ‘vriendelijke toenadering’ tot ‘woede, verontwaardiging, beroepen op medeleven, directe confrontatie en informele gezelligheid’, ze werden afwisselend ingezet; en ‘de combinatie van’ emotioneel appeleren aan Nederlands historisch schuldbesef en ‘verontwaardigd opeisen van wat Suriname toekwam, had’, net als voorheen, ‘ook nu succes.’ En als het in de CONS niet lukte – bijvoorbeeld als de Nederlandse sectie eerst nadere voorbereiding en onderbouwing van bepaalde plannen wenste, of alleen maar uitvoering vroeg van wat men de vorige keer meende te hebben afgesproken –, werd onmiddellijk de eigen minister ingeschakeld (toen, van 1973 tot ’80: Michael Cambridge, van Opbouw). En nadat die had overlegd met Pronk kwam er altijd de onvermijdelijke verdere concessie aan Suriname uit.

Had dat anders moeten gaan? Van Dam meende later dat op het moment van de onafhankelijkheid ‘nog lang niet alles hopeloos’ was, en dat ‘het ontwikkelingsprogramma had kunnen functioneren als we op een aantal punten onze poot stijf hadden gehouden.’^[247] Ja, wie weet? Maar of een krachtigere Nederlandse opstelling ook van de Surinaamse partner een meer gerichte en vooral meer toegewijde uitvoerder van het eigen ontwikkelingsprogramma had gemaakt – toch evenzeer nodig voor enige kans op gunstiger uitkomsten – is te betwijfelen.^[248]

Toch valt niet te ontkomen aan de conclusie dat het anders had moeten gaan: het Nederlandse beleid ten aanzien van het formeel zelfstandige Suriname was onmiskenbaar tè meegaand, wisselvallig en inconsequent – alle bronnen zijn daarover eensluidend. Dit beleid was weliswaar een voortzetting van wat zich ook vóór de overdracht al in hoofdzaak had afgetekend, maar toen was het excuus nog dat, hoe dan ook, de onafhankelijkheid niet in gevaar mocht komen. Toen die daarna een feit was, had men echter de bordjes radicaal moeten verhangen. En dat kon of wilde men niet – al is het waarschijnlijk beter om te zeggen, dat men eigenlijk ook niet goed wist hoe, maar het in wezen ook niet echt wilde, simpel omdat er geen enkele neiging was het risico van een openlijke botsing te groot te laten worden, want dat zou het bijna misgelopen voorbereidingsproces alsnog in diskrediet hebben gebracht.

De hoofdaansprakelijkheid voor dit falen lag uiteraard, alleen al in formele zin, bij Pronk, bij wie de politieke verantwoordelijkheid voor de samenwerking met het onafhankelijke Suriname als vanzelfsprekend was achtergebleven.^[249] Maar Pronk was ook ambitieus genoeg om aan dit samenwerkingsbeleid niet slechts op afstand leiding te geven, maar er meteen vanaf het begin bovenop te zitten – zoals ook tijdens het voorbreidingsproces al het geval was geweest. De in het Verdrag summier aangegeven taakverdeling tussen de CONS-deskundigen en de politiek bleek daarom in de praktijk aan de Nederlandse kant al net zo weinig te kloppen als aan de Surinaamse – waarvan bij voorbaat was aangenomen dat de daar aangewezen sectieleden niet anders dan als verlengstuk van hun regering konden opereren. Bovendien had Pronk met de door hem benoemde Nederlandse sectieleden ook niet bepaald voor grote Suriname-ervaring en specifiek inhoudelijke deskundigheid gekozen – dus als hij die directe persoonlijke leiding niet welbewust vooraf gezocht heeft, heeft hij haar wel willens en wetens op zich af laten komen, zoals hij zich ook bijna voortdurend door Surinaamse manipulaties in omstandigheden liet lokken waarin een persoonlijke interventie van hem onvermijdelijk werd.^[250]

Om dezelfde reden verviel ook de Nederlandse sectie van de CONS steeds meer tot onmachtig handelen. Op richtlijnen van Pronk moest het aanvankelijk voorziene toezicht op een juiste besteding van de Nederlandse fondsen langzamerhand plaatsmaken voor pogingen tot beleidvoering als substituut voor ontbrekende of onjuist geachte beleidsinitiatieven van de Surinaamse regering. Eén van de methoden daarvoor was: een verdeelsleutel voor de besteding van de middelen over productieve, sociaal-educatieve en infrastructurele projecten, in de verhouding van respectievelijk 50, 25 en 25 procent, die tijdens CONS-2 werd overeengekomen. Die leidde aan het eind van 1976 wel tot een iets minder eenzijdige verzameling van goedgekeurde projecten, maar bij de daadwerkelijke uitvoering daarvan lag de onbalans toch weer geheel bij de door Suriname geprefereerde grootschalige infrastructurele werken: ‘ze droegen ze voor [de evenwichtige plannen] en hielden ons voor de gek’, zo citeert Jansen van Galen Pronk voor de zoveelste maal (2001, p. 101). Dat was trouwens niet alleen uit kwade wil,^[251]maar ook uit puur onvermogen: het Surinaamse overheidsapparaat, dat zo’n 60 procent van de beroeps-bevolking herbergde – het woord ‘tewerkstelde’ is misplaatst –, was totaal niet tot enige planning, beleidsvoorbereiding en consequente beleidsuitvoering in staat. De Nederlandse CONS-sectie, die het na enige tijd niet meer verantwoord vond om voortdurend alleen maar  Surinaamse voorstellen af te keuren, ging van lieverlee steeds meer schipperen met de hulpvoorwaarden, en zich vanaf eind 1976 ook steeds meer met de uitvoering bemoeien. Aldus ‘werkte toegevendheid paternalisme in de hand’; en dit leidde ‘op zijn beurt tot verder toegeven’, met als ‘bijkomend effect dat de gebrekkige projectvoorbereiding van de Surinaamse ambtenarij niet werd afgeremd, maar eerder gestimuleerd’ (Groot 2004, p.214-215).^[252]

Zoals gezegd, Pronk wenste dit niet met consequent stevige maatregelen te keren – maar wist ook geen effectiever alternatief te bedenken. Hij liet het bij het pappen en nathouden dat geleidelijk aan steeds vruchtelozer bleek te zijn – en dat moet ook hemzelf al gauw duidelijk zijn geworden.^[253]

Als ik dit complex van beleidsfouten en verkeerde inschattingen de tweede grote fout van het Nederlandse beleid noem, en deze fout met name aan Pronk verwijt, dan is dat vooral omdat deze zich in de laatste twee jaar van zijn ministerschap neerlegde bij wat voor een OS-minister de inhoudelijk minst belangrijke prioriteit zou moeten zijn: op elk moment dat hij voor de keuze stond opteerde hij voor behoud van de betrekkingen met de autoriteiten in Paramaribo, ook als daardoor de noodzakelijke verbetering van het door dezen te initiëren en uit te voeren ontwikkelingsbeleid steeds verder uit het zicht verdween.^[254] Waar de door Van Dam bepleite hardere opstelling misschien ook niet veel verbetering had kunnen opleveren, droeg de door Pronk tot elke prijs nagestreefde uiterlijke schijn in elk geval rechtstreeks bij aan een steeds verder wegzakkend Surinaams wanbeleid. Kostbaar ontwikkelingsgeld ging daarbij verloren^[255] – en onvermijdelijk verziekte allengs ook de relatie met het land, ondanks Pronks primaire oogmerk. Zo werd het de ‘belaste relatie’ waarover Kruijt en Maks het bijna vijfentwintig jaar later zouden hebben.

Er resten wat mij betreft nog twee vragen: Waarom liet het kabinet dit zo doorgaan? Het begin van het antwoord staat reeds in noot 251: er was geen minister die zich geroepen voelde Pronk bij te springen of te corrigeren. En àls men er al zorgen over had, was dat in elk geval niet vaak: indien het vierde ING-boek geen andere ministerraadsvergaderingen over dit onderwerp heeft genegeerd, is er na de onafhankelijkheid en vóór het einde van de kabinetsperiode zelfs maar één vergadering geweest die zich nog met Suriname inliet, namelijk die op 28 mei 1976, toen het aanstaande ‘werkbezoek’ van premier Arron werd voorbesproken.^[256] Den Uyl voorzag toen een ‘harde confrontatie’ met Arron, die meer soepelheid kwam voorstellen in de beoordeling van de Surinaamse bestedingsvoorstellen. Opmerkelijk is echter dat de meerderheid van de ministers toen geloofde dat Suriname in principe aan dezelfde voorwaarden moest voldoen als andere ontwikkelingslanden. Besloten werd dan ook dat niet van de afgesproken procedure zou worden afgeweken. Alleen Lubbers leek te weten hoe het intussen in de CONS werkelijk toeging (Dierikx et al., red., 2005b, p. 553-555).

Wellicht dat andere ministers die beter moeten hebben geweten, er liever over zwegen? En dat gold mogelijk ook voor de Tweede Kamer, waarvan De Groot schrijft dat die zich ‘tot 1978 (…) net zo weinig met Suriname bezighield als de Nederlandse ministerraad’ (2004, p. 209). En in de PvdA-fractie verhulde men zijn zorgen eveneens: daar was in de tweede helft van 1976 kennis genomen van het verslag van fractielid De Boois, dat kort daarvoor Suriname had bezocht en geen doekjes wond om wat zij daar had waargenomen: ‘men vindt het bedenken van een plan goed genoeg om recht op financiering te hebben’! De fractie hield de discussie daarover echter binnenskamers, zoals ook de botsing tussen de partijgenoten Pronk en Van Dam binnen de muren van het departement bleef (Jansen van Galen 2001, p.103-104).

En waarom koos Pronk in het Surinamebeleid zo hardnekkig voor de hem zo vreemde prioriteit: de relatie met een regering belangrijker vinden dan het te voeren beleid? Een plausibeler verklaring dan: volhouden tegen beter weten in, heb ik niet – tenzij aan minder vrijwillige omstandigheden moet worden gedacht. Ik herinner aan wat ik in par. 6.1 heb opgemerkt over Pronks kwetsbaarheid in zowel ideologische als meer persoonlijk zin. Ideologisch bevond hij zich met Den Uyl en vele anderen die lichtvaardig dachten over Surinames onafhankelijkheid, op glad ijs – dat mocht niet mislukt (b)lijken! Pronks persoonlijke kwetsbaarheid voor drank en vrouwen dringt zich echter eveneens op: het schandaal dat hem in april 1975 voor de tweede keer in aanraking bracht met de politierechter, overkwam hem vlak voordat de onderhandelingen met Suriname over de omvang en modaliteiten van de toekomstige Nederlandse hulp werden afgerond. Het is onwaarschijnlijk dat Surinaamse politici geschokt zullen zijn geweest over zijn omgang met het andere geslacht en met de fles, maar dat sluit niet uit dat het tegen hem is gebruikt op momenten dat zulks opportuun was.^[257] Sprak hij niet ook om die reden wel eens van ‘chantage’?

In de nadagen van het kabinet-Den Uyl begon de Nederlandse opstelling tegenover Suriname echter langzaam te kenteren: Pronk benoemde zelfs een opvolger van Van Dam als directeur DOS en lid van de CONS die, nog sterker dan deze, Nederlands ingrijpen in Surinaams beleid voorstond.^[258] Kools eerste kritische interventies tijdens de 8e CONS-vergadering in oktober 1977 werden door de Surinaamse sectieleden nog relatief lijdzaam ondergaan. Maar in de 9e CONS in Paramaribo, januari 1978, barstte de bom – overigens ook om andere redenen. Dat gebeurde echter onder Pronks opvolger, De Koning, zodat we die draad weer op zullen pakken in het volgende hoofdstuk. [Een bedenking waaraan ik après tous behoefte heb volgt uit Anton de Koms ‘Wij slaven van Suriname’  (Amsterdam 1981). Dit boek zou naar mijn mening ook voor elke Nederlander verplichte stof moeten zijn. Maar zou een daarop te baseren aangaan van een reeks historisch gerechtvaardigde herstelbetalingen politiek-ethisch beter te verdedigen zijn geweest dan Nederlands medeverantwoordelijkheid voor Suriname’s toekomstige ontwikkeling?

Landen èn doelgroepen, particuliere organisaties, en basisbehoeften

Was het ten tijde van Udink al de vraag of het concentratiebeleid ook een afname betekende van het aantal ontwikkelingslanden dat bilateraal Nederlandse hulp ontving, en dat werd ten tijde van Pronk nòg minder het geval: tussen 1973 en ’77 nam het aantal overige ontvangers (buiten de uiteindelijk 18 concentratielanden en de Nederlandse Antillen) toe van 80 tot 92.^[259] En die nieuwe hulpontvangers betroffen allerminst alleen zeer arme en/of door de crisis getroffen landen – ook Spanje, Portugal en Saoedi-Arabia kwamen erbij, terwijl andere OPEC-landen als Libië, Algerije, Iran en Irak ook in 1973 al Nederlandse hulp ontvingen, net als overigens Griekenland, Cyprus, Israël en Chili (dat laatste werd na de val van Allende weliswaar geen concentratieland, maar de hulp eraan ging wel onafgebroken door met alleen in 1975 en ’76 een kleine inzinking – Haan et al. 1984, p. 58).

Wat de Nederlandse Antillen betreft moet ik beginnen met de opmerking, dat de verschillende Nederlandse regeringen nog tot 1990 bleven streven naar beëindiging van de staatkundige afhankelijkheid van dit laatste overzese Koninkrijksdeel, almaar tegen de voortdurend sterker worden contrastemming van bevolking en politici van de zes eilanden in. De tevens beoogde handhaving van de eenheid van de eilanden moest echter nog eerder worden prijsgegeven, vooral dankzij de steeds moeizamere verhouding tussen met name Aruba en Curaçao. Het kabinet-Den Uyl kreeg in zijn demissionaire fase nog te maken met een referendum en ernstige politieke onrust op Aruba – een zeer grote meerderheid van de bevolking sprak zich uit voor onafhankelijkheid buiten Antilliaans verband, maar…, zoals de uitslag algemeen werd uitgelegd, niet buiten Koninkrijksverband. Het kabinet besefte, op aangeven van Pronk, dat ‘het enige dat de Antillen nog bijeenhield de band met Nederland’ was, zodat het onafhankelijkheidsdoel ‘voorlopig’ in de ijskast moest. Na een vier dagen durende bespreking met een Arubaanse delegatie in september 1977, werd het vraagstuk overgedragen aan het volgende kabinet met de belofte dat de nieuwe minister zich ten spoedigste naar de Antillen zou begeven voor een ‘driehoeksgesprek’ over de Arubaanse wensen (Oostindie & Klinkers 2001-III, respectievelijk p. 14 en 82-88).

De rest van deze sectie is bestemd voor de vraag wat Pronk en het kabinet wilden en konden doen aan de binnenlandse dimensie van het ontwikkelingsvraagstuk, te weten: ‘de mensen waar het om gaat’ in ontwikkelingslanden. Zoals we al eerder in deze paragraaf hebben gezien, wilde Pronk immers geenszins alleen maar een landenbeleid voeren: voortdurend benadrukte hij dat zowel in de concentratielanden als in andere ontwikkelingslanden gestreefd zou worden naar het zowel direct als indirect helpen van de armste bevolkingsgroepen – de woorden ‘armste landen en groepen’ en ‘een landen- en doelgroepenbeleid dat zich primair richt op de armsten en meest ontrechten’ lagen hem in de mond bestorven. Bij de bespreking van enkele vooral op de meest behoeftige bevolkingsgroepen georiënteerde onderdelen van het beleid zal overigens blijken, dat bij één onderdeel ook nog een aantal beter onderbouwde criteria voor de keuze van concentratielanden werd ontworpen.

Mede om uitdrukking te kunnen geven aan zijn meer op de armsten toegespitste beleidsdoelstellingen creëerde Pronk bij de presentatie van zijn tweede begroting, voor 1975, een nieuwe indeling in begrotingscategorieën: in de derde categorie werd voortaan de zogenaamde ‘Directe hulp aan armste landen en groepen’ geplaatst (reden waarom intern ook vaak van Categorie-III-hulp werd gesproken). Het bedrag dat daarvoor in 1975 werd uitgetrokken betekende een enorme sprong ten opzichte van het jaar daarvoor: nominaal van bijna f. 3 mln naar f. 258 mln., maar als aandeel van het inmiddels sterk stijgende totaalbudget ging het van bijna 3 naar 14 procent − waarmee deze nieuwe categorie de sterkst stijgende was (MinBuza 1974c, p. 81); haar aandeel steeg in de jaren daarna, fluctuerend, verder.

Hoeveel van deze hulp precies bij de armste groepen terechtkwam, is echter door de combinatie van landen èn groepen in deze categorie met geen mogelijkheid te zeggen – stellig niet het gehele bedrag. Daar stond dan wel tegenover dat hulp aan de armste groepen niet alleen in deze begrotingscategorie werd geboekt: er werd namelijk ook voedselhulp verstrekt (waarvoor ook voorheen al een aparte begrotingscategorie bestond), en daarvan is aan te nemen dat die voor een groot deel eveneens bij de armste groepen terechtkwam. Deze twee begrotingscategorieën, III respectievelijk IV, stonden samen voor de grote nadruk die het kabinet in deze jaren van olie- en voedselcrises legde op een zoveel mogelijk rechtstreekse bestrijding van acute noden in de Derde Wereld – met bij de voedselhulp wel de kanttekening dat deze niet ten nadele van de eigen voedselproductie in de ontvangende landen mocht werken (idem, p. 72).

Er waren nog meer begrotingscategorieën waarin hulp aan de armste groepen voorkwam – bijvoorbeeld ook via het multilaterale kanaal van sommige internationale organisaties (categorie II), in concentratielanden (categorie I), en via particuliere organisaties (categorie V).

Bij de laatste moeten we even apart stilstaan. In de eerste plaats om op te merken dat het hierbij niet alleen om de zogenaamde Medefinancieringsorganisaties (de MFO’s) in Nederland ging, maar ook om internationale NGO’s (als het Rode Kruis, Terres des Hommes, of de Wereldraad van Kerken). Daarnaast was er de, al of niet via de laatste of via Nederlandse NGO’s gekanaliseerde, hulp aan of via in ontwikkelingslanden gevestigde particuliere organisaties, lokale en nationale. Dit laatste werd, terecht, een belangrijke verbetering gevonden omdat daarmee meer plaatselijke deskundigheid en organisaties van de armen zelf konden worden ingeschakeld (MinBuza 1975b, p. 24).

De vraag is dan uiteraard altijd: vindt de desbetreffende regering of locale autoriteit dat goed? Met dit punt is, na de kleine procedurele wijziging onder Boertien, ook tijdens Pronks bewind voortdurend geworsteld: na de in principe opening dat er uitzonderingen mogelijk zouden zijn op de normaal vereiste instemming van zulke overheden, zoals afgesproken bij het overleg met de MFO’s in Zandvoort (november 1974), werd tijdens een tweede gespreksronde met deze organisaties (in april 1977) ook enige versoepeling aangebracht in de voorheen noodzakelijke, voorafgaande beoordeling door Nederlandse ambassades ter plaatse (Dierikx et al., red., 2005b, resp. p. 365 en 697, inclusief noot 23). Daarnaast werd, gelijk opgaand hiermee, niet alleen de Nederlandse vakbeweging een speciale plaats gegund tussen de door particuliere organisaties uit te voeren ontwikkelingsprojecten, maar werden ook steeds meer andere dan de drie traditionele MFO’s bij diverse programma’s ingeschakeld (waaronder artsen-, vluchtelingen- en andere noodhulporganisaties). Voorts werd in Pronks laatste jaar, ondanks veel verzet van met name de Novib (tot dan toe de enige niet-Christelijke MFO), besloten dat de Humanistische OS-organisatie Hivos per 1 januari 1978 als vierde partner tot het Medefinancieringsprogramma zou toetreden (Bieckmann & Lammers 2008, p. 54-55). Het door de MFO’s gewenste ‘subsidie-’ of ‘programmafinancieringssysteem’ werd echter door Pronk tegengehouden (volgens Bos & Prince 1999, p. 178); dat zou pas door De Koning worden toegestaan.

Een geheel andersoortig samenwerkingsverband met particuliere organisaties was daarentegen de Stichting Nederlandse Vrijwilligers (SNV) – in formele zin althans, want de NGO’s die participeerden in deze in 1965 gevormde semioverheidsinstelling, hadden in 1975 niet meer veel greep op wat er op het gebied van particuliere vrijwilligersuitzending plaatsvond.^[260] Toen prins Claus er in het begin van 1974 voorzitter van werd – nadat zijn voorzitterschap van de NCO gedwongen was geëindigd (waarover later meer) –, kwam hij echter ook bij de SNV weer in een wespennest terecht waar overheid en particulier initiatief niet dan moeizaam met elkaar omgingen.^[261]

Geleidelijk aan konden echter, mede dankzij de bemiddelende kwaliteiten van Claus, de interne en externe spanningen in en rond de SNV tot bedaren komen en werd per 1 oktober 1975 een nieuw bestuur benoemd, waarna, in een reeks van stappen en in overleg met veldvertegenwoordigers en met Pronk, in 1976 en ’77 het nieuwe beleid van de organisatie verder uitgewerkt. Ik noem hier slechts drie elementen uit dit nieuwe beleid:^[262] de samenwerkingsvorm tussen overheid en particulieren werd met slechts lichte aanpassingen gehandhaafd (mede omdat de regering zichzelf ‘aan de basis van de samenleving’ minder mogelijkheden toeschreef ‘dan dichter bij die basis staande particuliere of vrijwillige organisaties’, aldus de Nota BOS, p. 43); de uitvoerende staf behield, ondanks kleine wijzigingen in de gezagslijnen, zijn ambivalente positie binnen de ambtelijke structuur van BuZa; en er werd gekozen voor een meer politiek-inhoudelijk georiënteerde selectie van de ontwikkelingslanden waar vrijwilligers werden ingezet.

Dit laatste is interessant voor een vergelijking met het concentratielandenbeleid dat Pronk voor de overige onderdelen van zijn beleid hanteerde en verdedigde – waarmee overigens niet a priori gesuggereerd wordt dat voor alle onderdelen dezelfde landenkeuze aan te bevelen is.^[263] Duidelijk is in elk geval dat het landenbeleid dat de SNV vanaf haar oprichting volgde, niet gekoppeld was aan dat van de rest van het beleid: in 1975 had zij vrijwilligers in dertien ontwikkelingslanden die als ‘concentratielanden’ werden aangemerkt,^[264] en maar vijf van deze landen zaten bij de tien landen die onder Pronks voorgangers tot de concentratielanden werden gerekend: drie van deze SNV-landen bevonden zich in Afrika (Nigeria, Kenia, en Tanzania), de andere waren Peru en Bangladesh. Kijken we vervolgens ook naar de acht nieuwe concentratielanden die Pronk in 1974 toevoegde, dan zaten maar twee van deze (Boven Volta en Zambia) al eerder in het SNV-beleid. In totaal dus zeven concentratielanden gemeenschappelijk, naast de volgende zes die alleen in het SNV-beleid zaten: Ivoorkust, Dahomey (vanaf 1976 Benin geheten), Kameroen, Brazilië, Bolivia, en de Filipijnen (dus in totaal acht in Afrika, drie in Latijns-Amerika, en maar twee in Azië).

Het genoemde Dijkstra-rapport uit 1975 moest nagaan of de bestaande SNV-concentratielanden op grond van de door het bestuur gegeven landennormen een adequate keuze genoemd konden worden, in de zin van maximaal nut opleverend van de uitgezonden vrijwilligers voor het ontvangende land in het licht van de SNV-doelstellingen (waarin sinds de veldvertegenwoordigersbijeenkomst van 1973 de nadruk lag op ‘het werken aan de maatschappelijke basis’ van die landen).^[265] Daarbij werd de veronderstelling gehanteerd dat dit nut het hoogst zou zijn in landen ‘waar behoefte het grootst en omstandigheden het gunstigst’ zijn (Dijkstra 1975, p. 1). Dit uitgangspunt werd nader geoperationaliseerd in vijf keuzenormen, samengevat in drie categorieën van uitspraken over een land, te weten:

1. de toestand waarin het zich economisch en sociaal bevindt;
2. de intensiteit en richting van de daar nagestreefde ontwikkeling (de ‘wil’); en
3. de mogelijkheden die het land daarvoor zelf heeft (het ‘kunnen’) (idem, p.3, cursivering toegevoegd).^[266]

Dit alles werd echter alleen onderzocht voor de genoemde dertien landen, zodat het rapport niet met aanbevelingen kwam om bestaande concentratielanden te vervangen door nieuwe, maar alleen een rangorde presenteerde van de dertien landen: die met de hoogste positieve score op de drie meetpunten kwamen op de bovenste plaatsen, die met de laagste op de onderste, en daar tussenin de landen die gemengd scoorden; de verdere prioriteit in elke groep zou vervolgens worden gebaseerd op een nadere weging van de meetpunten en/of andere overwegingen.

De uitkomst van deze exercitie was dat vier van de bestaande SNV-landen in de hoogste categorie (gunstig scorend op bijna alle punten) konden worden genoteerd: Boven Volta, Dahomey, Bangladesh en Tanzania, en dat twee landen (Nigeria en Brazilië) zich duidelijk van de andere zeven onderscheidden als de laagst scorende (idem, p. 98-99; de eveneens vermelde argumenten voor de onderlinge volgorde van deze zes en de rest laat ik achterwege). Het rapport eindigde onder andere met het advies om deze laatste twee landen, zodra de projectverplichtingen dit toelieten, geheel uit te sluiten van verdere vrijwilligershulp – gegeven de goede eigen mogelijkheden van deze landen zou hun handhaving ‘een feitelijke verspilling (…) van (schaarse) vrijwilligers’ zijn, zoals hun ‘gebrek aan wil in de goede richting (…) een onnodige frustratie van het vrijwilligerspogen’ kon betekenen. Ten aanzien van de net iets beter scorende landen (Filipijnen, Ivoorkust, en Bolivia) beval het rapport ‘grote voorzichtigheid’ aan en een ‘uitermate kritisch’ volgen of saneren van de daar gekozen samenwerkingsprojecten (idem, p. 100; cursivering toegevoegd).

Het feitelijk beëindigen van hulprelaties kost echter tijd en het overwinnen van bepaalde weerstanden – dat zagen we al bij Pronks algemene concentratiebeleid, en dat bleek ook weer bij het vrijwilligersbeleid: Nigeria en Brazilië werden hier nog niet geschrapt, maar alleen onder een andere titel geadministreerd (die van het ‘bijzondere programma’, gecreëerd voor landen die niet aan alle normen voldeden en waar strengere eisen zouden worden gesteld aan de te kiezen projecten; het liet zich aanzien, aldus de MvT voor 1977, dat het aantal vrijwilligers dat daaronder zou vallen ‘relatief beperkt zal blijven’ (MinBuza 1976b, p.100). Verder werd in zowel deze als de volgende MvT aangekondigd, dat ook zou worden nagegaan of er nog nieuwe concentratielanden aan het ‘reguliere programma’ (voor de wel goed scorende landen) zouden kunnen worden toegevoegd (idem en MinBuza 1977a, p. 166).

We hebben eerder in deze paragraaf gezien dat het aantal algemene concentratielanden in deze Pronk-periode eerst steeg tot 20 (inclusief Suriname) en daarna slechts daalde tot 18 (na de verwijdering van Nigeria en Turkije). Het totaal van de SNV-landen bleef dus vooralsnog 13, waarvan het aantal gemeenschappelijke afnam tot 6 (als gevolg van het wèl handhaven van Nigeria in deze groep). Ten aanzien van beide groepen kunnen we concluderen, dat de gepubliceerde keuzecriteria van het algemene beleid en de vooralsnog alleen intern bestudeerde criteria van de SNV in deze jaren weinig tot geen invloed blijken te hebben gehad op de feitelijke handhaving of toevoeging van concentratielanden. Dat neemt echter niet weg dat de SNV-criteria in elk geval meer doordacht overkomen dan de rommelige omschrijving en toepassing van het drietal dat voor het algemene beleid naar voren werd geschoven. Het zou daarom nuttig zijn geweest als destijds ook eens was nagegaan hoe Pronks oude en nieuwe concentratielanden zich onder de SNV-toets zouden houden.^[267]

Tot slot nog even over het onderwerp dat ik reeds in paragraaf 6.2 ter sprake bracht: de basisbehoeftenstrategie, zoals uitgewerkt door de ILO, en de bewering dat Pronk soortgelijke ideeën al eerder in praktijk probeerde te brengen in zijn eigen beleid (zie p. 594 hierboven). Globaal gezien kan dat laatste zonder meer worden volgehouden. Zijn, deels retorische, nadruk op de armste landen en dito doelgroepen bevestigde dat. Het zou dan ook voor de hand hebben gelegen als hij bij zijn latere uitleg en uitwerking van zijn derde criterium voor de concentratielanden verwezen had naar wat de Wereld Werkgelegenheidsconferentie van de ILO naar voren bracht als onderdelen en aspecten van een basisbehoeftenbeleid.  Dat laatste was ook de aanbeveling die de NAR deed in zijn advies naar aanleiding van de Nota BOS, waarbij tevens werd benadrukt dat aan dit derde criterium een ‘overheersend belang’ zou moeten worden toegekend (NAR 1977, p. 17). Pronk voelde daar dus niet voor, zoals we al hebben gezien, voornamelijk omdat hij niet aan één van de criteria meer gewicht wilde geven dan aan de andere – terwijl zijn beleidspraktijk juist gekenmerkt werd door een willekeurige – in elk geval niet doorzichtige – toepassing van gewichtsverschillen.

Maar met het basisbehoeftebeleid als omschreven in het advies stemde hij wel ‘van harte’ in,^[268]zij het dat hij er merkwaardige voorwaarden aan verbond. Die hadden te maken met de politieke aanvaardbaarheid van het model – de door allen erkende achilleshiel van de bepleite beleidsombuigingen: sommige, misschien wel véél, regeringen van ontwikkelingslanden voelden er weinig voor, omdat zij te afhankelijk waren, of gewoon handlanger, van machtsgroepen in hun eigen land die wat te vrezen hadden van de (verwachte of veronderstelde) (her)verdelingsmaatregelen – wat overigens dikwijls werd overdreven. En veel, zo niet àlle, regeringen van deze landen hadden, en hebben er nog steeds, een hekel aan hiervoor op de vingers getikt te worden door buitenlandse donoren, laat staan door deze onder druk te worden gezet.

Dat was natuurlijk wel een serieus en onmogelijk te negeren probleem. Maar wat deed Pronk? Telkens wanneer hij vóór het basisbehoeftenbeleid pleitte,^[269] waarschuwde hij tevens dat rijke landen het onvoldoende tegemoetkomen aan deze voorstellen niet als excuus mochten gebruiken voor: òf het verminderen van de hulp aan deze (en andere?) landen, òf hun niet-deelname aan beslissingen over en de uitvoering van maatregelen op het gebied van structurele ontwikkelingssamenwerking en de NIEO (wat in deze discussie niet voor iedereen ongeveer synonieme termen waren). Voldoende hulp en effectieve NIEO-maatregelen waren natuurlijk eveneens van belang, en uitvluchten van donorlanden voor wat dan ook verdienen uiteraard geen respect. Maar zeggen dat dat niet mag, helpt natuurlijk geen zier, en is ook niet zeer opportuun. Erger, het kan zelfs negatief uitwerken, want het leidt wèl af van wat in dit geval het grotere belang was: méér aandacht en steun voor een basisbehoeftenbeleid. Op dat punt speelde Pronk, met zijn opgeheven vinger aan het adres van weigerachtige rijke landen, slechts in de kaart van niet minder weigerachtige regeringen in ontwikkelingslanden die een gemakkelijk excuus zochten voor hun eigen onwil of onvermogen inzake meer op de armsten gerichte beleidsombuigingen – onwil gold waarschijnlijk het meest voor de elite van de ‘harde staten’ die Breman  in Azië en elders zag ontstaan in plaats van Myrdals ‘zwakke staten’, waar ineffectiviteit het meer passende adjectief was (Breman 1977, p. 138). En de minder in die armen geïnteresseerde ontwikkelde landen werden door dit alles slechts gesterkt in hun (toch al) afhoudende standpunten, zowel in de hulp- als in de NIEO-discussie.

Het resultaat was: impasse op alle fronten, dat zou al spoedig blijken. Ik suggereer niet dat Pronks opstelling debet was aan die impasse, maar zijn waarschuwingen speelden er wèl verkeerd op in: het leek alsof hij verhoging of handhaving van de hulp en deelname aan NIEO-besprekingen tot voorwaarden maakte van instemming met een basisbehoeftenbeleid (een omgekeerde koppeling tussen beide), en dat was, behalve praktisch illusoir, ook politiek nogal inopportuun.^[270]

Terugblikkend op Pronks eerste periode constateerden De Jong en Tieleman dat er, ondanks de goede bedoelingen ten aanzien van de doelgroepen in ontwikkelingslanden, toch wel grote problemen waren te signaleren op het vlak van de uitvoering en in de ontwikkeling van concrete beleidsinstrumenten voor dat doel.^[271] In de volgende sectie zullen we ons concentreren op enkele van de belemmeringen daarbij.

6.3.3  Ontwikkelingshulp, bedrijfsleven en economische structuur

In deze subparagraaf bespreek ik drie economische deelterreinen van het ontwikkelingsbeleid van de overheid waar Pronk probeerde principiële vernieuwingen te introduceren. Allereerst in het hulpbindings- en bestedingsonderdeel van de hulpverlening, waar de minister gebruik kon maken van de nieuwe bevoegdheden die hij verkreeg na onderhandelingen met de minister van EZ in het najaar van 1973, als gefiatteerd door regering en parlement. Eén van de opgaven zou daarbij worden de voorheen door EZ bepaalde besteding van de Nederlandse hulp aan door het eigen bedrijfsleven geleverde goederen en diensten terug te dringen ten gunste van leveranties door ontwikkelingslanden, en te bevorderen dat de bestedingen voortaan beter aansluiten bij de doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid.

Ook in de twee andere secties van deze subparagraaf vervult het Nederlandse bedrijfsleven een belangrijke rol: in de tweede zijn het de directe investeringen door Nederlandse particuliere ondernemingen in ontwikkelingslanden, waarvoor Pronk het door Udink ingevoerde beleidsinstrument, de FMO, een principieel andere opzet en aanpak wilde opleggen. En in de derde sectie gaat het om de mede door bedrijfsbeslissingen bepaalde productiestructuur van de Nederlandse economie, die Pronk op grond van Tinbergens ideeën over een optimale internationale arbeidsverdeling wilde proberen bij te sturen in de richting van meer handelsmogelijkheden, en daardoor meer op eigen kracht berustende ontwikkelingskansen voor landen in de Derde Wereld.

De beperking tot deze drie beleidsterreinen doet overigens onrecht aan de vele andere beleidsonderwerpen van nauwelijks minder structurele aard waaraan het Nederlandse ontwikkelingsbeleid in deze jaren eveneens bijdragen leverde, financiële en/of inhoudelijk politieke, en die ook in paragraaf 6.2. onvoldoende aandacht konden krijgen.^[272]

Hulpbinding en bestedingsbeleid

In hoofdstuk 1 heb ik al opgemerkt dat een socialistische minister voor ontwikkelingssamenwerking die de werkgelegenheid in eigen land een hoge prioriteit toekent, wel moeite zou kunnen hebben met een pro-ontwikkeling georiënteerd bindings- en bestedingsbeleid bij de ter beschikking gestelde ontwikkelingshulp. Pronk was een zo’n OS-minister, en ik heb in paragraaf 6.1 van het huidige hoofdstuk al het vermoeden geuit dat ook diens ‘ideologische kwetsbaarheid’ hem op dit punt parten zou kunnen spelen. Daar zullen we in deze sectie enkele voorbeelden van zien – al moet ik er meteen aan toevoegen dat het in enkele gevallen met name ook de ministerraad was die hem tegenhield of bepaalde maatregelen oplegde.

Dit laatste lijkt zich te hebben voorgedaan bij de in het verdrag met Suriname afgedwongen voorkeursbehandeling voor het Nederlandse bedrijfsleven (reeds genoemd in voetnoot 247 hierboven). Tijdens de onderhandelingen met de Surinaamse vertegenwoordigers zei Pronk ‘te “vechten” voor ontbinding van de hulp’, maar veel resultaat heeft dat niet opgeleverd.^[273] En dat was in dit geval nogal absurd: Suriname, een land waarin, dankzij de koloniale voorgeschiedenis, Nederlandse ondernemingen nog altijd een zeer geprivilegieerde positie genoten, moest ‘kapitaalgoederen en diensten uit het Koninkrijk (…) prioriteit [blijven] verlenen boven die uit andere ontwikkelde landen’?^[274] Was dit uit acute beduchtheid voor (Noord-)Amerikaanse en/of EG-concurrentie? Een groot werkgelegenheidsbelang vertegenwoordigde het betrekkelijk kleine aantal betrokken Nederlandse bedrijven – vaak verbonden met grote, internationaal opererende ondernemingen – echter niet. En vond Nederland dan plotseling niet meer dat Suriname dringend zijn eenzijdige afhankelijkheid van het ex-moederland moest corrigeren en zich meer op andere landen, met name in de regio, moest oriënteren? Daarenboven contrasteerde dit staaltje van pro-domo-belangenbehartiging opvallend met de Nederlandse afkeer van het Surinaamse cliëntelisme – verdere Nederlandse kritiek daarop werd dan ook niet alleen ongeloofwaardig, het verhinderde ook dat de bij de besteding van de hulpgelden de steeds weer terugkerende Surinaamse vriendjespolitiek effectief kon worden tegengegaan!

Dat Pronk en het kabinet-Den Uyl het moeilijk hadden met de ontbindingsdoelstelling is evenzeer te merken aan de geringe aandacht die eraan werd geschonken in Pronks vijf MvT’s: zijn eerste (voor 1974) stelde alleen dat ‘in beginsel de hulp die Nederland rechtstreeks verleent, ongebonden dient te zijn’ (MinBuza, 1973b, p. 37) – maar er werd niet vermeld of dit ideaal ook echt, en minstens even sterk als door voorgaande kabinetten, werd nagestreefd.^[275] De tweede MvT rapporteerde alleen over een in 1974 bereikte overeenstemming tussen acht van de lidstaten van de DAC (waaronder Nederland; enkele maanden later kwam Zwitserland er als negende bij) om per januari 1975 hun bilaterale leningen te ontbinden ‘ten opzichte van ontwikkelingslanden’ – ook wel ‘partiële ontbinding’ genoemd, waardoor de hulp voortaan niet alleen in het donorland zelf, maar ook in het ontvangende land en in andere ontwikkelingslanden kon worden uitgeven.^[276] Terwijl Pronks derde MvT (voor 1976) vervolgens niets meer schreef over het (ont)bindingsbeleid, noch dat van Nederland zelf, noch dat van andere DAC-landen, kwam zijn vierde MvT ineens met een toch wel verrassende accentverschuiving in Nederlands traditionele intentieverklaringen. Dat had ongetwijfeld te maken met de allerwegen gesignaleerde verslechtering van de concurrentiepositie van de Nederlandse verwerkende industrie, met name vanaf 1975 (Louisse 1979, p. 67). Pronk schreef dat ‘in het licht van de werkgelegenheidssituatie [in Nederland] met de ontbinding van de hulp op korte termijn niet verder zal worden gegaan dan internationaal is overeengekomen‘ (MinBuza 1976b, p. 46, cursivering van mij).^[277] Een jaar later, in de laatste MvT van Pronk, bleek dat deze ‘korte termijn’ niet alleen nog steeds voortduurde, maar dat Nederland zelfs van een actieve voorstander van verdere ontbinding in een met veel eisen en bezwaren tegensputterende tegenstander leek te zijn veranderd.^[278]

Kortom, als Pronk in het hem afgenomen interview in het nakaartboek over ‘De kleine stappen van het kabinet-Den Uyl’ (Gortzak, red., 1978) erkent dat het ontbindingsbeleid een uitzondering was op de in zijn ogen geslaagde uitvoering van het ‘Keerpuntbeleid,’ dan had hij in ten minste één opzicht gelijk: er is weinig moeite voor gedaan; de ontbinding ‘hebben we op een laag pitje gezet, in verband met de werkloosheid’! (Weeda 1978, p. 96-97).

Dat er in 1977 geen nieuw internationaal akkoord over het ontbinden van de bilaterale ontwikkelingshulp, zelfs niet tussen de EG-landen onderling, kon worden gesloten lag uiteraard niet alleen aan Nederland. De naweeën van de (eerste) oliecrisis waren nog altijd niet voorbij en in veel donorlanden stokte de bereidheid om de omvang en de kwaliteit van de hulp verder op te voeren. Daar kwam bij dat groei- en werkgelegenheidsproblemen in de meeste DAC-landen ook de neiging vergrootten om de bestaande hulpstromen speciaal aan te wenden voor het verlichten van die problemen, in het bijzonder in de eigen exportsectoren – de gedachte dat de hulp aan ontwikkelingslanden ook wel een beetje ten eigen voordele gebruikt mocht worden werd immers al langer getolereerd.

Naast de al besproken vormen van creatief boekhouden (toevoeging van nog weer andere soorten van oneigenlijke ODA en non-ODA-uitgaven) en hulpbinding in zowel formele als informele (en deels pas in het bestedingsoverleg opgelegde) gedaanten, kwamen in deze jaren ook de zogeheten gemengde kredieten op – het samenvoegen en aan elkaar koppelen van commercieel gemotiveerde exportbevorderingssteun en primair op ontwikkeling gerichte concessionele leningen. Frankrijk (dat ook monetaire zones kende met diverse (ex-)koloniën waarin verder gaande verknoping met Franse belangen bestendigd werd) liep daarin voorop, maar Nederland bleef niet lang achter, zij het aanvankelijk met enige schroom.^[279]

Het was met name door de aanwezigheid van dit soort meer en minder informele vormen van hulpbinding, die we ook in de vorige hoofdstukken al hebben belicht, dat de internationale onderhandelingen over ontbinding steeds moeilijker verliepen. De eis dat deelnemende donorlanden in enigszins gelijke mate de last daarvan zouden dragen en dat een eventuele regeling waterdicht moest zijn, werd zo langzamerhand onvervulbaar: de informele vormen van binding werden almaar verder uitgebreid en vertoonden inmiddels een zodanige variatie, dat afspraken over het verminderen of afschaffen van alleen de formele binding weinig zouden zeggen over het uiteindelijke effect voor de deelnemende landen (voor meer details, zie Jepma 1991, passim). Bovendien had het DAC-secretariaat van die informele praktijken een allesbehalve compleet overzicht, zowel door definitieproblemen als door nalatige rapportages door regeringen.

Mede om die reden betroffen de cijfers die de DAC vanaf 1974 over de jaren 1972 en ’73 begon te publiceren over de verschillende soorten binding van de lidstaten, alleen de formele binding: gebaseerd op de (weliswaar kritisch verwerkte) rapportages van deze landen, hadden deze cijfers alleen betrekking op de vorm waarin de hulp werd aangeboden aan ontwikkelingslanden, namelijk: of die wel of niet vrij mocht worden besteed. Daarbij werden globaal drie rubrieken onderscheiden: de volledig ‘gebonden’ hulp (in principe alleen besteedbaar in het donorland zelf), de eerder genoemde ‘partieel gebonden’ hulp (ook besteedbaar in het ontvangende land, of in andere ontwikkelingslanden); en het restant: de volledig ‘ontbonden’ (dus in principe overal besteedbare) hulp.^[280]

De vorm waarin de hulp aan de ontvangende landen wordt aangeboden – wel, niet, of slechts gedeeltelijk vrij besteedbaar – zegt echter niet alles over de vraag waar de hulp in werkelijkheid wordt besteed. De beslissingen over de feitelijke besteding liggen weliswaar in principe bij het ontvangende land, maar het is duidelijk dat ook de aard en andere specifieke kenmerken van de aangeboden hulp medebepalend zijn: zowel voor wat ermee gedaan kan worden, als door wie de betreffende menskracht of goederen geleverd kunnen worden. Veel van de details van de bestedingen, en ook die van het definitieve hulpaanbod, worden pas bepaald tijdens het (latere) bestedingsoverleg tussen het ontvangende en het gevende land – al of niet voorafgaand gecoördineerd met de in een Consortium of Consultatieve Groep verzamelde andere donoren (inclusief de daarbij betrokken multilaterale instellingen) van dat land.^[281] Het was dan ook in dit bestedingsoverleg (òf al eerder, zoals we bij de verdragsonderhandelingen met Suriname hebben gezien), dat zich in deze economisch moeilijke tijden steeds meer informele hulpbinding ging manifesteren.

Verder is het goed om nog eens te onderstrepen wat in de vorige hoofdstukken is uiteengezet over de verschillende goede (economische zowel als politieke) redenen die een hulpontvangend land kan hebben om ook de formeel ongebonden hulp toch in het hulpverstrekkende land te besteden; ook dient gedacht te worden aan de mogelijkheden van substitutie waardoor hulp-deviezen gebruikt kunnen worden voor bestedingen in datzelfde donorland die voorheen, of anders, toch al daar plaatsvonden of gevonden zouden hebben, zodat de uit andere bronnen afkomstige deviezen wel vrij besteedbaar worden. Feitelijke besteding in de donorlanden kan dus niet gelijk worden gesteld met gedwongen of gebonden besteding, en vooral de beter concurrerende en politiek belangrijkere donorlanden kunnen om een of meer van deze redenen heel wat méér bestedingen uit ontwikkelingslanden naar zich toe zien komen dan het totaal dat zij zelf aan hulp aan die landen verstrekken. Voorts is er op gewezen dat onvrijheid in de besteding van de ontvangen hulp niet alleen kan leiden tot verkeerde of minder geschikte, en in hun gebruik minder efficiënte, goederen en diensten voor het ontwikkelingsland, maar dat de ter beschikking gestelde hulp daardoor ook in geld minder waard kan worden, bijvoorbeeld wanneer de niet door concurrenten gehinderde leveranciers hun spullen en kundigheden onder slechtere voorwaarden en tegen hogere prijzen aanbieden.

Alvorens te bezien wat de diverse voor Nederland beschikbare gegevens daarover zeggen, en vooral wat er eventueel in is veranderd tijdens de jaren van het kabinet-Den Uyl, onderzoek ik eerst de in deze periode gewijzigde verdeling van de beleidsbevoegdheden ten aanzien van de binding en besteding van de Nederlandse hulp. Zoals reeds aangegeven in paragraaf 6.1, werden de ministeriële bevoegdheden betreffende dit beleid herzien in de in het najaar van 1973 overeengekomen nieuwe competentieverdeling tussen EZ en OS. De betreffende brief van Den Uyl aan de Tweede Kamer bevatte één passage met de afspraak, dat ‘de algemene uitgangspunten van het beleid, met name ten aanzien van de keuze tussen gebonden en ongebonden hulp,’ zouden worden vastgesteld ‘in onderlinge overeenstemming tussen’ Lubbers en Pronk (MinAZ 1973b, p. 2). Aannemende dat daarmee alleen de formele binding werd bedoeld, lag de verantwoordelijkheid voor de Nederlandse deelname aan het internationale ontbindingsoverleg en de (verdere) ontbinding van de eigen hulpfondsen in deze periode bij beide ministers gezamenlijk, al of niet gecorrigeerd door compromissen opgelegd in de ministerraad als zij er onderling niet uitkwamen.

De werkelijke besteding van deze hulpgelden kwam sindsdien echter onder bijna exclusieve verantwoordelijkheid van de OS-minister – ‘bijna’ omdat deze bij ‘het samenstellen van delegaties’ een ambtenaar van EZ moest opnemen, en bij ‘de feitelijke besteding van de financiële hulpfondsen in elk concreet geval advies’ moest vragen aan de EZ-minister (eveneens met beslechting van eventuele meningsverschillen daarover door de ministerraad). En dat waren belangrijke verschillen vergeleken bij de situatie onder Pronks voorgangers, toen het bestedingsbeleid nog voornamelijk onder leiding stond van EZ.

Het was daarom, misschien ook vanwege het nog niet geheel gewend zijn aan de nieuwe situatie, dat EZ al na een klein jaar alarm sloeg over wat, op het eerste gezicht, een te grote aantasting van EZ’s verminderde rol leek te zijn. De aanleiding was een misschien niet geheel correcte interpretatie van de afspraken over ‘het samenstellen van delegaties’ door Pronk. Pronk besloot overeenkomstig zijn interpretatie^[282] voorafgaand aan het bestedingsoverleg met de nieuwe concentratielanden eerst een zogeheten ‘politieke missie’ naar die landen te sturen, en in die delegaties geen ambtenaar van EZ mee te nemen – bij dat politieke overleg zou immers alleen gepraat worden over het ontwikkelingsbeleid van het betreffende land en de Nederlandse opvattingen daarover, en over de omvang van het specifieke hulpaanbod en de financiële voorwaarden daarvan, maar ook over enkele kwesties van algemenere aard. En die politieke missies kregen ‘expliciet de opdracht (…) geen bestedingsoverleg te voeren’, zelfs als het betreffende ontwikkelingsland tijdens dit bezoek al suggesties zou doen voor concrete projecten, aldus Pronk in een latere toelichting aan Den Uyl, d.d. 17 januari 1975 (Dierikx et al., red., 2005b, p. 348). Twee EZ-DG’s die de zaak aankaartten in een nota aan hun minister op 30 oktober 1974, betitelden daarin het zenden van deze politieke missies als ‘de jongste manoeuvre van Minister Pronk, met het duidelijke doel Economische Zaken uit te schakelen’ (citaat in Dierikx et al., red., 2005b, p. 298). Want zij veronderstelden dat deze politieke missies in de plaats zouden komen van bestedingsmissies naar de nieuwe concentratielanden. Dat was echter een aanname die niet klopte, zoals de schrijvers van de nota de plank ook missloegen met enkele andere vermoedens. ^[283]

Voor zover ik uit goede bron heb kunnen vernemen, werden de politieke missies alleen in het eerste jaar van de relatie met nieuwe concentratielanden uitgezonden, en ook in dat jaar al opgevolgd door het alleen uitgestelde bestedingsoverleg met die landen (dat overigens ook wel eens in Nederland plaatsvond). En bij dat laatste was ook altijd een EZ-vertegenwoordiger present.^[284]

Dit conflict met EZ, dat door de ambtelijke top van EZ overigens hoger werd opgenomen dan door Lubbers zelf, liep ten slotte met een sisser af. Premier Den Uyl reageerde (pas) op 10 februari 1975 op het interventieverzoek van Lubbers en voegde toen als bijlage de notitie van 17 januari met de uitleg van Pronk toe, waaruit ik hierboven reeds citeerde. In die reactie redeneerde Den Uyl dat het genoemde onderscheid in twee subparagrafen in de afspraken van 1973 de betekenis leek te hebben, dat politieke missies dan weliswaar geen bestedingsmissies waren, maar wèl delegaties betroffen die in onderlinge overeenstemming moesten worden samengesteld; dat Pronk hierover geen overleg had gevoerd, achtte de MP dan ook ‘onjuist’. Voor de kennelijk laatste nog te sturen politieke missie stelde de MP daarom voor dat overleg wèl te voeren , en daarbij ook de verder te volgen procedure te betrekken; ‘desgewenst’ was hij voor verder beraad daarover beschikbaar (De Uyls brief in Dierikx et al.al., red., 2005b, p. 347-348). Lubbers had hem op dat moment echter al had laten weten dat een ‘gesprek weinig zin’ had.^[285]

Uit Pronks uiteenzetting van deze procedure, in de uitlegnotitie aan Den Uyl, wordt duidelijk waar het hem precies om ging bij het weren van een EZ-vertegenwoordiger bij het eerste overleg met een nieuw concentratieland. Hij wilde namelijk aan de hand van de verslagen van de politieke missies eerst ´zelf ‘ vaststellen ‘welke ontwikkelingspolitieke prioriteiten door ons in het nog plaatsvindende bestedingsoverleg zullen worden ingebracht.’ Voorafgaand aan dit bestedingsoverleg mocht EZ wel reageren op de missieverslagen – wat dan kon ‘leiden tot nuancering van mijn vaststelling (…) op grond van bijvoorbeeld niet beschikbaarheid van bepaalde uit Nederland te betrekken materialen, technici, etc.’ –, en EZ zou ook aanwezig zijn bij het bestedingsoverleg zelf. Maar de ‘uiteindelijke beslissing’ zou, ‘mede na advies [van] EZ’, door OS worden genomen (Dierikx et al., red., 2005b, p. 348, cursiveringen toegevoegd).

Een interne stafvergadering van DGIS stelde daarna op 24 maart 1975 een nadere richtlijn op ten behoeve van het van BuZa-ambtenaren verwachte gedrag – wellicht mede bedoeld om ongewenste communicaties naar EZ te ontmoedigen. In die richtlijn stond dat ‘ook in de toekomst er op zal moeten worden toegezien dat zijdens de BEB tijdens het bestedingsoverleg geen pogingen worden gedaan om projecten of leveringen van produkten aan de orde te stellen die niet reeds door R [Pronk] zijn goedgekeurd’ (aldus de toelichting van de ING-redacteuren – idem, p. 348, noot 7).

Ter onderstreping: om volledige uitschakeling van EZ bij het bestedingsoverleg ging het Pronk dus niet. Hij wilde slechts bevorderen dat bij de nieuwe concentratielanden ontwikkelingspolitieke overwegingen onbelemmerd voorrang zouden hebben – een belangrijke verbetering ten opzichte van het verleden; toen EZ vanaf het begin de aandacht kon vestigen op sectoren en activiteiten waarbij Nederlandse exporteurs een rol konden spelen. Natuurlijk hadden ook BuZa-ambtenaren weet van zulke aanbodmogelijkheden, en zal menigeen daarvan ook in het politieke overleg, desgevraagd door het ontwikkelingsland, al blijk hebben gegeven. Pronk beschikte met deze, dankzij Den Uyl tot een voldongen feit gemaakte, voorbereiding van het bestedingsoverleg met deze landen in principe over een instrument om de belangen van het exporterende Nederlandse bedrijfsleven wat meer op de achtergrond te houden.

In het bestedingsoverleg met de overige concentratielanden had Pronk die mogelijkheid in mindere mate, al werd ook daar de rol van EZ voortaan beperkt tot advisering en minderheidsparticipatie in de bestedingsbesluitvorming. Het schijnt in ieder geval tot gevolg te hebben gehad dat de lobby’s van het bedrijfsleven in korte tijd werden verlegd van EZ naar BuZa.^[286]

Reacties op kritieken

Betekende het terugdringen van EZ ook dat het bestedingsoverleg in deze periode voortaan gedomineerd werd door pro-ontwikkelingsoverwegingen? Of, ten minste: dat de bestedingspraktijk merkbaar méér overeenkwam met deze overwegingen dan het geval was in het verleden? In het algemeen − dat wil zeggen: als het om àlle ontwikkelingslanden gaat die in deze periode bilaterale hulp ontvingen van Nederland − bleef dit de vraag. Op twee landen na komt dat vooral door het ontbreken van bronnen met concrete en voldoende betrouwbare informatie over het verloop van de betreffende bestedingsbesprekingen, en de argumenten waarop de daar of daarna genomen besluiten berustten. De twee landen waarover die informatie wèl bestaat zijn Tanzania en Sri Lanka, die het object waren van de twee gevalsonderzoeken in het al enige malen aangehaalde boek van Hoebink uit 1988. Dit leverde ook over de periode-Pronk een massa feiten en vermoedens op over de gang van zaken bij de Nederlandse hulp aan deze landen; en die lijken weinig heel te laten van de door deze minister ondernomen pogingen het bilaterale bestedingsbeleid op een fundamenteel andere leest te schoeien. Hoebinks bevindingen roepen echter ook enige vragen op.

In de eerste plaats de representativiteit van de beide gevalsstudies. Tanzania en Sri Lanka behoorden wel tot de Nederlandse concentratielanden in deze periode, maar het waren toch relatief kleine ontvangers van hulp: respectievelijk 10 en 3 procent uitmakend van het totale bedrag dat in 1977 naar de 37 belangrijkste ontvangers van de hulp ging (Haan et al, 1984, p. 63). Dit lijkt te weinig voor een representatief beeld van het bilaterale beleid in deze periode.

En dat geldt nòg meer voor Hoebinks eigen doelstelling: ‘een zo precies mogelijk beeld te schetsen van de effecten van de Nederlandse hulp in zijn algemeenheid’ (Hoebink 1988, p. 15; cursivering toegevoegd).

Pronk, die een jaar later een opmerkelijke recensie schreef van Hoebinks boek, aarzelde desondanks niet diens ‘keuze van deze twee case studies verantwoord’ te noemen (Pronk 1989, p. 14). Hoewel hij dit oordeel niet nader toelichtte, is wellicht aan te nemen dat hij Hoebinks criteria voor deze keuze aanvaardbaar vond. Ik heb voor die criteria ook begrip − vooral omdat het een eenpersoonsonderzoek betrof. Maar met representativiteit hebben Hoebinks criteria heel weinig te maken, terwijl de in tal van opzichten geringe betekenis van deze twee landen geen enkele rol speelt in zijn boek (Hoebink 1988, p. 15).

De beperktheid van deze cases rechtvaardigt dus twijfel aan de representativiteit van Hoebinks overwegend negatieve beoordelingen van de hulp aan deze landen. Bij voorbeeld, het zeer grote aantal van diens uiterst kritische, vaak zelfs vernietigende, constateringen ten aanzien van het ontwikkelingsnut van de gefinancierde activiteiten in deze landen lijkt het althans welhaast onmogelijk te maken, dat er bij de (meeste?) andere ontvangers van Nederlands hulp even slechte, laat staan nòg slechtere, resultaten te noteren zouden zijn. Gunstigere uitspraken over die andere hulprelaties zouden daarom wellicht waarschijnlijker zijn, al was het slechts omdat de oorzaken van de wanprestaties in Tanzania en Sri Lanka ook waren toe te schrijven aan de aard en de omstandigheden van het eigen beleid van deze landen, en niet uitsluitend aan Nederlandse belangen of nalatigheden.

Pronks recensie had op de mogelijke eenzijdigheid van Hoebinks case studies echter geen aanmerkingen. Zoals bij voorbeeld zijn latere opvolger, Bukman, die zich verschool achter het feit dat veel van Hoebinks voorbeelden uit de praktijk betrekking hadden op het verleden, terwijl er volgens hem inmiddels ‘tal van ingrijpende [beleids]wijzigingen’ waren doorgevoerd (de Volkskrant, 8 december 1988). Daarnaast had Pronk zich ook kunnen verschuilen achter het feit dat de Hoebink niets te melden had over de hulp aan de andere landen. Hij deed dat echter niet, en gaf in zijn recensie alleen meningen over wat Hoebink wel had onderzocht − misschien omdat hij diens landenkeuze zodanig ‘verantwoord’ vond dat hij diens bevindingen ook wijdere relevantie toekende, òf omdat hij andere redenen had om Hoebinks onderzoek niet te hard te vallen?^[287]

Hoe dan ook, Pronk was erg lovend over dit boek, afgezien van enkele terecht kritische kanttekeningen. Hij prees niet alleen Hoebinks algemene aanpak, maar had in het bijzonder waardering voor diens gedetailleerde evaluatie van de hulp aan Tanzania en Sri Lanka. Met name ten aanzien van ‘de periode die [hij] zelf het beste [kon] overzien’, vond Pronk de door Hoebink verzamelde ‘feiten in ieder geval correct gepresenteerd en niet eenzijdig geselecteerd’, en ook diens ‘interpretatie’ daarvan ‘niet vooringenomen.’ Hoewel zijn eigen interpretatie van die feiten wel ‘op een aantal punten’ verschilde van die van Hoebink, had dat voor hem ten aanzien van de ‘belangrijkste bevindingen van deze studie dan ook geen gevolgen. Integendeel’, zo sloot hij deze passage af: ‘ik ben het met veel van Hoebinks conclusies eens’ − wat verderop in de recensie licht gecorrigeerd werd met de opmerking dat hij diens conclusies ‘grotendeels’ kon onderschrijven (Pronk 1989, respectivevelijk p. 14, 29, 14 en 23).

Ik kan niet beoordelen of hij hierin gelijk had, met name omdat ik noch de situatie in beide landen, noch het beleid in Den Haag, zo goed ken als de minister. Maar het was wel een vriendelijk oordeel.^[288]

Echter, (te) vriendelijk of niet, ik geloof wel dat Bol gelijk had toen hij in zijn recensie van Hoebink schreef, dat zelfs àls diens ‘beweringen uiteindelijk maar voor de helft waar zouden zijn’, er nog genoeg reden is om ze serieus te nemen (Bol 1989, p.178).

Omdat ik niet weet welke van Hoebinks constateringen meer of minder betrouwbaar zijn, zal ik hier geen voorbeelden aanhalen uit zijn boek om daarmee het bestedingsbeleid in deze periode te karakteriseren. Het gaat mij slechts om een globale beoordeling van dit beleid, voornamelijk alleen: òf, of in hoeverre, het beter was dan dat van Pronks voorgangers. Voor dat doel kunnen Pronks, mede door Hoebinks evaluatie gevormde, conclusies over de hulp aan deze twee landen een uitstekende leidraad zijn.

Hoe luidde Pronks oordeel, terugblikkend vanuit 1989, over de gang van zaken bij de hulp aan Tanzania en Sri Lanka in deze periode? Zijn teleurstelling niet onder stoelen of banken stekend, vond hij niet alleen Hoebinks weergave van de feiten ‘fascinerende lectuur’, maar bekende hij ook dat hem bij de lezing ervan ‘soms het schaamrood naar de wangen’ was gestegen, ‘of een plaatsvervangende schaamte’ hem had bevangen. ‘Niet zelden is er knoeiwerk afgeleverd’, zo vervolgde hij, ‘alle goede bedoelingen ten spijt. Er is ook veel mislukt’ − al was dat dan ‘natuurlijk niet alleen het gevolg van falen aan Nederlandse kant.’ Hoewel Pronk in Hoebinks boek ook steun vond voor zijn mening, dat het ambtelijk apparaat ‘loyaal’ en ‘de ontwikkelingszaak zeer toegewijd’ was, gaf hij wel toe dat dit apparaat ‘onvoldoende greep [had] op de uitvoering van het beleid.’ Dit tekortschieten in de uitvoering weet hij, naast ‘de steeds meer toegenomen druk en obstructie van de ontwikkelingsdoelstellingen (…) van de kant van het ministerie van Economische Zaken’ − en dus kennelijk zonder dat zijn versterkte bevoegdheden over het bestedingsbeleid dat voldoende hadden kunnen weerstaan −, ook aan ‘ontduiking van instructies door derden’, èn, nog opmerkelijker, zoals hij al eerder in de bespreking had genoteerd: ook aan besluiten van uitvoerende ambtenaren ‘zonder dat de minister daarvan in kennis werd gesteld’, en die ‘soms tegen de nadrukkelijke instructie in genomen’ werden (Pronk 1989, respectievelijk p. 29 en 22, inclusief zijn toelichting in noot 26 op p. 34).^[289]

Dit zegt wel genoeg. Als Pronk elf jaar na zijn eerste ministerschap tot dit oordeel kwam over het bestedingsbeleid bij de hulp aan Tanzania en Sri Lanka in deze periode, dan mogen we wel concluderen dat er ook volgens hem in deze periode nog van alles schortte aan de voorbereiding en uitvoering daarvan − en misschien ook wel aan die van de bilaterale hulp aan andere landen.

Meer in het algemeen, wat is er bekend aan empirische gegevens over de binding en besteding van de Nederlandse ODA in deze jaren van Pronk?

Allereerst de officiële cijfers van de DAC over de drie soorten formele binding, waarnaar hierboven al even verwezen werd. Wat Nederland betreft daalde het aandeel van de hulp die in volledig gebonden vorm werd aangeboden in deze periode van 56 procent van de totale ODA in 1973 naar 34 procent in 1977. Tegelijkertijd steeg het aandeel van de partiëel ontbonden bedragen in dezelfde jaren van 11 naar 18 procent, en dat van het restant: de volledig ongebonden hulp, van 33 naar 48 procent.^[290] Let wel, dit waren de formele bindingspercentages, geregistreerd bij de aanbieding van deze hulp. Hoewel de werkelijke bestedingen heel anders kunnen zijn uitgevallen, suggereren deze cijfers in beginsel wel een geleidelijk toenemende bestedingsvrijheid voor de ontvangers van Nederlands hulp.

Als dit een positieve ontwikkeling betekende voor de betreffende ontwikkelingslanden, dan was het beeld voor Nederland zelfs nog iets gunstiger dan dat voor de DAC als geheel: terwijl de percentages van de geheel ontbonden hulp van de DAC-groep in deze jaren in dezelfde orde van grootte lagen als die van Nederland, daalde dat van de geheel gebonden hulp van de DAC-groep iets minder (van 56 naar 39 procent), en steeg dat van de partieel ontbonden hulp slechts van 9 naar 14% van de totale DAC-ODA; deze partiële ontbinding bleef dus zowel qua hoogte als qua stijgingstempo achter bij wat dit aandeel deed in de Nederlandse ODA.^[291]

Bezien we vervolgens het totaal van de binding van de Nederlandse hulp volgens het onderzoek dat we ook in de vorige hoofdstukken al hebben aangehaald (De Haan et al. 1984). De auteurs noemen dit totaal de feitelijke binding. Zij hebben het dan niet alleen over de som van de formele en de informele binding, maar ook uitsluitend over de bilaterale hulp, terwijl ook het onderscheid tussen volledige en partiële binding in dit onderzoek niet wordt gemaakt. De cijfers van de feitelijke en de formele binding, die deze auteurs vonden van Nederlands bilaterale ODA in de periode 1973-’77, zijn weergegeven in Tabel 6.3 hierna, en ik heb daaraan mijn berekening van de informele binding (het verschil tussen de regels 1 en 2) toegevoegd.^[292]

Deze tabel laat in een oogopslag tevens de onderlinge verhoudingen tussen deze drie soorten binding zien. Vergelijken we de formele binding in deze tabel met die van Nederlands totale ODA (dus inclusief de multilaterale geldstroom), zoals hierboven aangehaald uit de DAC-bron, dan geeft deze bilaterale binding een minder sterke daling te zien dan die van de totale ODA – en dit verschil werd niet verstoord door de stijging in 1977, want ook de totale ODA had zo’n stijging in dit jaar, vergeleken met 1976 (zoals blijkt uit het eerdere DAC-rapport 1977, p. 191).

Het totaal van de feitelijke binding in de tabel heeft echter helemaal niet zo’n dalende tendens (al lijkt dit wel zo als men alleen het eerste met het laatste jaar vergelijkt). In tegendeel, deze feitelijke binding schommelt van jaar tot jaar, waarbij vooral de eenmalige piek van 71 procent in 1975 opvalt. En die piek blijkt nog geprononceerder te zijn in regel 3 (de informele binding), die het saldo vormt van beide andere bindingsmethoden: 17 procent in 1975, bijna een verdubbeling ten opzichte van 1974, en in 1976 weer helemaal terugzakkend naar dit eerdere percentage.

Nader beschouwd, lijkt de wisselvalligheid van de feitelijke binding in deze periode geheel verklaard te worden door de scherpe en (bijna) gelijkmatige stijging van de informele binding naar haar hoogste niveau in 1975, en een iets minder steile daling daarna. Waarom deze informele binding plotseling omhoog schoot in 1975, en daarna weer terugviel, was geen vraag die De Haan c.s. zich stelden.^[293] Aangezien deze informele binding vooral in het bestedingsoverleg met de ontvangende landen tot stand kwam – hoewel niet alleen daar –, en Pronks regie van dat overleg waarschijnlijk pas in 1974 goed op gang zal zijn gekomen, zijn er blijkbaar dus eerst twee jaren geweest waarin deze vorm van bestedingsdwang (in procenten van de hulp) nog fors toenam (in 1974 tot meer dan het viervoudige – 9 procent – en in 1975 nog eens tot bijna het dubbele – 17 procent), voordat er in de tweede helft van de periode een bijna even grote daling van de informele binding ontstond.

Uit dit laatste blijkt echter niet zonder meer dat Pronks streven om de ontvangende landen  meer bestedingsvrijheid te gunnen slaagde. De latere daling van de informele binding blijkt namelijk in 1977 alweer tegengewerkt te zijn door een stijging van de formele binding (van 51 naar 56 procent). Al met al dus vooralsnog geen aanleiding tot juichen voor wie het pro-ontwikkelingmodel als maatstaf neemt.

Terwijl de voorgaande cijfers nog wel wat vragen open laten, is er wèl een ander gegeven dat de indruk bevestigt dat er in de laatste jaren van Pronks ministerschap toch enige verbetering optrad in de bestedingsvrijheid van ontvangende ontwikkelingslanden. Het is echter een gegeven, dat alleen beschikbaar is over de jaren vanaf 1974, en bovendien om twee redenen niet vergelijkbaar is met de voorgaande cijfers:

a) het heeft slechts betrekking op (een deel van) de Nederlandse bilaterale hulp aan alleen concentratielan-den (begrotingscategorie I, die gemiddeld iets meer dan 40 procent van de totale ODA bedroeg, en 65 procent van de bilaterale ODA); en

b) het betreft alleen de bestedingsafspraken met deze landen, wat niet zonder meer gelijk mag worden gesteld met gebonden (is: opgedrongen) bestedingen.^[294] Maar het is wèl een op zichzelf interessant gegeven, en er kwam ook een interessante uitsplitsing bij naar voren van de goederen en diensten die met de hulp gekocht zouden worden (op dit laatste kom ik zo meteen terug).

Dit betrof het overzicht dat in de eerste MvT van minister De Koning (voor 1979) gegeven is van de bestedingen die in vier van Pronks jaren werden overeengekomen met de ontvangende concentratielanden van goederen en diensten geleverd door, achtereenvolgens: Nederland, ontwikkelingslanden, en andere donorlanden. Hieruit bleek dat van deze uitgavencategorie een opmerkelijk hoog aandeel werd afgesproken dat alleen in Nederland besteedbaar was – ook al liep dat aandeel wèl terug, in geleidelijk afnemende stappen, van 91 procent in 1974 tot 72 procent in 1977.^[295] Bovendien zou het grootste deel van het restant van deze hulp worden besteed in ontwikkelingslanden, een aandeel dat toenam van 9 tot 26 procent, en dat op zijn beurt weer geheel of overwegend zou opgaan aan de financiering van lokale kosten in het ontvangende land (stijgend van 9 tot 21 procent). Het aandeel dat in dit overzicht werd aangeduid als ‘partiële ontbinding’ zou dan waarschijnlijk alleen naar andere ontwikkelingslanden gaan (van 0 naar 5 procent), terwijl het aandeel dat in andere donorlanden zou worden besteed, groeide van 0 naar 2 procent van de betreffende Categorie-I-hulp.^[296]

Kortom, hoewel, nogmaals, de afgesproken hoge besteding in Nederland niet uitsluitend als gedwongen mag worden beschouwd, was er dus wel sprake van een voor de betrokken ontwikkelingslanden gunstige stijging van de financiering van lokale kosten.

Wat de genoemde uitsplitsing van goederen en diensten betreft: 30-40 procent van de afgesproken aankopen in Nederland betrof  ‘grote kapitaalgoederen’ (vliegtuigen, baggeruitrusting of hele fabrieksinstallaties), die aldus vooral door grote ondernemingen worden geleverd; de rest werd verdeeld over middelgrote en kleine kapitaalgoederen, grondstoffen en onderdelen, en bulkgoederen en diensten. Mogelijk waren de werkgelegenheidseffecten van deze bestedingen in Nederland waarschijnlijk méér verbonden aan de laatste groepen van leveranties dan aan die van grote kapitaalgoederen.

Voor het verwerven van orders bij en opdrachten aan Nederlandse bedrijven kan echter, gezien vanuit pro-domo-overwegingen, ook het aanknopen van nieuwe hulprelaties interessant zijn. Louisse heeft daarom onder andere uitgezocht of de hulp aan nieuwe concentratielanden een positieve invloed had op de Nederlandse exporten naar die landen: van de zes nieuwe landen waarvoor handelsgegevens beschikbaar waren, was er echter maar één, Sri Lanka, waar de hulptoename vooraf ging aan een stijging van de invoer van dat land uit Nederland (wat overigens ook in Suriname gebeurde, maar daar overtrof de hulp de invoer aanzienlijk, zelfs nadat de hulpoverdracht in 1977 al weer terugliep en de invoer nog steeds steeg). Bij drie van deze nieuwe landen (Soedan, Zambia en Egypte) liep de hulptoename één of meer jaren achter bij de invoergroei (terwijl de hulp aan Egypte bovendien maar een heel klein deel van de invoer uit Nederland besloeg); en bij twee van de overige landen (Jamaica en Cuba) ging de hulpstijging zelfs gepaard met een dalende invoer uit ons land.

Verder was er ook bij de concentratielanden van oudere datum weinig correlatie zichtbaar tussen de hulp en de exporten uit Nederland, ook al kenden dertien van de zestien door Louisse onderzochte oude en nieuwe concentratielanden wèl een handelstekort ten opzicht van ons land (dat overigens maar in drie van de gevallen werd goedgemaakt of overtroffen door de uit Nederland afkomstige hulp – Louisse 1979, p. 78-90).

De eerder genoemde formele bindingspercentages volgens de DAC die gerelateerd waren aan de totale ODA, omvatten daardoor tevens de Nederlandse hulp die via multilaterale instellingen werd geleid. Ook een deel van de daarmee te kopen goederen en diensten kwam uit Nederland, enerzijds via openbare aanbestedingen waarvoor Nederlandse leveranciers voldoende concurrerend bleken te zijn, en anderzijds via interne regels en/of niet geopenbaarde afspraken. Louisse kon achterhalen wat via vier van die instellingen (UNDP, EOF, IDA en WFP/EG, samen bijna driekwart van de Nederlandse multilaterale hulp) in ons land werd aangekocht: ruim 35 procent. Aannemend dat van de overige multilaterale bestedingen minder in Nederland terecht zou komen, schatte hij het aandeel in de totale Nederlandse multilaterale hulp op 30 procent. Maar dat betrof alleen het gemiddelde van 1972 t/m ’76, met dus maar vier van Pronks jaren, en zonder dat het verloop daarvan in die jaren getoond werd (idem, p. 62). Desalniettemin overtrof de totale besteding in Nederland van de Nederlandse hulp via dit kanaal verre de inmiddels door de DAC gepubliceerde cijfers over de formele binding van de multilaterale hulp: de volledig gebonden vorm daarvan beliep slechts 2 respectievelijk 1 procent in 1976 en ’77, terwijl de partieel gebonden multilaterale hulp in dezelfde jaren rond 28 procent zat, en de volledig ongebonden hulp van 70 naar 71 procent ging.^[297] Ook dat relativeert nog eens de betekenis van de formele bindingscijfers.

Het geheel van deze gegevens overziende, moet dus geconcludeerd worden dat er weinig met stelligheid te zeggen is over veranderingen in de formele en informele binding van de officiële ontwikkelingshulp aan besteding in Nederland tijdens het kabinet-Den Uyl, behalve dan: dat in de tweede helft, voor zover er cijfers zijn, wel een meer of minder dalende beweging leek te beginnen. Wel rijst dan nog de vraag of, en in welke mate, de ontvangende ontwikkelingslanden met de aldus wellicht wat minder belemmerde besteding van deze hulp tevens over de laagst geprijsde en ook in andere zin het meest in aanmerking komende goederen en diensten konden beschikken. Verhalen over misbruik van mededingingsgebreken en over met corruptie of fraude samenhangende te dure en minder adequate leveranties zijn er genoeg, maar de representativiteit daarvan is moeilijk te beoordelen. Pronk is wel bezig geweest met het aantasten van monopolieposities van Nederlandse ingenieursbureaus en andere met het bedrijfsleven geassocieerde adviesdiensten, maar dat werd tegengewerkt en vervolgens ook bemoeilijkt door personeelsgebrek bij DGIS, waardoor de uitbesteding van uitvoeringstaken moest worden uitgebreid  (MinBuza 1976c, p. 29-30, en Bol 1976, p. 510-512). De connecties van deze veelal internationaal opererende intermediairs in de ontwikkelingssamenwerking zijn zodanig dat zij zowel bij multilaterale instelingen als via de kant van de ontvangende landen al in een vroeg stadium (en in Nederland ook via andere ministeries dan BuZa) invloed uitoefenen op de aard en wijze van besteding van de fondsen (een probleem dat Pronk ten onrechte bagatelliseerde in zijn reactie op commentaren tegen het einde van zijn eerste ministerschap – Pronk 1977b, p. 575).

De schade van minder adequate of totaal ongeschikte leveranties is moeilijk te kwantificeren (zie Herfkens & Van der Lans 1986, passim, voor veel voorbeelden daarvan), maar de mogelijke prijsnadelen zijn beter meetbaar. Volgens Marres, destijds werkzaam op DGIS, waren deze nadelen in de recente, economisch moeilijkere, jaren ‘minimaal’ gestegen tot 25 procent. Omdat hij de mogelijke efficiencyverliezen in de ontvangende landen op 5 procent schatte, lag de reële waarde van de gebonden hulp volgens hem ‘zeker’ 30 procent lager dan het nominale hulpbedrag suggereerde (Marres 1980, p. 135). Al met al dus een problematiek waarin tijdens het kabinet-Den Uyl nauwelijks verbetering kon worden gerealiseerd.

Directe bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden en de FMO

Het integrale ontwikkelingsbeleid van het kabinet-Den Uyl zou, naast de eerder besproken handel met en het bevorderen van importen uit ontwikkelingslanden, ook rechtstreekse steun omvatten aan de opbouw van eigen productiecapaciteit in die landen. Dit vermogen tot voortbrenging van voor consumptie of verdere verwerking beschikbare goederen en diensten kan, vanuit het buitenland, op vele indirecte manieren worden bijgestaan – het merendeel van de ODA en non-ODA-uitgaven van de donoroverheden is daarop gericht. In deze sectie zullen we het echter alleen hebben over de rechtstreekse bijstand daaraan door de institutie die ook in Nederland zelf tot de meest prominente eigenaar en beheerder van productie-activiteiten behoort: de particuliere onderneming. Particuliere, op winst gerichte, bedrijven houden zich om verschillende redenen, hoofdzakelijk afhankelijk van de aard van hun activiteiten, ook bezig met het vestigen en uitbreiden van, of het als (mede)eigenaar deelnemen in, al of niet particuliere ondernemingen in ontwikkelingslanden.^[298] Het hoofdonderwerp van deze sectie is weliswaar de door minister Udink opgerichte Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO), met als hoofdtaaak dergelijke bedrijfsinvesteringen van Nederlandse ondernemingen te stimuleren. Het is echter nodig eerst iets te zeggen over deze investeringen zelf.

Zoals in hoofdstuk 1 en daarna enige malen is benadrukt, werden in de loop van de tijd de pro-ontwikkeling-opvattingen over het nut van buitenlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden voor deze landen geleidelijk aan bijgesteld: na een aanvankelijke achterdocht over de primair door eigenbelang geleide activiteiten van de betrokken westerse ondernemingen ontstond mettertijd meer oog voor de mogelijkheid van verenigbaarheid van hun belangen met die van overheden en bedrijven in ontwikkelingslanden. Het begin van die kentering manifesteerde zich in Nederland juist in deze periode, en is in grote lijnen ook traceerbaar in de persoonlijke opstelling van minister Pronk.

Terwijl Pronk zelfs in het linkse imago van het kabinet al opviel als criticus van de Derde-Wereld-operaties van het bedrijfsleven, ging hij in de ogen van de ondernemers zelf door voor weinig minder dan hun staatsvijand numero één. Het was dan ook vooral uit tactische overwegingen dat Pronk in zijn eerste MvT zijn opvattingen over de rol van buitenlandse particuliere investeringen in het ontwikkelingsproces graag doorgaf in de woorden van de kritiek die zijn voorganger Boertien daarover had genoteerd in diens (laatste) MvT voor 1973. Echter, anders dan bij Boertien, bevatten de passages van Pronk alleen een opsomming van de negatieve aspecten van deze investeringen, aangevuld en soms aangedikt met eigen meningen gebaseerd op een deel van de wetenschappelijke en de meer politieke literatuur. Dat er ook positieve gevolgen aan te onderkennen waren – Boertien verwees daarvoor ook naar een recent OESO-onderzoek dat door het Rotterdamse NEI was uitgevoerd –, leek op grond van Pronks tekst ondenkbaar; zelfs de bijdrage van deze particuliere kapitaalstroom aan de totale overdracht van middelen naar ontwikkelingslanden kwam slechts indirect naar voren in de zin die stelde, dat de kritiek enerzijds en de wenselijkheid van een grotere overdracht anderzijds ‘een onduidelijk beeld hebben doen ontstaan,’ waarvan ‘het gewenst is dat hierin spoedig helderheid komt.’

Voor een goed oordeel over de betekenis van deze investeringen, zo stelde Pronk, waren nieuwe studies nodig, ook van VN-organen en van de Beweging van Niet-Gebonden Landen (BNGL). En Nederland had al aangekondigd bereid te zijn tot additionele financiële steun daaraan. Bovendien zou er ook in Nederland beleidsgericht onderzoek worden gestimuleerd, waarbij de regering zowel werkgeversorganisaties als vakcentrales wilde betrekken (ter vergelijking: MinBuza respectievelijk 1972, nr. 2, p. 26 en 1973b, nr. 2, p. 35-36).

De genoemde NEI-studie was een van de onderzoeken waaraan ook de Nederlandse regering financieel had bijgedragen. De onderzoeksleider, Professor Bos van wat toen nog de NEH heette, vatte de voornaamste resultaten en een vergelijking met een in hetzelfde OESO-kader uitgevoerd Canadees onderzoek, samen in een persoonlijke beschouwing in de Internationale Spectator. Daarin konden wel wat nieuwe en gedeeltelijk meer positieve empirische effecten voor de gastlanden worden gepresenteerd. Maar veel belangrijker waren de ontwikkelde methodologie voor het schatten van meetbare macro-economische gevolgen van buitenlandse bedrijfsinvesteringen, en de mogelijkheid om daarmee zichtbaar te maken hoezeer directe en totale effecten van elkaar kunnen verschillen en in welke mate beide afhangen van de bij het onderzoek gemaakte veronderstellingen (bijvoorbeeld ten aanzien van de vraag of er wel of geenalternatieven zijn voor de onderzochte investering uit het buitenland).^[299]

Er kwamen in de jaren hierna nog vele andere onderzoeken, sommige globaal en algemeen (maar daarom vaak met minder diepgang en met meer impressionistische dan empirische bevindingen), andere gedetailleerder, of beperkt tot één of enkele sectoren en/of landen (en daardoor minder representatief). En er kwamen in 1973 en ’74 ook nog VN-rapporten uit over de rol van multinationale (of transnationale) ondernemingen en hun invloed op het ontwikkelingsproces en internationale relaties in het algemeen (United Nations 1973 en 1974); deze leidden onder andere tot de oprichting van zowel een Centrum voor onderzoek en informatie als een intergouvernementele Commissie inzake Transnationale Ondernemingen (de laatste begon in 1976 aan de opstelling van een gedragscode voor zulke ondernemingen). En uiteraard kregen de buitenlandse investeringen en andere activiteiten van transnationale en nationale ondernemingen ook veel aandacht in de diverse NIEO-pleidooien en de vele internationale onderhandelingen en conferenties die in deze periode plaatsvonden.

Opvallend was echter, dat de scherpe kritiek die met name regeringen van ontwikkelingslanden in die jaren in internationale fora uitoefenden op het doen en laten van westerse ondernemingen steeds meer bleek te gaan contrasteren met het feitelijke, vaak veel minder kritische, beleid dat zij in eigen land voerden ten aanzien van buitenlandse investeringen.^[300] Dat had wel iets te maken met aanpassingen die het bedrijfsleven doorvoerde in reactie op de eerdere kritische bejegening international. Maar ook het duurder wordende internationale leenkapitaal en de groeiende schuldproblemen van allerlei landen speelde mee. In het licht van dit laatste werden het niet-schuld-creërende karakter van directe investeringen en de daarmee verbonden kennisoverdracht en toegang tot buitenlandse leveranciers en afzetmarkten een veel aantrekkelijker alternatief. De internationale kritiek verstomde weliswaar niet onmiddellijk, maar nadat ook het mede door buitenlandse investeringen gestimuleerde economische succes van de Aziatische NIC’s zich duidelijker begon af te tekenen, besloten steeds meer regeringen van ontwikkelingslanden tegen elkaar op te bieden met belastingfaciliteiten en andere gunstige vestigingsvoorwaarden om meer westerse investeerders aan te trekken.

De kentering in Pronks opstelling voltrok zich aanvankelijk voornamelijk binnenskamers, en wellicht alleen in zijn hoofd, want van wijzigingen in de inhoud en vooral de presentatie van zijn beleid ten aanzien van Nederlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden was in zijn eerstvolgende MvT’s nog niet veel te merken. Vermoedelijk werd zijn persoonlijke herbezinning vooral geprikkeld door de oppositie die hij van verschillende kanten ondervond tegen zijn omvormingsplannen van de FMO (zie hierna). Dit zal hem tot het besef hebben gebracht dat louter verkettering van deze investeringen hem weinig zou helpen bij het beïnvloeden van het bekritiseerde gedrag. Er volgden in 1974 en ’75 diverse gesprekken met vertegenwoordigers van werkgeversorganisaties, maar de – voor zover ik heb kunnen vaststellen – eerste publieke uiting van zijn wat meer genuanceerde opvattingen over dit onderwerp dateert van 25 februari 1976, toen hij de jaarvergadering toesprak van een illuster gezelschap van Nederlandse ondernemers, de toen bijna tweehonderdjarige Nederlandsche Maatschappij voor Nijverheid en Handel (NMNH).

Over bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden zei hij daar^[301] – maar het was maar één van de onderwerpen die hij besprak –, dat deze ‘veelal gepaard gaan met een aantal politieke en economische neveneffecten waardoor de positieve gevolgen worden verminderd of zelfs omslaan in een per saldo negatieve uitkomst voor het betrokken ontwikkelingsland’ (Pronk 1976, p. 46, cursiveringen toegevoegd). Dat was heel wat evenwichtiger dan de visie die uit de eerste MvT opklonk. Niet alleen erkende Pronk nu ook ‘de mogelijkheid van een positieve ontwikkelingsbijdrage’, hij vond deze zelfs ‘onmisbaar.’ Het was ‘immers uitgesloten dat (…) zonder de aanwending van het financiële en technische potentieel van deze ondernemingen’, die ‘nu reeds meer dan 50 procent van de totale middelenoverdracht aan ontwikkelingslanden’ voor hun rekening namen, de industriële opbouw in de Derde Wereld en de aanpassing van de ontwikkelde landen aan een vergrote afzet uit ontwikkelingslanden, tot stand konden komen. Echter, met wat hij er onmiddellijk daarna aan toevoegde toonde hij zich nog wèl de ‘oude’ Pronk, dan wel een representant van het dirigistisch-socialistisch denken van die tijd: want het was ‘nog meer dan voorheen noodzakelijk dat overheden zowel nationaal als internationaal het kader definiëren waarbinnen het bedrijfsleven zijn bijdrage kan leveren.’ En ‘geen regering zal het zich kunnen of willen veroorloven beslissingen’ over de industriële structuur en de sociaal-economische ontwikkeling ‘in zijn totaliteit over te laten aan een door haar niet te beïnvloeden bedrijfsleven’ (idem p. 47).^[302]

Laten we nagaan wat Pronk precies wilde wijzigen in de FMO – zelf had hij het meestal over het ‘omvormen’ daarvan. In zijn eerste MvT was daarop al gepreludeerd met de mededeling die zijn eerder besproken kritiek afrondde: er zou naar worden gestreefd om uit de verschillende genoemde onderzoeken ‘normen af te leiden voor een toekomstig FMO-beleid, zodat dit zich primair op de belangen van de ontwikkelingslanden zal richten.’^[303] Pas in zijn daarna volgende MvT (voor 1975) kwam Pronk op de proppen met de ‘beleidsuitgangspunten’ die hem voor de FMO-omvorming voor ogen stonden (in zijn volgorde):

1. grotere concentratie op autochtoon bedrijfsleven in ontwikkelingslanden;

2. grotere zeggenschap van de staat in de FMO;

3. betere toetsing aan geldende ontwikkelingscriteria;

4. meer concessionele financieringssteun door de FMO;

5. ook FMO-financiering van technische bijstand aan bedrijven in arme landen; en

6. FMO-steun ook in relatie zien met herstructurering en buitenlandse werknemers in Nederland (MinBuza 1974b, p. 74).

Hoewel het eerste uitgangspunt sprak van ‘grotere’ concentratie, werd vooral beoogd het in Udinks opzet vereiste ‘substantiële belang’ dat Nederlandse bedrijven in de te steunen investering moesten hebben, geheel te laten vervallen. Zoals we hebben gezien in hoofdstuk 4, was deze gebondenheid aan dit belang één van de bezwaren van de critici (waaronder ook Pronk) tegen het oorspronkelijke wetsontwerp.^[304] De uitgangspunten 2 en 3, die eveneens voortkwamen uit eerder verwoorde kritiek, voorzagen vervolgens in middelen en methoden om de werkzaamheden van de FMO  meer in overeenstemming te brengen met haar (destijds pas op de valreep aangepaste) primaire doel: bij te dragen aan de ontwikkeling van de landen waarin geïnvesteerd werd. Het vierde en vijfde uitgangspunt, die hetzelfde doel dienden, waren nieuw, evenals het het zesde, dat de FMO wilde betrekken bij de genoemde onderdelen van het integrale herstructureringsbeleid in Nederland.

Hoe dit allemaal vorm diende te krijgen was niet alleen de vraag bij dit laatste beleidsuitgangspunt; maar echt controversieel waren alleen de punten 1 en vooral 2. Even afgezien van de reacties van de voornaamste ministeries die bij de bespreking van de OS-voorstellen betrokken waren,^[305] kwamen de drie vakcentrales reeds in november 1974 met een gezamenlijk ‘voorlopig oordeel’ waaruit bleek dat zij alles ‘toejuichten’, ‘in beginsel goedkeurden’ of ‘positief beoordeelden’ – behalve de vergroting van de zeggenschap van de staat en de vorm die Pronk daaraan wilde geven, namelijk: ‘overname door de staat van de particuliere aandelen’ van de FMO.^[306] Dat was een wijziging die ook de vakbeweging ‘met stelligheid’ afwees, omdat volgens haar de voorgestelde taakverruiming van de FMO ‘in het geheel geen andere structuur’ van die instelling noodzakelijk maakte. ‘Integendeel’ zelfs, vonden de centrales, de huidige 50-50 verdeling van de aandelen tussen overheid en particulieren sloot ‘zeer goed aan op die taakverruiming,’ omdat naar hun mening de nieuwe taken alleen ‘door een nauw samenspel van overheid, bedrijfsleven en vakbeweging effectief te realiseren zijn’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 303).

De brief die de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden drie maanden later aan het parlement richtte over Pronks plannen was eveneens vooral gericht tegen deze, wat de ondertekenaars: ‘nationalisatie’ van de FMO noemden – een derde van hun brief was eraan gewijd.^[307] Deze grotere zeggenschap over de FMO betekende volgens deze ondernemersvertegenwoordigers ‘het verlaten van het beginsel dat voor FMO-investeringsprojecten samenwerking tussen de Nederlandse overheid en het bedrijfsleven noozakelijk is.’ Maar de grond die zij daarvoor aangaven was nogal zwak: ‘investeringen in ontwikkelingslanden’ zouden ‘in de meeste gevallen slechts met mede-investeringen en/of know-how respectievelijk management uit een industrieland van de grond kunnen komen’ (p. 2 van de werkgeversbrief). Dat was niet alleen een bewering zonder enige empirische onderbouwing, maar ook een argument dat, net als het bovengenoemde bezwaar van de vakbeweging, als zodanig weinig te maken had met de eigendomsverhoudingen in de FMO.

Vermoedelijk hing de geciteerde stellingname van beide ondernemersverbonden meer samen met hun andere bezwaar tegen Pronks voornemens, namelijk het schrappen van het tot dan toe vereiste substantiële belang van Nederlandse bedrijven bij FMO-financieringen. Maar dat schreven zij kennelijk niet graag expliciet, dus wezen zij er slechts op dat het loslaten van dit belang indruiste ‘tegen de huidige wettelijke verplichting’ – alsof die uit iets anders bestond dan wat de bestaande FMO-wet aangaf. Tegelijkertijd probeerden zij een positieve indruk te maken door een compromis te opperen: het woord ‘substantieel’ mocht wel vervallen, want de door de minister gewenste grotere concentratie op het autochtone bedrijfsleven in ontwikkelingslanden achtten de briefschrijvers wèl ‘aanvaardbaar’ – althans: ‘voor zover een Nederlands belang aanwezig blijft’ (idem, p. 3, cursivering toegevoegd).

Hoe relevant waren de eigendoms- en zeggenschapsverhoudingen in de FMO dan voor het beleid van deze instelling? Op dat punt had Pronk al bij voorbaat (in de in noot 309 genoemde nota) een antwoord gegeven, en dit waarschijnlijk vele malen herhaald in de verschillende directe besprekingen met vakbeweging en werkgevers en in spreekbeurten en interviews nadien: ‘Ook indien de FMO een volledige Staatsinstelling zou worden,’ schreef hij in die nota, ‘lijkt een goede samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en vakbeweging bij de uitvoering van het beleid van groot belang.’ Maar die moest wel worden versterkt door wat in de volgende zinnen, betrekking hebbend op de toezichts- en uitvoeringsorganen van de FMO werd benadrukt, namelijk dat naast ‘paritaire’ ook ‘meerderheidsconstructies’ en ‘doorslaggevende’ stemmen ten gunste van de overheid dienden te worden gecreëerd (Dierikx et al., red., 2005b, p. 189).

Eveneens bij voorbaat was in dezelfde nota een ten aanzien van deze organen genoemd argument van zowel de werknemers als de werkgevers tegengesproken: het feit dat de overheid in de bestaande FMO de helft van de zetels bezette en/of in de projectenpool ‘een vetorecht’ had, zou ‘toch een garantie moeten zijn [sic] dat op de meeste punten [sic] haar mening doorslaggevend is’ (idem p.303), dan wel dat ‘de sociale elementen in de ontikkelingspolitieke visie van de regering ook nu volledig tot hun recht kunnen komen’ (p. 2 van de werkgeversbrief). Volgens Pronk impliceerden de bestaande constructies daarentegen dat de betreffende overheidsrepresentanten wèl bepaalde projecten konden ‘tegenhouden’, maar ‘niet in staat’ waren, wanneer de andere leden niet zouden meewerken, ‘projecten te doen aannemen die naar hun mening uit een oogpunt van ontwikkelingsbeleid van belang zijn’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 188-189). Een overtuigend tegenargument, maar… tevens een blijk van de ideologische aard van deze meningsverschillen over de overheidszeggenschap: waar Pronk zei: de overheid beslist want die fourneert de middelen, zeiden de opponenten: we beheren de FMO gezamenlijk, dus dient geen van de mede-eigenaren zijn wil te kunnen opleggen aan het geheel.^[308]

Water in de wijn doen en erkennen dat ook anderen redelijke opvattingen kunnen hebben, viel Pronk echter niet licht. Het wekt dan ook wel verbazing te zien hoe hard hij het kennelijk een tijdlang heeft willen spelen. Bijvoorbeeld Lubbers, die hem er al enkele malen op gewezen had ‘de grootst mogelijke moeilijkheden’ te verwachten van Pronks wijzigingswensen, kreeg op 24 mei 1974 van hem te horen dat die wensen een ‘programmatisch uitgangspunt van dit Kabinet’ betroffen, en dat, ‘indien het niet goed mogelijk blijkt de FMO overeenkomstig te herstructureren, ik geen mogelijkheden zie om voor deze maatschappij op de begroting 1975 fondsen ter beschikking te stellen.’^[309] Het lijkt er zelfs op dat Pronk niet alleen met een slechts tijdelijke financieringsstop heeft gedreigd – dat suggereert althans de indirecte aanhaling van de ING-redactie uit een gesprek tussen Pronk en Duisenberg van Financiën, dat bijna twee weken later plaatsvond. Pronk zou daarin hebben verklaard ‘dat hij voor de FMO slechts twee mogelijkheden zag: opheffing of herstructurering.’^[310]

Ik betwijfel echter of Pronk het eerste ooit serieus als alternatief heeft overwogen – nog daargelaten dat er waarschijnlijk ook geen meerderheid in de ministerraad zou zijn geweest voor een totale opheffing van de FMO: daarmee zou immers niet noodzakelijk iets veranderen aan de autonome investeringen van Nederlandse ondernemingen in ontwikkelingslanden, en bovendien elke mogelijkheid om ze positief te bevorderen en, waar nodig, beter te laten bijdragen aan het ontwikkelingsdoel, volledig worden prijsgegeven. Kortom: opheffing van de FMO zou geen Pronkiaans alternatief zijn geweest.^[311]

Duidelijker was in elk geval de notitie die Pronk een jaar later toezond aan de Vaste Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking (VCOS) ter voorbereiding van het mondelinge overleg over deze wetswijziging. Daarin stond dat voor de gewenste grotere zeggenschap van de staat in de beheersorganen van de FMO een ‘waarborg’ nodig werd gevonden, in de vorm van verwerving van ‘een meerderheidsbelang (51 procent van het aandelenpakket) in de FMO.’ Tevens zou de Raad van Commissarissen ‘de opdracht krijgen erop toe te zien dat’ het FMO-beleid ‘in overeenstemming is met het regeringsbeleid’, terwijl de minister ook de mogelijkheid moest krijgen het vetorecht van de andere leden van de projectbeoordelingscommissie te overrulen (Tweede Kamer 1975b, p. 1).

Uiteraard stemde de eerstgenoemde beperking tot 51 procent de opponenten niet milder in hun verzet, ook niet nadat Pronk had toegelicht dat de beslissing om daarmee te volstaan was voortgekomen uit interdepartementaal overleg en na raadpleging van de Raad van Commissarissen van de FMO. Op verschillende momenten tijdens de bespreking verzekerde hij de Kamerleden ervan dat de regering ook verdere aarzelingen bij de FMO-partners ‘in onderling overleg zoveel mogelijk zal trachten weg te nemen’ – al herhaalde hij wel het reeds genoemde financiële dreigement ingeval hun verzet niet te vermurwen zou zijn. Maar er zouden ‘geen stappen worden genomen buiten hen om,’ want ‘aan hun oordeel wordt veel belang gehecht.’ Hij deelde dan ook niet de vrees van de VVD dat, ‘als ten aanzien van de beslissingsmacht de balans zou doorslaan naar de overheid, verwacht mag worden dat de medewerking van het bedrijfsleven aan de FMO zal verminderen.’ Nee, zei Pronk, want: ‘zou er inderdaad geen belangstelling’ meer zijn, ‘dan zouden toch beslist twijfels [gerezen zijn] over de functionering van de FMO in het verleden’ (idem, p.4). In elk geval zou het mogelijk ‘ongunstige psychologische effect’ van een vergrote zeggenschap van de overheid kunnen ‘worden afgeweerd door een goed overleg tussen alle participanten in de FMO’ (idem, p.6).

Vermoedelijk heeft Pronk kort voor of na dit overleg met de Tweede Kamer ook het laatste meningsverschil met Financiën uit de weg kunnen ruimen: zijn mededeling in de Kamer dat de samenstelling van de FMO-Raad van Commissarissen niet gewijzigd hoefde te worden (idem, p. 4), was namelijk volgens de BEB van EZ het enige punt waarop Financiën eerder afstand nam van de gezamenlijk met BuZa-OS opgestelde wijzigingsvoorstellen in de bestaande FMO-regelingen (wet, statuten en een overeenkomst met de staat).^[312] Desondanks vond de plaatsvervanger van de EZ-DG het drie maanden later, toen ook de instemming van L&V binnen was, nog te vroeg om het EZ-verzet tegen deze voorstellen dan maar op te geven: alleen adviseerde hij Lubbers zich ‘ietwat afzijdig’ te houden en niet in te gaan op pogingen van werkgevers en werknemers om hem, zo leek het, ‘nu de kastanjes uit het vuur [te] laten halen’, nadat zij zelf het spel ‘niet zo erg scherp gespeeld hebben.’ ‘Betere mogelijkheden’ bood volgens deze adviseur het procedurele alternatief: Lubbers bij de behandeling in de ministerraad te laten vragen ‘of de wijzigingsvoorstellen niet door alle mede-eigenaren behoren te worden opgesteld’, waarmee ‘een werkelijke onderhandeling tussen de belanghebbende partijen’ kon worden uitgelokt.^[313]

De geschiedenis, voor zover is op te maken uit de ING-documenten, meldt niet of Lubbers deze suggestie opvolgde, noch of hij of de ministerraad gehoor gaven aan een andere suggestie van de auteur van deze laatste nota, gericht op het maken van een ‘niet te publiceren afspraak’ in de ministerraad.^[314] Wel moet er daarna nog veel werk zijn gemaakt van het overreden van de  laatste overgebleven interne en externe critici, want het wijzigingswetsontwerp kwam nog niet in het najaar van 1975, zoals in juni tijdens het overleg met de Kamer nog was verwacht. In april 1976 was het echter wèl zover,^[315] en daarna ging het voorspoedig: het ontwerp werd door de Tweede Kamer wèl met veel discussie, maar zonder amendementen goedgekeurd in december 1976, en de Eerste Kamer volgde in mei ’77. Naar verluidt knalden de champagnekurken op het ministerie, en ook bij de FMO-staf werd het nieuwe begin gevierd.^[316]

De voornaamste wijzigingen, naast de reeds genoemde verhoging van het staatsaandeel tot 51 procent, de vergrote overheidszeggenschap, en de loskoppeling van de binding aan Nederlandse bedrijven, waren: uitbreiding van de centrale doelstelling met ‘overeenstemming met het regeringsbeleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking’; verbreding van het werkterrein met kleinbedrijffinanciering en technische bijstand; en beoordeling van de investeringsprojecten aan ontwikkelingscriteria, in het bijzonder: uitstralingseffecten, werkgelegenheid, inkomensverdeling, sociale voorzieningen, en self-reliance.^[317]

Als gevolg van de vertragingen tijdens de wijzigingsdiscussie bleef de toewijzing van begrotingsbedragen aan de FMO tot en met Pronks (voorlopig) laatste begroting aan de bescheiden kant – fluctuerend van f. 15 mln. naar f. 20 mln. in 1976 en na een daling tot f. 5 mln. in ’77 weer een stijging naar f. 15 mln. in ’78.^[318]

Of de wijzigingen en de start van de FMO-nieuwe-stijl in 1977 ook vrucht zouden gaan dragen, kon aan het eind van deze periode-Pronk uiteraard nog niet worden voorspeld. Zeker was op dat moment slechts dat, beoordeeld naar de pro-ontwikkeling-maatstaven van die tijd, de FMO-wet van Pronk deze voorheen primair op het bevorderen van Nederlandse particuliere investeringen in ontwikkelingslanden gerichte instelling veranderde in een beloftevol OS-instrument in handen van de overheid: in principe was de FMO een instelling geworden die zich in de eerste plaats kon bezighouden met het creëren en versterken van autochtoon ondernemerschap in die landen. Maar of zij ook zo zou gaan werken, en of daarmee ook méér Nederlands en ander buitenlands kapitaal en geschikte ondernemerskennis en -contacten beschikbaar zouden komen voor de landen die daaraan behoefte hadden – een doel dat bij Udink minder hoog op de agenda stond –, moest natuurlijk nog worden aangetoond. Zoals ook nog moest blijken of Pronks opvolgers het nieuwe beleidsinstrument in dezelfde geest zouden inzetten en uitbouwen, voordat het in 1989, aan het begin van Pronks tweede ambtstermijn als OS-minister, opnieuw op zijn bord kwam voor een tweede, nòg fundamentelere, gedaantewijziging.^[319]

Herstructurering met een ontwikkelingsdimensie?

Tinbergens idee van een optimale internationale arbeidsverdeling waarbij zowel arme als rijke landen baat zouden hebben, vond in Nederland altijd al veel weerklank. Zoals we in de twee voorgaande hoofdstukken hebben gezien, had Udink zelfs al concrete stappen willen zetten voor een actief daarop gericht overheidsbeleid, met onder andere een specifiek ‘re-adaptatiefonds’ ten laste van het ontwikkelingsbudget – waaruit compensatie zou kunnen woren geboden aan bedrijven of regio’s die hun productiestructuur aanpassen ten gunste van meer afzetmogelijkheden voor ontwikkelingslanden. De SER en de NAR, die hij daarvoor om advies had gevraagd, kwamen echter in 1971, toen zijn opvolger Boertien al was aangetreden, met negatieve commentaren: overheidssteun bij herstructureringsmaatregelen was wenselijk, maar dat specifiek doen ten gunste van ontwikkelingslanden leek niet goed mogelijk – en ook weinig opportuun gezien het geringe aandeel van die landen in de moeilijkheden van bepaalde importgevoelige sectoren in Nederland.^[320] Daarenboven was men in het kabinet-Biesheuvel ook niet happig geweest op een actieve rol van ontwikkelingssamenwerking, en met name van de NCO, bij de discussie over verplaatsing van productiesectoren en bedrijven van hier naar ontwikkelingslanden (zie hoofdstuk 4, p. 300 en hoofdstuk 5, p. 438).

Dat leek allemaal radicaal te veranderen met het aantreden van het kabinet-Den Uyl: de politieke uitgangspunten daarvan suggereerden immers een actiever sturend beleid ten aanzien van de Nederlandse productiestructuur dan dat van voorgaande kabinetten. Lubbers van EZ zag er dan ook een duidelijke taak in voor zijn ministerie; en Pronk was, ook als oud-leerling van Tinbergen, extra gemotiveerd om er een actieve bijdrage aan te leveren.

Hij gaf daarvan al meteen blijk in zijn onderdeel van de eerste MvT van BuZa (bij de begroting voor 1974) – en dat was opmerkelijk omdat op dat moment, 2-3 maanden na de start van het kabinet, de discusssie over de voorgenomen (her)verdeling van de competenties tussen OS en EZ, het tot dan toe eerst aangewezen ministerie voor dit structuurbeleid, nog grotendeels gevoerd moest worden. Desalniettemin stelde Pronk – uiteraard wel met medeweten van de ministerraad – dat in het kader van het ‘integrale beleid voor ontwikkelingssamenwerking’ dat het kabinet zou voeren, ook een ‘opvangmechanisme’ zou worden ingebouwd ten behoeve van die (delen van) Nederlandse bedrijfstakken of bedrijven die door de uitbreiding van de handel van en met ontwikkelingslanden ‘in moeilijkheden kunnen komen.’ Het ging dus niet alleen om reeds ontstane moeilijkheden, maar ook om een ‘aanpassing van de Nederlandse nijverheid, (…) die voortvloeit uit de aanpassing aan de internationale arbeidsverdeling ten gunste van de Derde Wereld.’ En daar zouden ook gelden uit het ontwikkelingsplafond voor worden gebruikt. Hoeveel, en waarvoor precies, was nog niet bij benadering aan te geven. Maar Pronk nam er, zonder een bedrag te noemen, ‘pro memorie’ toch alvast een speciale begrotingspost ‘adaptatiefinanciering’ voor op in de BuZa-begroting en in het non-ODA gedeelte van het OS-overzicht (MinBuza 1973b, respectievelijk nr. 2, p. 35, en nr. 3, p. 18).

Opmerkelijk was niet alleen dat deze PM-post in de BuZa-begroting vierkant inging tegen de eerdere adviezen van de SER en de NAR op dit punt, maar ook dat het niet nodig werd geoordeeld daar enig argument voor aan te dragen. Mijn indruk is dat Pronk toen vooral mikte op het verkrijgen van primaire zeggenschap over een deel van de middelen voor het toekomstige herstructureringsbeleid van de regering; daarmee zou hij zich imers tevens verzekeren van een vinger in de pap bij de vormgeving daarvan en in het daarvoor aangekondigde intensieve overleg met werknemers- en werkgeversorganisaties. Een goede zaak dus voor ontwikkelingssamenwerking – tenminste, àls de hoofdbedenking van SER en NAR: of het wel mogelijk zou zijn, en ook zinvol, om in dat beleid speciaal rekening te houden met de handelsbelangen van ontwikkelingslanden, intussen niet als achterhaald, of anderszins als niet langer relevant, was te zien.

Over de eerste kwestie: Pronks invloed, zou snel duidelijkheid komen, maar over de laatste: de mogelijkheid van een echte ontwikkelingsdimensie in het Nederlandse structuurbeleid, heerste langer twijfel, en veel meningsverschil. En die twijfel werd al meteen gevoed door de gang van zaken bij de voorbereiding van een nieuwe internationale regeling van de handel in vezels en textielproducten, die in december 1973 tot stand kwam (het Multivezelakkoord, of MVA). Het integrale en structurele OS-beleid waarover Pronk het in zijn eerste MvT had, bevatte, in aanvulling op steun aan de herstructurering in Nederland en aan de opbouw van nijverheid in ontwikkelingslanden (onder andere door inschakeling van Nederlandse bedrijven die daar investeringen hebben), als derde component ook rechtstreekse verruiming van de handelsmogelijkheden van die landen. Het nieuwe MVA was echter weinig minder dan het volstrekte tegendeel van een pro-ontwikkeling-handelsbeleid – ook al behelsde het formeel nog wel enige verruiming van de textiel- en kledingexporten uit ontwikkelingslanden. In paragraaf 6.2 heb ik daarover reeds het een en ander gezegd, inclusief de constatering dat het kabinet-Den Uyl, dat de MVA-onderhandelingen in de EG overnam van het kabinet-Biesheuvel, weinig meer kon doen aan verbetering van de EG-inbreng in die onderhandelingen. Echter, bij het overleg over de eerste verlenging van het MVA in 1976 en ’77 was dat wèl mogelijk geweest. Maar toen werkten Den Uyl c.s. zelfs actief mee aan een verdere beperking van het MVA. En dat deed men, ondanks het feit dat de hierdoor tot zelfbeperking gedwongen ontwikkelingslanden lang niet de enige, en ook niet de belangrijkste, binnendringers waren op de EG-markt van textiel en confectie – een bedrijfstak die bovendien voor de ontwikkeling van de armere exportlanden juist van cruciale betekenis was. Kortom, een regering die, mèt de EG, dáárvoor verantwoordelijkheid nam, hoefde voor haar intentie een structuurbeleid te voeren dat ook voor ontwikkelingslanden gunstig zou zijn, niet veel geloofwaardigheid meer te verwachten.^[321]

De volgende begrotingen van dit kabinet in 1974 verschaften reeds op twee punten duidelijkheid over het structuurbeleid in wording. De eerdere PM-post werd toen namelijk wèl van een bedrag voorzien: f. 35 mln. Maar, terwijl dit bedrag nog steeds aan het non-ODA-deel van het ontwikkelingsplafond werd toegerekend, op de begroting van BuZa stond de post intussen niet meer. Het was nu een post op de EZ-begroting geworden (MinEZ 1974, no.1, p. 3). Hoewel Pronk er dus geen primaire beslissingsbevoegdheid meer over had, luidde de omschrijving in het non-ODA-deel nog steeds als die voor 1974: ‘Bijdragen aan de herstructurering Nederlandse economie ter verbetering van de positie van de ontwikkelingslanden in de wereldhandel’ (MinBuza 1974b, p. 92).

Die voet tussen de deur kreeg Pronk dus niet, ook al betekende dit niet dat daarmee zijn stem in de besteding van deze OS-middelen en in het structuurbeleid in het algemeen tot nul was gereduceerd. Onduidelijk was weliswaar of de voorbereiding van het structuurbeleid zelf ook viel onder de Unctadparagraaf in Den Uyls brief over de nieuwe competentieverdeling tussen de beide departementen, waarvoor een ‘gezamenlijke verantwoordelijkheid’ was overeengekomen (MinAZ 1973b, p. 2). Maar de twee ministers zouden kennelijk wèl het concrete beleid ten aanzien van in elk geval deze begrotingspost in onderlinge overleg uitwerken. Hun MvT’s voor 1975 hadden er beleidsinhoudelijk weliswaar nog geen substantiële mededelingen over te doen, maar het ‘interdepartementaal overleg’ daarover verkeerde inmiddels blijkbaar in een ‘afsluitend’ stadium.

Een klein half jaar later, op 9 december 1974, was men er wèl uit – althans er verscheen op die datum een gezamenlijke nota van beide bewindslieden, die in de openingsparagraaf aangaf te zullen ingaan op de vraag ‘hoe’ in het voorgenomen Nederlandse herstructureringsbeleid ‘een ontwikkelingsdimensie kan worden ingebouwd’ en ‘in hoeverre’ OS-middelen zouden mogen worden gebruikt ‘om deze herstructurering te helpen financieren.’^[322] Veel meer dan een globale verkenning van deze vragen bood de nota echter niet, en het antwoord op de vraag hoe het zou worden aangepakt, ontbrak zelfs nog geheel.^[323]

De tweede Kamer had er bij de behandeling van de MvT dan ook vele vragen over; en een minderheid maakte toen zelfs meteen principieel bezwaar tegen de financiering uit het ontwikkelingsbudget.^[324] Enkele van de vragen kwamen daarna opnieuw aan de orde in het mondelinge overleg van de VCO met Pronk op 17 juni 1975, maar ik haal daaruit alleen aan dat deze van tevoren een notitie had aangeboden waarin stond dat EZ een aantal sectoren had geselecteerd waarvan individuele bedrijven voor subsidie in aanmerking moesten komen. Over die sectoren was echter nog geen overeenstemming, zo verklaarde Pronk tijdens dit overleg. De overeengekomen volgorde was dat EZ, waar de steunaanvragen binnenkwamen, eerst de wenselijkheid van de voorgestelde maatregelen zou beoordelen; daarna zou BuZa dat alleen toetsen – mede omdat het over minder expertise beschikte. Naast een dergelijk voornamelijk reagerend beleid, zou er echter ook een echt anticiperend beleid (moeten) worden gevoerd, zo benadrukte Pronk ook bij dit overleg nog eens.^[325]

Teleurstellend voor Pronk was echter vooral de opstelling, kort vóór dit Kameroverleg, van de gezamenlijke vakbeweging: in het commentaar van de drie vakcentrales op de nota-Lubbers/Pronk bleek namelijk dat zij het bezwaar van de Kamerminderheid tegen de OS-financiering deelden. Zij wensten wèl dat ‘in de totaliteit van het herstructureringsbeleid (…) een ontwikkelingssamenwerkingsdimensie wordt ingebouwd’, zelfs dat dit ‘gegarandeerd’ zou worden, en dat de OS-minister ‘een belangrijke rol in dit beleid dient te spelen.’ Maar zij vonden ‘het onjuist daarvoor ontwikkelingsgelden’ te gebruiken.^[326]

Uiteraard was het de vraag of die rol even belangrijk èn voldoende kon zijn, als de extra kosten van die OS-dimensie niet ten laste van het OS-budget mochten komen. Op dat aspect ging de vakbeweging echter niet in. Maar ook de argumenten die zij tegen deze OS-financiering aanvoerde waren niet erg sterk – of zelfs onhoudbaar en gedeeltelijk nogal gezocht.^[327] In dat licht rees dan ook wel de verdenking, dat de bonden in hun hart hun primaire taak om in herstructureringssituaties op te komen voor de belangen van werknemers liever niet doorkruist zagen worden door overwegingen ten gunste van ontwikkelingslanden, met hoeveel warmte zij ook bereid waren dat laatste in woorden te bepleiten. Tegelijkertijd bleef het echter wèl een vraag of, en hoe, de overheid echt zou kùnnen waarmaken dat de beoogde herstructurering mede op de belangen van ontwikkelingslanden zou worden afgestemd.

Op die vraag konden ook de daarna verschijnende MvT’s voor 1976 dus, zo kort na het overleg met de Kamer, nog niet veel additionele informatie verschaffen. Wel waarschuwde die van Pronk alvast dat ‘gezien de moeilijke werkgelegenheidssituatie op het ogenblik (…) een actief, anticiperend herstructureringsbeleid moeilijk van de grond te krijgen is.’ Dat bleek echter geen belemmering om de begrotingspost voor het OS-aandeel in de herstructureringsfinanciering in het nieuwe jaar wéér op f. 35 mln. te ramen (MinBuza 1975c, p. 81-82). Iets meer schot kwam er twee maanden later in toen de beide ministers met ‘een aanvullende nota’ kwamen waarin weer een verder stukje van de sluier over de ontwikkelingsdimensie werd opgelicht.^[328]

Nieuws was vooral dat er inmiddels drie bedrijven in aanmerking bleken te zijn gekomen voor subsidie uit deze begrotingspost. Nadere informatie daarover stond in een bijlage: twee van de bedrijven zaten in de triplexindustrie, met verwerking van Westafrikaanse houtsoorten als hun hoofdbezigheid; het derde was actief in de textielindustrie, waar het met de verkoop van bedrukte stoffen eveneens op Afrika was georiënteerd. Voor het ombouwen van hun activiteiten naar meer gespecialiseerde, hoogwaardiger afzet in West-Europa, en naar meer aangepaste nijverheid in de betreffende ontwikkelingslanden, zouden de bedrijven in deze twee sectoren een kwart van hun aanpassingskosten kunnen dekken met subsidie uit het ontwikkelingsbudget (respectievelijk f. 13,8 mln. en f. 1,3 mln.).^[329]

De criteria voor zulke OS-steun aan de herstructurering, maar liefst tien, werden in de nota zelf uitgewerkt. Dat gebeurde nadat daar eerst de drie onderdelen waren genoemd waaruit een subsidiabel project kan bestaan:

• afbouw in Nederland;

• wijzigingen in de Nederlandse productiestructuur; en

• opbouw in ontwikkelingslanden.

Het derde onderdeel zou uit andere OS-middelen worden gefinancierd (de FMO bijvoorbeeld), maar de relatie daarmee was natuurlijk het allerbelangrijkste. Dat zei de nota ook wel in min of meer sterke bewoordingen, maar de vraag rees toch wat de eerste twee onderdelen nou eigenlijk met het OS-plafond te maken hadden: ze definieerden wel het herstructureringsaspect, maar alléén als de relatie met productie- en exportuitbreiding van ontwikkelingslanden ‘concreet aanwijsbaar’ (‘feitelijk of potentieel’, zoals de nota er overigens aan toevoegde – IS 1974-11, p. 377) èn positief is voor die landen (zoals ik eraan zou toevoegen); dan pas zou OS-financiering verdedigbaar zijn.

Aan de voor het voordeel voor ontwikkelingslanden minder relevante eerste twee onderdelen besteedde de nota relatief veel aandacht. Vermoedelijk was dat omdat die voor de binnen-Nederlandse politiek waarschijnlijk belangrijker waren. Dat bleek vooral bij het tweede onderdeel: ‘wijziging in de productiestructuur in Nederland’, wat in criterium 5 zelfs als een ‘essentiële voorwaarde voor afbouw in Nederland’ werd gesteld. De reden werd echter pas duidelijk bij de nadere omschrijving van die wijziging in criterium 6. Uit de vele mogelijkheden om structuurverandering te definiëren koos dit criterium voor de eis ‘dat er vervangende activiteiten moeten zijn, in de zin dat de totale werkgelegenheid zoveel mogelijk behouden wordt.’ Daar kwam dus de aap uit de mouw: deze begrotingspost moest (mede) dienen ter bestrijding van de werkloosheid (zoals we Pronk ook al hebben zien betogen in noot 325, zij het in de weergave van een krant).^[330] Het niet (geheel) vervuld worden van dit werkgelegenheidsdoel kon ook leiden tot subsidiëring van omscholings- en andere omschakelingskosten. Maar ook daarbij was het de intentie ‘dat in verdrukking komende en onzekere werkgelegenheid, waar reëel mogelijk, vervangen wordt door zekere werkgelegenheid op lange termijn’ (idem, p. 377 en 379; cursivering toegevoegd).

In verband met dit laatste, was het wel onthullend dat de nota praktisch niets zei over het zeker stellen van de voor ontwikkelingslanden bedoelde marktkansen. En dat was vreemd, want het gevaar dat het in Nederland te creëren ‘marktgat’ niet door ontwikkelingslanden, maar door westerse en Oost-Europese ondernemingen zou worden opgevuld, was verre van denkbeeldig. Er werd alleen in de laatste twee criteria van de nota op ingegaan, maar de toezegging in het laatste, dat ‘daar waar concurrentie uit beide categorieën landen komt, hiermee rekening zal worden gehouden bij de toekenning van de subsidies,’ was bepaald amusant – als zij niet zo omineus was geweest.^[331]

Kortom: de verschillende werkgelegenheidseisen en de andere over de gevolgen in Nederland, leken het belang van de ontwikkelingsdimensie van deze begrotingspost behoorlijk onder te sneeuwen; waarschijnlijk mede als gevolg van de toenemende werkloosheid dreigde de aandacht voor deze dimensie zelfs zodanig te verzwakken, dat de geloofwaardigheid van de financiering ten laste van ontwikkelingssamenwerking steeds verder wegzonk.

Meer optimisme daarover ontstond ook niet in het jaar daarop, 1976. In juli kwam de regering eindelijk met de lang verwachte economische structuurnota van Lubbers: ‘Selectieve groei’. Eén van de facetten waarin de selectiviteit van de toekomstige groei van de Nederlandse economie tot uitdrukking zou komen was een internationale arbeidsverdeling met betere kansen voor ontwikkelingslanden. Mennes, die deze nota op dit aspect doorlichtte, constateerde eveneens dat er ‘op verschillende plaatsen nadrukkelijk’ werd gewezen op de grenzen die ‘werkgelegenheidsbelangen’ stelden aan het herstructureringsbeleid met een ontwikkelingsdimensie. Uit de inleiding van de nota haalde hij bijvoorbeeld aan dat dit beleid zou inspelen op de mogelijkheden in ontwikkelingslanden ‘waar dat zinvol en gezien de werkgelegenheidssituatie aanvaardbaar is.’ Zijn conclusie was dan ook dat het ‘gezien de vooruitzichten voor de Nederlandse economie (…) te betwijfelen’ was ‘of er veel ruimte’ zou zijn voor dat beleid (Mennes 1976, p. 732-733, zijn cursivering).

Toen Pronk vervolgens in zijn MvT voor 1977 aan de rem trok was dat echter niet alleen omdat ‘de ernstige recessie (…) de uitvoering van het geschetste herstructureringsbeleid (…) aanzienlijk gecompliceerd’ had, maar ook omdat er ‘meer ervaring en meer gerichte studie nodig zijn, vooraleer een doeltreffend, anticiperend en mede op het belang van de ontwikkelingslanden gericht herstructureringsbeleid gestalte zal krijgen.’ De uitkomsten daarvan moesten nog worden afgewacht, zodat de hoogte van het begrotingsbedrag voor het nieuwe jaar voorlopig werd verlaagd, tot f. 10 mln.^[332]

In die sfeer vond in datzelfde najaar, tussentijds, ook een interne evaluatie van dit beleidsonderdeel plaats. VerLoren van Themaat, op dat moment bezig aan zijn laatste volle jaar als medewerker van DGIS, schreef er in december 1976 een memorandum over aan zijn chef. Daarin zette hij ook een aantal mogelijke alternatieven voor de toekomst van het programma op een rijtje.^[333] De conclusie van zijn eigen evaluatie was weliswaar helder en keihard: ‘dat de oorspronkelijke doelstellingen van’ de OS-financiering ‘tot nu toe niet bereikt zijn’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 621). Maar die duidelijkheid ontbrak nogal in zijn onderbouwing van dit oordeel – behalve dan dat de indruk ontstond dat hij daarvoor andere criteria had aangelegd dan die te vinden waren in de eerdere ministeriële nota’s.^[334]

Bij de alternatieven voor de toekomst – VerLoren noemde er vier, met diverse subalternatieven – was ‘afschaffing’ van de begrotingspost het eerste: onder andere omdat het grote aantal werklozen van dat moment ‘elke stimulering van afbouw van productie en werkgelegenheid in Nederland verhindert’ en ‘het handhaven van de schijn’ van een ontwikkelingsfacet aan het beleid ‘zou betekenen dat we onszelf en het Parlement min of meer voor de gek houden.’ Volgend op twee passievere alternatieven, schetste hij als vierde mogelijkheid ‘een actief overheidsbeleid om de ontwikkelingsdimensie van herstructurering werkelijk inhoud te geven.’ De, in vergelijking tot het tot dan toe gevoerde beleid, kennelijk als extra bedoelde acties die VerLoren van Themaat opperde, ‘al dan niet in combinatie en in samenwerking met Economische Zaken’, kwamen in hoofdzaak neer op het benaderen van bedrijven die al bij ontwikkelingssamenwerking waren betrokken teneinde deze te attenderen op de herstructureringssubsidie; ook het voeren van gesprekken met de directeuren van de Nehem en de FMO en met werkgeversvertegenwoordigers over het identificeren van sectoren met herstructureringsmogelijkheden, en het daarbij betrekken van bedrijven leek hem zinvol (idem, p. 621-623). Alles bijeen was dit echter niet zeer imponerend; eigenlijk onderstreepte het alleen hoe weinig actief men tot op dat moment geopereerd had.

Afgezien van het niet overgenomen afschaffingsalternatief, is niet duidelijk welke mix van de andere (sub)alternatieven door Pronk en de DGIS-leiding wèl werd goedgekeurd en uitgevoerd in het laatste regeringsjaar van dit, gedurende het grootste deel van 1977 ook nog eens demissionnaire, kabinet. De laatste MvT van Pronk (voor 1978) herhaalde nog eens de verslechterende werkgelegenheidssituatie. Omdat mede door toenemende concurrentie uit ontwikkelingslanden ‘de discussie over de internationale arbeidsverdeling (…) van karakter veranderd’ was, was het herstructureringsbeleid van de regering er nu op ‘gericht om nieuwe en op diversificatie gebaseerde productie-activiteiten voor de bedreigde sectoren te stimuleren waar de concurrentie uit ontwikkelingslanden minder sterk is’ (MinBuza 1977a, p. 172; cursivering door mij) – mijns inziens dubieuze analyses met nòg bedenkelijker beleidsconsequenties.

Verder werd gerapporteerd dat per medio 1977 van de tot dan toe begrote f. 70 mln. uit het ontwikkelingsplafond ‘voor iets minder dan f. 40 mln. aan projecten’ was goedgekeurd; en dat ‘de meeste subsidies’ waren toegekend aan de ‘textiel-, confectie- en tricotagesectoren.’^[335] Uit het feit dat de begrotingspost voor het nieuwe jaar weer iets werd verhoogd (naar f. 19,5 mln.) mag dus worden afgeleid dat, ondanks de genoemde veranderingen, de pretentie van een mede op ontwikkelingslanden georiënteerd herstructureringsbeleid nog steeds werd opgehouden. De in dezelfde paragraaf toegevoegde mededeling, dat de regering in het kader van de lopende onderhandelingen over de verlenging van het Multivezelakkoord aan het einde van 1977 ‘streeft naar een selectief importbeleid’, sprak echter heel andere taal – en haar daarbij geuite mening ‘dat de toegang van de producten van de armste ontwikkelingslanden gevrijwaard moet worden van al te grote beperkingen’ (idem, p. 173), maakte dat niet veel beter.^[336]

Samenvattend, kan ik slechts herhalen wat ik in mijn bijdrage aan de Internationale Spectatordiscussie van september 1977 reeds opmerkte over dit beleidsonderdeel, namelijk dat het gebrek aan feitelijk inzicht en aan operationele beleidsinstrumenten, maar ook de snel verergerende moeilijkheden in de economie, die veel twijfels en onbegrip opriepen bij onder andere de vakbeweging en de Derde-Wereldbeweging, ertoe leidden dat de hier besproken OS-financiering vooralsnog méér bijdroeg ‘tot de vergroting van het “stuwmeer” dan tot de gewenste versnelde en anticiperende herstructurering van de Nederlandse nijverheid.’^[337] Iets van de reactie van de Derde-Wereldbeweging komt verderop nog ter sprake. En welke lessen Pronks opvolger uit deze en andere kritiek op deze wèl visionaire, maar weinig succesvolle pogingen tot een mondiaal structuurbeleid trok, zullen we in het hoofdstuk hierna zien.^[338]

6.3.4  Overige kwesties

Mij resten nog drie beleidskwesties uit Pronks eerste ministersperiode en een bespreking van enkele gebeurtenissen en trends in het laatste regeringsjaar van Den Uyl, voordat we ons in de laatste paragraaf kunnen verdiepen in de afrondende beoordeling van het ontwikkelingsbeleid in deze periode. De eerste kwestie betrof het voorlichtings- en bewustwordingsbeleid van het grote publiek, dat via de reacties in de media ook de politiek in beroering bracht. Vooral de NCO, waarvan Boertien het einde reeds had aangekondigd, stuurde daarna ook Pronk dieper het mijnenveld in. Kreeg ook zijn opvolger, De Koning, daarvoor nog het nodige op zijn brood, dat gold ook voor Pronks tweede grote probleem: de ambtelijke organisatie in Den Haag en in de ontvangende landen (zowel op de ambassades als in het veld). Pronk had voor die organisatie tamelijk verregaande hervormingen bedacht, maar dat werd een zo grote lijdensweg, zowel voor Pronk als voor de ambtelijke top op BuZa, dat de zaak volledig vastliep. De derde kwestie, de invoering van een inspectie van de beleidsuitvoering op zowel het Haagse niveau als in het veld, was minder controversieel, maar nog wel lastig. Meer problemen ontstonden echter bij de evaluatie achteraf, toen de Algemene Rekenkamer daarvoor onverwacht een eerste niet zo doorwrocht commentaar op tafel legde.

Ten slotte: de gebeurtenissen en ontwikkelingen die zich tijdens de demissionaire fase van de regering-Den Uyl voordeden, brachten ten slotte ook Pronk zodanig in moeilijkheden dat het met zijn rol als OS-minister voorlopig gedaan zou zijn.

Publieksvoorlichting en andere draagvlakactiviteiten

Geen van de OS-ministers die Nederland sinds 1965 heeft gekend, zal zó doordrongen zijn geweest van de noodzaak van grotere betrokkenheid bij en kennis van het ontwikkelingsvraagstuk onder de Nederlandse bevolking dan Pronk – en, zo er al één was die hem hierin evenaarde, géén van de anderen had voorafgaand aan zijn ministerschap al zó intens geparticipeerd in publieksvoorlichting en bewustwording, of deed er daarna als minister zó veel aan als hij. De later gangbaar geworden term ‘draagvlakversterking’ omvatte dan ook in Pronks eerste ministersperiode al veel meer dan alleen het activeren van het ministeriële voorlichtingsapparaat en het subsidiëren van bewustwordingsactiviteiten ten behoeve van het bredere publiek. Rechtse,  hem minder welgezinde media schilderden dit subsidiebeleid graag af als het financieren van zijn achterban van linkse hobbyisten en ideologisch verdwaalde activisten, maar insiders weten dat Pronk juist door de radicaalsten onder hen het minst werd gewaardeerd, zo niet van meet af aan met grote achterdocht was bejegend.^[339] Pronk behield weliswaar zijn reeds eerder toegelichte ideologische kwetsbaarheid voor hun kritiek, maar dat belette hem niet om zijn voorlichtings- en vormingsbeleid nadrukkelijk ook te (laten) richten op andere, minder geïnformeerde en niet actieve delen van de bevolking.

Voor veel media vormde de door Udink ingestelde, maar inmiddels met veel ruzie omgeven, en vooral voor politiek rechts zeer controversieel geworden, NCO (Nationale Commissie Ontwikkelingsstrategie 1970-’80, bekender als de ‘Commissie-Claus’), zoals hij die van Boertien erfde, het grootste en voornaamste deel van Pronks draagvlakactiviteiten. Verderop zal ik laten zien dat die activiteiten zich over veel meer groepen en een breder terrein uitstrekten – maar het is wel nuttig hier te beginnen met de NCO.

Zoals in hoofdstuk 5 is besproken, hadden het kabinet-Biesheuvel en OS-minister Boertien reeds in de eerste maanden van 1972 geconcludeerd dat de problemen rond de NCO en haar voorzitter prins Claus het beste konden worden opgelost door de Commissie aan het eind van haar eerste mandaat, december 1973, op te heffen. Omdat dit voornemen doorkruist werd door het politieke einde van het kabinet zelf, kon Pronk als een van zijn eerste beleidsdaden besluiten de NCO te handhaven.

Dat wilde hij ook graag, maar niet in ongewijzigde vorm, want hij had ook als Kamerlid al veel kritiek, met name op de manier waarop de grote, in de NCO vertegenwoordigde verbanden en geledingen van de Nederlandse samenleving (naast ontwikkelingsorganisaties als de Novib, ook kerken en omroep-, leraren-, werkgevers- en werknemersorganisaties) hun invloed in de plenaire vergadering vooral voor zichzelf aanwendden. Pronk had dit al eens ‘een soort uitdeel-pot’ genoemd (Lockefeer 1973).^[340] Lockefeer beschreef hoe de participerende organisaties al sinds 1972 probeerden het onderling eens te worden over een wezenlijk andere structuur en werkwijze van de Commissie. Maar dat lukte uiteindelijk niet: in het recenste voorstel, dat in juni 1973 aan de nieuwe OS-minister werd voorgelegd, behielden zij nog steeds hun centrale positie.^[341]

Pronk nam daar in eerste instantie geen genoegen mee: via de directeur-secretaris van de NCO liet hij in juli weten welke zijn ‘voorlopige standpunten’ waren, en schreef hij kort daarna in zijn eerste MvT (voor 1974), dat ‘thans wordt gewerkt aan de omschrijving van het mandaat en de structuur van een nieuwe Nationale Commissie, die naar verwachting nog vóór december 1973 zal kunnen worden geïnstalleerd.’^[342] Dit optimisme werd echter niet bewaarheid, want de deelnemende organisaties en instellingen trapten niet in zijn poging hen gerust te stellen met de woorden, dat hun ‘een belangrijke rol zal worden toegekend bij het proces van bewustwording’ (MinBuza 1973b, nr. 2, p. 36). En ook zijn lokkertjes – dat de Commissie ‘meer middelen’ zou krijgen en ‘losgekoppeld’ zou worden van BuZa  – bleken hen niet tot stoppen te brengen voor de hindernis die Pronk in eerste aanleg had opgeworpen: hij wenste namelijk ‘minder, of zelfs geen belanghebbende organisaties (geen Novib etc.)’ meer in de Commissie, had hij via Houben te verstaan gegeven (Dierikx et al., red., 2005b, p. 22).

In feite vertrok Pronk in zijn voorlopige standpunten van dezelfde uitgangsstelling als die we hem in de vorige paragraaf ten aanzien van de FMO hebben zien verkondigen: niet alleen de voorlichting over het eigen ontwikkelingsbeleid, maar ook de ‘bewustmaking’ van de bevolking beschouwde hij als een overheidstaak, ‘een taak dus [die] niet uitsluitend zou kunnen worden overgelaten aan particuliere organisaties.’ In plaats van organisatie- en instellingsvertegenwoordigers wilde hij een ‘concentratie’ van diverse ‘deskundigen’ in de Commissie: ‘ontwikkelingseconomen, agogische deskundigen, mediaspecialisten en kosmopolitieke experts’, die hem zouden adviseren bij de uitvoering van die overheidstaak. En die zouden zo gauw mogelijk dienen te beginnen met de opstelling van een langetermijnplan en een jaarplan voor het komende jaar – ook dat had namelijk ontbroken aan de oude NCO. Ook wilde Pronk voor de jaarlijks te financieren projecten wèl het ‘ministeriële goedkeuringsrecht per project’ van zijn voorgangers behouden (idem, p. 22-23).

Daarnaast viel het op dat Pronk in dit stadium het voorzitterschap van prins Claus nog graag gehandhaafd zag: het was zelfs al met Den Uyl besproken, zo meldde hij aan Houben, waarna het kabinet ‘had besloten’ de prins te vragen dat voort zetten (idem, p. 22). En dat was blijkbaar nog steeds het uitgangspunt toen op 20 september 1973 op het ministerie intern beraad werd gehouden over de inmiddels ontvangen tegenvoorstellen, die de plenaire vergadering van de NCO op 29 augustus had geformuleerd.^[343] In de eerste plaats werd daar het mandaatsvoorstel van de NCO zowel ‘te uitgebreid’ als ‘te eng’ gevonden. Alleen het laatste werd echter toegelicht: het mandaat zou niet alleen op de VN-Ontwikkelingsstrategie betrekking moeten hebben, maar ook op ‘het ontwikkelingsproces in de Derde Wereld’, ‘de internationale beleidsvorming’ op OS-terrein, en ‘de relatie’ met ‘de binnenlandse politiek van de rijke landen.’ Op basis hiervan was het dan aan de nieuwe Commissie om een ‘filosofie te formuleren, welke het uitgangspunt voor haar programma zal moeten vormen.’ Voorts werd nadrukkelijk als ‘tweede uitgangspunt’ gesteld, ‘dat de NCO een adviescollege van de overheid is, waaraan uitvoeringshandelingen kunnen worden gedelegeerd’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 74).

Ook wat de samenstelling van de Commissie betreft hield de minister, kennelijk eveneens contra de NCO-opvattingen, nog steeds vast aan de eerder door hem genoemde centrale rol van deskundigen. Wel zag hij die laatsten inmiddels als de eerste van twee lagen: een ‘nucleus’ van ontwikkelings- en bewustwordingsexperts, ‘die in geen geval pionnen van hun organisaties mogen zijn’, met daaromheen ‘een Raad, die het contact moet onderhouden met de verschillende maatschappelijke organen, en ook met de uitvoering van projecten zal worden belast.’ Voor die Raad zouden ‘in beginsel alle huidige leden van de NCO kunnen worden gevraagd’, die daarin dan elk hun eigen Raadslid kunnen benoemen, terwijl de ‘Kernleden’ door de minister worden benoemd (idem, p. 75).

Deze punten werden in volgende besprekingen nog wat nader aangescherpt: de deskundigenkern zou voortaan de Commissie vormen die de minister adviseert over de uitvoering van het mandaat, en ‘ten hoogste’ uit vijftien personen bestaan, terwijl de Raad de functie kreeg van (jaarlijks en halfjaarlijks) adviseur van de Commissie aangaande de door deze opgestelde langetermijn- en jaarplannen en de daaronder passende projecten.

Over deze opzet vond op 7 november 1973 een, kennelijk, eerste gesprek met prins Claus plaats. Dit gesprek verliep echter, voor zover uit het verslag is op te maken, vermoedelijk heel anders dan Pronk zich had voorgenomen of mogelijk verwacht had.^[344] Want terwijl hij zijn best deed om de prins te overtuigen dat met deze opzet ‘de politieke problemen welke zich voor de voorzitter ook in de toekomst zullen kunnen blijven voordoen, geminimaliseerd kunnen worden’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 105), stelde de prins zich op als woordvoerder van de plenaire vergadering, en maakte hij vele, deels nogal vernietigende, kanttekeningen bij het ministeriële voorstel.^[345] Zo stelde hij dat in de praktijk de eigen verantwoordelijkheid van de NCO ‘een steeds sterker accent’ had gekregen, en dat, ondanks het ministeriële goedkeuringsrecht van projecten, de Commissie zelf van mening was ‘dat zij geen zuivere adviesinstantie van de regering is.’ Als de minister zijn plan zou doorzetten, zo werd gevreesd, zou de NCO ‘wellicht ook niet meer in de gelegenheid zijn haar eigen beleid via openheid en publiciteit af te zetten tegen het beleid van de regering.’ En wat de Raad van Advies betreft, die volgens de prins gelijkgesteld kon worden met de NCO van toen, wees hij erop dat die ‘zulk een ondergeschikte rol gaat spelen (…), dat het niet waarschijnlijk is dat deze organisatorische opzet door de huidige Commissie (…) zal worden toegejuicht’ (idem).

Daarom hield Claus Pronk voor dat deze maar moest kiezen: zijn huidige voornemens simpelweg mededelen aan de Commissie en ze, al of niet, komen verdedigen in een plenaire vergadering daarvan, òf met onmiddellijke ingang het mandaat van de huidige Commissie intrekken en de nieuwe volgens het regeringsplan instellen. Aanvankelijk wilde de prins niet zeggen wat zijn voorkeur had, maar later suggereerde hij toch dat gaan praten met de Commissie ‘het beste’ leek – ‘want alleen op die manier kan een dialoog ontstaan tussen de wensen van de Commissie en het beleid van de regering´ (idem, p. 106-107).

Pronk bleef nog enige keren betogen dat de verschillen in bevoegdheden tussen de oude en de nieuwe Commissie niet zo groot waren als de prins suggereerde, en dat hij ‘het onderstrepen van de adviserende bevoegdheden’ zag als ‘een extra garantie voor het voorzitterschap.’ Maar de prins bleef eraan herinneren dat de huidige Commissie ‘zeer gevoelig is voor welke invloed dan ook uit de ambtelijke of ministeriële sfeer.’ Aan het eind verklaarde Pronk ‘er bij nader inzien toch wel voor’ te voelen ‘zelf zijn plan in de Commissie te komen toelichten.’ Er werd echter wel iets opmerkelijks bij geformuleerd: Pronk stelde namelijk tegelijk dat hij dit zou komen doen ‘uitsluitend in de veronderstelling dat zulk een gesprek het prins Claus gemakkelijker maakt om straks het voorzitterschap van de Commissie (en niet van de Raad) op zich te nemen’ (idem).^[346]

Waarom voegde Pronk die laatste veronderstelling toe? Dat alléén een gesprek met de Commissie het de prins al gemakkelijker zou maken, lijkt in elk geval niet plausibel – als dat gesprek niet tot aanvaarding van Pronks belangrijkste wijzigingswensen zou leiden, kon die uiteraard de staatsrechtelijke risico’s van het prinselijke voorzitterschap niet minimaliseren. Het lijkt er dus meer op dat Pronk, wetende dat Claus graag doorging als voorzitter en dat ook de geledingsvertegenwoordigers in de NCO dat zeer op prijs stelden, het met dit gesprek niet zozeer, of in elk geval niet alleen, gemakkelijker wilde maken voor de prins, maar hem tevens onder druk proberde te zetten met de impliciete boodschap: zonder voldoende wijzigingen, of zonder uw hulp daarbij, geen voorzitterschap!

Of prins Claus hierna nog een al of niet helpende rol heeft gespeeld heb ik niet kunnen achterhalen. Zeker is alleen dat Pronk zijn plannen niet kon doorzetten. Ruim een maand later al, toen hij op 14 december 1973 de plenaire NCO-vergadering toesprak, bleek hij zijn eigen ideeën over de structuur van de NCO zo goed als geheel te hebben ingeslikt. Toen presenteerde hij namelijk een opzet waarbij, als vanouds, de organisatie- en instellingsvertegenwoordigers hun centrale plaats in de Commissie behielden als indieners van subsidievoorstellen aan de minister. En de door hem gewenste deskundigen gingen niet alleen terug naar een min of meer parallelle positie als Adviescollege van de minister op hetzelfde gebied, maar werden ook buiten de naar Amsterdam verhuizende Commissie en haar staf geplaatst. En over de positie van Claus als voorzitter werd op die dag gezwegen. Wel sloot deze op het eind de vergadering af met een dankwoord dat al iets deed vermoeden. Maar nadat nog door een van de aanwezigen namens alle NCO-leden de hoop was uitgesproken dat de prins zou aanblijven, gingen ‘Claus noch Pronk hierop in.’^[347]

Meer duidelijkheid over de kwestie-Claus kwam er pas in februari 1974, toen bekend werd gemaakt dat de prins zijn voorzitterschap van de NCO zou verruilen voor dat van de SNV, en dat hij daarnaast wel zou toetreden tot het nieuwe Adviescollege van Pronk – niet als voorzitter overigens, maar als lid. In verschillende media van toen verschenen uitspraken van de minister waarin deze benadrukte, dat de overstap van Claus ‘geenzins om de zogenaamde omstreden positie van de Prins in de commissie’ was doorgevoerd; en ook had deze ‘geen enkele aarzeling getoond met het nieuwe mandaat van de commissie of met de structuur ervan’ (NRC Handelsblad 19 februari 1974). Wat het laatste betreft kunnen we vermoeden dat de prins inderdaad minder moeite had met de inmiddels aangebrachte wijzigingen in de nieuwe NCO-opzet dan met Pronks oorspronkelijke ideeën daarover. Maar wat het eerste betreft was er destijds waarschijnlijk niemand die Pronk geloofde.^[348]

De reden waarom de mogelijke politieke risico’s van een voortgezet NCO-voorzitterschap van Claus zo nadrukkelijk werden ontkend was waarschijnlijk dat Pronk en het kabinet vooral niet de schijn wilden wekken te wijken voor politieke druk in het parlement en van enkele media. Aanvankelijk was Pronk, zoals we hebben gezien, na samenspraak met Den Uyl, serieus van plan een modus te vinden waarin de prins gehandhaafd kon worden. Maar in het najaar van 1973 werd de politieke stemming in het land, mede onder invloed van de oliecrisis en diverse in toon verscherpende perscampagnes tegen het kabinet en met name tegen Pronk persoonlijk, allerminst uitnodigend voor riskante staatsrechtelijke constructies. Terwijl daar voor Pronk vermoedelijk nog bij kwam, dat hem in die periode duidelijk werd dat de prins een minder gemakkelijk te hanteren voorzitter was dan hij misschien gehoopt had. Dat en de snelheid waarmee hij tussen 7 november en 14 december zwichtte voor de wensen van de NCO-plenaire, zal hem begin 1974 ongetwijfeld met andere ogen naar de mogelijke politieke risico’s rond prins Claus hebben doen kijken. En het besef dat zulke risico’s misschien niet tot de prins beperkt zouden blijven, deed waarschijnlijk de deur dicht.

Dat het uiteindelijk niet alleen om bescherming van de prins ging, maar minstens evenzeer om risicobeperking voor het kabinet zelf, blijkt letterlijk uit de verklaring die Pronk bijna dertig jaar later tegenover Bieckmann gaf: daarin erkende hij dat het wel degelijk om het politieke vaarwater was gegaan waarin Claus als NCO-voorzitter dreigde terecht te komen – alleen ontstond dit gevaar voor Claus volgens Pronk niet door besluiten van de NCO, maar doordat hij ‘gebruikt werd door Wiegel en De Telegraaf om het kabinet aan te vallen’ (Bieckmann 2004, p.127).

Verder  kunnen we inmiddels ook nog kennis nemen van de argumenten waarmee de kennelijk aarzelende Claus moest worden duidelijk gemaakt wat hem te doen stond. Er werd zelfs een kanon voor aangesleept, in de persoon van de ‘onderKoning van Nederland’, de recent tot vice-president van de Raad van State benoemde, M. Ruppert.^[349] Na overleg met Den Uyl op 6 februari 1974 schreef Ruppert als eerste conclusie aan de aanstaande prins-gemaal, dat het gezien de mogelijk controversiële punten niet raadzaam leek als deze een benoeming tot voorzitter van de nieuwe NCO aanvaardde.

Opmerkelijker was echter zijn (en Den Uyls) tweede conclusie: dat de aanvaarding van een benoeming tot lid van het Adviescollege van Deskundigen en tot voorzitter van de SNV wèl ‘ernstige overweging’ verdiende, niet alleen om daarmee van Claus’ ‘ervaring op het gebied van het ontwikkelingswerk te kunnen blijven profiteren’, maar ook ‘om tot uitdrukking te brengen, dat het achterwege blijven van’ de hem ontraden benoeming, zoals werd gesteld, ‘niet zijn grond vindt in geschillen tussen U en de bewindslieden.’^[350] De boodschap tussen de regels was echter duidelijk voor de prins: meewerken, en mondje dicht.^[351]

Op 21 februari 1974 tekende Pronk een beschikking, waarin naast de reeds genoemde institutionele elementen vermeld werd, dat de voortaan als zelfstandige stichting fungerende NCO door het leven zou gaan onder de gewijzigde naam: ‘Nationale Commissie Voorlichting en Bewustwording Ontwikkelingssamenwerking’ – zodat de afkorting NCO gehandhaafd kon worden. In de naam van het buiten deze stichting operende Adviescollege werden niet alleen dezelfde vier laatste woorden opgenomen, het college kreeg in zijn mandaat ook dezelfde gebiedsomschrijving toegewezen als de Commissie in dat van haar: globaal hetzelfde als wat hierboven als uitkomst van het interne beraad van 20 september 1973 werd samengevat, inclusief het leggen van een relatie met ontwikkelingsprocessen en ontwikkelingsbeleid in eigen land, en het schenken van bijzondere aandacht aan de internationale ontwikkelingsstrategie van de VN, alsmede de toetsing en bijstelling daarvan. Het aantal organisaties en instellingen dat door de minister werd uitgenodigd een vertegenwoordiger in de Commissie te benoemen, was op het moment van de installatie van de nieuwe NCO op 28 februari 1974 gegroeid van 27 uit de beginperiode naar 31.^[352] De mandaten en de diverse benoemingen in de hiermee begonnen tweede periode van de NCO zouden opnieuw gelden voor een periode van drie jaar – dus eindigen in februari 1977. De nieuwe voorzitter van de NCO werd professor dr. Enno Hommes, Ontwikkelingskunde, Universiteit Twente.

NCO-2 groeide in de volgende jaren (1974-’77) als kool: het aantal subsidieaanvragen verdubbelde binnen drie jaar, en liep in de hele periode op van 93 in 1974 tot 196 in ’77. Dankzij de eveneens voortdurende stijging van de door Pronk onder het non-ODA-deel van het ontwikkelingsplafond begrote NCO-bedragen (van f. 4,5 mln. tot   f. 9,3 mln. in dezelfde jaren, in totaal f. 27,3 mln., tegenover f. 10 mln in de eerste drie jaren) èn de nieuwe regel dat de niet in het begrotingsjaar bestede bedragen beschikbaar bleven voor het jaar daarna, konden niet minder dan tweederde van de ruim 600 aanvragen worden gehonoreerd. Het merendeel hiervan (de helft of meer) ging naar algemene vormingsactiviteiten, terwijl van de rest viervijfde werd toegewezen aan onderwijs- en mediaprojecten, en 20 procent kerkelijke activiteiten betrof. De in totaal 199 afgewezen aanvragen werden echter niet alle door de NCO zelf afgekeurd: 27 van deze werden namelijk wèl als projectvoorstel aan de minister voorgelegd, maar door deze niet overgenomen. Terwijl de NCO dus behoorlijk kritisch was over de aanvragen en prudent omging met de haar toegemeten middelen, waren het veelal meningsverschillen van politieke aard die maakten dat Pronk anders dacht over wat hem was voorgelegd.^[353]

Pronk ontwikkelde langzamerhand echter ook bezwaren tegen het NCO-beleid die geen, of niet alleen, verband hielden met de buitenlandpolitiek van de regering. Hij uitte ze publiek in het voorjaar van 1977 – het tweede mandaat was toen reeds ‘voorlopig voor onbepaalde tijd verlengd’ (MinBuza 1977a, p. 175), kennelijk omdat in februari nog niet duidelijk was hoe het verder moest. Verschillende kranten berichtten kort na de plenaire vergadering van 9 maart 1977, dat Pronk daar scherpe kritiek had geleverd, onder andere: ‘dat de Commissie voor eigen parochie preekt’ en ‘de man in de straat niet bereikt’ (Spanjer 1977), en ‘langzamerhand een beetje gaat in de richting van het informeren van diegenen die al geïnformeerd [en] bekeerd zijn’ (Groeneweg 1977). Hij had daarom het Adviescollege verzocht het functioneren van de organisatie te (laten) evalueren, en ‘met name’ te kijken ‘naar de knelpunten die voortvloeien uit de verschillende visies over het beleid van de NCO’ (idem). De deelnemende organisaties en instellingen waren zich volledig bewust van de onder hen heersende grote meningsverschillen ten aanzien van prioriteiten in en methoden van het bewustwordingswerk. Maar zij waren ook zeer doordrongen van het nut van hun onderlinge samenwerking in en, daardoor, van de effectiviteit en het (potentiële) bereik van de NCO. Er ontstond daarom grote onrust en twijfel over Pronks bedoelingen, inclusief de vrees dat hij opnieuw zou proberen meer greep te krijgen op de gang van zaken in de NCO.

Het lijkt er echter op dat de minister ook deze keer weer bakzeil moest halen, en in elk geval te vroeg en te negatief uit de hoek was gekomen. Binnen twee maanden kwam het Advies-college met een zeer positief oordeel over de Commissie en haar staf, en met een serie constructieve aanbevelingen, waarna Pronk niet anders kon dan zich bij deze uitspraken neerleggen.^[354]

Zijn laatste MvT (voor 1978), die medio 1977 werd opgesteld, begon dan ook met een samenvatting van deze gunstige conclusies, gevolgd door zijn voornemen de NCO met kleine bijstellingen verder te continueren, nu voor een periode van vijf jaar, tot eind 1982 (MinBuza 1977a, p. 175). Een van die bijstellingen betrof de toevoeging van enkele aanvullingen op het bestaande Commissiemandaat, onder andere met nadere voorwaarden voor de te subsidiëren activiteiten. Bij een deel van die eisen was Pronks eerdere kritiek (ook die uit 1972-’73) te herkennen: oriëntatie op zoveel mogelijk groepen in de samenleving, niet-strijdigheid met het buitenlands beleid, geen belangenvermenging en geen doublures.

Een andere voorwaarde was opmerkelijker, in die zin dat zij op het intrappen van een open deur leek: de activiteiten dienden ‘overwegend gericht te zijn op de ontwikkelingsprolematiek in de Derde Wereld’ (idem p. 176). Maar bij een groot deel van de in de voorgaande jaren verleende subsidies, vooral die in het vormingswerk, was dat geen vanzelfsprekendheid meer. Ik heb in hoofdstuk 5 al gemeld dat na Unctad-3 in Santiago een deel van de Derde-Wereldbeweging het geloof in internationale onderhandelingen verloor en wat de structurele zaken betreft de prioriteit verlegde naar hervorming van de eigen samenleving. Daar kwam in de Pronkperiode, mede door het radicaliserende effect van de Pinochet-coup in Chili, een versterkte nadruk op ‘ontwikkelingswerk als thuiswerk’, èn, voor groepen als de Sjaloombeweging, een loslaten ‘van hun primaire oriëntatie op de Derde Wereld’ bij (Beerends & Van Tongeren 1979, p.162). Ook Pronk verbond vele malen de politieke strijd voor gerechtigheid en tegen ongelijkheid in de wereld met die in de eigen samenleving, een ‘link’ die hij nadrukkelijk ook in het nieuwe NCO-mandaat van 1974 had laten opnemen.^[355] Voor de werkgroep Vorming van de NCO, die met de aanstelling van sterk toenemende aantallen van plaatselijke ‘veldwerkers’ een groot deel van de subsidies naar zich toe wist te halen, werd het ‘luisteren naar de basis’ en ‘het uitgaan van de eigen leefsituatie van de mensen in Nederland’ een absoluut geloofsartikel.^[356] Pronk demonstreerde dezelfde houding in zijn eigen politieke filosofie, maar zag ook het gevaar van een doorschieten naar een te grote oriëntatie op de binnenlandse problematiek. Vandaar zijn poging daar grenzen aan te stellen door middel van de boven geciteerde eis.^[357]

Pronk legde het concept van zijn nieuwe mandaatsvoorstel in september 1977 voor aan de NCO-plenaire en kreeg reeds na enkele weken wijzigingsvoorstellen terug. Eind oktober werd hij echter teruggefloten door schriftelijke vragen van twee VVD-Kamerleden die wilden weten of hij als ‘thans demissionair’ minister niet vond dat een meerjarig mandaat als dit door de OS-minister van het nieuw te vormen kabinet moest worden verleend. Waarop Van der Stoel en Pronk antwoordden, dat de laatste ‘op die gedachte zelf ook al gekomen was.’^[358]

Behalve dat de mandaatswijziging moest worden doorgeschoven naar de volgende OS-minister kwam door de lange duur van de formatiebesprekingen ook de ministeriële goedkeuring van het nieuwe Jaarplan van de NCO voor 1978 in tijdnood. Pronk besloot daarom om de helft van de reeds door de NCO goedgekeurde projectvoorstellen niet te laten wachten totdat zijn opvolger voldoende zou zijn ingewerkt: terwijl daarmee 47 van de 93 aan hem voorgelegde aanvragen alvast het groene licht kregen, maakte hij nog wel de kanttekening dat ‘het totale pakket in feite weinig nieuws’ bevatte, ‘omdat wederom subsidie [werd] gevraagd ten behoeve van een groot aantal organisaties die ook in voorgaande jaren projecten inbrachten.’^[359]

Pronk gebruikte zijn laatste MvT ook om toe te lichten hoe het tijdens de periode-Den Uyl ‘verder uitgebreide voorlichtings- en bewustmakingsbeleid zo effectief mogelijk [zou] worden voortgezet’ in de volgende periode – in de eerste plaats door hem zelf, zoals hij toen nog mocht hopen, maar desnoods ook om een eventuele opvolger een leidraad te bieden. Hoewel op dit gebied de samenwerking tussen overheid en particuliere organisaties ‘in hoofdzaak’ via de NCO plaatsvond, zo stelde hij in deze MvT, had hij toch ook het ministeriële voorlichtingsapparaat, VDO, in de loop van de voorgaande jaren steeds meer taken gegeven die allerlei vormen van samenwerking met particuliere instellingen met zich meebrachten. Zoals genoemd werden: films, tentoonstellingen, diaseries, en radio-uitzendingen in regeringszendtijd, en als voorbeelden van nieuwe ‘eigen periodieken’ op educatief gebied met name ‘SamSam’ – een blad voor de jeugd van 9 tot 14 jaar –, en ‘Troef ‘ – een begin 1977 verschenen populair blad voor de iets hogereleeftijdscategorieën over mensen in de Derde Wereld (MinBuza 1977a, p. 177). Daarnaast heb ik in voorgaande paragrafen reeds diverse malen verwezen naar speciale publicaties, periodieke of incidentele, die door VDO werden uitgegeven, onder andere naar aanleiding van de oliecrisis, en in Nederland of elders georganiseerde internationale symposia, of bestaande uit vertalingen van de jaarlijkse rapportages aan de DAC. Ook genoemd zijn enkele Nederlandse financiële bijdragen aan of volledige financiering van internationale overleg- en onderzoeksactiviteiten, inclusief de daaruit volgende publicaties.

Het effect op het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking was in veel van bovenstaande activiteiten slechts indirect, en tevens vaak alleen beoogd als bijkomend effect van een primair op andere overwegingen gebaseerde opzet. Hetzelfde geldt ook voor de inschakeling van particuliere instellingen bij de uitvoering van ontwikkelingstaken als het medefinancierings- en het vrijwilligersprogramma, die beide ook bijdroegen aan grotere betrokkenheid van de deelnemende of anderszins geïnteresseerde bevolkingsgroepen. Pronk gaf er in deze periode flinke uitbreiding aan, en creëerde ook nieuwe doorgeefkanalen die een waardevolle versteviging van de maatschappelijke worteling van ontwikkelingssamenwerking boden. Aan de al in eerdere paragrafen genoemde voorbeelden hiervan: inschakeling van de vakbeweging en de humanistische stroming in het Medefinancieringsprogramma (MFP), kunnen nog worden toegevoegd de Nederlandse financiële bijdragen aan de International Foundation for Development Alternatives (IFDA), een in de jaren zeventig ontstaan intercontinentaal netwerk van particuliere organisaties en uitwisseling van ideeën en informatie over alternatieve ontwikkelingsprocessen.

Op het terrein van het wetenschappelijke onderwijs en onderzoek dateerde de deelname aan ontwikkelingsactiviteiten al van, respectievelijk, de jaren vijftig (het internationale onderwijs) en zestig (onder andere het PUO – Programma van Universitaire Ontwikkelingssamenwerking). Terwijl Pronks initiatieven op beide subterreinen hoofdzakelijk van organisatorisch-inhoudelijke aard waren (onder andere het stimuleren van meer duurzame samenwerkingsverbanden en meer op bepaalde sectoren of doelgroepen afgestemde combinaties van onderwijs en onderzoek), probeerde hij het Nederlandse universitaire onderzoek ook een grotere rol te geven bij de voorbereiding en uitvoering van het ontwikkelingsbeleid van de overheid. Naast het bij de diverse ambtelijke diensten bevorderen van een grotere kennis en een beter gebruik van het elders beschikbare onderzoekspotentieel, verstrekte hij onderzoeksopdrachten over specifieke beleidskwesties en creëerde hij ook meer permanente onderzoeksstructuren voor bepaalde beleidsterreinen.^[360]

Bovendien installeerde hij in zijn laatste jaar van deze periode als eerste minister ook een (vooralsnog voorlopige) sectorraad voor dit terrein: de Raad van Advies voor het Wetenschappelijk Onderzoek in het kader van Ontwikkelingssamenwerking (RAWOO), die een aantal adviserende en intermediërende taken voor zowel de overheid als de wetenschappelijke sector kreeg toebedeeld.

De andere, meer algemene, adviesraad op dit gebied: de NAR, stond in zijn primaire adviesactiviteiten weliswaar voornamelijk ten dienste van de overheid, maar fungeerde, door de recrutering van zijn leden uit verschillende segmenten van de samenleving, ook als een doorgeefluik en ontmoetingsplatform van wat er onder de Nederlandse bevolking leefde. Naast de beleidsadvisering aan de overheid werd de inhoud van verschillende opvattingen over de problematiek ook naar de samenleving toe gecommuniceerd door middel van studiedagen en de rapporten daarover, onder andere over de NIEO (in 1975) en over de Toekomstige Grondslagen van Ontwikkelingsamenwerking (in 1976).^[361] Pronk verbeterde het fungeren van de NAR op twee punten: alle uitgebrachte adviezen werden voortaan door hem van commentaar voorzien en vervolgens met een delegatie van de Raad besproken, en die adviezen werden in het VDO-maandblad Internationale Samenwerking samengevat en soms becommentarieerd.^[362]

De dagbladpers en de andere media in Nederland namen in Pronks disseminatie- en bewustwordingsbeleid uiteraard een belangrijke plaats in. Tal van speciale projecten (journalistieke reportages, documentaires en films) werden in deze periode via de NCO gefinancierd. Daarnaast nam Pronk in 1975 een bijzonder besluit: de instelling van de Dick Scherpenzeel-prijs, een aan deze in december 1973 overleden radio- en weekbladjournalist herinnerend jaarlijks eerbetoon voor berichtgeving in Nederlandse media die de problematiek van ontwikkelingslanden en de minder-bedeelden daarin op een bijzondere wijze onder de aandacht wist te brengen. De eerste ontvangers van deze prijs werden Harry Lockefeer, redacteur van de Volkskrant, en Jan van der Putten, correspondent in Latijns-Amerika voor NRC Handelsblad, voor de artikelen in hun respectievelijke kranten in 1974. Hoewel de prijs meteen onderwerp werd van kritiek van enkelen die meenden dat het hiermee geëerde journalistieke engagement niet verenigbaar was met de vereisten van objectieve, onafhankelijke berichtgeving, waren er in de vorige eeuw weinig redacties die de onderscheiding weigerden.

Een vergelijkbare discussie ontstond kort daarna toen de eenzijdigheid en het commerciële karakter van de door westerse persbureau’s gedomineerde internationale nieuwsvoorziening onder kritiek kwam van journalisten en wetenschappers uit de Derde Wereld: de bij de NIEO-discussie aansluitende pleidooien voor een Nieuwe Internationale Informatie Orde werden ervan verdacht de veronderstelde ‘free flow of information’ te willen ondermijnen met door de staat gecontroleerde media. Pronk kreeg er nog heel wat mee te stellen toen hij in september 1977 medewerking verleende aan een in Amsterdam gehouden conferentie over dat onderwerp van het mede door Nederland gefinancierde Latijns-Amerikaanse instituut ILET.^[363] Het onderwerp, later toegespitst op de vraag naar de grenzen van de vrijheid van meningsuiting, zou tot in het heden zijn actualiteit behouden.

Tot slot een van de meer succesvolle vormen van draagvlakverbreding die in deze Pronk-periode opgang begon te maken: het fenomeen van de gemeentelijke ontwikkelingssamenwerking. Er waren al eerdere voorbeelden van ontstaan (Bruggeman 2011, p. 24 en 26), maar na de pleidooien in de Tweede Kamer in 1972, kon Pronk in mei 1975 de draad weer opnemen toen de staatssecretaris voor Binnenlandse Zaken, Polak, zijn mening vroeg over de financierbaarheid ten laste van het ontwikkelingsplafond van ontwikkelingssteun via gemeentelijke en provinciale begrotingen. Pronk stemde hiermee van harte in en wees ook op de mogelijkheid daaraan specifieke bewustmakingsinitiatieven in eigen land te koppelen die een beroep konden doen op NCO-fondsen (Dierikx et al., red., 2005b, p. 399-400). Zo ontstonden binnen enkele jaren tal van stedenbanden met uitwisselingen van culturele uitingen en/of ervaringen van concrete beroepsgroepen, waarvan de meeste decennialang zijn blijven voortbestaan. Een typisch blijk van toenemende mondialisering/globalisering was dat diverse gemeenten hun partnerschappen met Europese steden omzetten in of uitbreidden met jumelages met of adopties van steden in de Derde Wereld. Later gingen SNV, Novib, Hivos en andere OS-organisaties er, al of niet samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, toe over hun projecten in ontwikkelingslanden te koppelen aan plaatselijke bewustwordingsactiviteiten in Nederland.

Aldus gaf het eerste OS-ministerschap van Pronk in vele kringen de stoot tot belangrijke uitbreidingen van kennis en betrokkenheid bij de Nederlandse bevolking van het ontwikkelingsvraagstuk en de daarvoor noodzakelijke aanpassingen in de eigen samenleving en het beleid op alle niveaus. De toenemende maatschappelijke bewustwording begon zich in deze jaren echter ook te vertakken naar, enerzijds, meer binnenlandse probleemgebieden (woningnood en leegstand, achterstandswijken, dierenrechten)^[364] en anderzijds naar gerelateerde vraagstukken op internationaal en regionaal vlak (racisme, milieu, bewapening). Met name het thema van de Vredesweek waarmee het IKV in september 1977 zijn anti-kernwapenscampagnes lanceerde, signaleerde het begin van een aandachtsverschuiving van het grote publiek van de Derde Wereld naar de Oost-West-verhouding. Ook de ‘Charta-77’-verklaring in Tsjecho-Slowakije en, iets later, de oprichting van ‘Solidarnosc’ in Polen droegen daartoe bij. Dit betekende echter niet zozeer het verdwijnen van solidariteit met het Zuiden als wel het opgaan daarvan in een veel meer thema’s omvattende mondiale burgerbeweging (Beerends & Broere 2004, hoofdstuk 17). Pronk heeft het begin ervan waar mogelijk bevorderd en ook de verdere ontwikkeling ervan gestimuleerd in zijn latere ministerschappen en andere publieke functies.

Controversen over de ambtelijke organisatie

Het onderwerp van deze sectie – de ambtelijke organisatie in Den Haag en in het veld en het daarmee verbonden personeelsbeleid – zou buiten de opzet van deze studie zijn gevallen, ware het niet dat Pronk er dusdanig dramatische moeilijkheden bij ondervond – problemen die bij uitstek de situatie kenmerkten waarin hij in deze periode moest opereren –, dat ik er noodzakelijk bij moet stilstaan.

In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk heb ik gemeld dat de loyaliteit ten aanzien van het door Pronk gewenste nieuwe OS-beleid bij een deel van zijn medewerkers ‘zelden verder reikte dan gedweeheid in het uitvoeren van opdrachten.’ Dit nieuwe beleid vereiste echter ook min of meer ingrijpende wijzigingen in de organisatie van DGIS (institutionele structuur, procedures, deeltaken, werkmethoden), en die maakten dat deze gedweeheid afgleed naar onmiskenbare ‘Yes Minister’-misleiding, of zelfs, bij bepaalde afdelingen en functionarissen, naar lijdelijke verzet en, soms, verholen dienstweigering.

Dat dergelijke moeilijkheden verwachtbaar waren, zal Pronk ongetwijfeld beseft hebben. Bovendien was niet onmiddellijk evident welke institutionele veranderingen noodzakelijk zouden zijn. Weliswaar was op sommige punten al eerder voorzien, bijvoorbeeld ten aanzien van de historisch gegroeide scheiding tussen technische en financiële hulp, dat de oude structuur niet meer houdbaar was.^[365] Daarnaast brachten zowel de in 1973 doorgevoerde herverdeling van ministeriële competenties als de snelle uitbreiding van het Nederlandse hulpvolume aanzienlijke taakuitbreidingen met zich mee, die zonder twijfel op verschillende plaatsen in de DGIS-organisatie institutionele consequenties moesten hebben. Maar of daarvoor met gewijzigde procedures en meer coördinatie volstaan zou kunnen worden, òf dat (tevens) een meer ingrijpende herindeling en reorganisatie van directies en afdelingen nodig zou zijn, was niet meteen te zeggen.

Pronk heeft de aangetroffen gang van zaken waarschijnlijk een tijdje willen aanzien, en vermoedelijk is er ook bij eerdere gelegenheden al verkennend over gesproken, voordat hij in september 1974 van het aantreden van een nieuwe DGIS, mr. L.H.J.B. van Gorkom (opvolger van Meijer), gebruik maakte door deze te verzoeken als bijzondere taak na te gaan op welke wijze de technische en de financiële hulpverlening (nog steeds behandeld door aparte directies: respecttievelijk DTH en DFO) beter geïntegreerd zouden kunnen worden. Gezien de voor de hand liggende gevoeligheden, leek het inderdaad verstandig een vers van buiten komende DGIS hiermee te belasten – Van Gorkom was enige jaren ‘tweede man’ geweest op de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de VN in New York. Het ongelukkige was echter dat deze niet de geringste affiniteit had met deze speciale taak, er dan ook als een berg tegenop zag, en er vanaf het begin weinig zin in had.^[366] Van Gorkom liet de klus daarom grotendeels over aan zijn plaatsvervanger, mr. P.J.H.Jonkman, die enkele maanden later aantrad; die bezat de genoemde, en andere wenselijke, kwaliteiten waarschijnlijk in hogere mate.^[367]

Desondanks droeg het eerste memo dat ING-4 over de reorganisatieproblematiek opnam, onmiskenbaar het zeer terughoudende stempel van zijn auteur, Van Gorkom. Diens uiteenzettingen had lijnrecht in een aanbeveling tot rigoureuze reorganisatie kùnnen uitmonden, maar dat was niet Van Gorkoms conclusie: na de constatering dat de geconsulteerde directiehoofden het eens waren, ‘zij het met sterke nuances’, over het feit dat de bestaande situatie aanleiding gaf ‘tot overlapping, competentieproblemen en verwarring’, maar dat er ‘geen duidelijke overeenstemming’ was over de vraag ‘hoe de huidige organisatie verbeterd zou moeten worden.’ Daarom stelde hij wèl dat er veranderingen nodig waren, maar geen radicale, want: een gemeenschappelijke planningseenheid voor of van DFO en DTH en ‘eventueel’ een opsplitsing van de laatste – die erg groot was geworden – zouden volgens Van Gorkom voor de noodzakelijke horizontale verbinding kunnen zorgen ‘met behoud van het eigene van beide hulpmethodieken’.^[368]

Bijna vier maanden later zou ook nog duidelijk worden dat het in dit memo weergegeven standpunt van (ten minste) één van de betrokken directies, DTH, niet overeenstemde met hoe die er (intussen of ook al eerder?) zelf over dacht. Maar dat bleek pas nadat Pronk eerst op 15 juli 1975 een schriftelijke samenvatting gaf van wat hij enkele dagen eerder mondeling had medegedeeld aan de hoofden van de twee betrokken directies. Die had het hierin over ‘de hoofdpunten’ van de organisatieverbetering die ‘mij op dit moment voor ogen staan’, maar ook dat dit ‘nog geen definitieve mening’ was. Na de betreffende directies te hebben uitgenodigd bij te dragen, ‘op de wijze die u het beste acht’, aan de gedachtenwisseling die in ‘de komende weken’ moest worden  voortgezet, stelde Pronk in zijn eerste punt wat hij gewenst zou hebben ‘indien het mogelijk zou zijn geweest de DGIS-sector van de grond af opnieuw op te bouwen.’ Dan zou hij voor ‘de creatie van afzonderlijke directies voor hulpverlening langs bilaterale, multilaterale en particuliere weg’ zijn geweest. Echter, omdat ‘een dergelijke ingreep’ de bestaande opzet ‘op onverantwoorde wijze zou ontwortelen,’ wilde hij zich nu beperken tot ‘aanpassingen van de huidige structuur aan het vastgelegde en nog vast te leggen beleid.’^[369]

Dat laatste was natuurlijk van een vaagheid waarvan Pronk later spijt zal hebben gehad, en dat heeft hij misschien nog wel méér gehad van de hier door hem zelf verwoorde diskwalificatie van zijn eigenlijk geprefereerde opzet als ‘ontverantwoord ontwortelend’ – wat hem nog vele malen voor de voeten zou worden geworpen toen hij anderhalf jaar later wèl koos voor een meer ingrijpende reorganisatie – en deze zelfs tegen ieders bezwaren in oplegde! Toen, juli 1975, opperde hij slechts, conform Van Gorkoms advies, dat een ‘vooralsnog klein coördinatiebureau’ zou kunnen zorgen voor de betere coördinatie van de hulpwerkzaamheden per land van DFO en DTH. Verder ‘leek’ ook een splitsing van DTH in afzonderlijke directies voor de bilaterale technische hulp en de hulp via particuliere organisaties hem ‘gewenst’, terwijl de in begrotingscategorie III gebundelde directe hulp aan armste landen en groepen ‘op geëigende wijze’^[370] diende te worden verdeeld tussen DFO en de twee nieuwe DTH-directies.

Er stonden nog wel meer details in dit memorandum van juli 1975, maar het was duidelijk dat Pronk er op dat moment de voorkeur aan gaf de gewenste structuurverbeteringen geleidelijk uit te laten kristalliseren door de betrokken directies eerst werkenderwijs te laten uitvinden of, en in hoeverre, de wenselijke aanpassingen aan het steeds concreter wordende, en van meer middelen en instrumenten voorziene, nieuwe beleid mogelijk zouden zijn zonder al te verstorende veranderingen in de vanouds gegroeide werkrelaties en verantwoordelijkheden. Ook dat was natuurlijk geen strategie die geheel zonder risico’s was – ad hoc experimenten, misverstanden, en gebrek aan overzicht kunnen nòg grotere verwarring zaaien, en het gewenste draagvlak voor hervormingen vroegtijdig bederven. Maar Pronk wilde noch kon medio 1975 met krachtiger hand de weg wijzen op het pad van de reorganisatie van zijn OS-deel van BuZa.^[371]

Hoeveel wantrouwen er in die periode zowel ten aanzien van zijn persoon en stijl van leidinggeven als zijn beleidswensen heerste, illustreert het memorandum van de chef DTH, Kramer, dat op Pronks bureau belandde toen die zelf in New York was voor de 7e SAV-VN. Dat was eigenlijk een nogal merkwaardig epistel – en dat kwam niet alleen door zijn opmerktelijke lengte.^[372] Als Pronk met tevreden gevoelens was thuisgekomen na zijn persoonlijke succes in de VN, zal alleen het begin van Kramers stuk hem al ontnuchterd hebben.^[373] Kramers fulminaties betroffen ook niet alleen de positie van DTH, maar ook ‘de structuur van het DGIS‘ als geheel (zoals de titel aangaf). In die zin bracht hij wèl enkele behartigenswaardige punten naar voren, zoals: dat in de laatste twee jaar de beleidsbeslissingen veel meer gecentraliseerd plaatsvonden, zodat ‘lijnchefs’ zich steeds meer ‘doorgeefluik’ voelden worden; dat het intern-huishoudelijke management zwak was, en dat ‘vitale functionele gebreken als de werkelijke oorzaken van een disfunctioneren van de dienst’ moesten worden gezien – zodat ‘ten onrechte de organisatie van de dienst als de hoofdschuldige wordt aangewezen.’^[374]

Gezien deze wijdere strekking werden Kramers uithalen wellicht ook in bredere kring gedeeld – al is daarvan geen schriftelijke uiting doorgedrongen tot het vierde ING-boek. En dat geldt evenzeer voor die van de andere ‘bedreigde’ directie, DFO: formele reacties op wat de minister voorlopig voor ogen had gestaan, noch wensen of eigen voorstellen zijn er in ING-4 van overgeleverd – alleen in samenvattingen van anderen, en dan veelal in nogal cryptische, aan DFO toegeschreven bewoordingen, is er iets over terug te vinden. Ik heb dan ook voornamelijk uit mondelinge uitlatingen de indruk gekregen dat er bij beide directies – misschien al langer of anders in recentere tijden toegenomen mate – iets schortte aan de wederzijdse kennis en appreciatie van elkaars werk.^[375]

Schriftelijke bevestiging dat de verhouding tussen DTH en DFO ‘reeds lang te wensen’ overliet is pas te lezen in de dossieraantekening van het hoofd van de ministeriële PZ-afdeling,^[376] die anderhalf jaar na Pronks memo deelnam aan een bespreking van het vastgelopen reorganisatieproces.^[377] Dit verslag toont niet alleen dat er ‘veel spanningen’ en ‘onrust’ waren ontstaan bij beide directies, maar ook dat Pronk geheel alleen stond met zijn standpunt – dat inmiddels geëvolueerd was naar ‘wel een ingrijpende herstructurering’ van DTH en DFO. Hij begreep weliswaar dat dit niet snel gerealiseerd kon worden, ‘doch [wilde] er wel met de meeste spoed aan werken’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 629).

Het idee om de medewerkers de aard en omvang van de wenselijke hervormingen zelf te laten ontdekken, was dus mislukt, althans: meer tijd daarvoor ontbrak – het kabinet stond in december 1976 op de drempel van zijn laatste kalenderjaar, en de nieuwe verkiezingen waren al uitgeschreven (voor 25 mei 1977); als de formatiebesprekingen daarna Pronk nog wat extra tijd zouden gunnen, kon hij nog zelf de basis leggen voor een reorganisatie van de beleidsuitvoering die niet was opgehangen aan de instrumenten: technische en financiële hulp, maar aan de bestemming van de bijstand: de landen waarmee moest worden samengewerkt. Dat moest het belangrijkste criterium worden. Een concrete blauwdruk had hij er nog wel niet voor, maar dat DTH en DFO elk een afgerond geheel zouden blijven wees hij in ieder geval af. In plaats daarvan dacht hij nog steeds aan zijn eerder geopperde opzet van een driedeling van directies: voor de bilaterale, de multilaterale en de particuliere hulp, met de eerste nader ingedeeld op basis van landen (idem, p. 629-630).

Het moet er hard en emotioneel aan toe zijn gegaan in deze bespreking. Nadat de meesten van de overige aanwezigen zich eerst hadden aangesloten bij het standpunt van Van Gorkom – die nog altijd tegen ingrijpende veranderingen was, en de verhoudingen alleen wenste te verbeteren door een aantal knelpunten op te lossen –, bepleitte Posthumus van DFO ‘duidelijkheid voor alles’: ‘men kan de zaak niet meer overlaten aan initiatieven of ideeën van medewerkers. De departementsleiding moet nu beslissen.’ Tot die conclusie was Pronk ook gekomen: na ‘ongeveer twee jaren (…) geduldig’ te hebben ‘afgewacht’ was er volgens hem vanuit de directies zelf ‘bitter weinig naar voren gekomen.’ Hij wilde daarom ‘thans’ een advies hebben van de SG en de DGIS ‘op basis van de door hem gewenste ingrijpende reorganisatie.’ Beide aangesprokenen gaven echter geen krimp en herhaalden hun bezwaren, respectievelijk: ‘zo min mogelijk overhoop halen’ en ‘wellicht op den duur, doch niet nu’…, en beiden waren ‘niet overtuigd van het nut’ (idem, p. 628-630).

Pronk besliste vervolgens dat er op korte termijn een op zijn wensen gebaseerd conceptbesluit moest worden opgesteld en gaf de aanwezige chef van AOR de opdracht om dit ‘uiterlijk eind januari’ aan hem voor te leggen (idem, p. 630-631).

Wie dacht dat daarmee het verzet gebroken was, weet niet over hoeveel tijdrekmogelijkheden de Sir Humprey’s van deze wereld beschikken.^[378] Van Gorkom toonde weliswaar zijn loyale kant, door precies op 31 januari 1977 een naar zijn mening, èn die van ‘velen van ons’, ‘onvoldoende doordacht’ stuk van AOR aan te vullen met een ‘door mij ontworpen’ en op grond van interne besprekingen ‘met alle betrokkenen (…) aangepast ontwerpbesluit’ aan Pronk voor te leggen – maar de door de laatste gewenste driedeling van directies was er al bij voorbaat uit weggeïnterpreteerd.^[379]

Dit conceptbesluit had de vorm van een conceptmemorandum van de twee ministers, Van der Stoel en Pronk, aan de Secretaris-Generaal van het ministerie – normaliter belast met, onder andere, de technische en huishoudelijke zaken van BuZa. Hierin werd de SG, Schiff, verzocht om op basis van hun beider conclusie dat ‘reorganisatie van de structuur van de bilaterale hulp in het DGIS vereist’ was, ‘op korte termijn’ een voorstel voor te leggen, en ten behoeve daarvan een ambtelijke werkgroep in te stellen. De taak van deze Werkgroep kan worden samengevat als het inventariseren van alles wat voor de reorganisatie van belang zou kunnen zijn, teneinde op basis daarvan een ‘model’ op te stellen dat met alle betrokkenen moest worden doorgesproken; het tijdschema dat eraan werd toegevoegd, zou via twee tussenrapportages (op 15 maart en 15 april en na finale aanwijzingen van de beide bewindslieden moeten worden afgerond op 15 mei 1977 (idem, p. 657-658).

Blijkbaar kwam van die Werkgroep echter ook niets terecht! Of dat nu te wijten was aan gebrek aan voortvarendheid bij Schiff, of aan moeilijkheden waarop deze stuitte, blijft wat onduidelijk. Pronk zei er desgevraagd alleen over, dat ‘het proces stokte’ en dat hij ‘een nieuwe stuurman zocht.’^[380] En dat maakte dat hij drie weken na het verstrijken van de genoemde termijn en één week na de verkiezingen, namelijk op 3 juni 1977, de plaatsvervangend DGIS, Jonkman, verzocht het voorzitterschap op zich te nemen van een Werkgroep met dezelfde samenstelling als eerder aan Schiff was gevraagd. Wel was de opdracht nu iets beperkter: alleen het ‘samenbrengen’ van (delen van) de taken van DFO en DTH in een ‘nieuwe Directie Bilaterale Hulp.’ En het nieuwe tijdschema liep nu door tot een ‘per ultimo oktober [1977] te finaliseren’ rapportage en besluitvorming.^[381]

Blijkbaar ging Pronk er daarna zelfs al van uit dat de kogel door de kerk was, want in zijn kort daarna gefinaliseerde laatste MvT schreef hij dat ‘inmiddels de beslissing tot een reorganisatie van het apparaat ten departemente gericht op een geïntegreerde aanpak van de financiële en technische hulp (…) genomen is’ (MinBuza 1977a, p. 80). Maar dat werd een premature aankondiging: ook het nieuwe tijdschema werd namelijk weer niet gehaald – zij het dat nu niet alleen de werkzaamheden meer tijd vergden dan voorzien, maar ten slotte ook de ten einde lopende kabinetsformatie een streep door de rekening haalde.

In september 1977 werd er een nadere inspraakronde gehouden, maar aan het eind van die maand kwam er opnieuw een signaal van de tegen ingrijpende wijzigingen gekante groep of groepen, in de gedaante van de voor dezen reagerende Bijzondere Commissie van Overleg van het ministerie.^[382] Haar voorzitter, Schiff, sprak toen, in een memo aan de twee ministers, ‘grote bezorgdheid’ uit ‘over de wijze waarop de reorganisatie van DFO en DTH’ werd aangepakt. Opvallend bij de redenen voor deze bezorgdheid was dat de Werkgroep-Jonkman als ‘niet professioneel’ werd weggezet, en dat in hoorzittingen om meningen was gevraagd van ‘medewerkers’ die over ‘onvoldoende informatie beschikken’ voor een ‘zinvolle bijdrage’ (sic). Mede daarom werd ‘inschakeling van een extern adviesbureau’ bepleit, waardoor niet alleen een ‘aanzienlijke kostenbesparing en beperking van de extra belasting van de medewerkers’ te verwachten zou zijn, maar ook ‘vermindering van de onrust’ en ‘aanzienlijke versnelling van het reorganisatieproces’ (sic). Hoewel Schiff er, wijselijk, aan toevoegde dat hij zich ‘op dit moment geen oordeel [kon] vormen van de juistheid van de visie van de BC’, suggereerde hij de ministers toch dit commentaar aan de Werkgroep-Jonkman voor te leggen.^[383]

Deze interventie van/namens de BC heeft het werk van de Werkgroep-Jonkman waarschijnlijk niet veel vertraagd: de gevraagde vervolgrapportage werd op 20 oktober 1977 aan Pronk uitgebracht, en deze had er op 8 november een bespreking over met de Werkgroep, waarna hij zijn verdere instructies op schrift zetten in een memo van 15 november 1977 – tevens zijn laatste stuk over dit onderwerp, omdat kort daarvoor de kans op een tweede kabinet-Den Uyl definitief verkeken was.

Uit dit memo van Pronk blijkt overigens dat er ook toen nog onduidelijkheden waren en discussie bestond over de uitgangspunten en doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid van de regering. Na te hebben herinnerd aan wat hij daarover had gezegd tijdens de bespreking, maakte Pronk duidelijk dat het nu maar eens afgelopen moest zijn met die discussie.^[384] In de rest van het memo gaf hij aan dat weliswaar niet alle bilaterale hulp in één organisatorische eenheid behoefde te worden ondergebracht, maar dat dit wèl nodig was, ‘van begin tot eind’, voor de behandeling van bilaterale projecten (Dierikx et al., red., 2005b, respectievelijk p. 866 en 865). Na nog tal van andere richtlijnen, stelde hij zich ten slotte voor dat het verdere tijdschema voor de reorganisatie nog een tussenfase voor uitwerking en consultaties zou omvatten, maar dat daarna op 15 maart 1978 de twee ministers de beslissing zouden nemen voor de invoering van de nieuwe organisatie na die datum (idem, p. 867) – en dat waren uiteraard voor het merendeel handelingen die onder de verantwoordelijkheid van het nieuwe kabinet zouden komen, dat op 19 december 1977 werd beëdigd.

Toen Pronk later, in 1978, terugblikte op zijn wedervaren als OS-minister en de vraag kreeg voorgelegd wat hij anders zou doen als hij nog eens opnieuw kon beginnen, antwoordde hij: ‘niet veel’, maar:

‘Wel zou ik eerder zijn begonnen – ik weet niet of het gekund had – met de reorganisatie van het ambtelijk apparaat. Omdat de manier waarop het apparaat op Buitenlandse Zaken is opgebouwd, ook in de hoek van ontwikkelingssamenwerking, naar mijn mening de marges voor een kwaliteitsverbetering van dat beleid nogal vernauwt. En omdat ik bang ben dat er nu niet veel meer van komt’ (Weeda 1978, p. 96).

Wat het laatste betreft zou hij ongelijk krijgen, maar dat zullen we in het volgende hoofdstuk verder bekijken. Of ‘eerder beginnen’ echter ook tot een eerder afgeronde, en betere, besluitvorming van de reorganisatie had kunnen leiden, is de vraag. Zoals het ook twijfelachtig is of een andere aanpak snellere en betere resultaten had kunnen bewerkstelligen – misschien wel in theorie, maar waarschijnlijk niet door Pronk, die juist in 1975, toen het eventueel op bijsturing van het door Van Gorkom begonnen interne beraad zou zijn aangekomen, te veel andere zaken aan zijn hoofd had. Daarnaast kwam uiteraard ook de voor het bilaterale beleid essentiële Nota-BOS veel te laat gereed (pas medio 1976) om een eventueel eerder begonnen reorganisatieproces tijdig op weg te kunnen helpen.

Het is dus wel een niet ten einde gekomen ‘lijdensweg van overlegrondes en hoorzittingen’ geworden, zoals Van Gorkom in zijn memoires verzucht (2009, p. 162). En, zoals de ex-DGIS al in 1977 noteerde, het was ook gepaard gegaan met ‘spanning en loyaliteitsconflicten en tot “stress” in de medische zin,’ geconstateerd door de bedrijfsarts ‘bij een tiental ambtenaren van de DGIS-sector.’^[385] Zulke dingen waren ook wel naar buiten gekomen, zodat de hierboven aangehaalde interviewer niet naliet ook aan Pronk te vragen ‘welke weerbarstigheid’ er bij hem zelf zat. Het tweede punt dat deze in antwoord daarop noemde was:

‘dat ik het ambtenarenapparaat ontzettend opgejaagd heb. En dat heeft tot spanningen geleid. Niet in het hele apparaat, maar in het middenkader en de top. Maar had dat anders gemoeten? (…) Dat is het verschil tussen beleidsvernieuwing en op de winkel passen.’ (Weeda 1978, p.104)

Dus dat een tijdelijk op de DGIS-stoel zittende diplomaat als Van Gorkom, ondanks al zijn (andere) lof over Pronk, op dit punt tegenover hem kwam te staan, is wel begrijpelijk. Maar die reorganisatie was wel dringend nodig. Dat benadrukte niet alleen de NAR in het slot van zijn advies naar aanleiding van de Nota BOS, waarin de Raad pleitte voor een basisbehoeftenbeleid, maar ook de Landelijke Bezinningsgroep Ontwikkelingssamenwerking, die in mei 1977 een urgentiebrief aan het kabinet schreef met aanbevelingen voor een betere uitvoeringsorganisatie van de overheidshulp.^[386] Een verregaande fusie van DFO en DTH was dus essentieel voor een verdere kwaliteitsverbetering van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking, ook naar de mening van de destijds bij deze pleidooien betrokken medewerkers van deze en andere DGIS-directies. Achteraf gezien gaven ook verreweg de meesten van de andere destijds betrokkenen op het department, die ik er recent over heb kunnen raadplegen, dat wel toe – uitgezonderd die ene die geen gelegenheid voorbij liet, en laat, gaan om Pronk en zijn daden in een ongunstig daglicht te plaatsen.^[387]

Minstens even dringend voor de door Pronk doorgevoerde beleidswijzigingen waren overigens zowel de kwaliteit van het ambtelijk personeel in Den Haag als het verlengstuk van de ambtelijke organisatie in Den Haag: de werkwijze en de bezetting van de ambassades in ontwikkelingslanden. Pronk raakte van de noodzaak van personele kwaliteitsverbeteringen in Den Haag èn in het veld weliswaar steeds meer doordrongen, zoals onder andere blijkt uit de vele passages die daaraan werden gewijd in de Nota BOS van september 1976. Maar in de resterende tijd van zijn eerste ministersperiode kon daaraan nog niet veel worden verbeterd. Zo meldde hij bij voorbeeld, wat de deskundigheid van de staf op BuZa betreft, een jaar later in zijn laatste MvT (voor 1978) wel dat er ‘thans’ werd gewerkt aan een ‘meer systematische opbouw van de (…) noodzakelijke sectorkennis.’ Maar kwantitatief bleek het hier nog maar te gaan om ‘vooralsnog een beperkt aantal sectordeskundigen, met ruime ontwikkelingservaring’, die zouden worden aangesteld op DGIS (MinBuza 1977a, nr. 2, p. 80). Al was dit kennelijk niet zoals Pronk het oorspronkelijk bedoeld had.^[388]

En ook wat de begeleidingskwaliteit op de ambassades betreft, waartoe ik me hier verder beperk, werd er nog niet veel concrete vooruitgang geboekt. Dezelfde MvT voor 1978 herhaalde bijvoorbeeld nog eens, dat de ‘toevoeging aan de ambassade van deskundigen met ervaring op het gebied van het ontwikkelingbeleid en de projectbehandeling’ van belang was ‘voor een optimale uitvoering van het ontwikkelingsbeleid’, zoals er ook een ‘kwantitatieve versterking en vergroting van de deskundigheid’ van de Nederlandse vertegenwoordigingen in de betreffende ontwikkelingslanden noodzakelijk was. Daarnaast werd ‘thans onderzocht hoe de organisatiestructuur’ in het veld verbeterd kon worden, terwijl ‘tevens’ zou worden nagegaan ‘of een verdere delegatie van beslissingen naar het veld mogelijk is.’ De werkwijze van andere donorlanden en -instellingen zou daarbij mede als voorbeeld dienen. En rekening zou ook worden gehouden ‘met voorstellen tot het opstellen van zogenaamde veldkantoren, zoals die door deskundigen zijn gedaan’ (MinBuza 1977a, p. 80-81).

In Pronks nog wat vrijere naschrift bij de commentaren in de Internationale Spectator, dat kort daarna geschreven zal zijn, was het ‘opzetten van veldkantoren in ontwikkelingslanden’ overigens niet meer iets dat eerst moest worden onderzocht, maar meer een uitgangspunt voor het toekomstige beleid dat hij bepleitte: die kantoren zouden dan ook een functie krijgen in ‘het verbeteren van de identificatie en de begeleiding van projecten.’ En er zouden daaraan ‘ook beslissingen over de projectuitvoering kunnen worden gedelegeerd.’ Verderop noemde Pronk zulke veldkantoren ook bij wat hij als ‘noodzakelijke organisatorische aanpassingen’ omschreef (Pronk 1977b, respectievelijk p. 576 en 579).

Pronk liet zich in de hier aangestipte geschriften echter nog niet uit over de al of niet aanwezige band tussen de beoogde veldorganisaties of -kantoren met de Nederlandse ambassades in de betreffende ontwikkelingslanden – een heikel punt dat vooral bij de politieke afdelingen van BuZa zwaar op de maag lag, en dat samen met de hierna te bespreken discussie over de Buitenlandse Dienst vermoedelijk ook bij de interne reorganisatie al spanningsverhogend werkte. Ook de eerder genoemde Landelijke Bezinningsgroep Ontwikkelingssamenwerking bleef over de status van wat zij aanduidde als ‘veldbureau’s’ wat in het vage – hun ‘administratieve status’ zou een ‘onderwerp voor nadere studie’ zijn. Maar bij haar omschrijvingen van de taken van die bureau’s onderstreepte deze groep wel de behoefte aan ‘een zekere mate van autonomie (…) nodig om de gewenste flexibiliteit en slagvaardigheid te garanderen.’ Tevens noemde zij de noodzaak van het ‘betrekkelijk onafhankelijk van de ambassade kunnen werken’ van deze bureau’s.^[389] Het een half jaar later komende advies van de NAR verwees in zijn aanbevelingen voor een veldorganisatie naar het voorbeeld van de Zweedse SIDA (Swedish International Development Authority), de speciale overheidsinstelling voor het hulpprogramma, die haar eigen vertegenwoordigingen had in een aantal ontvangende landen; die waren weliswaar ‘formeel organisatorisch geïntegreerd in de ambassades’, maar konden ‘zowel door hun omvang alsook door hun attachéstatus tot op zekere hoogte een eigen beleid voeren.’ Na een opsomming van de voordelen van de grote mate van delegatie aan deze vertegenwoordigingen in de praktijk, adviseerde de NAR een studie te (laten) maken van dit Zweedse systeem, en intussen alvast een begin te maken ‘met de opzet van een veldorganisatie in een beperkt aantal landen waar de omvang van de Nederlandse hulp van betekenis is’ (NAR 1977, p. 19-20).^[390]

Aldus leek bij zowel Pronk als een gespecialiseerd deel van zijn achterban zich tegen het einde van diens eerste ministerstermijn een consensus te ontwikkelen over de beste organisatie van de uitvoering in zowel Den Haag als het veld. De weg daarheen zou echter steeds meer worden bemoeilijkt, en mettertijd zelfs definitief worden verhinderd, door een andere controverse op organisatorisch gebied, die hier dwars doorheen liep. Ook die hield de gemoederen op BuZa al een tijdlang in beroering. Dit was de integratie van het personeel van de Buitenlandse Dienst met dat in Den Haag. De oorsprong van dat streven lag grotendeels in een personeelsprobleem: de medewerkers van de Buitendienst (BD) werkten onder een ander, veel gunstiger, reglement en met betere voorzieningen en beloningen dan de overige overheidsambtenaren. Maar daar bovenop kwamen ook andere argumenten, die tot het voorstel van een al of niet geleidelijke samensmelting van binnen- en buitendienst leidden.^[391]

Van der Stoel vroeg in het najaar van 1975 de oud-burgemeester van Rotterdam en partijgenoot, Wim Thomassen, een adviescommissie te leiden die moest uitzoeken hoe een geïntegreerde dienst tot stand kon worden gebracht, en met welk beleid zowel een optimale taakvervulling als een zo groot mogelijke arbeidsvreugde van de ambtenaren te realiseren zou zijn. Deze commissie werd op 8 april 1976 geïnstalleerd en bracht haar advies eind oktober van dat jaar uit. Pronk had vrijwel meteen bedenkingen tegen zo’n integratie: in zijn eerder besproken vergadering met de verschillende diensthoofden waarin hij zijn wensen ten aanzien van de fusie van DTH en DFO doordrukte (28 december 1976), merkte hij op dat in het Rapport-Thomassen te weinig rekening was gehouden met de behoeften van ontwikkelingssamenwerking. Hij zou er nog op terugkomen, zei hij (Dierikx et al., red., 2005b, p. 629), maar daar is niets van terug te vinden in dit vierde ING-boek. Later verklaarde Pronk tegenover Hoebink, ‘dat hij te laat besefte dat de (…) integratie van buitenlandse dienst en ministerie (…) “al een rijdende trein was”‘ (Hoebink 1988, p. 260, noot 78). Maar had Van der Stoel hem of DGIS dan niet bij de opdracht aan Thomassen moeten betrekken?^[392]

Mogelijk was er tegen het einde van de kabinetsperiode echter nog weinig duidelijkheid over de vorm die de integratie van beide diensten precies zou krijgen. Maar de Bezinningsgroep Ontwikkelingssamenwerking en de NAR zagen, alleen al naar aanleiding van het Rapport-Thomassen, veel redenen tot zorg. ‘Ontwikkelingsamenwerking op basis van de doelstellingen die Nederland heeft gekozen is geen gemakkelijke zaak’, zo poneerde de Bezinningsgroep, en ‘het is stellig geen taak die door ambtenaren van de buitenlandse dienst, naast al hun andere opdrachten, “erbij” gedaan kan worden.’ In tegendeel, een goede uitvoering van dit beleid ‘vraagt de volledige inzet van deskundigen, wier oriëntatie (opleiding, ervaring) in de eerste plaats gericht is op de ontwikkelingsproblematiek en niet op de veelzijdigheid van de diplomatieke en andere dienstverlenende taken waarvoor ambtenaren van de buitenlandse dienst worden geselecteerd en opgeleid’ (p. 4 en 5 van de brief). En dat beklemtoonde ook de NAR, die zich ‘niet overtuigd’ voelde ‘door de in het Rapport[-Thomassen] gevoerde pleidooien voor generalisten op de diplomatieke posten’ in ontwikkelingslanden. In tegendeel: de door de NAR aanbevolen ‘veldorganisatie zou moeten bestaan uit specialisten op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking,’ iets waarmee bij de recrutering, training, en de arbeidsvoorwaarden van de betrokkenen rekening zou moeten worden gehouden (NAR 1977, p. 20-21).

Dit waren echter opinies die in de jaren dat over de integratiehervorming op BuZa werd bebeslist, geen gewicht meer in de schaal legden.

Samenvattend: zowel DGIS als het ministerie als geheel waren in deze eerste periode-Pronk onmiskenbaar in rep en roer, niet alleen door de revolutie in beleidsideeën en de enorme uitbreiding van de OS-gelden, maar ook als gevolg van de tegelijkertijd spelende en met elkaar botsende reorganisatieprocessen.^[393] Pronk kon in deze mêlee van knarsende groeps- en afdelingsbelangen en (slechts ten dele onderhuidse) politieke animositeiten zijn streven naar een adequate structuur van DGIS niet tot een bevredigende afronding brengen; en het gevaar van een voor ontwikkelingssamenwerking verkeerd uitpakkende integratie van de binnen- en de buitendienst zag hij te laat. Dat laatste was een belangrijke omissie, het eerste had vermoedelijk zelfs in gunstigere omstandigheden niet kunnen lukken.

Inspectie en evaluatie, intern en extern

Bij de derde en laatste beleidskwestie in deze subparagraaf staken de groepsrivaliteiten binnen het ministerie eveneens de kop op – uiteraard niet iets waarin BuZa uniek was in Den Haag. Ze speelden echter alleen bij het eerste onderwerp dat ik hier wil behandelen en niet bij het tweede – zodat ik aan die wrijvingen slechts terloops aandacht zal schenken.

Het eerste onderwerp betreft het eerste en het vierde woord in de kop van deze sectie: de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV), die Pronk op 1 juli van zijn laatste jaar in deze periode instelde, was (en is nog steeds) een zuiver interne eenheid binnen BuZa.^[394] De geleidelijke taakverbreding van deze inspectie-eenheid begon echter ook al in de periode dat zij nog binnen het DGIS werkte. Vanaf het midden van de jaren tachtig werden haar activiteiten uitgebreid van alleen projectevaluaties in het begin tot ook evaluaties van sectoren, beleidsthema’s en landen. Terwijl Pronk met de IOV aanvankelijk nog alleen een beleidsinstrument wilde creëren ter verhoging van de kwaliteit van de (bilaterale) hulp.^[395]

In het eerste document dat het ING erover opnam leek Pronk zelfs voornamelijk te mikken op het scheppen van een managementinstrument voor dit doel, iets waarvan hij de functie vooral zag ‘in het onafhankelijk onderzoeken of de besteding van hulpgelden in overeenstemming is met het beoogde doel’, zo schreef hij in zijn memo aan Van Gorkom van 20 september1976.^[396] Die onafhankelijkheid definieerde hij vervolgens nader als: wèl ‘onafhankelijk van zowel de beleidsvoorbereiding (…) als de beleidsuitvoering (…)’ – maar niet als extern: ‘de Inspectie zou wel (…) een ambtelijk karakter dienen te dragen’, zij het dat haar staf wel ‘veldervaring met de uitvoering van ontwikkelingsprojecten’ diende te hebben (Dierikx et al., red., 2005b, p. 582).

Het door de minister gevraagde advies werd in het najaar van 1976 door Van Gorkom gedelegeerd aan een medewerker van SA, het Bureau Beleidsvoorbereiding van DGIS, drs. A.W.F. Roos, en die had de voorbereiding na twee memoranda rond.^[397] Diens conceptopzet is met name interessant omdat de ING-redacteuren beschikten over een exemplaar waarop de reacties van de minister in de marge waren vermeld, die zij overnamen in redactionele voetnoten bij de tekst van het memorandum (in totaal zo’n dertig kanttekeningen). Daaruit blijkt dat Pronk in hoge mate instemde met de geopperde opzet, afgezien van enkele corrigerende opmerkingen en punten waarover hij zich nog wilde beraden.

Eén kwestie waar Roos echter nog niet uit was, en waarover Pronk zijn oordeel nog even opschortte, was de beste plaats van de nieuwe eenheid: binnen of buiten DGIS (bijvoorbeeld onder de SG van BuZa)?^[398]

Die kwestie was opgelost toen op 1 juli 1977 de IOV via een ministeriële beschikking werd ingesteld: plaatsing onder de Directeur Generaal Internationale Samenwerking (Van Gorkom), ‘en wel rechtstreeks.’^[399] Uit de inhoud van het memorandum van de SG dat de instelling van IOV begeleidde, kan niet alleen worden opgemaakt hoe urgent de toevoeging van een hoog en centraal geplaatst instrument als de IOV in feite was,^[400] maar ook dat de instellers zich ervan bewust waren dat het zorgvuldig geïntroduceerd moest worden. De Inspectie zou namelijk door haar bewust en systematisch in het oog houden van de kwaliteit van de hulp weliswaar op eigen wijze bijdragen aan de verbetering daarvan, maar dat zou geen aantasting inhouden van de verantwoordelijkheden van de met operationele kwaliteitsbewaking belaste uitvoerende instanties en personen – in tegendeel, ‘zij weerspiegelt de wens deze te versterken en te vervolledigen’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 809). Zo ook zou de Inspectie zich weliswaar alleen bezighouden met dat deel van de door de Nederlandse overheid gefinancierde ontwikkelingsactiviteiten, waarvoor deze een eigen verantwoordelijkheid draagt (dus niet de multilaterale hulp, noch wat de ontwikkelingslanden zelf of met steun van anderen bekostigen, of wat particuliere organisaties uit eigen middelen betalen) – al werd wel erkend dat de verschillende grenzen niet altijd scherp te trekken waren. Maar de IOV zou hierbij wel pragmatisch te werk gaan, en zich het meest richten op die activiteiten waarin het Nederlandse overheidsaandeel het duidelijkst is afgebakend, of waar de mogelijkheid tot een niet-beoogde aanwending van de middelen het grootst is, en bovendien op die activitieten waarbij conclusies van meer algemene aard te verwachten zijn (idem, p. 809-810).

Voorts waren het zeker ware en wijze woorden die deze instellingsmededeling van de SG afsloten: ‘dat voor het bereiken van het doel dat met de instelling van het nieuwe dienstonderdeel wordt beoogd, vele anderen directere verantwoordelijkheden dragen dan de Inspectie zelf, en dat haar werkzaamheid slechts dan goed kan verlopen wanneer [zij] hun actieve medewerking ondervindt’ (idem, p. 813; cursivering toegevoegd).

Toch was er iets waarover dit en andere stukken minder duidelijkheid gaven, namelijk de mate van ‘onafhankelijkheid’ en ‘zelfstandigheid’ waarmee de IOV zou kunnen optreden. Weliswaar werden deze woorden zelf overal met nadruk gebezigd; maar wat er ontbrak in het SG-memorandum was een zin die zei, dat de IOV over het ondernemen van de door haar als wenselijk geoordeelde inspecties zelfstandig kon beslissen, en wie er besliste als er over haar prioriteiten meningsverschillen ontstonden. Een ander stuk was daarover echter wèl duidelijk – zij het met een geheel tegenovergestelde strekking dan wat eerder leek te worden gesuggereerd. Dat was het Informatiebulletin dat de voorlichtingsdienst op 4 augustus 1977 uitbracht over de instelling van de IOV. Expliciet stond daarin namelijk, dat al zulke beslissingen aan de minister waren – en tevens dat deze die nam ‘op voorstel van de Inspectie’. Sterker nog: de volledige zin hield zelfs in dat de minister niet alleen ‘bepaalt welke activiteiten [IOV] onderzoekt, wanneer dit gebeurt, en wie het uitvoeren’, maar ook ‘welke benadering zal worden gebruikt’ (Informatiebulletin no. 20, p. 1-2, ook opgenomen in IS 1977-6, p. 203; cursiveringen toegevoegd).

Was dat misschien bedoeld om de IOV te beschermen en haar initiatieven te bekleden met het gezag van de minister? Of kon de IOV in feite, als puntje bij paaltje kwam, weinig tot niets van haar werk zelf bepalen? Zo ja, dan was dit wel heel erg in strijd met wat de ongeveer tegelijkertijd de MvT (voor 1978) aan het parlement liet weten, namelijk dat ‘zij [de Inspectie] zelfstandig te werk gaat, in overleg met – maar onafhankelijk van – de ambtelijke en andere instanties die verantwoordelijkheden dragen voor de realisatie van het beleid’ (MinBuza 1977a, p.80).

Na enkele personen te hebben geraadpleegd, kan ik bevestigen dat de minister inderdaad over al het doen en laten van de IOV de formele eindverantwoordelijke was, zodat bij meningsverschillen zijn of haar mening de doorslag gaf – in de hiërarchie van BuZa zou het ook niet anders gekund hebben. In de praktijk zou een OS-minister het echter  politiek niet graag voor zijn rekening nemen inhoudelijk te interveniëren in het IOV-werk – schadelijk voor zowel de minister als de IOV. Er waren in de loop van de jaren heus wel eens fricties, maar die werden altijd in der minne geschikt – en niet steeds overeenkomstig de aanvankelijke opvatting van de minister (zie bijvoorbeeld de in subparagraaf 6.3.1 besproken IOV-beoordeling van de levering van een diepvisserijschip aan Kenia, die Pronk niet spaarde).^[401]

Met deze laatste evaluatie werd overigens Pronk in de maanden dat hij nog OS-minister was niet meer geconfronteerd: de IOV begon haar voorbereidende werkzaamheden weliswaar in het najaar van 1977, maar de eerste medewerkers kwamen pas vanaf februari 1978 in functie.

Bij het tweede onderwerp van deze sectie, externe evaluaties, is de onafhankelijkheid van het onderzoek in theorie groter – al blijft die in de praktijk maar zelden volledig overeind.^[402] Externe evaluatoren van overheidsactiviteiten op OS-gebied hebben bovendien, in vergelijking tot de IOV, enkele evidente handicaps, met name op het punt van de toegang tot de benodigde gegevens op het departement en de ambassades, en de vereiste medewerking van allerlei ambtelijke en niet-ambtelijke instanties en personen die bij de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid betrokken zijn. Desondanks kan de overheid gedwongen zijn evaluatie-opdrachten uit te zetten bij externe onderzoeksinstituten – wetenschappelijke of commerciële –, bijvoorbeeld als specifieke deskundigheid ontbreekt bij IOV, of als er ook andere opdrachtgevers zijn, of als om andere redenen voorkeur wordt gegeven aan een externe evaluatie (onder andere als de daarbij in te schakelen instellingen beschikken over bijzondere expertise, ervaring en/of reputatie, die de uitkomsten meer gezaghebbend kunnen maken).

De Nota BOS somde in haar slothoofdstuk een aantal van dergelijke evaluaties op, die om een of meer van deze redenen aan externe instellingen waren opgedragen, of die voor externe uitbesteding werden overwogen (MinBuza 1976c, p. 77). Daarnaast waren er in deze periode echter ook evaluatie-onderzoeken van (delen) van het OS-beleid, waarbij de overheid niet optrad als (mede-)opdrachtgeefster. Eén voorbeeld daarvan: het Coleval-onderzoek, ook genoemd in de Nota BOS, heb ik reeds aangestipt bij de bespreking van Colombia als concentratieland. Omdat dit onderzoek niet alleen de Nederlandse overheidsbijstand aan, maar ook de investeringen van Nederlandse bedrijven in dat land betrof, en omdat die laatste niet als opdrachtgever bij deze evaluatie waren betrokken, liet een groot deel van de bovengenoemde handicaps van externe evaluaties zich daar extra gelden (ik kom daarop in het volgende hoofdstuk terug, omdat het betreffende eindrapport Pronk pas in zijn laatste maand als minister bereikte).

Een tweede voorbeeld van een eveneens niet door DGIS uitbestede, externe evaluatie van het officiële ontwikkelingsbeleid was echter een nog aparter geval. Het werd namelijk uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer, één van de Hoge Colleges van Staat, met taken en bevoegdheden die in de grondwet en in de comptabiliteitswet zijn geregeld. Met een positie die boven die van de regering, individuele ministeries, en het parlement uitgaat, zou een evaluatie van, of namens, een dergelijk college dus nog meer gezag kunnen krijgen dan die van enig ander extern instituut. Het was echter wel de eerste keer dat de Rekenkamer zich aan dit onderwerp waagde, dus het valt te bezien of die theoretische gezaghebbendheid daarbij gerealiseerd werd.

Een ‘uittreksel’ van wat de Rekenkamer in eerste instantie, dus in concept, te rapporteren had, bereikte de ministers Van der Stoel en Pronk eveneens pas op de valreep van deze minsitersperiode. Helemaal verrast kunnen zij echter niet zijn geweest, want dat de Rekenkamer ermee bezig was blijkt uit diverse stukken van eerdere datum in dit ING-boek; en er was ook een ‘slotbespreking’, zo blij uit het rapport, zij het alleen ‘met de DGIS’ (Dierikx et al.,red.,2005b, p. 800).^[403] Maar pijnlijk getroffen door de overwegend kritische inhoud van het conceptrapport moeten de ministers stellig zijn geweest.^[404]

In de evaluatie van de Rekenkamer had ‘de kwaliteit van de Nederlandse ontwikkelingshulp centraal’ gestaan. Daarvoor was niet alleen aandacht geschonken aan de uitvoering van het beleid, maar ook aan de ‘achtergronden en uitgangspunten’ ervan, aldus de begeleidende brief (idem, p. 783). Volgens het conceptrapport zelf strekte het onderzoek zich uit tot delen van zowel de bilaterale als de multilaterale hulp en de medefinanciering via particuliere organisaties, terwijl de voor de Rekenkamer meer gebruikelijke beoordeling van het financiële beheer van de gelden deze keer nadrukkelijk niet binnen het onderzoek viel. Bij de selectie van de onderzochte onderdelen had de Rekenkamer zich voornamelijk laten leiden door het financiële belang van elk van de drie genoemde categorieën en door een aantal praktische overwegingen; op grond van de laatste waren ‘met name projectmatige hulpinitiatieven bezien, die zich in principe over meer dan één jaar’ uitstrekten. Maar die beperking had wel tot gevolg dat de ‘directe hulp aan armste landen en groepen’ en de ‘voedselhulp’ – die vanwege de acute nood ‘veel eenmalige middelenoverdrachten’ kennen en versnipperd zijn over een groot aantal nationale en internationale hulporganisaties – geheel buiten beschouwing was bleven. Voorts werd over de onderzoekmethoden alleen vermeld dat die hadden bestaan uit ‘dossieronderzoek, gesprekken met ambtenaren’ van BuZa en met functionarissen van gesubsidieerde OS-instellingen – dit alles zonder nadere kwantitatieve en kwalitatieve gegevens. Wèl was de aldus verkregen informatie ‘in belangrijke mate’ aangevuld ‘tijdens een bezoek’ aan drie landen in Afrika: één nieuw en twee al oudere concentratielanden, respectievelijk: Boven-Volta, Kenia en Tanzania. In deze landen was ‘de interesse vooral [uitgegaan] naar de toestand waarin’ de door Nederland gesteunde projecten verkeerden – wat wellicht betekende dat alleen lopende en geen afgeronde projecten waren bekeken, maar duidelijk was dit niet. Daarnaast was in de laatste twee landen ook met ‘een aantal ambtenaren van die landen van gedachten gewisseld over de Nederlandse hulp in het algemeen en de bezochte projecten in het bijzonder’ (idem p. 784-785).

Het kleine aantal bezochte landen, de niet vermelde duur van elk bezoek (die blijkbaar in één reis werden gecombineerd) en de niet genoemde aantallen van de aldaar bezochte projecten en de gevoerde gesprekken en gesprekspartners daarbij, alsmede de tamelijk willekeurige beperking tot meerjarige projecten, en de niet nader gemotiveerde keuze van vijf multilaterale hulporganisaties, riepen al meteen vragen op over de mogelijke representativiteit van deze evaluatie.^[405] Terwijl Pronk over de twee laatste afbakeningen al vragen stelde in de marge van zijn rapportexemplaar, was de eerste vraag in zijn uitgebreide reactie op de brief en het uittreksel van de Rekenkamer uiteraard of er ook kennis kon worden genomen van de nota in  haar geheel. Tevens vond hij het van belang om meer informatie te ontvangen over het uitgevoerde dossieronderzoek, dat volgens de Rekenkamer rechtvaardigde dat de conclusies die ‘vooral’ waren gebaseerd op de bezochte drie Afrikaanse landen, ‘ook gelden voor de ontwikkelingssamenwerking met andere landen’^[406] – eveneens een dubieuze claim van de onderzoekers.

Alleen al vanwege de lengte van beide stukken zou het ondoenlijk zijn om het concept van de Rekenkamer en het daarop gevolgde gedetailleerde commentaar van Pronk (het laatste nòg langer dan het eerste, respectievelijk ruim 11.000 en bijna 14.000 woorden) hier in hun geheel te bespreken. Daar komt echter nog bij dat grote delen van zowel het ene als het andere stuk zo weinig interessant zijn op zichzelf, zij het om verschillende redenen, dat het geen zin heeft er aandacht aan te schenken.^[407] Ik beperk me daarom tot de (schaarse) voorlopige conclusies van de Rekenkamer waar ook een aanbeveling uit voortvloeide, en belicht die samen met (elementen uit) Pronks commentaar daarop (de paginaverwijzingen zonder verdere bronvermelding in het navolgende betreffen de genoemde stukken in het vierde ING-boek: Dierikx et al., red., 2005b).

Eerst het punt van de binding van de Nederlandse hulp, omdat de Rekenkamer daar ook beleidsuitgangspunten bij betrok. Bij hun eerste, terloopse, vermelding van de nog steeds bestaande verplichte besteding van een deel van de Nederlandse hulp maakten de onderzoekers weliswaar enkele detailfouten (p. 785). Maar zij namen vervolgens aan dat de voornaamste nadelen voor ontwikkelingslanden te ondervangen zouden zijn met het stellen en handhaven van duidelijke kwaliteitsnormen aan de te leveren goederen en diensten; tevens vonden zij dat er voor gezorgd zou kunnen worden de ter plaatse te verlenen service meer lonend te maken door de leverende bedrijven grotere orders te gunnen (p. 804).

Pronks reactie corrigeerde wel allerlei onjuistheden in de beweerde binding en in de genoemde nadelige effecten daarvan, maar kwam ook met enkele minder terzake doende opmerkingen over het verband tussen reële bestedingswaarde en binding van de hulp en over de asymmetrie tussen ontbindingsvoordelen voor ontwikkelingslanden en dito nadelen voor donorlanden. Ook was Nederlands recente opstelling in het internationale overleg hierover minder positief dan Pronk in zijn antwoord suggereerde.^[408] Daarnaast leek wel zijn bestrijding van de kritiek op de kwaliteitsgebreken van geleverde goederen en diensten terecht, en gewenst, maar zijn argument dat de keuze van leveranciers en het doen van de juiste bestedingen de ‘eerste verantwoordelijkheid’ van de ontvangende landen was en moest blijven, was wel wat misleidend (respectievelijk p. 834-835 en 841-842). Minder overtuigend was voorts ook zijn poging om kritiek op beleidskeuzen als deze af te weren met het argument dat over zulke politieke beslissingen ‘eigenlijk slechts in politieke zin kan worden gediscussieerd’ (p. 833) – tenminste, als hij hiermee bedoelde dat de Rekenkamer daarover dus ‘eigenlijk’ niet mocht oordelen.

Het hierboven te berde gebrachte (tegen)argument van de eigen verantwoordelijkheid van de ontvangende landen paste beter bij een andere kritiek van de Rekenkamer, namelijk dat DFO en DTH onvoldoende aan ex post evaluatie na de afronding van projecten deden, en dat de op dit punt reeds vereiste rapportage van MFO’s ‘voor het merendeel niet aanwezig was.’ Daarop volgde dan ook de aanbeveling om voortaan voor alle bilaterale projecten een dergelijke na-rapportage op te dragen, zoals de Wereldbank dat ook liet doen (respectievelijk p. 803, 796, 804 en 799). Pronk reageerde hierop wat zuinigjes: enerzijds beamend dat ex post evaluaties ‘inderdaad slechts incidenteel’ plaatsvonden, wees hij er anderzijds op dat dit bereidheid tot medewerking vergde van lokale uitvoerende organisaties en dat ook ‘de in Nederland voor dit doel beschikbare mankracht een beperkende factor’ was – waarvoor overigens de IOV was gesuggereerd.^[409]

Bovendien had Nederland ‘een andere visie ten aanzien van de “leereffecten” van de hulp en het op eigen benen staan van ontwikkelingslanden’ dan de Wereldbank, waar overigens de ten voorbeeld gestelde evaluatie achteraf ook nog maar sinds één jaar bestond (p. 848-849). Dit klonk allemaal onnodig terughoudend en werd vermoedelijk te veel ingegeven door de wens het Rekenkamerconcept hoe dan ook de grond in te boren. Zoals ook Pronks meer generale afwijzing van het Wereldbankbeleid als een ‘vergelijkingsmaatstaf’ – wat volgens hem ‘juist vanwege bewust gekozen verschillende beleidsuitgangspunten niet kan opgaan’ (p. 833, cursivering toegevoegd) –, behoorlijk overdreven was.

Dezelfde behoefte aan tegenspraak schijnt ook overheerst te hebben bij Pronks bespreking van het Rekenkamercommentaar op de gebrekkige praktijkdeskundigheid van DGIS-ambtenaren en de onvoldoende specialisatie van ambtenaren op de ambassades. De bewering dat ‘functionarissen van DGIS, op enkele uitzonderingen na, nooit in het ontwikkelingsland zijn geweest’ van de door hen beheerde projecten, ‘zodat zij nauwelijks een voorstelling hebben van de situatie ter plaatse’ (p. 793) werd bijvoorbeeld bestreden met gedeeltelijke erkenning dat ‘in het verleden veldbezoek (…) inderdaad een uitzondering was’, maar dat ‘in de afgelopen jaren (…) veelvuldig missies’ waren uitgevoerd, en dat de aanbevolen ‘detachering’ van ambtenaren op de ambassades intussen al ‘vijf maal’ had plaatsgevonden – zij het nog niet bij DFO. Die detacheringen werd overigens wel ‘nuttig geacht’, maar ‘alleen op beperkte schaal’ – omdat het ‘geen directe verlichting’ van het werk in Den Haag betekende, en omdat er nog overleg met BiZa nodig was over rechtsposities en terugkeermogelijkheden (p. 843-844). In feite was veel van wat de Rekenkamer hier aan de orde stelde dus nog altijd wel aktueel, zoals ook te lezen was in het SG-memorandum over de instelling van de IOV (zie enkele punten daaruit in voetnoot 406).

Deze correctie was ook nodig bij het commentaar van de minister op de opmerkingen van de Rekenkamer over de te geringe specialisatiemogelijkheden voor ambtenaren van de buitenlandse dienst en de wenselijke uitbreiding van op de ambassades te detacheren landen- en sectordeskundigen (p. 793 en 804). Pronk stelde er wel tegenover dat er ‘vooral bij jongere’ BD-ambtenaren ‘grote interesse’ was voor langduriger aanstellingen op OS-gebied, en dat tegen ‘een specialisme’ daarop ‘geen enkel bezwaar’ was. Maar hij verbond er wèl voorwaarden aan die een echte specialisatie in de weg zouden staan (p. 844), terwijl ook over de uitvoering van de reeds in 1976 genomen ‘beginsel-beslissing’ ten aanzien van veldorganisaties in ontvangende landen nog steeds overleg plaatsvond (p. 857). En daar kwam natuurlijk nog de dreiging bij dat de eerder besproken voorstellen van de Commissie-Thomassen voor een geïntegreerde BuZa-dienst op termijn nog méér roet in dit eten zouden gooien, – een donkere wolk die ook hier weer over het hoofd werd gezien, en trouwens ook door de Rekenkamer niet werd opgemerkt.^[410]

Bij de laatste aanbeveling van de Rekenkamer, die ging over de exploitatietekorten die soms/vaak ontstaan nadat gesteunde projecten zijn afgerond en op eigen benen moeten gaan lopen, lag het gelijk echter weer méér bij de minister. De rekenkamer scheen te denken dat zulke tekorten altijd van tevoren zijn in te schatten, en dan voorkomen kunnen worden, of opgevangen moeten worden met Nederlandse bijpassing achteraf (p. 788 en 803). Pronk wees er echter op dat van lang niet alle projecten commercieel sluitende exploitaties verwacht mogen worden, en ook dat, als dit wèl in de rede lag, exploitatierisico’s reeds zo goed als mogelijk betrokken werden, en moesten blijven, bij de al of niet goedkeuring of aanpassing van zulke projectaanvragen. En als in andere gevallen de te verwachten tekorten niet in redelijkheid door lokale of nationale overheden waren op te vangen – hoewel dit macroprobleem moeilijk te overzien is voor afzonderlijke projecten en kleinere donoren –, dan werd hiermee in bepaalde gevallen eveneens rekening gehouden, en, indien nodig, ook met additionele middelen bijgesprongen (p. 840-841).

Kortom, de onderzoekers van de Rekenkamer leken hier een klokje te hebben horen luiden, dat zonder veel kennis van zaken was opgeschaald tot een alarmklok die past bij zaken van grotere importantie.

Vermoedelijk was dit voorbeeld één van de redenen waarom Pronk in zijn brief aan de Rekenkamer ook de algemene opmerking opnam, dat naar zijn mening ‘de onderzoekers onvoldoende beseft [hadden] dat een groot aantal’ van de gesignaleerde problemen ‘inherent zijn aan het ontwikkelingsvraagstuk zèlf.’ Die problemen waren dus niet te bestrijden door meer efficiency en organisatorische wijzigingen, ‘die de positie van de hulpverlening ten opzichte van de hulpontvanger versterken’, en daarmee leiden ‘tot paternalisme [dat] de afhankelijkheid vergroot’ (p. 833).

Dat laatste was natuurlijk geen sterk argument: bezorgdheid over paternalisme mag geen pogingen tot effectiviteitsvergroting van de hulp in de weg staan. Maar de Rekenkamer kwam wel (te) vaak met aan westers bureaucratische praktijken ontleende aanbevelingen die in andere culturen weinig kans maken.

De hoofdconclusie moest dus zijn dat de Rekenkamer, ondanks enkele opportune opmerkingen en niet-onverstandige aanbevelingen, toch tamelijk slecht werk had geleverd, met name op het punt van de onderbouwing van haar bevindingen. Het leek warempel wel of men bij wijze van proef enkele stagiaires op pad had gestuurd, en na lang sleutelen aan hun weinig samenhangende aantekeningen had besloten er een voorlopig uittreksel van te maken dat aan BuZa kon worden voorgelegd voor (intern) commentaar. Hoe het ook gegaan is,^[411] het resultaat was in elk geval dit Hoge College onwaardig. Pronks commentaar maakte er dan ook op vele (maar niet alle hierboven genoemde) punten terecht gehakt van.

Ik vermeld alvast dat de Rekenkamer zich niet te hoogwaardig voelde om deze kritiek over haar kant te laten gaan: in februari 1978 wendde zij zich tot Pronks opvolger, De Koning, en die zag zich in oktober van dat jaar genoodzaakt nòg eens met haar in discussie te gaan over enkele kennelijk nauwelijks veranderde standpunten – maar daarmee spiek ik uit gegevens die ik pas in het volgende hoofdstuk zal analyseren.^[412]

Breuklijnen in wording

Tot slot nog enige kwesties die het ontwikkelingsbeleid van de regering en de uitvoering daarvan slechts in globale en indirecte zin betreffen. Om te beginnen enkele nog niet genoemde aspecten van gebeurtenissen in de demissionaire fase van het kabinet-Den Uyl. Daarna ook nog even enkele gedeeltelijk externe factoren die de teloorgang van de basisbehoeftenbenadering beïnvloedden.

De drie partijen van de Keerpunt 1972-coalitie zouden in 1977 niet meer gezamenlijk de verkiezingen ingaan. Dat was al geruime tijd van tevoren duidelijk geworden: D’66, dat na het opstappen van Van Mierlo in 1973 door Terlouw werd geleid, opteerde al langer voor een meer zelfstandige rol; en het nog wel tot stand gekomen regeerakkoord tussen de PvdA en de PPR brak weer stuk, onder andere omdat die laatste na de kabinetscrisis besloot niet meer met het CDA te willen regeren (Melkert 1983, p. 97, en Bleich 2008, p. 357 en 372). Het enige resultaat van dit besluit was dat na de verkiezingen (25 mei 1977), toen de PPR niet meer dan drie van haar eerdere zeven zetels had overgehouden, niemand haar meer nodig had voor welke coalitie dan ook.

De verkiezingen, die plaatsvonden onder de nerveusmakende omstandigheden van een dubbele gijzelingsactie van Molukse jongeren in De Punt en Bovensmilde, beloonden wèl de andere twee voormalige partners: D’66 kreeg er weliswaar maar twee zetels bij, waarmee zij op acht in totaal kwam, maar dat was wel een opluchtig na haar zware verliezen in 1972 en ’74;^[413] de PvdA steeg echter maar liefst van 43 naar 53 zetels! Deze grote winst werd vooral uitgelegd als het persoonlijke succes van Den Uyl, en dat was terecht. Deze had campagne gevoerd als de te kiezen minister-president, zodat nogal voorbarig werd geconcludeerd dat met deze uitslag ook ‘het kabinet Den Uyl II gekozen’ was – het hoefde ‘nog slechts geformeerd te worden,’ dacht Van Thijn (1978, p. 13).

Dat was natuurlijk retoriek en, hoewel begrijpelijk – een dergelijke verkiezingsuitslag, bij een opkomstpercentage van 87,5 procent (idem, p. 7), was politiek een opsteker –, het was niet per se een ontkenning van de formatieproblemen die wachtten. Toch bracht deze later als ‘overwinningsnederlaag’ geduide uitslag de leiding van de PvdA in een roes, waarin de al sinds 1967-’69 beleden ‘meerderheidsstrategie’ (Bootsma & Breedveld 1999, p. 13) aan geloofwaardigheid leek te winnen en de in de partij smeulende behoefte om CDA-lijsttrekker Van Agt terug te pakken voedsel kregen – Van Agt had immers op hoogst persoonlijke en nogal aparte wijze een voortijdig einde gemaakt aan Den Uyls kabinet, en dat kon hem niet licht vergeven worden. Dit ongelukkige mengsel van sentimenten verduisterde, ondanks de waarschuwingen van realisten en meer gematigden, de blik van de winnaar op de werkelijke situatie na de verkiezingen – wat het ontbrekende respect bij de sociaal-democraten voor de behoeften èn mogelijkheden van het centrum en hun nòg grotere afkeer van rechts nog ernstiger maakte. Het CDA was immers als nieuwe groepering weliswaar op een niet zo imponerend aantal van 49 zetels uitgekomen: maar één meer dan wat de combinatie van KVP, ARP en CHU in 1972 had gekregen, en vier minder dan de PvdA nu! Daarmee was het CDA echter wèl een potentiële coalitiepartner geworden die niet slechts één alternatief had, zoals wèl het geval was voor de PvdA. De liberalen van Wiegel hadden eveneens een forse zetelwinst geboekt (van 22 naar 28), waardoor zij een combinatie met alléén het CDA al op 77 zetels konden brengen. Dat was weliswaar te krap om meteen te worden nagestreefd, maar het wàs, als het moest, wel een alternatief.

Dit inzicht schijnt bij de PvdA-onderhandelaars ontbroken te hebben, òf in het licht van de verkiezingsuitslag als politiek zó onfatsoenlijk te zijn verdrongen, dat zij er maandenlang van uit bleven gaan dat dit voor hen ondenkbare alternatief niet gevreesd hoefde te worden, zelfs niet als men de het meest benodigde regeerpartner hard op de tenen ging staan.^[414]

Als gedoodverfd minister-president mocht en wilde Den Uyl als eerste het terrein gaan verkennen, en hij deed dat, vol zelfvertrouwen, meteen als formateur. De CDA-eis dat het even veel ministersposten wilde als de PvdA, was wel een waarschuwing in de verwachte psychologische oorlogsvoering, maar Den Uyl bande die voorlopig uit zijn aandacht door zich eerst te concentreren op de programmatische basis van de gezochte samenwerking – hèt zwakke punt van zijn eigen kabinet. Dat ging echter niet voorspoedig: drie keer moest hij uit het slop worden geholpen door welwillende CDA-informateurs (Albeda, Veringa), alleen of samen met hem, en het duurde nog tot de voorlaatste week van september 1977 voordat er een inhoudelijk akkoord van PvdA, CDA en D’66 op papier stond (Thijn 1978, p. 161-162). Daarna ging het (voornamelijk) over de verdeling van de posten en de bezetting daarvan, en dat betekende anderhalve maand later (4 november) het definitieve einde – toen Den Uyl 163 dagen na het begin voor de vierde en laatste keer zijn (in)formatieopdracht moest teruggeven.

Van de verdere gebeurtenissen na de benoeming van Van der Grinten als voorlaatste informateur op 8 november 1977 is de afloop bekend, en ook in dit hoofdstuk al enige malen opgemerkt. Zelden vermeld, maar wel interessant om nog even te noemen – mede ter vergelijking met het regeerakkoord waarmee Pronks opvolger te maken kreeg –, zijn echter enkele OS-punten uit het inhoudelijke akkoord van september. Volgens Maas, die er iets uit citeerde, had ontwikkelingssamenwerking ‘programmatisch nauwelijks een probleem’ opgeleverd: de 1,5% NNI doelstelling voor de hulpomvang werd zelfs ‘als een minimum beschouwd’; de toerekening van uitgaven die niet voldeden aan DAC-normen zou niet worden uitgebreid; ‘gestreefd’ zou worden naar ‘het geleidelijk terugbrengen’ van het aandeel van de kapitaalmarktmiddelen, zoals ook naar een ‘gefaseerde afbouw van de ruimte voor rentesubsidies onder het plafond’; en ‘de eigen waarde van het ontwikkelingswerk van particuliere organisaties’ zou niet alleen worden erkend, zij zouden ook in staat worden gesteld zich ‘binnen het ontwikkelingsbeleid [van de overheid] nog verder te ontplooien’ (Maas 1986, p. 67).

Vergeleken met Pronks meningen, geuit in zijn eerder geciteerde repliek in de Internationale Spectator (Pronk 1977b), gingen deze afspraken op enkele punten minder ver – maar dat waren natuurlijk slechts zijn privé standpunten geweest.^[415] Voorts vermeldt Maas nog dat Pronk tijdens deze onderhandelingen zelf bevorderde dat zijn partij instemde met de door het CDA gewenste verdere ontplooiing van de particuliere organisaties (Maas 1986, p. 67).

Wat er van dit septemberakkoord overbleef in het regeerakkoord van de nieuwe coalitie zullen we in het volgende hoofdstuk laten zien. Maar de door Maas genoemde punten kunnen wel dienen als herinnering aan wat de leden van de PvdA-partijraad verloren lieten gaan met hun stemgedrag toen zij op het beslissende moment het door Van Thijn bereikte compromis afwezen.^[416]

Het wegvallen van Pronk als kandidaat-minister in Den Uyl-2 hoorde daar overigens niet bij; en het was ook niet aan het CDA toe te schrijven dat hij afviel.^[417] Het lag uitsluitend aan de onderhandelaars van de PvdA, die in het gevecht om de ministerschappen deze keer één van de drie posten in de buitenlandhoek moesten laten vallen. En dat werden niet BuZa of Defensie – waarvoor Van der Stoel en Stemerdink (die in  het laatste kabinetsjaar Vredeling had opgevolgd toen die naar de Europese Commissie vertrok) beschikbaar bleven –, maar ontwikkelingssamenwerking, dat in de nacht van 24 op 25 oktober naar het CDA ging. De zetelverdeling waarover de drie onderhandelaars elkaar ten slotte de hand schudden was: 7-7-2 (Thijn 1978, p. 243).

De diepere redenen achter Pronks ondergang zijn in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk al aangestipt (aanvullende informatie volgt overigens ook nog hierna): zowel de slechte verstandhouding met Van der Stoel, diens latere oppositie tegen twee ministers op BuZa en diens uitdrukkelijke weigering om Pronk daar nòg eens naast zich te dulden, als Den Uyls oordeel over Pronk als een te grote risicofactor, gecombineerd met zijn sterke banden met en vertrouwen in Van der Stoel, deden Pronk de das om.^[418]

Er kwam na de afwijzing van Van Thijns compromis nog wel een vervolg van de onderhandelingen met het CDA en D’66, waarin ook een herschikking van de overeengekomen ministersverdeling was mogelijk geweest. Maar Pronk zelf geloofde daar toen al niet meer in, zo blijkt uit zijn ‘Hollands Dagboek’ in NRC Handelsblad, dat aanving op de dag dat Van Thijn door de partijraad werd teruggefloten. Pronk was niet alleen doodongelukkig over zijn eigen uitschakeling, maar keurde ook de houding van partijraad af (Pronk 1977c). Achteraf zal hij zich echter wel hebben gerealiseerd, dat dit stemgedrag van Reckman c.s. hem uiteindelijk behoedde voor een afgang die waarschijnlijk nòg erger zou zijn geweest dan een ondergang samen met de rest van de partij, namelijk: als één van de twee enige ex-ministers (met Irene Vorrink) niet te zijn teruggekeerd in het verhoopte Den Uyl-2!^[419]

De vraag hoe in een nieuwe regering, met of zonder de PvdA, de verhouding tussen ontwikkelingssamenwerking en het overige buitenlands beleid zou worden geregeld, was een onderwerp dat ook op andere momenten in dit laatste kabinetsjaar aan de orde kwam, onder andere op BuZa zelf. DGIS Van Gorkom wijdde er bijvoorbeeld enkele beschouwingen aan in zijn memo van 20 september 1977, waaruit ik al eerder citeerde (Dierikx et al., red., 2005b, p. 821-826). Dit stuk was op zichzelf niet zo bijzonder, maar omdat Van Gorkom zich met name richtte op de verbeteringen die intern op dit ministerie gewenst waren, laten zijn aanbevelingen zich tevens lezen als een aanduiding van even zoveel gebreken in de gang van zaken tijdens de voorafgegane jaren.

Zo bepleitte Van Gorkom wèl de continuering van het bestaande dubbele ministerschap op BuZa – onder andere omdat de huidige internationale verhoudingen ‘gelijkwaardigheid van het ontwikkelingsbeleid met de andere dimensies van het buitenlandse beleid’ vereisten, èn omdat het ontwikkelingsvraagstuk ‘een diep ingrijpend structureel vraagstuk’ was geworden waardoor tal van aspecten van buitenlands èn binnenlands beleid gecoördineerd zouden moeten worden. Maar toch zou de constructie van twee ministers^[420] op hetzelfde departement alléén ‘mogelijk en uitvoerbaar’ zijn ‘mits’ duidelijke afspraken worden gemaakt over de grondslagen van ieders beleid, en ‘mits vooral beide ministers zich voortdurend bewust zijn van de noodzaak de eenheid van het buitenlandse beleid op basis van voortdurende onderlinge afstemming (..) te handhaven’ (idem, p. 821).

Op papier had die onmisbare eensgezind weliswaar ook in deze periode bestaan, zo liet Van Gorkom zien met uitgebreide citaten uit eerdere MvT’s, en ook het EG-memorandum van de regering in 1976 had de juiste uitgangspunten verwoord. Voor andere aspecten van de noodzakelijke inhoudelijke eensgezindheid verwees hij naar enkele omschrijvingen van bestaande beleidsonderdelen (p. 822-823). Op een hoog abstractieniveau was er dus weinig op aan te merken geweest in de afgelopen jaren. Maar in de praktijk, met name wat betreft de botsende opvattingen en de uiterst gebrekkige communicatie tussen Van der Stoel en Pronk, was het helemaal mis – zo kon indirect worden afgeleid uit de nadruk die Van Gorkom legde op diverse dringend gewenste afspraken over ‘de dagelijkse en persoonlijke samenwerking tussen de twee ministers’ (p. 824, zijn cursivering). Daarin kwam hij met suggesties als: intensief overleg en onderlinge afstemming voorafgaand aan en wederzijdse steun tijdens ministerraadsvergaderingen; gezamenlijk optreden, publiek maar ook intern (bijvoorbeeld bij nieuwjaarsrecepties, de uitreiking van decoraties en de ontvangst van buitenlandse bezoekers). Ook vond Van Gorkom dat de (toekomstige) ministers niet via ambtenaren, maar rechtstreeks met elkaar moesten praten; en dat er ook geen aparte ambtelijke circuits meer mochten zijn voor ontwikkelingssamenwerking en de andere delen van het buitenlands beleid. Voor hoe dat dan moest als die onderdelen met conflicterende doelen of belangen werden geconfronteerd, had hij weliswaar geen andere oplossing dan: ‘het vinden van een optimaal evenwicht’ (p. 821). En ook andere ideeën in zijn memo waren niet allemaal even praktisch of zinvol, en evenmin eenvoudig uit te voeren.^[421] Maar het gaf wel een inkijk in wat er in het recente verleden op BuZa gemankeerd had.

Van Gorkom besteedde in zijn memo ook aandacht aan de in 1973 gemaakte competentie-afspraken met Financiën en EZ: die dienden naar zijn mening niet alleen gehandhaafd te worden, maar ook verder uitgebreid.^[422] Dat betrof echter een discussie die het kabinet in 1975 had ondergebracht in een speciale Ministeriële Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (MiTaCo), een qua status iets hogere Commissie dan de in de vorige hoofdstukken  optredende Commissie-Van Veen, maar wel globaal met dezelfde opdracht: in het bijzonder de knelpunten in de inter-ministeriële samenwerking te onderzoeken en daarvoor voorstellen te formuleren ten behoeve van de volgende kabinetsformatie. Dat laatste kwam wat in het gedrang door de voortijdig demissionaire status van het kabinet, maar het rapport verscheen nog wel in 1977 (Dierikx et al., red., 2005b, p. 823, noot 4).

Wat Pronk bij deze Commissie had willen inbrengen is reeds in eerdere paragrafen besproken of aangestipt.^[423] Zijn wensen betroffen uiteraard niet alleen de terreinen van de andere ministeries maar ook dat van Van der Stoel – al is dat meteen een manier van stellen die de laatste niet zou hebben aangestaan: volgens Van der Stoel betrof zijn bevoegdheid het geheel van de buitenlandse politiek, en was ontwikkelingssamenwerking daarvan slechts een onderdeel en dus ook een deel van zijn (eind)verantwoordelijkheid. De principiële meningsverschillen daarover met Pronk zijn echter tijdens deze periode grotendeels onder de tafel gehouden en in elk geval door beide ministers steeds tegengesproken – met name bij hun gezamelijke verdediging, binnen en buiten het parlement, van de noodzakelijke eenheid van het buitenlands beleid. Maar in de praktijk, als de doeleinden van één onderdeel conflicteerden met die van de ander, moest er gekozen worden, en dan lag Van Gorkoms ‘optimum’ voor Pronk vaak heel ergens anders dan dat van Van der Stoel.^[424] En de vraag wie er dan te beslissen had, bleef in het kabinet-Den Uyl tot het einde onbeantwoord.

Vooral met dit laatste had Van der Stoel in de loop van deze periode steeds meer moeite. Daarom probeerde hij nog vóór de verkiezingen duidelijk te maken dat in een toekomstig kabinet met hem op BuZa een herhaling van deze gang van zaken niet acceptabel zou zijn. In zijn brief aan BiZa-minister De Gaay Fortman van 9 mei 1977, waarin hij dit kenbaar maakte,^[425] ging Van der Stoel weliswaar nog steeds uit van de bestaande twee ministers op BuZa.^[426] Maar hij eiste wel dat maar één van hen, de BuZa-minister, beslissende bevoegdheid zou dragen op drie punten die ook voor ontwikkelingssamenwerking van groot belang zijn, te weten: twee politiek gevoelige beleidsvraagstukken: mensenrechten en ‘projecten gericht op maatschappijhervormingen in ontwikkelingslanden’, en één meer algemeen beleidsuitgangspunt: ‘eenheid van beleid en apparaat.’ Bij het eerste onderwerp poneerde hij alleen dat dit ‘essentieel van buitenlandspolitieke aard’ was, en ‘als zodanig per definitie onder de uitsluitende bevoegdheid’ van de BuZa-minister viel – wat overigens overleg met de OS-minister niet uitsloot als het ontwikkelingslanden betrof. Bij het tweede onderwerp argumenteerde hij dat zulke projecten ‘een ernstige bedreiging’ kunnen vormen ‘voor de normale inter-statelijke betrekkingen’; beslissingen daarover van de OS-minister zouden daarom steeds aan de BuZa-minister dienen te worden voorgelegd en ‘kunnen niet tegen zijn wil worden uitgevoerd’. En op het derde onderwerp, dat voornamelijk over de organisatie van het departement en de benoeming van ambtenaren ging, zou de OS-minister ‘vanzelfsprekend’ wel inspraak krijgen, maar geen ‘eigen verantwoordelijkheid’, ook niet waar dit zijn terrein betrof – in welk verband Van der Stoel erop wees dat ook de grondwet uitging van een éénhoofdige leiding van departementen (Dierikx et al., red., 2005b, p. 725).

Op de eerste twee punten gingen deze eisen van Van der Stoel duidelijk in tegen een vanuit een pro-ontwikkeling-opvatting te stellen voorrang voor de belangen van arme en ontrechte bevolkingsgroepen in ontwikkelingslanden boven het normale inter-statelijke verkeer – een voorrang die overigens ook Pronk wel eens uit het oog verloor. Op het derde terrein zou echter Van der Stoels eis zijn neergekomen op een onverbiddelijke beëindiging van de door hem in de huidige periode oogluikend toegestane, verregaande delegatie aan Pronk van de verantwoordelijkheid voor de organisatie en de benoemingen op het OS-terrein (Engels 1987, p. 126).

Al met al, kan het dus ook om deze redenen niet hevig worden betreurd, dat het tweede kabinet-Den Uyl er niet gekomen is!

Tot slot nog iets over de genoemde arme en ontrechte groepen in de Derde Wereld: hun lot wordt niet alleen bepaald door economische en culturele factoren, maar ook door sociale en politieke: oorlogen en conflicten, uitbuiting, onderdrukking en discriminatie, verdrijving en verwaarlozing. Juist op deze punten werden in dit laatste regeringsjaar van Den Uyl c.s. enkele trendveranderingen zichtbaar in de verhouding tussen machthebbers en bevolking;  in sommige landen tekenden die zich al jaren eerder af, in andere pas in dit jaar of daarna.

Twee van deze ontwikkelingen werden in Nederland gesignaleerd in de Internationale Spectator van maart 1977: enerzijds professor Jan Breman, die een nieuw regime, door hem omschreven als een ‘harde staat‘, zag ontstaan in Azië (en andere delen van de wereld), en anderzijds gasthoogleraar Frank Barnaby, die een toenemende ‘militarisering‘ waarnam ‘van de Derde Wereld’.^[427]

Noch het ene noch het andere fenomeen kon los worden gezien van de Koude Oorlog tussen de grootmachten, al wisselden de allianties ook wel eens onder invloed van lokaal of regionaal bepaalde ontwikkelingen. Staatsgrepen waarin het leger bijna altijd een rol speelde, waren er het bekende gevolg van: het aantal daarvan bleef in de twee decennia van 1960 tot ’79 onverminderd hoog en was in de jaren tachtig nauwelijks minder (diverse landen zaten er in elk van deze tijdvakken weer opnieuw bij, en niet zelden meer dan eens per decennium). Pas na de val van ‘de Muur’ daalde de frequentie substantieel, maar dat was een tijdelijk effect. De meeste van deze machtswisselingen vonden in Afrika en Azië plaats, en beperkten zich tot de hogere regionen van de samenleving, dus zonder dat het maatschappelijk regime erdoor veranderde.

Hoewel de door deze specialisten gesignaleerde trends en de op internetbronnen gebaseerde staatsgreepgegevens slechts indicaties gaven, sluiten zij wel aan bij de juist in de jaren zeventig opgekomen aandacht voor armoede en ongelijkheid in de Derde Wereld en de vaak negatieve rol van de elites in het ontwikkelingsproces van die landen. In steeds meer arme landen bleken machthebbers voor te komen met andere prioriteiten dan het tot ontwikkeling brengen van hun land en zijn bevolking. En wapenleveranties en andere belangen van ontwikkelde landen speelden daarop in en profiteerden ervan. Het was mede daarom dat de medio jaren zeventig geconcipieerde basisbehoeftenbenadering weinig politieke steun kreeg vanuit de rijke wereld en toenemend verzet ontmoette in de arme. En toen moest de militante herleving van de Islam nog grotendeels beginnen.

6.4 Pronk en de geloofwaardigheid van het kabinet-Den Uyl

De periode 1973-’77, de vierde met een OS-minister, werd gekenmerkt door bijzondere gebeurtenissen op het internationale vlak:  de olieprijsexplosie in het najaar van 1973 en de tegelijkertijd optredende voedsel- en grondstoffenschaarste, troffen alle landen en plaatsten in één klap het energievraagstuk en het ontwikkelingsprobleem in het middelpunt van de internationale relaties. De paniek over het eerste, vooral bij de rijke industrielanden, èn het door de OPEC- acties geïnspireerde politieke zelfbewustzijn van de landen van de Derde Wereld om krachtiger dan voorheen structurele veranderingen te eisen in de wereldeconomie, schiepen een ingrijpend veranderende situatie waarmee aanvankelijk niemand goed raad wist. Dat de olielanden bijval zochten bij de overige ontwikkelingslanden lag voor de hand, maar dat zij ondanks de economische schade die zij de laatste berokkenden toch werden aanvaard als speerpunt van de gezamenlijke actie van de G77, stichtte verwarring bij de OESO-landen. Dit was de voornaamste reden waarom de groep ontwikkelingslanden in mei 1974 het politieke initiatief konden nemen tot het houden van een speciale bijeenkomst van de Algemene Vergadering van de VN (de 6e SAV-VN), en die nam met algemene stemmen een Verklaring en een Actieprogramma tot vestiging van een ‘Nieuwe Internationale Economische Orde ‘ (NIEO) aan – alsof daarover niet bij tal van landen, en in elk geval bij de meeste ontwikkelde landen, grote reserve bestond!

Er kwam eerst in februari 1975 een meer substantieel, maar wel geografisch beperkt, vervolg op, toen 46 ontwikkelingslanden in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (de ACS-landen) hun hulp- en handelsrelaties met de EG op een nieuwe leest schoeiden door middel van de Conventie van Lomé (die in de plaats trad van hun eerdere associatie-akkoorden met de EG of het VK). Daarna leek ook voor het geheel van de Derde Wereld de weg te worden geopend naar nieuwe handels- en hulprelaties tijdens de volgende SAV-VN (de 7e, in september 1975). Die weg stuitte echter op eerste blokkades van een deel van de wensen van ontwikkelingslanden tijdens de vierde Unctad-conferentie in Nairobi, mei 1976. En toen daarna ook het kort daarvoor in Parijs begonnen experiment van de CIES − dat buiten de bestaande organisaties om en institutieloos tot afspraken probeerde te komen tussen de drie onderhandelingsblokken van de OESO, de OPEC en de overige ontwikkelingslanden − medio 1977 definitief vastliep, werd duidelijk dat de in 1973 gewijzigde situatie vooralsnog geen verdere stappen vooruit had opgeleverd voor de laatste (deze en veel andere gerelateerde conferenties en gebeurtenissen in deze periode zijn in paragraaf 6.2 aangestipt of beschreven en geanalyseerd).

De regering-Den Uyl, die in mei 1973 van start was gegaan zonder over een normale parlementaire meerderheid te beschikken, kreeg in de persoon van drs. J.P. Pronk een OS-minister met opmerkelijke en ten dele radicale plannen. In het begin kon hij, met hulp van Den Uyl, wel goede afspraken maken met zijn collega’s van Financiën en EZ over enkele belangrijke bevoegdheden voor het ontwikkelingsbeleid die voorheen exclusief bij die ministeries berustten; op andere gebieden waren zijn competenties echter nog zeer onvoldoende (zoals besproken in de laatste sectie van paragraaf 6.1). Verder stond het nieuwe beleid dat Pronk wilde voeren uiteraard, net als het algemene beleid van dit kabinet, onder grote druk van de genoemde internationale ontwikkelingen. Ze gaven hem persoonlijk wel de mogelijkheid om actief te interveniëren in diverse overleg- en onderhandelingsprocessen, en allerlei initiatieven te nemen die tot beloftevolle doorbraken leidden − of dat althans leken te doen (zoals bij de 7e SAV-VN, bij de vierde Unctad, en bij consultaties met gelijkgezinde landen binnen en buiten de EG).

Na de eerste jaren begonnen echter ook de gevolgen van de oliecrisis steeds zwaarder te wegen op de beleidsruimte van deze regering, en voelde ook Pronk steeds sterker de beperkingen die door de economische recessie en de tekorten op de overheidsbegroting aan zijn beleid werden opgelegd. Een toenemend gebrek aan politieke ruimte ondervond hij overigens niet alleen rechtstreeks, maar meer nog via zijn collega’s in het kabinet.^[428]

Deze gevolgen voor Nederland en de beleidsreacties van de regering daarop zijn ook aan de orde geweest in paragraaf 6.2. En ook ontwikkelingen in de Europese regio speelden hierbij een rol. Die maakten dat een toenemend deel van Nederlands externe belangenbehartiging onderworpen werd aan gemeenschappelijk EG-beleid. Pronk probeerde daar aanvankelijk wel eens tegenin te gaan, maar dat werd hem later niet meer toegestaan – onder andere door zijn departementsgenoot Van der Stoel, die hem bovendien verhinderde een vinger in de pap te krijgen bij de Lomé-onderhandelingen, en de CIES-besprekingen in Parijs eveneens voor hem gesloten hield.

Er waren echter ook nog grote stukken van het ontwikkelingsbeleid waarvoor Pronk in deze periode wèl een aanzienlijke beleidsvrijheid kreeg. Dit betrof onder andere de omvang en financiering van de ontwikkelingshulp; de keuze van concentratielanden, en andere bilaterale en multilaterale kanalen van bijstand (besproken in de eerste twee subparagrafen van paragraaf 6.3). Pronk probeerde daarmee vooral de armste en anderszins getroffen bevolkingsgroepen in ontwikkelingslanden te bereiken, al of niet met inschakeling van particuliere organisaties. Bij het merendeel van zijn structurele beleidsintenties (internationaal handels-, bestedings- en monetair beleid, bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden, en industriële herstructurering in Nederland) was Pronk echter sterk afhankelijk van EZ en Financiën (onder andere onderzocht in de derde subparagraaf van 6.3, waarna in de vierde subparagraaf de publieksvoorlichting, de ambtelijke organisatie, en de oprichting van een speciale inspectie-eenheid, IOV, van de hulp, aan de orde kwamen). In de laatste secties van 6.3.4 ben ik ingegaan op de (concept)kritiek van de Algemene Rekenkamer op zijn beleid en gingen we na hoe politieke ontwikkelingen in het laatste jaar van het kabinet-Den Uyl beslisten over het (eerste) afscheid van Pronk als OS-minister.

De hoofdelementen van dit Nederlandse ontwikkelingsbeleid, zowel die in de internationale context als die in de binnenlandse beleidsomgeving, zullen in deze slotparagraaf nader worden getoetst aan de hand van de vijf (groepen van) onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 zijn geformuleerd. De conclusies hieruit kunnen als volgt worden samengevat en vergeleken met de uitkomsten van dezelfde toetsing in de drie eerdere hoofdstukken.

1. Probleemdefinitie en motivering 

Ten aanzien van het centrale uitgangspunt van het kabinet-Den Uyl, als geformuleerd in de regeringsverklaring van de premier (‘terugdringen van bestaande ongelijkheid in inkomen, bezit, macht en kennis’), is in paragraaf 6.1 genoteerd, dat deze belijdenis eveneens bedoeld leek voor de twee dimensies van het ontwikkelingsvraagstuk: de internationale ongelijkheid, en de interne ongelijkheid in ontwikkelingslanden. Weliswaar waren er duidelijk accentverschillen over de gecombineerde aanpak van beide vormen van ongelijkheid tussen Pronk, Den Uyl en de andere ministers; maar ten aanzien van het eerste deel van de beginvraag in deze set kan het antwoord bevestigend luiden: voor het kabinet-Den Uyl was het ontwikkelingsvraagstuk zeker een politiek belangrijk onderwerp.

Wat het tweede deel van die vraag betreft: of dit vraagstuk ook het belangrijkste onderwerp van het regeringsbeleid was, gaat het om twee dingen: welke plaats het innam binnen het geheel van de Nederlandse buitenlandse politiek, en welk gewicht ontwikkelingssamenwerking kreeg in verhouding tot de binnenlandse problemen van Nederland?

Voor het eerste: de buitenlandprioriteiten, zijn de MvT’s bij de begroting van Buitenlandse Zaken de voornaamste bron, af en toe verduidelijkt of nader aangezet in speciale beleidsnota’s en redevoeringen of artikelen van de ministers en staatssecretarissen op dit ministerie. In hun eerste MvT (voor 1974) deden Van der Stoel en Pronk wel wat moeilijk over de rangorde van hun prioriteiten – deels terecht, omdat die in de zich wijzigende omstandigheden van die tijd ook niet meer zo eenvoudig te bepalen was, al waren zij het waarschijnlijk onderling ook niet over alles eens. Hoe dan ook, gezamenlijk gaven zij er de voorkeur aan ‘de bevordering van vrede, veiligheid, wereldrechtsorde, rechtvaardige verdeling van de welvaart en respect voor de fundamentele rechten van de mens,’ te presenteren ‘als één grote, samenhangende taak‘ (MinBuza 1973b, no. 2, p. 2, cursivering toegevoegd). Maar zij noemde wel het ‘behoud van de vrede (…) het grootste en gemeenschappelijke belang van alle volkeren’, zodat dit ‘de centrale, alles overheersende doelstelling’ was waarop zij het buitenlandse beleid, ‘in zijn totaliteit en in al zijn onderdelen, bij voortduring’ zouden richten. Daarbij was vrede weliswaar ‘meer dan de afwezigheid van oorlog’, want adequate veiligheidsvoorzieningen en verantwoorde ontwapeningsovereenkomsten alleen zouden niet voldoende zijn: naast gemeenschappelijke organisaties en gedragsregels – ‘in de eerste plaats die van de Verenigde Naties’ – zou ook de ‘totstandkoming van stabiele en rechtvaardige verhoudingen in de wereld krachtig moeten worden bevorderd.’ En de samenwerking tussen Noord en Zuid en die tussen Oost en West moesten gelijktijdig worden vernieuwd en verstevigd’ (idem, cursivering wederom toegevoegd).

Maar tevens werd onderstreept, dat ‘aan de problematiek van de ontwikkelingslanden [een] sterk toegenomen en nog steeds groeiende betekenis’ moest worden toegekend; de ‘tegenstelling’ tussen deze landen en de hoog geïndustrialiseerde landen was ‘een van de voornaamste vraagstukken [geworden] waarmee de internationale samenleving zich geconfronteerd ziet’ (idem, no. 2, p. 3). Het was nu een van ‘de grote kernproblemen in de huidige wereldsituatie’, zodat ‘aan een doeltreffende aanpak’ daarvan ‘hoge prioriteit moet worden gegeven’ – wat niet strijdig was met de aangehaalde vredesprioriteit. Immers, waar vrede het ‘centrale’, alles beheersende, doel zou zijn, zou ‘het ontwikkelingsbeleid een centrale plaats in het buitenlands beleid in zijn geheel innemen’ (idem, mijn cursivering van deze twee woorden).

Het ontwikkelingsvraagstuk was dus weliswaar niet het belangrijkste onderwerp van deze regering, maar daar kwam het wel dicht bij, veel dichter in elk geval dan bij de eerdere kabinetten het geval was geweest. En die hoge plaats werd nog verder versterkt door de twee aanvullende zinnen, geciteerd in de voorlaatste sectie in paragraaf 6.1, met de noodzaak van ‘een integraal samenwerkingsbeleid’ en inschakeling van ‘de totaliteit van het beleidsinstrumentarium van de overheid’ als trefwoorden (idem).

Dit laatste citaat geeft tevens het begin van een antwoord op de tweede kwestie (het gewicht van ontwikkelingssamenwerking ten opzichte van de binnenlandse problematiek): het gehele beleidsinstrumentarium van de overheid impliceert dat ook het binnenlandse beleid daarvan deel uitmaakt. Specifiek bleek dat bij de drie beleidsonderdelen die in 6.3.3 werden behandeld: het bindings- en bestedingsbeleid, de omvorming van de FMO, en de herstructurering van de Nederlandse economie; maar uiteraard ook bij het voorlichtings- en bewustwordingsbeleid, besproken in 6.3.4 (meer over dit laatste volgt in de derde groep van vragen hieronder).

Maar bij enkele van deze vier beleidsonderwerpen was ook wel eens sprake van botsende belangen, waarbij ontwikkelingsdoeleinden ondergeschikt werden gemaakt aan die van Nederland. We hebben dat gezien bij het bindings- en bestedingsbeleid, waarbij Pronk zijn best deed om de schade voor ontwikkelingslanden te mitigeren of te vermijden; maar in zijn recensie van Hoebinks boek uit 1988 moest hij erkennen dat dit nog maar zeer ten dele was gelukt. Verder was de Nederlandse, mede door de EG bepaalde, opstelling bij de verlenging van het Multivezelakkoord zeer protectionistisch; Pronk had daaraan wel wat willen doen, maar kreeg geen medewerking van de ministerraad. Daarnaast waren er ook nog de onder andere hierboven in voetnoot 432 genoemde latere prioriteitswijzigingen in het beleid die, omwille van werkgelegenheid en overheidsfinanciën, arme landen en mensengroepen op een lager plan plaatsten dan voorheen bedoeld was.

Kortom, voorbeelden als deze deden ernstig afbreuk aan de geloofwaardigheid van de eerder door Van der Stoel en Pronk verwoorde prioriteiten in de buitenlandse en ontwikkelingspolitiek van de regering-Den Uyl.

En wat het centrale uitgangspunt in de regeringsverklaring van Den Uyl betreft, dat zowel de internationale als de binnenlandse ongelijkheid in ontwikkelingslanden omvatte: Pronk bracht in zijn uitwerking van deze tweeledige probleemdefiniëring de door Nederland in samenhang te bevorderen emancipatie van landen èn mensen als leidend beginsel naar voren. Maar in zijn beleidspraktijk kon de gewenste tweezijdigheid van dit beleid lang niet altijd worden waargemaakt, zoals we bij de analyse van zijn landen- en doelgroepenbeleid in paragraaf 6.3.2 hebben gezien. Dat lag soms aan Pronk, maar veel vaker ook aan lijdelijk èn actief verzet van machthebbers en daarmee gelieerde belangengroepen in de hulpontvangende landen, en aan tegenwerking of non-coöperatie van andere rijke landen in het internationale overleg. De (politieke en technische) complicaties van een landen- en doelgroepenaanpak − met name bij internationale structuurmaatregelen, waar het resultaat afhankelijk is van variërende aantallen regeringen – waren doorgaans zo groot dat de binnenlandse dimensie van de ontwikkelingsproblematiek het onvermijdelijk aflegde, tijdelijk of voor langere tijd, tegen het belang van de benodigde internationale overeenkomsten. Maar op een globaler en meer abstract niveau maakte Pronk wel eens de principieel verkeerde keuze voor de laatste, zoals bij voorbeeld bij de discussies over basisbehoeften en NIEO-maatregelen.

Hetzelfde verwijt treft hem ook bij onderdelen van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met ontwikkelingslanden. Bij het concentratielandenbeleid, bijvoorbeeld, werd inconsequent en op vaak niet achterhaalbare wijze omgesprongen met de selectiecriteria, waardoor landen op de lijst bleven waar het beleid onvoldoende waarborgen leek te bieden voor de daar wonende doelgroepen. Daarnaast koos Pronk in enkele gevallen soms meer, of te lang, voor het behoud van de officiële relatie met een partnerregering. Vanachter een bureau, en met behulp van achterafkennis, is dat natuurlijk eenvoudiger gezegd dan gedaan op het moment zelf – maar in het geval van Suriname had, ook bij twijfels over het mogelijke effect ten goede, strenger en consequenter moeten worden opgetreden tegenover Creoolse en Hindoestaanse leiders die er een potje van bleven maken. En bij een ander land, Indonesië, was Pronk na lang aarzelen in 1977 wel tot een conceptevaluatie met enige wijzigingsinitiatieven gekomen; hoewel die slechts voor een deel ingrijpend van aard waren (zoals het beëindigen van het IGGI-voorzitterschap), waren zij toch te controversieel, zowel binnen DGIS en BuZa, als in de ministerraad. Deze laatste besloot daarom, mede vanwege het voortijdige einde van het kabinet, deze bevindingen van Pronk niet aan het parlement voor te leggen.

Al met al kan geconcludeerd worden dat Pronks probleemanalyse grotendeels correct en veelal evenwichtig was, maar dat de beleidspraktijk dusdanig weerbarstig en gecompliceerd was dat er, buiten speeches en schriftelijke bespiegelingen, maar weinig ruimte was voor navenant handelen. Dat Pronk in voorkomende gevallen niet lichtvaardig zwichtte voor tegenstrevende belangengroepen, en dat zijn analyse − ook als het theoretisch betere alternatief vooralsnog niet realiseerbaar bleek − toch overeind bleef en het handelen van een doel bleef voorzien, was pure winst in vergelijking tot de beleidsconcepties die tijdens de eerdere perioden regeerden. Dit en de hoge prioriteit die het kabinet-Den Uyl in theorie bereid was aan het ontwikkelingsbeleid toe te kennen, betekenden dat de huidige periode op het punt van probleemdefinitie en motivering wel werd gekenmerkt door positieve verschuivingen in de richting van het pro-ontwikkeling-model. Bij elkaar genomen werd aanvankelijk een verregaande mate van overeenstemming bereikt met de beleidsideeën van dit model. Later, toen het slechter ging met de economie, handelden echter steeds minder ministers naar deze leidraad; en zag ook Pronk zich genoodzaakt uitzonderingen toe te laten.

2. Bewindspersoon en bevoegdheden

In het voorgaande is geconcludeerd dat ontwikkelingssamenwerking een politiek belangrijk onderwerp was voor de regering-Den Uyl. Of daaruit mocht worden afgeleid, dat dit beleidsonderdeel tevens werd gezien als een missie van het kabinet als geheel, is echter twijfelachtig. Als dit in het begin van de periode misschien nog wel enigszins opging, werd dat in elk geval met het vorderen van de tijd en het toenemen van de binnenlandse en buitenlandse problemen door steeds minder ministers gedeeld. Wel had de aanvankelijke overeenstemming in zienswijze een forse opwaardering van de positie van de OS-minister tegenover zijn collega’s van Financiën en EZ opgeleverd. Maar, zoals we in 6.1 en in latere paragrafen hebben gezien, loste de nieuwe competentieverdeling niet alles op. De interpretatie van de nieuwe afbakening met EZ moest bijvoorbeeld later nog vaak bevochten worden, terwijl Pronks voorbereiding en uitvoering van het bestedingsoverleg met hulpontvangende landen door EZ met achterdocht werden gevolgd.^[429]

De competentie-afspraken van 1973 hadden echter wel aanvulling nodig gehad, en niet alleen bij Financiën en EZ. ^[430] Ten aanzien van de Koninkrijkszaken, ondergebracht bij BiZa, probeerde Pronk eveneens reeds in het begin een betere onderlinge beleidsafstemming te bewerkstelligen. Dat leverde in eerste instantie niet veel op. Nadien echter, nadat hij wel diepgaand betrokken was bij de voorbereiding van de Surinaamse onafhankelijkheid, had hij daaraan zijn handen meer dan vol – helemaal toen hij er na die onafhankelijkheid primair voor verantwoordelijk werd. Maar toen hij in 1977 nòg eens probeerde invloed te krijgen op het hulpbeleid voor de Antillen, waren er wederom obstakels.

Daarnaast kon ook op de terreinen van andere ministeries die specifieke eigen hulpactiviteiten op hun begrotingen hadden staan, en/of eerste of medeverantwoordelijkheid droegen voor internationale onderhandelingen over de aan hun terreinen gerelateerde delen van de structurele ontwikkelingssamenwerking, geen grote vooruitgang worden geboekt – afgezien van wat kleinere regelingen die in de voorgaande paragrafen incidenteel zijn aangestipt. Wellicht heeft Pronk in het verdere verloop van deze periode niet eens meer naar substantiële versterking en institutionalisering van zijn coördinerende bevoegdheden als OS-minister in die richting gestreefd. Dat hij echter genoeg had aan zijn mogelijkheid te participeren in de ministeriële onderraden voor economische en Europese zaken (respectievelijk de REA en de REZ) – wat eveneens nieuw was voor de OS-minister – is niet waarschijnlijk. En te spreken was hij evenmin over het coördinatiemechanisme van de interdepartementale CCOS, maar over een wenselijke verbreding of versterking daarvan heb ik niets aangetroffen.^[431] Misschien is hem duidelijk geworden, of te verstaan gegeven, dat er na de regelingen met EZ en Financiën niets meer aan zijn officiële bevoegdheden kon worden toegevoegd?

Een terrein waar institutionele discussies waarschijnlijk evenmin veel winst opleverden voor ontwikkelingssamenwerking was dat van BuZa zelf. Net als zijn voorgangers Boertien en Udink kreeg Pronk van Van der Stoel redelijk veel ruimte om organisatorische en personeelsaangelegenheden binnen de voor ontwikkelingssamenwerking belangrijke directoraten naar eigen inzicht te regelen; en dat gold ook voor benoemingen op de OS-afdelingen van ambassades in ontwikkelingslanden. Problematisch was echter wel dat Van der Stoel het takenpakket van de onder hem ressorterende staatssecretaris voor Europese Zaken vaststelde, zonder rekening te houden met het feit dat ook op en via het Europese niveau talrijke vormen van consultatie over en coördinatie van initiatieven en uitwisselingen van ervaringen plaatsvonden met lidstaten en andere landen die voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid van belang waren. De BuZa-minister betrok zijn OS-collega evenmin bij zijn voorbereiding van de voorgenomen integratie van de buitenlandse dienst in de Haagse ambtelijke regelingen.

Dat Van der Stoel een zonder ruggespraak benoemde staatssecretaris voor Europese Zaken benoemde had ongetwijfeld ook de politieke achtergrond dat hij binnen het ministerie Pronks stijl en beleidsopvattingen van tegenwicht wilde voorzien, en tegelijkertijd ook diens invloed op het Europese vlak wenste te minimaliseren en waar nodig te corrigeren. En dat heeft stellig bijgedragen tot de steeds moeizamere verhouding tussen beide ministers op BuZa, hoe zeer zij dit beiden trachtten te verhullen. Wat het nog erger maakte was dat na verloop van tijd ook voor de meer politiek-inhoudelijke meningsverschillen tussen hen geen beroep meer mogelijk was op de ministerraad: zij moesten er maar onderling zien uit te komen. En dat gaf Pronk het gevoel dat, als puntje bij paaltje kwam, de andere ministers hem eigenlijk maar als een ‘tweede-rangsminister’ behandelden (Weeda 1978, p.100). Of dat alleen aan hem heeft gelegen, of ook aan Van der Stoel, is moeilijk te zeggen. Maar het betekende wèl dat uiteindelijk ook in dit kabinet bepaalde aspecten van de ontwikkelingsproblematiek, met name waar die op gespannen voet kwamen met andere onderdelen van het buitenlands beleid, niet gewichtig genoeg werden gevonden om op het hoogste regeringsniveau te worden beslecht.

De tweede vraag in deze set: of de OS-minister in dit kabinet de eerste verantwoordelijkheid kreeg voor alle zaken betreffende ontwikkelingslanden en ontwikkelingssamenwerking, moet dus ontkennend worden beantwoord.

Min of meer hetzelfde antwoord past ook bij de laatste vraag in deze sectie: of deze OS-minister kon beschikken over een adequaat uitvoerend apparaat? Pronk heeft wel zijn best gedaan om enige verbeteringen in gang te zetten, maar die slaagden maar zeer gedeeltelijk, en creëerden soms zo veel nieuwe problemen dat hij waarschijnlijk meer dan eens getwijfeld zal hebben of de BuZa-organisatie wel in beweging was te krijgen voor de aanpassingen die zijns inziens geboden waren.

Wat de omvang en de kwaliteit van het BuZa-personeel betreft, zowel in Den Haag als in het veld, zijn in het voorgaande diverse moeilijkheden uitgebreid aan de orde geweest. Door de snelle uitbreiding van de hulp werd de stafomvang al spoedig te klein, en dat gat kon, mede omdat er te laat aandacht aan werd besteed, in de rest van de periode niet meer worden gedicht. En ook de kwaliteit van de staf, waaraan meer en hogere eisen moesten worden gesteld, kon maar mondjesmaat worden opgekrikt: met name het gebrek aan veldervaring, dat ook door de Algemene Rekenkamer werd gesignaleerd, en dat uiteraard al van vorige perioden dateerde, kon Pronk niet afdoende bestrijden.

Die problemen werden bovendien verzwaard door manco’s in het management van de organisatie en in allengs ingesleten processen en procedures. Weliswaar moet één verbetering daarin wèl worden genoemd: de instelling van een Inspectie-eenheid (de IOV). Pronk zag die terecht als een essentieel managementinstrument – alleen raakte de operationalisering daarvan zodanig vertraagd dat er niet vóór het einde van deze ministersperiode gebruik van kon worden gemaakt. De vragen erover betroffen ook niet zozeer het nut van dit instrument zelf als wel de twijfels van (ten minste) één directie, die er inperking van haar bewegingsvrijheid in vermoedde.

Weerstand hebben we bij de reorganisatie van enkele DGIS-directies in nog veel ernstiger vorm en dusdanig hardnekkig zien opkomen, met name bij de topleiding, dat het lot van die hervorming aan het eind van de periode in zeer onzekere staat moest worden overgedragen aan de volgende minister. Dit bevestigde eveneens, dat een zó aan traditie en hiërarchie gehecht ministerie als BuZa in die tijd eenvoudig niet voorvarend tot vernieuwing was te brengen.

En dat was in niet geringe mate eveneens te wijten aan het feit dat een belangrijk deel van de ambtenaren, vooral die in de hogere rangen, van meet af aan last had van grote reserves over zowel de beleidsdoelstellingen als de persoon van de nieuwe minister. Zelfs de man die wèl gevoelens van respect en loyaliteit tegenover hem uitte, Van Gorkom (zijn hoogste ambtenaar vanaf september 1974), had beleidsinhoudelijk maar op enkele punten affiniteit met wat Pronk bewoog. Daarenboven beschikte Van Gorkom op bestuurlijk gebied over zó weinig ervaring, doortastendheid en motivatie, dat zijn interventies Pronks politieke koers eerder verzwakten dan versterkten; en wat de moeilijke en toch hoogstnoodzakelijke reorganisatie op DGIS betreft bezat hij vermoedelijk het vermogen noch de wil om daar meer tempo in te brengen.^[432]

Pronk kreeg dus te maken met grote, deels door zijn eigen managementstijl versterkte, hindernissen bij de uitwerking en toepassing van zijn beleidsideeën. Dit beschadigde de institutionele verbeteringen die hij in de eerste maanden van zijn ministerschap wist te bedingen voor deze OS-post, maar het betekende niet dat de wijze waarop hij de post bekleedde in deze periode per saldo achterbleef bij die van zijn voorgangers: Bot, die adequatere bevoegdheden als eerste OS-minister nog grotendeels moest zien te veroveren op zijn ambtgenoten; Udink, die zijn invloed alleen aan zijn handige manoeuvreren dankte; en Boertien, die nauwelijks iets gedaan kreeg. Dat Engels zijn zelfstandigheidsvariant van dit ministerschap zonder portefeuille ook van toepassing verklaart ten tijde van het kabinet-Den Uyl, is dus wel correct, maar de belangrijke verschillen tussen Pronk en de eerdere drie blijven zo wel onderbelicht (Engels 1987, p. 126).

Of Pronks verbeteringen het OS-ministerschap echter ook gereed maakten voor verdere versterking in de volgende periode werd in het najaar van 1977 wel een vraag – en dat zeker niet in de eerste plaats omdat er geen tweede kabinet-Den Uyl kwam! Want, zoals we in de laatste sectie van subparagraaf 6.3.4 hebben gezien: als die formatie wèl was gelukt, had Van der Stoel er, waarschijnlijk met steun van Den Uyl, voor gezorgd dat het zelfs niet in de door Pronk veroverde vorm zou zijn gecontinueerd. Maar goed dus dat Den Uyl-2 niet doorging.

3. Voorlichting en publieksopvoeding

De meeste gegevens voor de beantwoording van de vragen in deze sectie zijn uitvoerig aan de orde geweest in de eerste sectie van 6.3.4. Het begin van mijn afrondende alinea daarvan (op p. 649) impliceert een geheel bevestigend antwoord op de eerste vraag: de voorlichting over het eigen beleid was in deze periode inderdaad ingebed in een algemeen streven naar verhoogde steun voor en betrokkenheid van de Nederlandse bevolking bij de problemen van ontwikkelingslanden. Mede door Pronks eerdere activiteiten op dit gebied en zijn inspirerende gedrevenheid stimuleerde hij in vele kringen zowel wijde verbreiding van kennis over als vergrote inzet ten behoeve van de meest behoeftigen in de Derde Wereld. Natuurlijk wekte zijn uitgesproken en soms radicale stellingname ook verzet, met name bij wat destijds als rechtse kringen werd aangeduid. Maar daar stond wel tegenover dat hij ook critici had die hem al lang links waren gepasseerd – de meesten van hen bezaten gewoon niet het geduld om onvermijdelijke compromissen te appreciëren.

Oppositie kreeg Pronk trouwens niet alleen vanuit de extremen van dit links-rechtsschema: de vakbeweging, bijvoorbeeld, die hij graag als natuurlijke bondgenoot beschouwde, gaf hem geen steun bij enkele symbolisch belangrijke onderdelen van zijn pogingen ook in Nederland structureel beleid van de grond te tillen. Verzet van ‘bevriende’ zijde ontmoette Pronk echter ook bij een centraal onderdeel van het hier behandelde deelterrein: de NCO, die ook in de vorige periode al zeer in de aandacht was gekomen. Hoewel hij deze Commissie bij het aantreden van het kabinet had verlost van het reeds door de regering-Biesheuvel gevelde doodvonnis, was zij daarna toch niet genegen zich neer te leggen bij de door Pronk geprefereerde wijzigingen in de opzet: een dominante rol van door hem benoemde deskundigen en inschakeling in een primair als overheidstaak opgevat voorlichtings- en bewustmakingsbeleid. Daarmee zouden dan ook de bij de oprichting benoemde geledings- en organisatie­vertegen­woor-
digers, die hij reeds tijdens zijn Kamerlidmaatschap had bekritiseerd, in een minder invloedrijke buitenring zijn terechtgekomen. Zijn wensen haalden het echter niet, mede door interventies van NCO-voorzitter prins Claus, die zich door een meerderheid in de NCO liet leiden.

De nieuwe NCO die Pronk in februari 1974 installeerde zag er dan ook in hoge mate hetzelfde uit als de oude, met alleen een nog wat verder uitgebreide plenaire vergadering als het hoogste gezag. Een buiten dit geheel geplaatst speciaal Adviescollege zou de minister voortaan ten dienste staan als voor-beoordelaar van de door de NCO voorgestelde projectsubsidies (en tevens als onderdak fungeren voor prins Claus, die om pas later toegegeven redenen was afgetreden als voorzitter).

In de daarna volgende mandaatsperiode van drie jaar groeide het aantal goedgekeurde projecten en de ervoor begrote middelen sterk, nauwelijks gehinderd door het feit dat Pronk zowel absoluut als relatief méér aanvragen afwees dan Boertien. De redenen voor die afwijzingen waren merendeels van politieke aard (onverenigbaarheid met het buitenlands beleid van de regering, deels op aandrang van Van der Stoel). Maar tijdens de in het voorjaar van 1977 weer oplaaiende discussies over het NCO-beleid (na de voorlopige verlenging van het mandaat) uitte Pronk wederom zijn eerdere kritiek op het teveel in eigen kringetjes ronddraaien van de al bekeerden en het onvoldoende bereiken van gewone mensen; ook overlapping en doublure van activiteiten, en het gevaar van belangenverstrengeling waren blijven bestaan.

In de bijstellingen van het mandaat die daarop volgden, kwam ook de voorwaarde voor dat te subsidiëren activiteiten overwegend gericht dienden te zijn op de ontwikkelingsproblematiek in de Derde Wereld, een eis waarmee werd beoogd de in het vormingswerk ontstane trend die, exclusief, wilde aansluiten bij de eigen leefsituatie van de mensen in het land, te keren. Nadat het overleg over het nieuwe mandaat bijna rond was in oktober 1977 stak de VVD-fractie in de Tweede Kamer er echter een stokje voor met verwijzing naar de demissionaire staat van het kabinet. Die kwestie moest dus worden overgelaten aan de opvolgers, zoals ook de ontstane tijdnood de minister dwong om de helft van de aan hem voorgelegde projectvoorstellen voor 1978 door te schuiven naar beslissing door zijn opvolger in het nieuwe jaar.

We moeten dus vaststellen dat Pronk noch in het begin, noch aan het eind van zijn eerste ministerschap erin slaagde de vorm en de werkwijze van de NCO uitsluitend overeenkomstig zijn inzichten op te leggen. Te betreuren was dit overigens niet altijd. De door hem voorgestane sterke inkadering van de NCO in een door de overheid gedicteerde bewustmakingspolitiek zou de dynamiek van de Derde-Wereldbeweging en haar worteling in de samenleving waarschijnlijk geen goed hebben gedaan, terwijl ook de noodzakelijke kritiek op bepaalde overheidsactiviteiten dan minder kans zou hebben gekregen. Bovendien leken de tijdens de tweede mandaatsperiode gesignaleerde en deels gebleven gebreken in de structuur en werkwijze van de NCO heel goed te worden opgevangen in de wijzigingen die in het laatste jaar werden voorbereid en bijna voltooid.

Daarnaast kwamen Pronks doelgerichte gedrevenheid en ervaring met het terrein ook zeer ten goede aan de vele andere vormen van draagvlakversterking die hij initieerde of nieuwe impulsen gaf. Onderwijs en onderzoek, internationaal en binnenslands, journalistiek en een uitgebreid scala van media-activiteiten, alsmede popularisering van basisinformatie en vele vormen van beleidsdiscussie over binnenlandse en internationale aspecten van het ontwikkelingsvraagstuk en de daarvoor wenselijke aanpassingen in de eigen samenleving, konden volop rekenen op subsidie en andere steun. In de verdere aandachtsverschuiving naar meer binnenlandse en andere internationale problemen in deze periode kon dankzij deze activering het belang van de Derde Wereld dan ook zijn terechte plaats behouden.

Aldus kan worden geconcludeerd dat in deze periode de publieksvoorlichting over en bewustwording van het ontwikkelingsvraagstuk in Nederland in alle opzichten, en zoals achteraf zou blijken: voor langere tijd, naar een hoger en breder niveau werden getild. Hoewel niet alles frictieloos verliep, was dit in termen van het pro-ontwikkeling-model in hoge mate succesvol.

4. Omvang en kwaliteit van de hulp

De internationale omvangsdoelstelling voor ontwikkelingssamenwerking (netto ODA-uitgaven minimaal op 0,7 procent van het BNPmp) werd, zoals we in subparagraaf 6.3.1 hebben gezien, in 1975 niet alleen gehaald, maar ook meteen overschreden: 0,75 procent. Ook in de jaren daarna bleef Nederland boven deze internationale norm zitten, respectievelijk met 0,82 en 0,85 procent in 1976 en ’77 (tabel 6.1, in 6.3.1). Daarmee stond ons land in twee van deze drie jaren op de tweede plaats van de DAC-landen (na Zweden), en in 1976 samen met dit land op een gedeelde eerste plaats.

Maar daar moest wat Nederland betreft nog wel iets af, want zoals we eveneens hebben laten zien, hoorde lang niet alles wat de regering onder haar ‘ontwikkelingsplafond’ liet vallen daar echt onder (de hoogte van dit plafond werd vanaf 1976 bepaald door de eigen omvangsdoelstelling van dit kabinet: 1,5 procent van het NNIfk, bruto, begroot, en ODA + non-ODA). Wat de ODA betreft, had in elk geval het onrealistisch hoge deel van de voorgenomen kapitaalmarktleningen er niet bij mogen staan. En dat geldt eveneens voor de schuldenregelingen die in bepaalde jaren met ontwikkelingslanden werden overeengekomen – niet omdat die op zichzelf onwelkom waren voor deze landen, maar omdat ze als een nieuw begrotingsbedrag werden opgevoerd, terwijl ze (geheel of gedeeltelijk) eerder al als leningsbedragen aan het plafond waren toegerekend (als het om begrotingsleningen ging was een schuldregeling een tweede toerekening daaraan, en als het om kapitaalmarktleningen ging telden zij zelfs een derde keer mee). Deze om die reden als ‘oneigenlijke toerekeningen’ te beschouwen schuldmaatregelen kwamen vanaf 1976 op een substantieel hoger niveau ten gevolge van de kwijtscheldingen aan Suriname.

Daarnaast waren er ‘bijsturingskosten’ van het Werkgelegenheidsfonds, dat de regering in 1975 instelde, waaruit gemengde kredieten werden verstrekt die buiten het ontwikkelingsplafond vielen − de bijsturingskosten vielen er echter wel onder, en dat noem ik eveneens onterecht (zie de ODA-sectie in 6.3.1). Hoewel de exacte omvang ervan niet te achterhalen was, zijn de bedragen die ik ervoor heb opgenomen in tabel 6.2 (ook in 6.3.1) hoogstwaarschijnlijk veel te laag.

Een groter aantal oneigenlijke toerekeningen zat echter in het non-ODA-gedeelte van de begroting; tezamen rond de helft van de totale vervuiling. De snelst oplopende bedragen daarvan betroffen de rentesubsidies (de tweede toerekening bij kapitaalmarktleningen) en een deel van de kosten van de opvang van buitenlandse arbeiders en ‘rijksgenoten’ in Nederland. Substantieel, maar minder snel stijgend, waren de eveneens onterecht toegerekende delen van de kosten van internationaal onderwijs en onderzoek in ons land, terwijl de kleinste non-ODA-vervuiler: de voor de helft afgewezen ‘overige uitgaven’ in Koninkrijksverband, als enige wèl terugliep nadat het zelfstandige Suriname naar de overige hulpontvangers was overgeheveld (zie het overzicht van alle oneigenlijke toerekeningen in tabel 6.2).

Het totaal van deze oneigenlijke plafondtoerekeningen, en vooral de stijging daarvan in de Pronkperiode, was toch wel stuitend groot; het aandeel daarvan in het totaal van het ontwikkelingsplafond liep namelijk op van ruim 14 procent in 1974 tot een piek van 19 procent in 1976, waarna het weer daalde naar 15 procent in 1978. (Het niet meetellen van de als oneigenlijk te kwalificeren schuldenregelingen betekent bijvoorbeeld, dat de bovengenoemde DAC-cijfers over de Nederlandse ODA-prestaties naar beneden worden gecorrigeerd – al overtroffen die vanaf 1975 nog steeds wel de internationale ODA-norm (met licht toenemende schommelingen daarboven tussen 0,76 en 0,79 procent van het BNPmp in 1976- ’78, als toegelicht in 6.3.1).

Het geheel van deze plafondvervuilingen maakte deel uit van de prijs die betaald moest worden voor het halen van de eigen omvangsdoelstelling van het kabinet-Den Uyl (1,5 procent van het NNIfk) – die na de eerste aankondiging in 1973 door Pronk herhaaldelijk opnieuw bevochten moest worden in de ministerraad. Tot en met 1976 waren de betreffende vervuilingsbedragen nog wel lager dan de jaarlijkse stijgingen van dit officiële plafond. Maar daarna, toen de plafondtoename voortaan alleen afhing van de groei van het nationaal inkomen, en daardoor afnam, maakte de stijgingen de jaarlijkse vervuiling niet meer goed. Daarnaast betekende de bijna elk jaar (uitgezonderd 1977) weer verder stijgende begrotingsvervuiling natuurlijk ook, dat de eigen omvangsdoelstelling van het kabinet nooit werd gehaald: na aftrek van de niet geoorloofde toerekeningen bleef het gezuiverde deel van het ontwikkelingsplafond in het eerste doelstellingsjaar, 1976, steken op ruim 81 procent van dit doel, terwijl deze achterstand in de jaren daarna slechts met enkele procentpunten verminderde, tot bijna 15 procent in 1978.

Kwantitatief was dit wel een verbetering, maar dat het doorgaan met nieuwe oneigenlijke toerekeningen zou kunnen geschieden ‘zonder aantasting (…) van de omvang en de kwaliteit van de ontwikkelingshulp’, zoals Pronk verzekerde in de MvT voor 1977 (MinBuza 1976b, p. 46), was politieke bluf.

In werkelijkheid ontwikkelde de feitelijke omvang van de officiële Nederlandse ontwikkelingssamenwerking zich overigens nòg ongunstiger in deze periode: het kabinetsdoel betrof immers niet de werkelijke, maar alleen de voorgenomen uitgaven van de bedragen aan begrotings- en kapitaalmarktmiddelen en aan het plafond toegerekende OS-uitgaven van de EG. De werkelijk gerealiseerde uitgaven bleven in elk van deze jaren al achter bij het geplande plafondtotaal, het meest zelfs (hoewel dit op zichzelf begrijpelijk was) in 1976, het jaar dat de grootste sprong naar de 1,5 procent NNIfk-doelstelling gemaakt moest worden: de uitgaven bedroegen toen maar 83 procent van het plafondtotaal. In feite was de uitgavenachterstand in al deze jaren echter al véél groter, omdat er ook nog een in voorgaande jaren gevormd stuwmeer bestond van eerder begrote, maar nog steeds niet uitgegeven bedragen (de oorzaken daarvan zal ik hier niet herhalen, maar ze waren niet allemaal even onacceptabel, en ook niet altijd vermijdbaar, zoals toegelicht in NAR-Advies no. 87, 1986, p. 19-20).

Normaal kwam een deel van dit stuwmeer in het nieuwe begrotingsjaar tot uitgave, samen met, voor zover mogelijk, de bedragen van de nieuwe begroting. In theorie zouden de uitgaven in een bepaald jaar dus maximaal gelijk kunnen zijn aan de som van stuwmeer aan het eind van het vorige jaar en de begroting van het nieuwe jaar. Deze maximale uitgaven- of bestedingsruimte ging in deze periode met sprongen omhoog, met name omdat het ontwikkelingsplafond in de eerste drie jaren van het kabinet, toen de doelstelling nog gehaald moest worden, zo sterk steeg. In vergelijking tot dit maximum bleven de in tabel 6.1 vermelde gerealiseerde uitgaven dus nog veel verder achter: globaal kwamen zij, variërend, niet hoger dan 51 procent in 1974 en ’75, daarna stijgend tot 59 procent van deze bestedingsruimte in 1975, om daarna weer terug te zakken tot 55 procent in 1977, het laatste jaar onder Pronks verantwoordelijkheid. Maar in procenten van het plafondtotaal alleen bleven deze uitgaven telkens onder het uitgavenpercentage dat in het laatste volle jaar van Boertien was gehaald, 1972, toen zij dit plafond voor het eerst overtroffen. Het resultaat in de huidige periode was dus dat het stuwmeer elk jaar weer verder steeg (zoals in tabel 6.1 te zien is).

Hoewel een hogere omvangsdoelstelling voor ontwikkelingssamenwerking alleen zin heeft als de uitgetrokken bedragen ook werkelijk worden uitgegeven, zo snel als dat verantwoord is, zag Pronk geen kans − of was hij niet voldoende gemotiveerd? − om het uitgavenniveau in zijn periode zodanig op te voeren dat het al jaren bestaande stuwmeer in absolute zin kon dalen. De verschillende factoren die als verklaring van deze verhoudingsgewijs tè lage uitgaven zijn onderzocht in 6.3.1 (een personeelsomvang die steeds verder achterbleef bij de toename van het begrotingstotaal, de reorganisatieproblemen, en de spanningen die uit beide voortvloeiden, maar ook de vanaf 1976 veel te hoge raming van de leningenverstrekking aan ontwikkelingslanden die was opgehangen aan de met Financiën gemaakte afspraak over het verhoogde aan-deel van de kapitaalmarktfinanciering – 20% van het plafond) hebben allemaal bijgedragen tot de vergroting van het uitgavenprobleem in deze periode.

Sommige oorzaken waren niet, of niet geheel, te vermijden, andere in theorie wèl (zoals het personeelstekort en het vaste kapitaalmarktaandeel) – al zou daarvoor dan wel de medewerking van Financiën en dus van de ministerraad nodig zijn geweest. Die medewerking ontbrak, ofschoon niet duidelijk is of Pronk die wel gezocht heeft: misschien was een combinatie van een hogere begrotingsdoelstelling èn voldoende meestijgende uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking economisch en dus ook politiek niet mogelijk. Als dat Pronks probleem was, dan was zijn keuze voor een hogere omvangsdoelstelling politiek echter wel begrijpelijk, zo heb ik in dezelfde subparagraaf geconcludeerd.

Maar dat zou dan geen voldoende rechtvaardiging zijn geweest voor het kabinet: bij voorbeeld, méér DGIS-personeel en lagere ODA of non-ODA-posten, die elkaar binnen hetzelfde plafondbedrag zouden hebben gecompenseerd, zouden het totaal van de uitgaven stellig hebben kunnen verhogen. Die keuze is echter niet gemaakt, misschien om geen andere reden dan dat een kabinet dat moet bezuinigen (de 1%-operatie van Duisenberg), doorgaans niet genegen is om één departement, laat staan slechts één directoraatgeneraal op BuZa en de ambassades in ontwikkelingslanden, meer personeelsuitbreiding toe te staan dan de andere.

De enige troost is dat de gerealiseerde uitgaven wel voldoende waren om de internationale omvangsdoelstelling te halen en blijvend te overschrijden. Maar de jaarlijkse uitgavenstijging kwam slechts in één jaar boven de in tabel 6.2 getoonde jaarlijkse verontreiniging uit, namelijk in 1975, toen de stijging zelfs bijna het dubbele was van het vervuilingsbedrag in dat jaar. In 1976 zat de uitgavenstijging weliswaar maar een fractie lager dan de vervuiling; maar in 1974 en ’77 waren de vervuilingsbedragen stevig tot fors hoger (f. 44,5 mln. en f. 218 mln.) dan de respectievelijke uitgavenstijgingen in die jaren.

Overigens weerspiegelden de stuwmeercijfers opnieuw, net als in het vorige hoofdstuk, bijvullingen van of extra bewaringen in het stuwmeer uit of in een (vermoede) reservevoorraad aan nog niet voor het stuwmeer goedgekeurde achterstallige betalingen op het ministerie. Hierbij overtroffen de bijvullingen wel de bewaringen in deze reserve, zij het dat dit positieve saldo nu wel kleiner was dan in het vorige hoofdstuk. Maar dat het eveneens positief was suggereert wel dat er geen gecommitteerde ontwikkelingsfondsen werden verdonkeremaand – maar zij kwamen natuurlijk wel nòg meer vertraagd ter beschikking.

Naast kanttekeningen bij de kwantitatieve hulpprestatie van het kabinet, zijn er nog andere tekortkomingen op te merken bij de kwaliteit van deze prestatie (de oneigenlijke toerekeningen hebben iets van beide).

Enkele belangrijke kwaliteitsgebreken van de hulp zijn reeds besproken bij de eerste set van vragen, waar het ook ging over de uitvoeringsproblemen waarmee Pronk worstelde bij het waarmaken van zijn ontwikkelingsfilosofie: zijn inconsistente en soms inconsequente toepassing van de selectiecriteria voor concentratielanden; zijn ook bij andere hulpvormen voorkomende voorrang voor het behoud van officiële relaties met regeringen ten kosten van beter beleid ten gunste van arme doelgroepen in ontwikkelingslanden; en zijn soms onbegrijpelijke opstelling in discussies over het basisbehoeftenbeleid; het hielp allemaal niet om nog meer van de Nederlandse hulp effect te laten hebben voor vermindering van armoede en onrecht in de Derde Wereld. Te vrezen valt dan ook dat ‘het schaamrood’ dat Pronk ‘soms naar de wangen steeg’ bij het lezen van Hoebinks analyse van de bilaterale hulp aan Tanzania en Sri Lanka in deze periode (Pronk 1989, p. 29), bij veel meer landen op zijn plaats is geweest. En er was ook het in 6.3.2 vermelde feit, dat Pronk het toch al grote aantal landen dat Nederlands hulp ontving naast de concentratielanden, nòg verder uitbreidde, en allerminst alleen met zeer arme en/of door de crisis getroffen landen. Ook dit maakte dat die hulp kwalitatief achterbleef bij wat volgens het pro-ontwikkeling-model wenselijk zou zijn geweest.

Verder was er ook nog het in 6.3.3 besproken oude probleem van de binding van de hulp, die maakte dat het ontvangende land er niet de beste − qua prijs/kwaliteit-verhouding − goederen en diensten mee kan kopen. We zagen in die subparagraaf dat Pronk weliswaar zijn formele bevoegdheden in het bestedingsoverleg had weten te vergroten, en dat ook het aandeel van de partieel ontbonden en de volledig ongebonden hulp in het Nederlandse hulpaanbod flink kon worden verhoogd. Maar in de feitelijke binding (waarin zowel de formele als de wereldwijd steeds meer om zich heen grijpende informele binding tot uitdrukking komen) kon nog niet veel verbetering worden geconstateerd (zoals tabel 6.3 in 6.3.3 liet zien) − al liet het incomplete en vaak niet onderling aansluitende cijfermateriaal misschien wel de conclusie toe dat er in de tweede helft van deze periode wel enige daling optrad in de bestedingsbelemmeringen die ontwikkelingslanden vanuit Nederland ondervonden. Daarnaast waren ook over de directe schade en de andere nadelen die uit zulke belemmeringen (kunnen) voortvloeien voor de ontvangende landen, weinig tot geen representatieve gegevens voorhanden.

Vrije besteedbaarheid van de hulp is eigenlijk de enige methode waarmee dit soort nadelen en veel van de andere slechte praktijken in de hulpverlening voorkomen kunnen worden. Maar het internationale onderhandelingsklimaat daarvoor verslechterde in deze periode, mede als gevolg van de olie- en andere economische crises. Het was daarom dubbel te betreuren dat Pronk, wiens principiële voorkeur voor algehele en volledige ontbinding aanvankelijk alleen was tegengehouden door Lubbers en andere ministers in dit kabinet, in latere jaren onder invloed van de werkgelegenheidsproblemen in Nederland ook zelf op de rem ging staan (zie de als ‘verrassend’ aangeduide beleidswendingen in de sectie over het bindingsbeleid in 6.3.3).

Ten slotte, wat betreft het door de DAC vastgestelde minimaal gewenste ‘schenkingselement’ en de termijnen en andere voorwaarden van de hulp (een onderwerp dat in de voorgaande paragrafen nog niet is besproken), kan worden volstaan met een globale verwijzing naar de diverse jaarrapporten van de DAC uit deze periode: daaruit blijkt dat Nederland ook na 1973 bleef voldoen aan de in 1972 opgestelde afspraken, al fluctueerde het schenkingselement ook wel eens naar beneden als gevolg van het stijgende aandeel van de leningen (DAC 1975 t/m ’77, passim).

De gidslandvraag van deze set is nog blijven liggen: deed de regering genoeg om naleving van de internationale hulpafspraken door andere (donor)landen te bevorderen? Nederland was door zijn nieuwe en opmerkelijk hoge omvangsdoelstelling (1,5% NNIfk) natuurlijk in een uitstekende positie om andere landen tot substantiële verhoging van de hulp aan te moedigen – dat dit eigen doel in werkelijkheid niet echt gehaald werd, maakte dan ook weinig uit: internationaal telde alleen de 0,7% BNPmp-norm. Het kabinet, en vooral Pronk, bepleitten de naleving daarvan bij elke gelegenheid, wellicht uitentreuren, en ongetwijfeld vaak ook tot irritatie van de grootste nalatige landen, vooral als dat mede-lidstaten van de EG waren – die geen onderlinge solidariteit op dit terrein wensten na te streven, of dat niet op Nederlands niveau wilden.

Enkele van deze lidstaten ergerde het overigens nòg meer, dat Pronk de steun voor zijn opvattingen ook ging zoeken bij landen buiten de EG. En dat gold a fortiori toen hij, samen met Noorwegen, werk ging maken van het organiseren en verder uitbreiden van de groep van de Gelijkgezinde Landen. De gezamenlijk actie van deze (in Engelse afkorting) LMC, die zich naast de hulpverlening ook tot het bredere NIEO-terrein uitstrekte, bleef echter sporadisch en beperkt, en ook de effectiviteit daarvan was, mede ten gevolge van de voortdurend wisselende deelname en de grote vrijblijvendheid van sommige deelnemers, niet groot.

Dat alles neemt echter niet weg, dat zowel Nederlands individuele pleidooien voor meer en betere ontwikkelingshulp door andere landen, als zijn inzet ten behoeve van een politiek veel krachtiger pro-ontwikkeling-coalition of the willing op structureel gebied, op zichzelf in aanmerking komen voor een hoge score op het idealenlijstje van het pro-ontwikkeling-model.

In vergelijking tot de eerdere OS-ministers bracht dan ook het beleid ten aanzien van de omvang en de kwaliteit van de ontwikkelingshulp in deze periode, ondanks de genoemde gebreken, in relatief veel opzichten belangrijke verbeteringen met zich mee. Zelfs op de twee punten die als Pronks zwakste prestatie moeten worden beoordeeld: de te grote stijging van de oneigenlijke toerekeningen en de matige groei van de uitgaven, impliceerde zijn beleid alleen een verergering van iets dat zich ook bij zijn voorgangers al voordeed, respectievelijk een achterblijven bij wat onder Boertien wèl lukte.

5. Opstelling en beleid in het internationale overleg

Het internationale overleg over de structurele aspecten van het ontwikkelingsvraagstuk, het onderwerp van deze set van vragen, was in rep en roer in deze periode. De oliecrises en de tegelijkertijd optredende voedsel- en grondstoffenschaarsten zijn reeds genoemd in de inleiding van deze paragraaf. Ook Nederland, dat tot medio 1974 nog steeds, en als enige, ‘leed’ onder een olieboycot, deed aan het einde van de 6e SAV-VN graag alsof het zich van harte aansloot bij de georkestreerde consensus – onderwijl de toelichting van zijn voorbehouden tegen onderdelen van de NIEO-resoluties overlatend aan West-Duitsland dat namens de EG optrad.

Toch was ons land op dat moment in principe wel degelijk bereid tot wat met die NIEO voorstellen werd beoogd: een structurele verandering van de economische verhoudingen in de wereld zodanig dat arme landen, en vooral de armste groepen in die landen, betere kansen zouden krijgen. Pronk, en af en toe ook Den Uyl en, zij het iets terughoudender, de rest van het kabinet zetten zich hiervoor principieel in. Wat eerdere kabinetten tijdens de twee laatste Unctad-conferenties (in New Delhi en Santiago de Chile) hadden laten zien: Nederland als voorzichtige intermediair en bruggenbouwer tussen de rijke en arme landen, kon in deze periode door Pronk met veel meer allure en daadkracht worden voortgezet. Mede dankzij de ruimte die met name minister-president Den Uyl hem gunde, kan het antwoord op een deel van de eerste subvraag dan ook bevestigend zijn: zeker aanvankelijk acteerde ons land met meer overtuiging dan voorheen als een gedurfd atypisch en constructief pleitbezorger pro ontwikkelingslanden – alleen in de laatste jaren van deze periode werden de regeringsdaden op dit punt wat minder geloofwaardig.

Vanaf zijn eerste rede voor de Ecosoc van de VN tot en met zijn vlak voor zijn aftreden als OS-minister begonnen lidmaatschap van de Commissie-Brandt kon Pronk deze rol doorgaans met evenveel nadruk ook vervullen op het andere deel van de eerste subvraag: tegelijkertijd opkomend voor de belangen van de armste groepen in ontwikkelingslanden. En meer dan eens oogstte hij in het internationale overleg persoonlijk aanzien en waardering, onder andere tijdens zijn voorzitterschap van het onderhandelingscomité van de 7e SAV-VN in september 1975 (daartoe voorgedragen door de G77), en als woordvoerder van zestien van de OESO-landen die tijdens Unctad-4 in Nairobi, mei 1976, een positief tegengeluid lieten horen tegenover het op bijna alle fronten tegenwerkende drietal, de VS, het VK en West-Duitsland.

Helaas kon Pronk geen rechtstreekse inbreng hebben bij het bijzondere, als experiment opgezette, CIES-overleg dat in december 1975 van start ging in Parijs – omdat de EG daar als eenheid zou optreden, berustte de leiding van de Nederlandse afvaardiging automatisch bij Van der Stoel en staatssecretaris Brinkhorst voor Europese Zaken. Die (of hun ambtenaren) participeerden weliswaar ijverig, maar zonder op te vallen, gedurende anderhalf jaar in de reeks van analytische en meer beleidsgerichte onderhandelingsbijeenkomsten die toen plaatsvond − waarin niet meer dan 27 landen de drie belangrijkste landengroepen vertegenwoordigden. Dit had tot nieuwe internationale besluiten moeten leiden, die het culminatiepunt hadden kunnen zijn van de veranderde machtsverhoudingen na de oliecrisis. Maar daar kwam niets van terecht, zo bleek in juni 1977, na een vergeefse verlenging met een half jaar en vele tussentijdse crises. De nieuwe president van de VS, Carter, waarop was gewacht, bracht niet wat sommigen in de Derde Wereld met meer gevoel voor drama dan met realiteitsbesef hadden gehoopt.

De meer basale, tweeledige, oorzaak van de CIES-mislukking was echter dat de OPEC-leden niet de beslissingsmacht over hun grondstof met andere landen wilden delen, en dat de rijke importerende landen van olie al vóór dat moment hadden geconcludeerd, dat hun eventuele afspraken met deze merendeels autocratisch geregeerde landen toch niet veel waard zouden zijn voor hun langetermijnbehoefte aan zekerheid over energie − laat staan dat zij hun eventuele maatregelen ten behoeve van andere ontwikkelingslanden aan die afspraken zouden hebben willen ophangen. Het CIES-experiment, waaraan overigens geen enkele OS-minister deel kon nemen, had bovenvendien weinig betekenis voor de armoededimensie van het ontwikkelingsvraagstuk – hun eigen binnenlands beleid was in die besprekingen taboe voor de meeste ontwikkelingslanden − een tragische houding die ook hun andere streven: een betere internationale orde, in diskrediet bracht.

Dat dit falen van de CIES ook in het algemeen de gebreken van de collectieve onderhandelingsstrategie van de G77 aantoonde, werd in 1977 nog door weinigen beseft, uitgezonderd degenen die daar al van meet af aan hun twijfels over hadden gehad. Noch de ontwikkelingslanden, noch hun supporters in het westelijke kamp gingen er openlijk over in discussie – de eerste vervolgden hardnekkig hun pogingen om in Unctad op dezelfde wijze voortgang te boeken met, om te beginnen, het Gemeenschappelijke Fonds voor het financieren van grondstoffenovereenkomsten; en Pronk bleef die pogingen steunen zonder fundamentele herbezinning op deze strategie, noch op de effectiviteit van de voorhanden beleidsinstrumenten om exportprijzen en -opbrengsten structureel te verhogen.

Het ontbreken van het pas later dagende inzicht dat een herijking op vele punten was nodig geweest, mag echter niet negatief worden verrekend bij de beoordeling van de serieusheid van het Nederlandse pleitbezorgerschap in deze periode. En er waren ook niet veel gelegenheden waarbij de inzet zich had kunnen uitstrekken tot de binnenlandse dimensie van het ontwikkelingsvraagstuk. Maar daar waar die bij uitstek wel paste: bij de nieuwe ontwikkelingsstrategie van de VN (DD-3), werd de voorbereiding daarvan mede op Nederlands initiatief wel tijdig aangepakt − al zou de eindfase daarvan onder de volgende minister vallen. Ten aanzien van het andere forum waar steun kon worden gezocht voor deze èn andere dimensies van de problematiek, dat van de Gelijkgezinde Landen, is Nederlands voortrekkersrol reeds genoemd bij de vorige vragenset – inclusief de weerstand die daardoor werd opgeroepen binnen de EG.

In dit EG-verband moest Pronks rol overigens eveneens gedeeld worden met de staatssecretaris en de minister van BuZa voor sommige zaken (zoals de Lomé-onderhandelingen), en met andere vakministers over specifieke onderwerpen op hun gebied – als OS-minister had Pronk in de EG eigenlijk alleen de Raad van OS-ministers als eigen forum voor discussies over het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap en dat van andere lidstaten; en die OS-Raad had weinig invloed op de buitenlandse handel, de landbouwpolitiek en de andere terreinen die voor ontwikkelingslanden en hun armste groepen van belang waren. In de EG – waar vanaf 1974 het VK en de BRD de grootste tegenstanders waren van meer pro-ontwikkeling gericht beleid in het algemeen, en Frankrijk als het een meer mondiale heroriëntering van het associatiebeleid betrof – kon Pronk al te vaak alleen zorgen voor de spreekwoordelijke voetnoot waarin Nederland zich het recht voorbehield niet mee te doen aan onwelwillende gemeenschapsstandpunten (waarmee ook gedreigd was in het memorandum bij gelegenheid van het Nederlandse Raadsvoorzitterschap in de tweede helft van 1976).

Voor de laatste subvraag van deze sectie: of Nederland de voor internationaal beleid vereiste of daarop zinvol vooruitlopende maatregelen tijdig en adequaat doorvoerde in het eigen beleid, kan in elk geval worden gewezen op de verwerving van een meerderheidsbelang van de overheid in het aandelenkapitaal van de FMO; daarmee zou een meer pro-ontwikkeling-beleid kunnen worden bevorderd ten aanzien van Nederlandse particuliere investeringen in de Derde Wereld. Daarnaast waren ook de pogingen om een anticiperende ontwikkelingsdimensie te introduceren in de Nederlandse industriepolitiek een voorbeeld. Op beide onderdelen kon Pronk zijn wil weliswaar doorzetten (bij het laatste samen met EZ-minister Lubbers); maar wel moest het nieuwe FMO-beleid nog grotendeels van de grond komen toen zijn ministerschap ten einde liep, terwijl de ontwikkelingsdimensie bij het industriebeleid later meer van symbolische dan reële waarde zou blijken te zijn voor de actuele beleidspraktijk. Maar bij het importbeleid, dat eveneens was onderworpen aan EG-besluitvorming, werden Pronks voorstellen, onder andere voor de onderhandelingen over het voor textiel en kleding exporterende ontwikkelingslanden schadelijke Multivezelakkoord (MVA), die door EZ werden gedomineerd, niet gehonoreerd. En ook voor echte wijzigingen in het landbouwbeleid van de EG was bij kabinetsgenoten noch andere lidstaten voldoende steun te vinden.

Samenvattend moet dan ook worden geconcludeerd dat er bij de inzet van de regering-Den Uyl ten behoeve van het belang van arme mensen en landen weliswaar veel goede wil te bespeuren was, maar dat haar bereidheid tot het nemen van concrete maatregelen helaas niet altijd even ver ging, en in de laatste kabinetsjaren zelfs nog daalde. Echter, zelfs als die bereidheid er wèl was, dan nog waren Nederlands gewicht en positie op veel van de voor ontwikkelingslanden relevante terreinen meestal te klein om de besluitvorming van de grote en invloedrijkere staten beslissend te corrigeren. Dat bleef uiteraard de structurele handicap van ons land, ook als het wèl eens wat wilde. Pronk kon dan ook vaak niet meer doen dan internationale initiatieven nemen, oproepen doen tot atypisch gedrag, en kritische kanttekeningen maken bij minder wenselijke ontwikkelingen in bepaalde landen en op het internationale toneel.

Zulke acties ondernam hij, meestal mede namens de regering, veelvuldig en met grote verve, openlijk of achter de schermen, en soms ook via anderen. En hij bereikte er méér mee dan enige voorganger in de eerdere perioden − al scoorden ook Bot en Udink wel eens. Een van Pronks laatste initiatieven, in het najaar van 1977, was zijn via Wereldbank-president McNamara bevorderde oprichting van de Commissie-Brandt: die moest na de mislukte CIES nieuwe wegen zoeken om uit de internationale impasse te komen, en dat zou in de volgende periode tot een rapport met belangrijke ideeën en voorstellen leiden.

Nog veel schijn en een onzekere toekomst

Terugblikkend op de voorgaande vijf groepen van antwoorden op de onderzoeksvragen staat het buiten kijf dat Nederland in deze periode, ondanks zijn minder invloedrijke positie, toch op veel terreinen aanzienlijke bijdragen leverde, en ook in de verbetering van het eigen beleid flinke stappen vooruit wist te maakte. Het meest in overeenstemming met het pro-ontwikkeling-model waren ontegenzeglijk de verbreding en verdieping op het gebied van de voorlichting en publieksopvoeding, terwijl de bijstellingen in de probleemdefinitie en motivering van het buitenland- en ontwikkelingsbeleid, en de verhogingen van de omvang en de kwaliteit van de ontwikkelingshulp daar iets, respectievelijk iets meer, bij achterbleven. Bij de hulp lag dat vooral aan de prijs die voor het hoge ambitieniveau van de omvangsdoelstelling betaald moest worden in de vorm van de in bijna alle jaren toenemende plafondvervuiling en de steeds verder achterblijvende werkelijke uitgaven. En de zwakst scorende onderdelen waren de positie en bevoegdheden van het OS-ministerschap en Nederlands opstelling en beleid in het internationale overleg, wat in beide gevallen veel meer te wijten was aan andere ministers of aan het kabinet als geheel dan aan Pronk.

Het was wel zo dat ook op beide laatste onderdelen betekenisvolle vooruitgang kon worden gerealiseerd in vergelijking tot wat in eerdere perioden was mogelijk geweest; maar Pronk ondervond wel grote problemen met een deel van de ambtelijke organisatie op DGIS, en met de beleidscoördinatie op gebieden waar andere vakministers eerste bevoegdheid bezaten. Ook waren zijn persoonlijke successen in het internationale overleg van weinig waarde meer toen in de volgende jaren de oppositie van veel machtiger landen buiten en binnen de EG maakte, dat de aanvankelijk op de acties van OPEC en G77 gebaseerde verwachtingen van de zwakkere en overige ontwikkelingslanden, en die van de kwetsbare groepen in deze landen, steeds verder verschrompelden. Tezelfdertijd kregen ook de grotendeels extern veroorzaakte binnenlandse economische en andere problemen van Nederland een groter gewicht in het beleid en de politieke opstelling van andere kabinetsleden.

Kortom, zoals na verloop van tijd de toenemende oneigenlijke toerekeningen, het steeds grotere stuwmeer, en de vraagtekens bij de landenkeuze en in het beleid ten aanzien van enkele ontwikkelingslanden(Suriname, Indonesië) groeiende smetten wierpen op de schone schijn van het met een hoge omvangsdoelstelling pralende, progressieve ontwikkelingsbeleid van dit kabinet, zo kregen de ambities en pleidooien voor het internationale beleid dat Pronk nastreefde, steeds meer de ijle klank van roepen in de woestijn. Absoluut gezien was er ten opzichte van het verleden wel wat verbeterd dat nog steeds zinvolle beloften inhield voor de toekomst, maar de stapel van (nog) niet waargemaakte voornemens en in duisternis verkerend vervolgbeleid was ontmoedigend hoog aan het worden.

Het voorgespiegelde nieuwe beleid had uiteraard niet binnen één regeerperiode op de rails kunnen worden gezet, dat stond bij voorbaat vast. Toen daar echter, na de mislukte formatie in 1977, de vrees bijkwam dat het ook nog eens zou kunnen worden teruggedraaid, werd het moeilijk voor degenen die veel van Pronk hadden verwacht.

Gelukkig zou de volgende minister bewijzen dat die vrees wat voorbarig was geweest.

-o-o-o-