Dit is het laatste ministershoofdstuk van deze studie. De oliecrisis van 1973 had, vooral bij de landen van de Derde Wereld, hoop gewekt op grote veranderingen in de wereldeconomie. Maar die waren na de mislukking van de CIES in juni 1977 steeds verder op de achtergrond geraakt. Ruim een jaar na het aantreden van de eerste regering-Van Agt begonnen de olieprijzen echter opnieuw te rijzen. De oorzaken omvatten deze keer meer dan het gezamenlijk streven van de OPEC alleen. Maar terwijl andere ontwikkelingslanden weer wat hoop begonnen te krijgen, zou de beleidsrespons van de ontwikkelde industrielanden intussen veel restrictiever zijn. Dit leidde ertoe dat de recessie die volgde op deze tweede oliecrisis niet alleen veel langer duurde, maar nu ook de olie-importerende armere landen veel harder trof dan tijdens en na de eerste crisis het geval was geweest!

Deze ontwikkelingen geven dus ook in dit hoofdstuk weer aanleiding de internationale context van het ontwikkelingsvraagtuk centraal te stellen: er volgden wederom pogingen om door middel van internationaal beleidsoverleg de negatieve gevolgen voor verschillende landengroepen adequaat op te vangen en een weg te vinden naar beter beleid dat ook de kansen van de armste landen en hun bevolking zou kunnen vergroten (het grootste deel van paragraaf 7.2 zal daaraan gewijd zijn). Maar de resultaten zouden zo weinig opleveren, dat er in de laatste secties van subparagraaf 7.2.6 aanleiding is om enkele van de falende uitdagingen aan zowel Noord als Zuid op een rij te zetten.

Deze gebeurtenissen en ontwikkelingen markeren aldus het langzaam afglijden naar een breuk met het, in Nederland in de jaren vijftig ontstane en zich in de jaren zestig en zeventig verder ontwikkelende pro-ontwikkeling-denken – een zienswijze die gedurende dit tijdvak nog wel zinvolle beleidsaanknopingspunten leek te bieden.

In Nederland was men tegen het einde van 1977 in bepaalde kringen al niet meer zo optimistisch over wat de nieuwe CDA-VVD-coalitie zou brengen voor enkele onderdelen van het ontwikkelingsbeleid. Vijf dagen na de start van het kabinet en drie weken voordat Van Agts regeringsverklaring gepresenteerd zou worden schreven twee commentatoren van de Volkskrant over ‘de vrees in progressieve kringen’ dat van dit kabinet ‘een aangepast buitenland- en ontwikkelingsbeleid’ te verwachten was met ‘een meer verzakelijkte diplomatie. (…) De marges voor echte bewogenheid met de verdrukten in deze wereld dreigen verkleind te worden, terwijl meer nadruk zal vallen op het veiligheidsbeleid dan op politieke durf bij de vredespolitiek’ (Hansen, 1977). En het ernaast geplaatste stuk van diens collega Lockefeer, over Pronks opvolger, De Koning, ademde dezelfde geest.^[1]

Deze pessimistische verwachting veranderde niet toen De Koning in de dagen daarna in verschillende bewoordingen benadrukte, dat hij de uitgangspunten van Pronk deelde en diens beleid in grote lijnen zou voortzetten (citaten volgen verderop). We zullen zien wie er gelijk zou krijgen.

In de volgende paragraaf onderzoeken we allereerst de algemene uitgangspunten van het nieuwe kabinet ten aanzien van de buitenlandse politiek en het ontwikkelingsbeleid. Daarbij belichten we tevens de verschillende ministers die in het bijzonder bij de ontwikkelingssamenwerking betrokken waren, en hoe de competentieverdeling in verband met dit beleidsonderdeel werd bijgesteld in deze periode (paragraaf 7.1).

Voor de rest verloopt dit hoofdstuk globaal langs dezelfde lijnen als dat over de periode-Pronk. In paragraaf 7.2 zal dus, zoals aangegeven, de internationale context van het Nederlandse beleid centraal staan: in zes subparagrafen bespreken we de tweede oliecrisis, die in 1979 op gang kwam, en enkele belangrijke beleidsopties die ter discussie stonden in de OESO-groep en in Nederland. Daarna volgen we min of meer chronologisch het concrete internationale ontwikkelingsoverleg in 1979 – ’81 (onder andere: Unctad-5; de structuurnota die De Koning door het parlement aanvaard wist te krijgen; de volgende fase van het associatiestelsel van de EG; de aanbevelingen van de Commissie-Brandt; en de pogingen om verschillende overlegterreinen aan elkaar te koppelen) en de uitkomsten van het sectorale overleg op enkele afzonderlijke terreinen. Waarna we de verschillende ontwikkelingen in deze periode evalueren in de laatste secties van subparagraaf 7.2.6.

Daarna komen, in paragraaf 7.3, wederom de rest van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en de beleidsomgeving in ons land meer specifiek aan de orde, met subparagrafen over het begrotings- en het uitgavenbeleid (7.3.1), de landenkeuze en andere aspecten van de bilaterale hulp, en enkele onderdelen van de multilaterale overheidshulp (7.3.2). Daarna bezien we in de twee laatste subparagrafen de verdere ontwikkeling van enkele structurele elementen in het beleid, zoals hulpbinding, bedrijfsinvesteringen en herstructurering (in 7.3.3), en de door Pronk voorbereide wijzigingen in het voorlichtings- en bewustmakingsbeleid, en in de ambtelijke organisatie in Den Haag en in het veld; de eerste ervaringen met de nieuwe inspectiedienst (IOV); en de voortgezette strijd voor verbetering van de bevoegdheden van de OS-minister (deels ook tijdens de formatie van de volgende kabinetten), waarmee subparagraaf 7.3.4 wordt afgerond.

Het hoofdstuk wordt wederom afgesloten met mijn analyse van de betekenis van het beleid in deze periode aan de hand van de vijf onderzoeksvragen van deze studie (par. 7.4).

7.1 De minister die het beleid wilde voortzetten èn verbeteren

Het op 19 december 1977 aantredende kabinet-Van Agt werd in deze jaren door velen links van het CDA liever aangeduid als het ‘kabinet-Van Agt-Wiegel’ – alsof met de toevoeging van de VVD-leider de suggestie van afstand tot het progressieve beleid onder Den Uyl nog wat sterker kon worden aangezet dan met Van Agts naam alleen. Voor wat betreft het onderwerp ontwikkelingssamenwerking was deze suggestie echter misleidend – afgaande op het regeerakkoord van de nieuwe combinatie leek de invloed van de VVD op dit punt zelfs zo goed als nihil te zijn geweest. Weliswaar was dit laatste niet helemaal correct, zoals we nog zullen zien; maar het inhoudelijke stempel van het CDA op de ontwikkelingsparagraaf van de regeervoornemens rijmt wel volledig met de ontspannen, zelfs wat nonchalante, wijze waarop Wiegel in de onderhandelingen met Van Agt geopereerd had: voor hem ‘was het program bijzaak en de bezetting van het Catshuis hoofdzaak’ geweest (Maas 1986, p. 68).

Als we Maas mogen geloven ging deze meegaandheid, zo niet onverschilligheid, van de VVD tegenover de ontwikkelingssamenwerking zelfs zó ver, dat de liberalen er niets op tegen hadden voor dit tekstonderdeel ‘hele stukken’ te kopiëren van het inhoudelijke akkoord dat in september 1977 was bereikt tussen CDA, PvdA en D’66 (idem). Daaruit moet weliswaar niet worden geconcludeerd dat het CDA ook in die eerdere onderhandelingen de inhoudelijke boventoon had gevoerd, als wel dat de OS-paragrafen van de verkiezingsprogramma’s van CDA en PvdA (respectievelijk ‘Niet bij brood alleen’ en ‘Eerlijk Delen’) zó veel gelijkenis vertoonden, dat de overeenstemming tussen beide en D’66 ‘programmatisch nauwelijks een probleem’ had opgeleverd.^[2] Deze uitkomst was dan ook niet zozeer ‘een CDA-paragraaf’, zoals Maas suggereert, als wel een tekst die in de overgenomen vorm in het regeerakkoord van CDA en VVD een ‘voortzetting van het door Pronk gevoerde beleid in het vooruitzicht stelde.’^[3]

Wie dacht dat Pronk en zijn partij dit onderdeel van de regeringsplannen wel met blijheid verwelkomd zullen hebben, verkijkt zich echter op het slecht verwerkte trauma waarmee deze partij na de verspeelde formatie van 1977 was blijven zitten. Haar frustratie was zo hevig dat niets in het gedrag en de intenties van de naar haar mening uit kiezersbedrog voortgekomen coalitie op een milde, laat staan waarderende, politieke beoordeling mocht rekenen. Overeenkomsten tussen het eigen eerdere akkoord met het CDA en dat van ‘de vijand’ werden waarschijnlijk niet eens als zodanig herkend, laat staan openlijk erkend.

Besloten werd dit nieuwe kabinet geen ‘loyale’ oppositie te gunnen en het te vuur en te zwaard te bestrijden. Het parlementaire gebruik om oud-ministers die terugkeren in de Kamer niet te laten optreden op het terrein van hun voorgaande ministerschap, werd dan ook radicaal terzijde geschoven. Om het onrecht dat de partij was aangedaan te kunnen vergelden moesten de beste mensen worden ingezet.^[4] En dat werd een ‘soort schaduwkabinet’, zoals Pronk later zelf vaststelde, waar hij zelf om allerlei politieke en meer persoonlijke redenen – onder andere gericht op herstel van zijn positie in de partij – de kampioen van probeerde te worden.^[5]

Daarbij trof Pronk het echter niet, want hij vond een nieuwe OS-minister tegenover zich die, méér of ànders dan zijn collega’s in het kabinet, het beleid van het kabinet-Den Uyl wilde voortzetten. Sterker zelfs: De Koning deed weinig moeite om de indruk te maskeren hij in zijn hart eigenlijk een echte ‘Pronkiaan’ was. Natuurlijk kon hij deze politieke affiniteit met zijn voorganger niet zelf met dat woord omschrijven, maar hij stak zijn bewondering voor diens benadering en persoon niet onder stoelen of banken (bijvoorbeeld Spanjer 1978, Pels & Landman 1978, p. 8, en Gorkom 2009, p.180). Naast een veelheid van uitspraken over zijn beleidsintenties die dit bevestigen (waarvan ik er hieronder enkele zal citeren), zal dit hoofdstuk echter ook voorbeelden tonen waarin De Koning zelfs plus Pronkien que Pronk was.^[6] Eerst geef ik echter enkele indrukken van de persoon van deze vijfde minister zonder portefeuille voor Ontwikkelingssamenwerking en iets van zijn achtergrond.^[7]

Terecht werd van drs. Jan de Koning bij zijn aantreden als OS-minister opgemerkt dat hij op dit terrein geen specialist was, zoals zijn voorganger, die er zijn beroep van had gemaakt. Een volstrekte leek was hij echter evenmin. Niet alleen had hij vóór 1978 bestuursfuncties (inclusief voorzitterschappen) vervuld bij drie particuliere ontwikkelingsorganisaties (Novib, ICCO en Dienst over Grenzen) – waar hij zich ‘persoonlijk sterk bij betrokken voelde’ en daaraan ‘al mijn vrije tijd’ gaf, aldus zijn eigen woorden in Kussendrager & Mingelen 1978). Geboren in 1926, was hij actief in het verzet en leerde hij, eveneens op jeugdige leeftijd, twee aspecten van Nederlands koloniale tijd van nabij kennen: van 1945 tot 1948 als vrijwilliger en later als pelotonscommandant in Nederlands-Indië, en vanaf 1956 via zijn huwelijk met een in Suriname geboren rijksgenote. Volgend op zijn Indië-tijd studeerde hij sociale geografie in Utrecht, tijdens welke periode hij vanaf 1955 werkte als sociologisch onderzoeker op het terrein van de agrarisch-sociale voorlichting ten behoeve van de Christelijke Boeren- en Tuindersbond (CBTB). In 1961 trad hij als wetenschappelijk medewerker in dienst van de VU, maar het duurde niet lang voordat hij weer terugkeerde naar de CBTB, nu als algemeen secretaris (vanaf 1964). Via bestuursfuncties in de ARP kwam hij vervolgens in de politiek, eerst als Eerste Kamerlid in 1969, waarna hij in 1971 werd verkozen voor de Tweede Kamer, wat hij enkele maanden later combineerde met het lidmaatschap van het Europese Parlement.

Gedurende zijn Tweede-Kamerperiode hield De Koning zich vooral bezig met landbouw, ontwikkelingssamenwerking, en economische zaken, terwijl hij vanaf mei 1973 ook nog waarnemend voorzitter, en vanaf februari 1974 gewoon voorzitter was van de ARP. In die laatste hoedanigheden had hij eerst zijn handen zó vol aan de naweeën van de gedoogsteun van de AR-fractie aan het kabinet-Den Uyl – die hij onvermijdelijk en verdedigbaar had gevonden –, en daarna aan de voortgaande verdeeldheid van zijn partij over de vorming van het CDA, dat hij begin 1975 geveld werd door een hartinfarct, met als gevolg dat hij in december van dat jaar zijn AR-voorzitterschap moest neerleggen.

Inmiddels weer hersteld werd De Koning pas op een laat moment in de formatie van 1977 door de hem opgevolgde voorzitter van de ARP gepolst voor het OS-ministerschap, één van de drie posten die hun partij ten deel viel in de coalitie met de VVD. Tekenend voor zijn bescheidenheid vond De Koning echter dat òf hun eerdere OS-minister Boertien, òf de schrijver van het CDA-verkiezingsprogramma, Bob Goudzwaard, eerder in aanmerking kwamen. Maar geen van beiden was beschikbaar, zodat het toch De Koning moest worden (Maas 1986, p. 70). Spoedig zou de bredere politiek in Den Haag kennis maken met de andere karaktertrekken en de grote bestuurlijke en politieke talenten van deze Gereformeerd opgevoede burgemeesterszoon, die in de jaren zestig de vensters had geopend en was overgegaan naar de Nederlands-Hervormde Kerk.

De Koning kreeg niet alleen een reputatie als bekwaam en even nuchter als gedreven OS-minister, die ook de kunst verstond de raakvlakken met de beleidsterreinen van zijn kabinetsgenoten handig en verstandig in kalmere banen te leiden – of ontwikkelingssamenwerking daar wel bij voer zullen we in dit hoofdstuk onderzoeken. Hij groeide in zijn eerste ministersperiode tevens uit tot een veelvuldig te hulp geroepen bemiddelaar en verzoener van geschillen tussen collega-ministers op verschillende beleidsterreinen, waardoor hij in wezen dè samenbindende factor werd van het vaak moeizaam laverende kabinet-Van Agt-1. Met zijn uitgesproken rustige en aimabele aanpak wist hij bovendien binnen zijn eigen beleidsterrein enerzijds de onder Pronk gegroeide spanningen binnen DGIS en binnen BuZa na verloop van tijd tot bedaren te brengen en anderzijds de verhoudingen met de verschillende particuliere sectoren ingrijpend te wijzigen – of en in welke zin het verbeteringen waren komt eveneens apart aan de orde.

Ik heb in de vele kenschetsen van zijn persoon en optreden, afgezien van de eenzijdig oppositionele kritiek, maar één echte aanmerking op De Koning vernomen: zijn beperkte beheersing van het Engels en zijn, mede daardoor, matig functioneren in het internationale circuit – gebreken die volgens Van Gorkom ‘niet lang’ duurden (2009, p. 181), maar die anderen als een blijvende handicap beschouwden.^[8] Daarbij valt de goedmoedige klacht van Van Gorkom, dat zijn baas ‘soms luisterde naar de laatste persoon die bij hem binnen was geweest’, of die hem nog even thuis had opgebeld (in Damme & Smits, red., 2009, p. 165) in het niet, een opmerking overigens die goed aansluit bij de verhalen over De Konings grote souplesse in de omgang met mensen en zijn vermogen ingewikkelde problemen te vereenvoudigen tot hanteerbare proporties teneinde ze pragmatisch en zonodig krachtdadig op te kunnen lossen. De bekendste omschrijving van zijn benadering die de ronde deed, tekent hem dan ook het best: als het niet gaat zoals het moet, dan moet het maar zoals het gaat.

Dit is vanzelfsprekend geen uitputtende schets,^[9] maar voldoende om over te gaan naar een meer inhoudelijke duiding van dat waar het eerste kabinet-Van Agt en zijn OS-minister voor wilden staan op buitenlands gebied.

De regeringsverklaring

Opvallend is dat ook in de regeringsverklaring die op 16 januari 1978 door Van Agt werd afgelegd een ‘duidelijke continuïteit’ met het beleid in het verleden werd benadrukt; de premier gebruikte deze woorden nadat hij in het algemeen over het internationaal beleid had gesteld, dat zijn kabinet zou ‘voortbouwen op hetgeen met brede steun van de volksvertegenwoordiging in de loop der jaren tot stand kon worden gebracht.’^[10] De drie ‘samenhangende hoofddoelstellingen’ van dit beleid zouden dan ook wederom zijn:

‘bevordering van de wereldvrede, intensivering van de samenwerking in westelijk verband, [en] ontwikkeling van de Derde Wereld’,

daarbij benadrukkend dat ‘voortzetting van het regeringsbeleid met name’ kon worden verwacht ten aanzien van:

‘de Verenigde Naties, de rechten van de mens, het overleg tussen Oost en West over ontspanning, ontwapening en wapenbeheersing, de Europese eenwording en het Noordatlantische bondgenootschap’ (IS 1978-1, p. 27).

Of de derde plaats van ontwikkelingssamenwerking in de genoemde volgorde van doelstellingen, en het ontbreken ervan bij de terreinen waarop voortzetting van het beleid ‘met name’ kon worden verwacht, iets impliceerde over de plaats daarvan in de rangorde van belangrijkheid of voor de continuïteit van het beleid, is de vraag. Ook het feit dat de meer inhoudelijke alinea’s over het voorgenomen ontwikkelingsbeleid pas aan het eind van de verklaring kwamen en evenmin enige suggestie van continuïteit behelsden, zou bedenkingen hebben kunnen oproepen.^[11]

Desalniettemin gaf de tekst van deze alinea’s zelf weinig aanleiding tot twijfel over de hoge prioriteit die de armoede in de Derde Wereld in de aandacht van het kabinet-Van Agt zou krijgen. De minister-president opende zijn eerste slotalinea althans met de stelling, dat

‘bij te dragen aan de verbetering van de levensomstandigheden van ontelbaar velen in de Derde Wereld (…) een van de meest wezenlijke taken is die ons land dient te vervullen’ (idem).

Als dit gelezen mag worden als een taak waarmee dit kabinet ook meteen zichzelf belastte, dan was dit minstens even, zo niet nog iets méér prioritair, dan wat ik in het vorige hoofdstuk heb geconcludeerd over het ontwikkelingsbeleid van het kabinet-Den Uyl – dat weliswaar niet de, maar wel een centrale plaats innam in het geheel van zijn buitenlands beleid. Hoewel bij woordentovenaar Van Agt enige scepsis misschien wel op zijn plaats was, klonk toch ook de beginzin van zijn volgende alinea, letterlijk genomen, als van de hoogste prioriteit – zij het wederom in de vorm van een taakstelling aan een niet genoemde actor. Het was namelijk wel

‘met voorrang’ dat ‘het streven gericht [diende] te zijn op structurele verbeteringen in het geheel van de betrekkingen met de ontwikkelingslanden. Zij dienen, in het kader van de zich ontwikkelende nieuwe internationale economische orde, in staat te worden gesteld op basis van gelijkwaardigheid deel te nemen aan het internationale economische verkeer’ (idem).

In de volgende zinnen werd weliswaar weer wat gas teruggenomen, want het voorgaande betekende slechts ‘zo min mogelijk’ belemmeringen bij hun afzet op ‘onze markten’, en ook niet meer dan ‘zoveel mogelijk’ toegang tot buitenlandse kapitaalmarkten’ – in beide gevallen dus niet alleen de Nederlandse. En er was ook een alternatief, want ‘waar deze gelijkwaardigheid nog ontbreekt dienen handelspolitieke voorrechten en hulp voor financiering van de betalingsbalanstekorten te worden uitgebreid. Geen woord dus over, bijvoorbeeld, aanpassingen in de Nederlandse productiestructuur om dit echt mogelijk te maken (al zei Van Agt daarover wel iets tijdens het debat na de verklaring, zoals nog zal blijken).

Maar goed, spijkers op laag water vinden is niet moeilijk. Met meer welwillendheid, kan hier toch wel gesproken worden van enige goed bij het pro-ontwikkelingsdenken aansluitende beleidsuitspraken. En er was meer in het verschiet, want de regeringsverklaring rondde deze tweede alinea af met de belofte dat het kabinet ‘over de structurele ontwikkelingssamenwerking een nota aan het parlement’ zou voorleggen.

In de volgende alinea werden (min of meer in de bewoordingen die we al kennen van voetnoot 2 hierboven) drie van de vier punten genoemd die de coalitie had overgenomen van het centrum-linkse akkoord: de hulpomvang ‘minstens’ op 1,5% NNIfk, ‘geen verhoging van oneigenlijke toerekeningen,’ en de financiering van de hulp ‘geleidelijk minder te doen steunen op kapitaal-marktmiddelen.’ Alleen de geleidelijke afbouw van de rentesubsidies ontbrak, en dat gaf wel te denken, want, hoewel dit uiteindelijk wel het resultaat zou zijn van een verminderd gebruik van kapitaalmarktmiddelen, de in het verleden verstrekte rentesubsidies leken nog heel lang op de begroting te zullen blijven drukken.

De daarna komende alinea bevatte daarentegen een verbetering ten opzichte van de tekst die het coalitie-akkoord had ontleend aan het VVD-programma: de daar genoemde concentratie van de hulp op landen waarmee Nederland bijzondere betrekkingen onderhoudt was wel gehandhaafd, maar werd nu voorafgegaan – dus qua prioriteit kennelijk overtroffen – door een veel belangrijkere concentratie, namelijk niet alleen ‘op landen die onze hulp het meest nodig hebben’, maar die ook ‘zich inzetten voor de ontplooiing van hun bevolking, in het bijzonder van de armsten.’ Daarmee leek het veel bediscussieerde derde concentratiecriterium van Pronk behouden te zullen worden, zij het nog altijd niet als conditio sine qua non – net zo min als tijdens het vorige kabinet.

Daarna kwam er een alinea die door Eurosceptici – een toen nog niet veel gebruikt begrip – met achterdocht werd gelezen, al was het slechts een feitelijke constatering, namelijk: dat ‘in onze relatie tot de arme landen de Europese Gemeenschap een toenemende rol speelt’. De regering leek daar niets op tegen te hebben, en versterkte die indruk nog iets door de tweede zin in deze alinea: dat het kabinet in Brussel voorstellen wilde doen ‘voor een meer samenhangend beleid ook van de Gemeenschap jegens de Derde Wereld.’ Meer samenhang kan goed zijn, mits maar duidelijk is wat dat beleid beoogt te bevorderen. Wederom: welwillende lezing zou suggereren te veronderstellen dat deze voorstellen dan wel in overeenstemming zullen (moeten) zijn met het hierboven aangehaalde streven naar structurele verbeteringen en een NIEO op basis van gelijkwaardigheid voor ontwikkelingslanden. Maar het was beter geweest als dat er ook bij had gestaan.

Ook de daarna volgende alinea klonk bij welwillende lezing beter dan bij enige op kennis van de actuele discussies gebaseerde interpretatie. Er werd namelijk niet méér gesteld dan dat voorlichting en het bewustwordingsbeleid (ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking) zich ‘door middel van een evenwichtige presentatie zullen richten op alle groepen in de samenleving.’ Daar kon niemand iets tegen hebben, zoals ook het motief waarmee deze aankondiging werd ingeleid veler instemming zou krijgen: ‘om zoveel mogelijk mensen te overtuigen van de noodzaak van ontwikkelingssamenwerking.’ Echter, was het voorgaande beleid dan zo eenzijdig geweest dat nu het bepleiten van evenwicht op zijn plaats was? Dit leek eerder een wat gecamoufleerde aankondiging van discontinuïteit te zijn.

Van Agts regeringsverklaring sloot daarna af met een moderne, progressief-christelijke geloofsbelijdenis als apotheose, die – alsof het achteraankomen van ontwikkelingssamenwerking moest worden goedgemaakt – nòg eens ‘de noden van de volkeren van de Derde Wereld’ voorop zette. Die noden stelden namelijk niet alleen ‘de rijke landen voor een uitdaging en een opdracht’, zij leverden ook de context waartegen ‘de problemen waar wij in ons eigen land mee kampen, in het niet vallen’ (Tweede Kamer 1978a, p. 341). De daarna volgende zinnen vestigden de aandacht weliswaar eerst uitsluitend op ‘de moeilijke tijd’ die ‘ons volk tegemoet gaat’ en op het beleid dat ‘in het teken zal staan van de verantwoordelijkheid die mensen dragen voor [de] eigen en elkaars ontplooiing, voor een rechtvaardige ordening van de maatschappij en voor een behoedzaam beheer van het milieu en de natuur.’ Maar de offers die daarvoor werden gevraagd waren  niet alleen nodig ‘om recht te doen aan de zwakkeren in onze maatschappij,’ en ‘om onze kinderen een goede toekomst te bieden,’ maar ook ‘om een eind te maken aan onrecht en nood hier en elders in de wereld‘ (idem, cursivering toegevoegd).

Kortom, het kabinet wekte geenszins de indruk het ontwikkelingsvraagstuk een lagere orde of urgentie te willen toedichten in zijn beleid.

Verder stond er – naast de reeds gesignaleerde discontinuïteit – nòg een zin in die expliciet een breuk met het verleden suggereerde: een wel wat merkwaardige zin, die weliswaar meteen na de hierboven geciteerde openingszin (over ‘een van de meest wezenlijke taken die ons land dient te vervullen’) volgde, maar die daarmee geen enkel expliciet verband leek te hebben, althans geen woorden als ‘hierbij’ of ‘in dit verband’ bevatte. Er stond alleen: ‘Meer dan tot nu toe zal met particuliere organisaties en het bedrijfsleven worden samengewerkt’ (IS 1978-1, p. 7) Hoewel deze zin, juist door het ontbrekende verband met het voorgaande, tamelijk onschuldig klonk, gaf hij in het na de regeringsverklaring volgende Kamerdebat bij menigeen aanleiding tot vragen – en dan vooral de erin genoemde grotere samenwerking met het bedrijfsleven.

Den Uyl meende dat deze samenwerking de besluitvorming over de besteding van de hulp betrof,^[12] zodat dit het zo direct mogelijk richten van de hulp op de armste bevolkingsgroepen geweld dreigde aan te doen. En hij verbond eenzelfde bezorgdheid vervolgens ook aan de intentie deze hulp ‘mede’ te concentreren op landen waarmee speciale betrekkingen werden onderhouden, retorisch eindigend met de vraag: ‘zijn dat de landen waar de allerarmsten zijn, waarop wij onze hulp hebben te richten?’ (idem , p. 29). Ook Aantjes wilde weten ‘van welke aard’ die speciale betrekkingen waren: ‘Bedoeld zijn toch niet betrekkingen van commerciële aard als criterium?’ (idem). En Terlouw, fractieleider van D’66, vroeg of bij de (eveneens geciteerde) instemming met de NIEO, de opheffing van handelsbelemmeringen en de toegang tot de kapitaalmarkten wel was bedacht dat ‘dit niet zonder invloed kan blijven op ons eigen bedrijfsleven’ (idem p. 30).

Het kostte Van Agt weinig moeite om deze bedenkingen adequaat te weerleggen: de inschakeling van het bedrijfsleven, bijvoorbeeld: die zou ‘instrumenteel zijn aan de doeleinden van het ontwikkelingsbeleid en niet andersom’; de speciale betrekkingen waren bedoeld ‘in historische zin (…), alsook’ landen betreffen ‘waarmee Nederland op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking een goede werkrelatie heeft ontwikkeld’; en de NIEO zou niet alleen ‘ook gevolgen moet[en] hebben binnen ons land’, het kabinet zag ook ‘voordelen in het actief meewerken aan het tot stand komen van een betere en rechtvaardige internationale arbeidsverdeling’ – en ‘zelfs al zouden wij die voordelen niet zien, dan nog hebben wij dat te doen’, zo voegde de minister-president toe.

Alleen de continuïteit met het eerdere buitenlands beleid verwaterde Van Agt nog iets meer door in zijn repliek te benadrukken, dat die van ‘een hoge mate’ en ‘op alle essentiële punten’ van toepassing zou zijn (idem, respectievelijk p. 31 en 30).^[13]

De Konings uitgangspunten

Hoe stelde De Koning zich op bij de aanvang van zijn OS-ministerschap? In de diverse interviews die hij in de dagen en weken na de regeringsverklaring gaf, zocht hij het vooral in het benadrukken van zijn globale instemming met de uitgangspunten en de visie van zijn voorganger en het tegelijkertijd plaatsen van nuancerende kanttekeningen bij enkele van diens opvattingen en/of bij onderdelen van diens beleid die enige bijstelling zouden behoeven.

Voortzetten èn bijstellen kwamen bijvoorbeeld herhaaldelijk voor in de twee interviews die op 21 januari 1978 verschenen in Trouw en NRC-Handelsblad (respectievelijk Kussendrager & Mingelen 1978 en Spanjer 1978): ‘de rol van het bedrijfsleven is onder deze regering niet anders dan onder het vorige kabinet’, zei hij in het eerste, maar met dat bedrijfsleven wilde De Koning ‘ook eerder een betere samenwerking dan méér’, aldus het laatste. De hulp aan Indonesië en Cuba kwam eveneens in beide vraaggesprekken aan de orde; maar terwijl ‘de historische en culturele banden’ met het eerste land duidelijk een groot gewicht in de schaal leken te zullen blijven leggen, viel volgens de minister de Cubaanse interventie in Afrika zo slecht in de Nederlandse publieke opinie, dat de voortzetting van die hulp niet waarschijnlijk zou zijn. En bij de structurele ontwikkelingssamenwerking en de aangekondigde nota daarover zouden weliswaar ‘de uitgangspunten niet afwijken van wat Pronk in zijn hoofd had’, maar De Koning zou wel genoegen nemen met kleinere stappen en meer willen afstemmen op wat binnen de EG mogelijk zou zijn. Bij de Volkskrant waren de aanvankelijke twijfels intussen duidelijk afgenomen: in een interview dat twee weken later plaatsvond schilderde die De Koning eveneens af als een minister ‘die het zoekt in een beleid van kleine stappen, in het overtuigen van anderen met argumenten’; maar tegelijkertijd ook wel als iemand, die daarbij ‘de ideeën en concepties die Pronk zo bekwaam op tafel heeft gelegd’ wilde proberen te ‘verwezenlijken’ – wat de kop boven het vraaggesprek eveneens nadrukkelijk aangaf (Aarden & Lockefeer 1978).

Naast zulke via dagbladen naar buiten komende uitspraken is het interessant om na te gaan wat er in officiële stukken van DGIS over het al of niet voort te zetten beleid werd gezegd. Op 12 januari 1978 werd er bijvoorbeeld een Westduitse delegatie ontvangen op BuZa voor overleg over het ontwikkelingsbeleid van beide regeringen. Van Gorkom, die de bijeenkomst voorzat, begon met de mededeling aan zijn gasten, dat er ‘geen principiële wijzigingen’ waren te verwachten in het Nederlandse beleid. Wat hij vervolgens adstrueerde met een aantal gehandhaafde doelstellingen – maar ook met de aankondiging dat er wèl ‘relatief meer nadruk zal gelegd worden op de structurele aspecten van ontwikkelingssamenwerking.’ De Duitse delegatieleider Oppelt meldde op zijn beurt een interessante verandering in de houding van het parlement aldaar, dat ‘voor het eerst’ had besloten ‘de door de regering voorgelegde hulpbegroting te verhogen’ (met een bedrag van DM 1,4 miljard). En dat droeg blijkbaar bij tot een zodanige plezierig gesprek en een stimulerende uitwisseling van opvattingen over een reeks van onderwerpen van gemeenschappelijk belang, vooral in de EG en de VN, dat ook met vrucht leek te kunnen worden onderhandeld over mogelijke onderlinge afstemming en coördinatie van beleidsstandpunten van beide landen.^[14]

Andere uitspraken ontstonden door de op zichzelf al ironische omstandigheid, dat ingevolge de regeringswisseling in december 1977 de nog onder Pronk geschreven MvT voor 1978 door De Koning moest worden verdedigd. De Vaste Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking (VCO) van de Tweede Kamer had er niet minder dan 111 schriftelijke vragen over gesteld, die door De Koning op 7 februari 1978 werden beantwoord.^[15] Naast vele feitelijke zaken bevatten die vragen ook tal van opiniërende opmerkingen van de VCO, die vroegen om een reactie van de minister. Ik heb diens antwoorden zorgvuldig bestudeerd, en zal er nog verschillende dingen uit aanhalen. Op één uitzondering na heb ik er echter niets in aangetroffen dat op gespannen voet leek te staan met wat Pronk zou hebben geantwoord.^[16]

Pronk erkende dat laatste ook zelf tijdens de mondelinge Kamerbehandeling van dit begrotingshoofdstuk, die op 15 februari 1978 begon.^[17] Het is goed even stil te staan bij dit debat omdat het iets laat zien van Pronks manier van opponeren in het begin. Hij stelde daar in zijn eerste bijdrage, dat uit de antwoorden van de minister kon worden afgeleid, dat diens opmerkingen over ‘de door hem wenselijk geachte continuering van het ontwikkelingsbeleid (…) geen loze kreet blijken te zijn.’ Geheel overtuigd leek Pronk echter niet, want hij vond het nodig om vervolgens zelf ‘vast te stellen wat de hoofdpunten van de continuering van het ontwikkelingsbeleid van het kabinet-Den Uyl voor de komende vier jaar dienen te zijn‘ (cursivering van mij). Hij noemde er twee: het ‘onverkort’ blijven steunen van ‘de’ NIEO-wensen van de ontwikkelingslanden, en het blijven respecteren van de eenheid van de G77. Dat riep natuurlijk allerlei vragen op, maar Pronk bedoelde dit kennelijk wel serieus, want hij beloofde dat als de minister dit ‘in de komende paar jaar’ zou blijven doen ‘hij kan rekenen op een kritische, maar constructieve en loyale oppositie’ (IS 1978-3, p.64-65).

Misschien dat Pronk onder dit laatste iets anders verstond dan het gebruikelijke, maar de minister het voordeel van de twijfel gunnen behoorde daar niet toe.^[18] Dat blijkt ook uit het verdere verloop van het debat toen Pronk nòg eens aanleiding vond om De Koning scherp te ondervragen op twee, wat hij noemde: ‘hoofdtestcases’ van het NIEO-beleid (schulden en grondstoffen): ‘Zal de Nederlandse regering op die punten het beleid van het vorige kabinet expliciet continueren,’ zo wilde hij weten, ‘of zullen er ombuigingen komen?’ (idem p. 70). De Koning herhaalde in zijn antwoord niet alleen zijn al eerder geciteerde algemene instemming, maar onderstreepte ten aanzien van het grondstoffenfonds ook dat ‘in de substantie van het beleid geen sprake is van een koersverandering’, maar wel ‘van een wat andere tactiek’ (idem p. 72). En daar was meer dan voldoende reden voor, want het was met verwijzing naar de onder zijn voorganger tot stand gekomen MvT dat hij Pronk enkele keren op de vingers kon tikken met diens eigen beschrijvingen van de stagnerende voortgang van allerlei onderdelen van het internationale onderhandelingsproces en van de noodzaak daarover met nieuwe benaderingen en ideeën te komen.

Op andere momenten wilde De Koning echter wel toegeven – bijvoorbeeld nadat Pronk had gesteld ‘een aantal kleine verschillen’ te hebben geconstateerd –, dat er ten aanzien van de EG ‘inderdaad sprake is van een accentverschuiving’, in die zin dat hij ‘meer dan in het verleden nodig was of wenselijk werd geacht’ wilde ‘trachten het Nederlandse ontwikkelingsbeleid via de EG te verwezenlijken’ (idem p. 73-74, cursivering toegevoegd). Dat lijkt eerder een principiële verandering in houding dan een accentverschuiving, al was het waar dat die gewijzigde oriëntatie niet zonder voorwaarden zou worden gevolgd: het verschil met voorheen, zoals De Koning het meteen daarna omschreef, was dat tussen een ‘neen, tenzij’ (onder Pronk, overigens geen correcte typering van diens stellingname) tegenover een ‘ja, mits’ in De Konings optiek.

Accent- en tactische verschillen of echte beleidswijzigingen?, daar valt over te twisten. De oud-minister had wel gelijk daar het fijne van te willen weten. Maar dat nam niet weg dat de ‘basisfilosofie, de politieke conceptie van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid’, zoals die door hem was geformuleerd, heel nadrukkelijk en nog tot lang na de hier besproken maanden werd onderschreven door De Koning – en zelfs diens opvolger, Van Dijk, aan wie ik deze omschrijving ontleen, deed dat nòg eens in 1982.^[19] Wat dat betreft kan elke gedachte aan schijn, alleen om de oppositie wind uit de zeilen te nemen, als onhoudbaar worden afgedaan. In woorden althans was hier echt sprake van politiek-inhoudelijke gelijkgezindheid tussen gaande en komende bewindslieden.

In het openbaar gesproken woorden zeggen echter niet alles, zeker niet in de politiek. Om te weten wat ze echt betekenden, moeten we naar het werkelijk gevoerde beleid kijken. En dat doen we in de rest van dit hoofdstuk.

Geen competentiewijziging nodig?

Eerst echter nog enkele details ter verdere voorbereiding. Om te beginnen het opmerkelijke punt in een van de interviews bij De Konings start als OS-minister, dat hij bij de aanvaarding van zijn benoeming niet bedongen had dat zijn bevoegdheden moesten worden uitgebreid (Spanjer 1978). Was hij te bescheiden om dat te vragen, of zag hij er de noodzaak niet van in – misschien mede ten gevolge van het late moment dat hij gepolst werd voor de functie? Het eerste zou een rol gespeeld kunnen hebben, maar zelf zei hij in een iets later interview ‘zich over die competentiekwestie niet erg druk gemaakt te hebben’ (Aarden & Lockefeer 1978). Uit wat daarna volgde bleek niets van bekendheid met wat Pronk in de jaren daarvoor tevergeefs probeerde gedaan te krijgen, noch van wat Van Gorkom in zijn brief ten behoeve van de formatiebesprekingen van 20 september 1977 aan wenselijks had aangegeven (zoals besproken in de laatste subparagraaf van het vorige hoofdstuk – wat De Koning, gezien het moment van het interview (begin februari 1978), toch wel ter ore moet zijn gekomen.

Wat hij er in dit tweede vraaggesprek zelf nog over zei was nogal vreemd: het ging daar kennelijk alleen over bevoegdheden van EZ, mede naar aanleiding van de benoeming van een aparte staatssecretaris op dat ministerie, mr.K.H.Beyen, belast met buitenlandse handel en exportbevordering. Omdat de laatste, volgens de interviewers, zowat al het internationale economische overleg in zijn portefeuille had, was de vraag gesteld of dat niet botste met het OS-belang. De Koning wuifde dat klaarblijkelijk weg, zeggende dat ‘het overnemen van bevoegdheden van EZ niet kan en ook niet wenselijk is.’ Het laatste is evident nog minder juist dan het eerste, maar De Koning zag dat anders: ‘Het naar mij toe halen van een stuk van de bevoegdheden van de heer Beyen zou mij niet helpen. Want ik krijg altijd te weinig om echt effectief macht op dat terrein te kunnen uitoefenen’ – wat evenmin overtuigde, meer een smoes om een nagelaten of verloren poging achteraf goed te praten. Ik heb echter niet kunnen achterhalen of er in het constituerende beraad van 17 december 1977, of eerder, over formele competenties gesproken is. Wèl blijkt uit het eerstgenoemde interview van Spanjer dat er ‘tussen de kabinetsleden “interne coördinatie” op de punten die ontwikkelingssamenwerking raken’ was afgesproken, en daar had De Koning, volgens de schrijfster, ‘een heilig vertrouwen in’ (Spanjer 1978).

Dat laatste was ook de indruk van twee Volkskrant-interviewers, die vonden dat het ‘de anti-revolutionair De Koning typeert dat hij meer ziet in overleg met andere ministeries, in overtuigingskracht, ook als het gaat om het botsen van tegenstrijdige belangen.’ Zoals zij aan het eind ook uitgebreid De Konings geloof in de ‘aanspreekbaarheid’ van de Nederlanders in het algemeen, en de vakbeweging en de werkgevers in het bijzonder, ‘voor hun verantwoordelijkheid tegenover de Derde Wereld, ook als het snijdt in eigen vlees’ tot uitdrukking lieten komen (Aarden & Lockefeer 1978).

Maar van ministeriële coördinatie-afspraken ten aanzien van zaken die ontwikkelingssamenwerking raken, maakten deze laatste journalisten geen gewag, evenmin als ik zelf enige verwijzing naar zulke afspraken heb aangetroffen in een andere tekst, in de MvT’s van deze periode, of in een van de 230 documenten uit deze periode in het vijfde ING-boek.

Of ze hebben bestaan en wat ze precies inhielden heb ik dus niet kunnen achterhalen – tenzij dit later uitmondde in de opdrachten die in 1979 aan de Commissie-Vonhoff werden meegegeven (waarop ik later terugkom). Zeker is slechts dat De Koning er tegen het einde van de periode niet meer zo zeker van was dat de combinatie van zijn persoonlijke overtuigingskracht en de genoemde, wellicht wat lossere, coördinatie-afspraken in de ministerraad toereikend waren voor een goed ontwikkelingsbeleid. Vlak voor de verkiezingen in 1981 schreef hij namelijk een brief aan minister-president Van Agt, waarin hij vele zaken aansneed die bij de komende kabinetsformatie van belang zouden zijn voor een goed OS-beleid. En daarin bleek dat hij het ook nodig vond om al bij de formatie een regeling te treffen ter herziening van de competenties van enkele ministers ten gunste van ontwikkelingssamenwerking. En toen hij na de verkiezingen zelf (met Lubbers) optrad als wegbereider voor het kabinet-Van Agt-2 bleek hij zelfs van zijn positie als informateur gebruik te maken om meteen enkele van die zaken te regelen. Ik zal de details van deze pogingen ten behoeve van zijn opvolger en de erop volgende ontwikkelingen nader bezien in de laatste sectie van subparagraaf 7.3.4.

Kabinetssamenstelling en parlementaire steun

Van de ministers waar De Koning vooral mee te maken kreeg waren er twee van de VVD (net als Beyen): Van Aardenne op EZ en Van der Klaauw op BuZa. Van Aardenne was tijdens de periode-Den Uyl financieel woordvoerder van de VVD, en als zodanig een oude bekende van De Koning. Maar de tweede minister van de VVD, Van der Klaauw, was voor hem vermoedelijk net zo’n onbekende als voor de rest van politiek Den Haag. Wiegel had namelijk iedereen verbaasd met deze voordracht, want Van der Klaauw had geen enkele ervaring of affiniteit met het politieke metier: historicus van opleiding, had hij zijn voorgaande jaren bijna uitsluitend doorgebracht in het buitenland – uitgezonderd de laatste maanden, want Van der Stoel had hem net op BuZa benoemd als directeur-generaal Europese samenwerking (DGES). ‘Een verdwaalde diplomaat’, zo werd hij gememoreerd na zijn overlijden in maart 2005, en niet eens een goede, zo had Heldring al over hem geschreven in 1981, toen Van der Klaauw had laten weten beschikbaar te zijn voor een volgende periode als BuZa-minister. Die matige reputatie lag niet alleen aan zijn beperkte talenten, maar die kregen wel de boventoon toen hij als ‘eeuwig stuntelende en hakkelende minister’ voortdurend bevestigde niet voor deze functie in de wieg te zijn gelegd. Alleen zijn kandidatuur al werd gezien als het zoveelste bewijs van zijn wereldvreemdheid.^[20] Een zeer bescheiden en aimabel man was Van der Klaauw echter wel. En omdat dit ook gold voor De Koning konden de twee het uitstekend met elkaar vinden. Het betekende in elk geval dat zij een spoedig herstel van de verstoorde verhoudingen op hun ministerie konden bewerkstelligen.

Op dat ministerie kwam ook weer een staatssecretaris voor Europese samenwerking, net als onder Van der Stoel. Dat werd drs. D.F.van der Mei, een oude rot in de politiek en econoom van opleiding, die al vanaf 1956 praktisch onafgebroken voor de CHU in de Tweede Kamer had gezeten. Daar was hij vanaf 1963 voorzitter van de Vaste Commissie voor de Handelspolitiek, en in 1976 en ’77 tevens lid van het Europese Parlement. Omdat hij, misschien door zijn bescheiden en doorgaans zeer behoedzame optreden, nooit een grote indruk had weten te maken, moesten hij en zijn minister al gauw met de weinig vlijende bijnaam ‘Jut en Jul in de wereldpolitiek’ door het leven (Heldring 1981).

Van der Klaauws minder goede kwaliteiten speelden overigens nauwelijks een rol in het politieke conflict dat hij al na enkele maanden kreeg met een andere CDA-minister, Kruisinga (ook CHU), die Defensie had gekregen. Deze zag zich in maart 1978 gedwongen af te treden omdat hij met zijn kritiek op de Amerikaanse plannen voor een neutronenbom in botsing kwam met Van der Klaauw en daarbij niet de steun van de ministerraad kreeg. Hij werd na enkele dagen, tijdens welke De Koning als interim optrad, op Defensie opgevolgd door Scholten. De laatste werd echter ruim 16 maanden later, na zijn benoeming tot vice-president van de Raad van State (waarvan hij vanaf 1976 lid was), al weer werd afgelost door De Geus, oud-marine-officier en later topambtenaar van dat ministerie (beiden uiteraard eveneens CHU en CDA).

Dit waren niet de enige ministers die dit regelmatig in crises verkerende kabinet-Van Agt voortijdig verloor – overigens zonder daarbij zelf aan zijn eind te komen. De derde minister die voor De Koning belangrijk was, die van Financiën, Mr. F.H.J.J. Andriessen (eveneens van het CDA en fractieleider van de KVP tijdens de vorige periode), zat zijn rit evenmin uit. Rond de jaarwisseling van 1980 bleek dat deze zich steeds minder kon verenigen met het begrotingsbeleid van de zittende coalitie: hij wenste veel krachtiger bezuinigingen, en bood op 22 februari 1980 zijn ontslag aan toen het kabinet hem niet volgde (zijn staatssecretaris voor fiscale aangelegenheden, Nooteboom, deed dat uit solidariteit wèl en trad eveneens af). Zij werden een dag of tien later opgevolgd door partijgenoten Mr. Fons van der Stee en drs. M.J.J. van Amelsvoort; de eerste, die tot op dat moment minister van Landbouw & Visserij was geweest, nam bij zijn overstap naar Financiën tevens zijn eerdere nevenverantwoordelijkheid voor de Nederlandse Antillen met zich mee; de laatste kwam rechtstreeks uit de CDA-fractie, net als Ir. Gerrit Braks, die de nieuwe minister op L&V werd.^[21]

Opmerkelijk is dat in de voorgaande positiewisselingen de opvolgers steeds werden gerecruteerd uit dezelfde ‘bloedgroep’ van het CDA als die van de bewindsman die wegviel. En het meeste beruchte probleem waarmee deze fractie haar samenwerking met de VVD van meet af aan onder spanning zette, was dat zes van haar leden, afkomstig uit de meer evangelisch-radicale vleugel van de ARP, in feite een voorbehoud had gemaakt over een deel van het coalitie-akkoord. Afwijzen was voor hen niet mogelijk, want verder onderhandelen met de PvdA wensten zij evenmin. Dus kozen zij ervoor loyaal te zijn aan Van Agts koers en diens kabinet te gedogen. In feite herkenbaar blijvend als ‘dissidenten’ binnen het CDA, noemden zij zich liever ‘loyalisten’. Met hun aantal maakten zij de krappe parlementaire meerderheid van de coalitie van slechts twee zetels tot een weinig zekere regeerbasis voor Van Agt.^[22]

De Koning zou, als hij géén minister was geworden, misschien toch niet de kant van de loyalisten hebben gekozen – verdeeldheid bevorderen was hem een gruwel. Maar politiek-inhoudelijk identificeerde hij zich wèl met veel van hun gezichtspunten – en zij met die van hem, dat hebben we reeds kunnen zien in de woorden van CDA-fractieleider Aantjes, hun meest prominente woordvoerder, in het debat over de regeringsverklaring.

De loyalisten, maar ook de rest van het CDA, kregen nog vóór het einde van het eerste volle regeringsjaar van dit kabinet een grote schok te verwerken toen aan het politieke leven van hun gewaardeerde fractieleider, Aantjes, in één klap een einde kwam. Op  6 november 1978 werd door het Nieuwsblad van het Noorden onthuld dat Willem Aantjes een besmet oorlogsverleden had, en dezelfde avond deed de bekende historicus, Dr Lou de Jong, directeur van wat toen nog het RIOD (Rijksinstituut voor Oorlogsdocumentatie) heette, er in een door de televisie uitgezonden persconferentie nog enkele scheppen bovenop. Later zou blijken dat een deel van De Jongs beweringen onjuist was geweest, maar in de paniek van het moment (waarbij ook bekend werd dat een deel van de AR-top wist dat er iets niet deugde in het dossier van Aantjes) was diens positie als politiek leidsman niet meer te handhaven. Daags na De Jongs persconferentie werd Aantjes’ aftreden bekend gemaakt, tegelijk met de presentatie van Lubbers als de nieuwe fractievoorzitter van het CDA.^[23]

Tot slot nog enkele wetenswaardigheden uit de periode-Van Agt-1, alleen ten behoeve van de politieke sfeertekening in en rond dit kabinet.

Na de demonstraties tegen het neutronenwapen van de VS in 1978 rees ook groot verzet tegen het NAVO-dubbelbesluit in december 1979 tot productie en plaatsing van Amerikaanse kruisvluchtraketten in West Europa; tijdens Kamerdebatten over dit laatste ontkwam het kabinet maar net aan een crisis door de plaatsing in Nederland onder voorbehoud te aanvaarden (Bik 2004). Politiek geharrewar ontstond ook over de levering van onderzeeërs aan Taiwan en over de instelling van een olieboycot tegen het Apartheidsbeleid van Zuid-Afrika. In 1980 vond in Suriname op 25 februari de militaire staatsgreep van Bouterse plaats , waarop ik nog terugkom. In het zelfde jaar, op 30 april, deed koningin Juliana afstand van de troon ten gunste van haar dochter Beatrix .

Naast de genoemde politieke problemen had het kabinet echter vooral te kampen met een verslechterende economie. Die werd in belangrijke mate veroorzaakt door ontwikkelingen in de wereldeconomie, en die werden verder verergerd door de tweede oliecrisis die in 1979 ontstond. Dat bezien we nader in de volgende paragraaf, in samenhang met de diverse gebeurtenissen in het internationale overleg en de positie van de ontwikkelingslanden daarin, alsmede de Nederlandse beleidsreacties op een en ander.

7.2 Economische crises, haperende internationale besluitvorming, en Nederland

De politieke en economische tegenspoed die we in het vorige hoofdstuk hebben zien ontstaan, ontpopten zich in de periode-De Koning tot steeds donkerder scènes van economische rampspoed en politieke verlamming. Geleidelijk aan zou deze ontwikkeling het fundamenteel optimistische mensbeeld van de jaren zestig en zeventig aantasten en ondermijnen, zodanig dat het uiteindelijk zo goed als geheel zou verdwijnen. Zo ver zou het in deze periode weliswaar nog niet komen, maar we zullen wel merken dat de op dit optimisme gebaseerde pleidooien voor een nieuwe aanpak van het ontwikkelingsvraagstuk weinig tot geen resultaten meer opleverden.

In deze paragraaf zullen we de grote lijnen van de internationale politiek-economische ontwikkelingen en gebeurtenissen proberen te duiden, tezamen met de Nederlandse inbreng daarbij en de discussie daarover.

De klap van de eerste oliecrisis kon, ondanks de algemene consternatie die we erover zagen ontstaan in het voorgaande hoofdstuk, toch nog relatief snel worden verwerkt. De absorptie van de enorme dollaroverschotten van de olielanden was namelijk reeds na enige jaren redelijk gelukt, ook al liep de wereldeconomie wel een flinke groeivertraging op. Maar die vertraging pakte voor de Derde Wereld als geheel wat beter uit dan voor de ontwikkelde landen met een markteconomie van de OESO – ook al deden zich binnen de eerste groep grote verschillen in economische groei voor,^[24] terwijl er in  de eerste jaren na de crisis ook aanzienlijke fluctuaties in die groei te zien waren. Pas in 1977 ontstond er weer een wat gelijkmatiger dalende groei in beide landengroepen.^[25]

Aan het begin van de periode-De Koning zagen de verschillende landengroepen zich dan ook geplaatst voor een nog steeds kwakkelende wereldeconomie en een daardoor eveneens haperende internationale handel; wat in de meeste OESO-landen binnenslands gepaard ging met hoge en verder oplopende werkloosheids- en inflatiepercentages, toenemende begrotingstekorten bij de overheden en afnemende weerstand tegen protectionistische neigingen (zoals ook bij het kabinet-Den Uyl in zijn laatste jaren). Wel kwamen er in de eerste helft van 1978 enkele initiatieven om de sombere vooruitzichten te keren – waaronder dat van het OESO-secretariaat, dat ik verderop zal bespreken. Maar de grondgedachte ervan: een stevige uitbreiding van de kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden, opdat die, net als eerder in het decennium, met hun importen uit de industrielanden opnieuw een aanzwengelende, anti-cyclische rol zouden kunnen vervullen, maakte deze keer weinig kans bij de voornamelijk op de eigen kortetermijnproblematiek gerichte regeringen van de meeste OESO-landen, en de grote verdeeldheid binnen deze groep over de beste aanpak daarvan.

7.2.1  De tweede oliecrisis

Vóór het einde van 1978 tekende zich bovendien nieuwe onrust af op de internationale energie-markten. Daar waren in de jaren volgend op de grote prijs- en aanbodschokken van 1973 en ’74 de prijzen voor ruwe olie gemiddeld en nominaal slechts matig verder gestegen, en reëel met kleine schommelingen ongeveer gelijk gebleven (afgezien van een iets sterkere dip in 1978).^[26] In dat jaar begonnen deze prijzen echter weer aan een nieuwe opmars, een stijging die aanvankelijk, anders dan in de aanloop naar de eerste oliecrisis, minder te maken had met doelgericht beleid van de OPEC, dan met de politieke onrust en aanbodverstoringen in enkele productielanden.

De Islamitische revolutie in Iran

De grootste bron van zorgen werd Iran, een land waarin het al vele jaren gistte. De in 1925 aan de macht gekomen Pahlavi-dynastie had met haar harde moderniseringsprogramma, de economische plundering van het land en de meedogenloze inzet van leger en geheime politie (de Savak), het volk en een deel van de geestelijke en intellectuele elite volledig van zich vervreemd. Ayatollah Khomeini, die al vanaf de jaren dertig ageerde tegen het regime, was in 1963 in de gevangenis beland (na een mislukte opstand tegen het grondonteigeningsbeleid van de shah). Na zijn vrijlating in 1964 ging hij in ballingschap in buurland Irak, van waaruit hij zijn volgelingen en andere protesterenden jarenlang bleef oproepen tot rebellie tegen de tiran en zijn Westerse bondgenoten – die de shah ook in 1953 al eens van de ondergang hadden gered (aldus CIA-bronnen, volgens NRC Handelblad, 25 augustus 2013).

Dat duurde tot september 1978 toen Khomeini uit Irak werd gezet en naar Frankrijk vertrok. Maar ook dat belemmerde hem niet om zijn agitatie verder op te voeren. Nadat het jaar daarvoor de diepe frustratie bij de Iraanse bevolking al tot ontbranding was gekomen, legden in 1978 de voortdurende stakingen en massademonstraties de economie lam en werd ook de productie van olie aangetast. Al honderden doden waren gevallen toen een ad-hoc-coalitie van religieuze en niet-religieuze leiders en uit allerlei maatschappelijke geledingen afkomstige oppositionele groepen zich nadrukkelijk achter Khomeini schaarde en het bewind van de shah aan de rand van de afgrond bracht. De VS, met sinds 1977 de Democraat Carter als president, probeerden nog wel het Iraanse leger te bewegen de troon tot elke prijs overeind te houden. Maar nadat in januari 1979 de dictator om ‘gezondheidsredenen’ naar het buitenland was vertrokken, was het einde voor hem begonnen.

In februari landde Khomeini met zijn gevolg in Teheran, waar hij bleek te worden onthaald door uitgelaten menigten. Die voerden hem en zijn shiietische volgelingen in zeer korte tijd naar de totale overwinning: toen het leger na tien dagen van straatgevechten neutraliteit had beloofd, werd het samen met de Savak volledig uitgeschakeld. En dat was ook het lot van talloze linkse en andere niet-religieuze oppositionele bewegingen: die hadden voor een democratisch vervolg gestreden en waren er niet op voorbereid geweest zo snel het doelwit te worden van Khomeini’s knuppelbendes. Al in maart werd het volk via een referendum gevraagd een principiële keuze te maken tussen een seculiere of een theocratische staat, en dat koos massaal voor de laatste. Na de uitroeping van de Islamitische Republiek Iran op 1 april 1979 volgde een waar schrikbewind van de geestelijkheid, die een rigoureuze toepassing van de sharia afdwong, bruut optrad tegen alle andersdenkenden, en elke buitenlandse invloed trachtte uit te roeien.

Wat hierna volgde is bekend: het Islamitisch Reveil, dat overigens niet pas met de Iraanse omwenteling aan de oppervlakte kwam, zou nog decennialang door-echoën en uitgroeien tot de steeds scherpere confrontatie met westerse normen en waarden die tot in het heden voortduurt. Na de Khomeini-revolutie rees in veel landen, zowel binnen als buiten de regio, en ook in Islamitische staten met een soennitische meerderheid, grote vrees voor het overslaan van het Iraanse orthodox revolutionaire vuur.

Van de landen die tot tegenactie overgingen noem ik hier alleen de VS en buurland Irak.^[27]

De relatie met de VS kwam al snel onder oplopende spanning nadat de shah, na aanvankelijk te zijn geweigerd, toch toegang tot de VS kreeg vanwege een terminale kanker die bij hem werd geconstateerd. Iran vroeg om zijn uitlevering en om teruggave van zijn in het buitenland gestalde fortuin, en eiste iets later ook de opheffing van de blokkade van haar bij Amerikaanse banken ondergebrachte overheidstegoeden, die in oktober 1979 door Washington was ingesteld.^[28] Dit laatste was bedoeld als pressiemiddel omdat jeugdige agitatoren in Teheran de Amerikaanse ambassade hadden bezet, waarna voor de levens van het gegijzelde personeel werd gevreesd dat dagenlang geblinddoekt in optocht door de straten was gevoerd. De vastgelopen onderhandelingen gaven president Carter in maart 1980 aanleiding tot een gewaagde clandestiene bevrijdingsactie; maar die mislukte faliekant en kostte, behalve acht doden en enkele helicopters, in november van dat jaar ook Carters tweede termijn als president.

Vanuit Irak had intussen Saddam Hoessein, sinds juli 1979 president, gebruik gemaakt van de chaos in Iran door op 22 september 1980, na een bombardement op het vliegveld van Teheran, een leger van 70.000 man het buurland binnen te sturen. Zich verzekerd wetend van Amerikaanse inlichtingen- en wapenhulp en materiële en politiek steun van andere westelijke landen, had Saddam op een snelle overrompeling gerekend. Maar dat bleek een onderschatting van Irans vermogen om terug te vechten. Nadat de Veiligheidsraad eind september 1980 heel partijdig tot een staakt het vuren had opgeroepen zonder de agressie van Irak te veroordelen, ontstond een jarenlange loopgraven- en tankoorlog met wederzijdse raketbeschietingen en de inzet van chemische wapens – dat alles geleverd van verschillende zijden en niet zelden aan beide partijen tegelijk! Daaraan kon pas in 1988, na meer dan 1,2 miljoen doden in beide landen, een einde kon worden gemaakt. Voorts dient eraan herinnerd te worden dat deze langdurige strijd vanaf het begin een diepe verdeeldheid teweegbracht in de Islamitische en gedeeltelijk Arabische gelederen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika – met aan de Iraakse kant in hoofdzaak naar het Westen leunende regimes en in het pro-Iraanse kamp de meer Russisch-communistisch georiënteerde staten. Daar tussenin probeerden respectievelijk Saoedi-Arabië en Algerije een bemiddelende, zij het zelden neutrale, rol te spelen, onder andere bij de kort daarvoor nog innige bondgenoten, Jordanië en Syrië, die in tegengestelde kampen waren terechtgekomen (Dawisha 1981, p. 281-284).

Ontwikkeling van de olieprijzen en enkele economische gevolgen

Door dit alles bleef de tot voor kort relatieve rust op de internationele oliemarkt niet lang bewaard. Het in december 1978 genomen besluit van de OPEC-ministers in Abu Dhabi om in 1979 met een matige, maar stapsgewijze prijsverhoging te reageren op de in 1978 mede als gevolg van de zwakke dollar reëel gedaalde olieprijs, werd in 1979 al snel ingehaald door de feiten: enerzijds een tijdelijk geheel wegvallende, en daarna op een veel lager peil hervatte olie-aanvoer uit Iran, die nog werd versterkt door een gelijktijdige en zeer onverwachte productie-inkrimping van ruim 20 procent in Saoedi-Arabië in januari; en anderzijds twee ontwikkelingen aan de vraagkant: een strenge winter in de grote gebruikslanden en een verhoogde voorraadvorming door deze uit voorzorg tegen de crisis in Iran. Opgestuwd door de veel sneller reagerende prijzen op de vrije, niet-contractuele spotmarkt, verhoogden de verschillende OPEC-landen in een onderling haasje-over hun officiële prijzen als volgt:

Na in december 1978 gemiddeld nog op bijna $13 per vat te hebben gestaan, stegen deze prijzen eerst tot ongeveer $ 15 in maart en $ 18 in juni 1979, en dat ging vervolgens via $ 24 in december van dat jaar, naar $ 28, $ 30 en $ 32 per vat in respectievelijk mei, september en december van 1980.^[29]

In die laatste verhogingen waren ook de verdere productieverliezen verwerkt die werden veroorzaakt door het begin van de oorlog tussen Irak en Iran. Tot en met 1983 liepen deze verliezen echter nog hoger op dan wat alleen door de transformatie in Iran was verloren gegaan.^[30] Tegen die tijd was de wereldeconomie namelijk al weer begonnen aan een nieuwe majeure recessie. Echter, anders dan in de nasleep van de eerste oliecrisis, daalde de internationale vraag naar olie nu veel sterker, mede ten gevolge van de crisismaatregelen die de IEA en de EG reeds in het voorjaar van 1979 namen als reactie op Iran, dit in aanvulling op de langetermijnprogramma’s van beide instellingen die al enkele jaren liepen (Barents 1979, p. 713).

Begin 1983 was het OPEC-aanbod gezakt tot ongeveer 55 procent van wat het in 1979 was geweest, terwijl haar aandeel in de wereldproductie in 1981 tot beneden 40 procent was gekelderd!^[31] In die jaren fluctueerden de spotprijzen echter al weer flink onder de officiële OPEC-prijzen, en waren haar lidstaten op grote schaal bezig die laatste te onderbieden – toen de organisatie zich voor het eerst in haar bestaan gedwongen zag de prijs officieel met $ 5 te verlagen tot $ 29 per vat (Gately 1984, p. 1104).

En dat zou niet het laagste peil blijven dat de verschillende olieprijzen in de rest van de 20e eeuw nominaal noteerden, voordat zij na 1998 weer met horten en stoten zouden gaan stijgen tot het (tot het voorlopig nog steeds) hoogste niveau van $ 147 per vat Brentolie in juli 2008! (NRC Handelsblad 27 december 2010). Na een diepe daling tot onder een kwart hiervan rond de jaarwisseling 2015/2016 schenen de olieprijzen weer langzaam wat op te krabbelen.

Hoewel de olieprijsstijging van 1979-’80 belangrijk lager was dan de eerste in 1973-’74 (in procenten: 146 tegenover 300 %), was de toename van de totale kosten van de olie-invoer  in de tweede oliecrisis relatief helemaal niet minder zwaar dan die van de eerste: in zowel de landen van de OESO als de olie-importerende ontwikkelingslanden steeg de olierekening beide keren tot 2 procent van hun respectievelijke BNP’s – wat voor de OESO-landen uitkwam op een toename sinds 1978 met $ 150 miljard tot $ 290 miljard in 1980 en voor de genoemde ontwikkelingslanden met $ 25 miljard tot $ 51 miljard (NAR 1981a, p. 12).

Er zijn ook andere verschillen geconstateerd tussen de twee oliecrises: het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalansen van de OPEC was in de nieuwste crisis veel hoger en duurde veel langer dan in de eerste. In 1974 was het overschot, achteraf gezien, opgelopen tot zo’n $ 60 miljard – wat destijds tot beduchtheid voor een mondiale onderbesteding zorgde –, maar in 1975 bleek het al weer te zijn teruggevallen tot ongeveer de helft, op welk niveau het nog enkele jaren bleef hangen totdat het in 1978 – aan de vooravond van de nieuwe crisis – tot het lage niveau van $ 5 miljard daalde.^[32] Tijdens de tweede oliecrisis, toen de prijsverhogingen over veel meer maanden werden uitgesmeerd dan tijdens de eerste, liep dit OPEC-overschot echter eerst opnieuw op tot $ 67 miljard in 1979, en zelfs tot $ 114 miljard in 1980, voordat het pas in 1981 iets terugzakte tot het nog altijd zeer hoge niveau van ruim $ 81 miljard.^[33]

De hier tegenover elkaar staande tekorten op de lopende rekening van de rijke industrielanden en de ontwikkelingslanden waren in eerste instantie, in 1974, voor beide groepen ongeveer even groot. Maar in de vier jaren tot aan de tweede crisis en in de drie jaren daarna ontwikkelden de tekorten van deze landengroepen zich zeer ongelijkmatig, met nu eens een hoger tekort voor de ontwikkelingslanden (in 1975, ’78 en ’81), dan weer voor de industrielanden (in 1977 en ’80), plus twee ongeveer even grote tekorten in 1976 en ’79. In elk van de drie nieuwste crisisjaren waren echter de tekorten van zowel de ene als de andere landengroep aanzienlijk hoger dan die van na de eerste crisis (Laer & Vliegenthart 1981, p.60). 

Extra problemen van ontwikkelingslanden tijdens de tweede oliecrisis

Een iets latere bron signaleerde ook grote verschillen tussen deze crises op het punt van de economische gevolgen die zij hadden voor elk van de olie-importerende landengroepen. Terwijl de olie-prijsverhogingen beide keren relatief even zwaar aankwamen (zoals hierboven aangehaald), konden de scherpere stijgingen van de eerste crisis niet alleen veel sneller worden verwerkt dan de veel beperktere stijgingen van de tweede, maar waren ook de gevolgen van die stijgingen voor de economieën van deze twee landengroepen na de tweede crisis geheel anders dan die van de eerste. Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien, deed, individuele landen en subgroepen daargelaten, de groep van de ontwikkelingslanden als geheel het na de eerste crisis minder slecht dan de groep van de ontwikkelde industrielanden. Voor de laatste, zo schreef  het World Development Report van 1984, was de recessie na die eerste crisis ‘sharp but short’ geweest – met een heel lage groei in 1974 en zelfs een daling in 1975, voordat er in 1976 al weer een flinke opleving ontstond. De groep van de ontwikkelingslanden groeide daarentegen in deze twee jaren alleen iets minder hard dan zowel daarvoor als daarna.^[34]

Maar de tweede recessie van 1980-’83 was weliswaar ‘not so sharp, but it lasted longer’, volgens dit rapport: de industrielanden zagen nu hun toch al wat lagere BBP-groei van 3,3 procent in 1979, eerst twee jaar lang op een nòg lager niveau uitkomen (in beide jaren 1,3 procent en in ’82 ook nog eens absoluut dalen (met 0,5 procent), voordat in 1983 een nog steeds matige stijging van 2,3 procent ontstond. Tegelijkertijd verging het de genoemde ontwikkelingslanden in deze tweede periode lang niet zo goed als na de eerste oliecrisis: in 1980 zakte namelijk ook hùn groei van het BBP stevig in, tot niet meer dan 2,5 procent. En terwijl hun groei in 1981 en ’82 nòg iets lager uitkwam (respectievelijk met 2,4 en 1,9 procent) zette hun vertraging zich ook in 1983 nog voort: nu met een groei van slechts 1,0 procent. Met andere woorden: terwijl deze ontwikkelingslanden in althans de eerste drie jaren van de tweede recessie nog steeds wel iets meer groeiden dan de industrielanden, werden zij deze keer zowel veel ernstiger als langduriger getroffen dan tijdens de eerste recessie (World Bank 1984, p. 11).

Over de vraag waarom deze ontwikkelingslanden deze keer zwaardere klappen kregen dan na de eerste oliecrisis is destijds veel gediscussieerd en geschreven. Het deze keer langer durende lagere groeipeil van de ontwikkelde industrielanden, hun voornaamste afnemers en leveranciers van kennis, goederen en kapitaal, was duidelijk een belangrijke factor, zoals ook de grotere en eveneens langer durende tekorten op de lopende rekening van beide landengroepen onmiskenbaar een extra negatieve invloed hadden op de groeipotentie van de ontwikkelingslanden. Deze factoren zijn echter op zichzelf weer resultanten van andere factoren, die in twee groepen uiteenvallen: enerzijds het gevoerde beleid in elk van deze landengroepen èn dat van de olie-exporterende landen met de grootste overschotten; en anderzijds de meer structurele veranderingen in de onderliggende omstandigheden in en van deze landengroepen, al of niet beïnvloed door doelbewust beleid in eerdere perioden. Omdat een uitputtende opsomming van alles wat de minder gunstige ontwikkeling van olie-importerende ontwikkelingslanden in de huidige periode veroorzaakte, haalbaar noch opportuun is, volsta ik hier met enkele punten uit de literatuur van destijds; zonder noodzakelijk representatief te zijn voor de communis opinio daarin, waren deze elementen kennelijk belangrijk genoeg om veelvuldig genoemd te worden.

• In tegenstelling tot tijdens de eerste oliecrisis – toen veel industrielanden nog een wat ruimer bestedingsbeleid voerden, wat de snelle verwerking van de olieprijsverhoging gunstig beïnvloedde – werd al vóór de tweede crisis het roer omgegooid naar een veel beperkender beleid, met terugdringing van de inflatie als het hoogste doel (onder andere Johanns et al 1981, p.13). Het tegengaan van begrotingstekorten van de overheid, de krappere geldpolitiek, en in enkele landen (waaronder Nederland) ook de ingrepen in de loon- en prijsontwikkeling, drukten de investeringen en daarmee de groei van de economieën. Deze lagere groei tastte de vraag naar importgoederen uit onder andere ontwikkelingslanden sterk aan, waarna de tweede oliecrisis die vraag nog eens extra afremde, en tegelijkertijd de inflatie en de werkloosheid nieuwe impulsen gaf.^[35]
• De doorsluizing van een deel van de oliedollaroverschotten van de rijkere olielanden naar kredietwaardige ontwikkelingslanden via het westelijke particuliere bankwezen na de eerste oliecrisis was mede mogelijk gemaakt, en ten dele zelfs enigszins uitgelokt, door het zeer lage niveau van de reële rente (nominale rente minus inflatie) dat was ontstaan in de tijd van het veel ruimere bestedingsbeleid en de snel stijgende inflatie in de ontwikkelde industrielanden.^[36] Dit recycling-mechanisme raakte in de jaren daarna echter in het ongerede mede door het beperkende beleid dat de industrielanden inmiddels waren gaan voeren: de striktere monetaire aanpak leidde bijvoorbeeld een stijging in van zowel de nominale als (zodra de inflatie terugliep) de reële rente, wat de ontwikkelingslanden die grote schulden hadden aangegaan^[37] niet alleen voor hogere rentelasten plaatste, maar hen tevens minder kredietwaardig maakte voor nieuwe leningen.
• Een deel van deze laatste ontwikkelingslanden had deze nieuwe problemen echter gedeeltelijk ook aan zichzelf te wijten: hadden zij in 1974 al overdadig geleend – méér dan voor hun tekort op de lopende rekening was nodig geweest –, in 1978 t/m ’80 deden zij dit nòg eens en op nog veel grotere schaal, terwijl in drie van deze vier jaren tweederde tot driekwart van hun tekortfinanciering werd gedaan met schuldvergrotende kapitaalimporten. Het probleem was niet slechts dat daardoor de externe schuld van deze ontwikkelingslanden eind 1979 reeds was opgelopen tot het dubbele van eind 1975 (en zelfs tot het drievoudige van eind 1973 – cijfers t/m 1980, in NAR 1981a, p. 75); maar dat het grootste deel van de aangetrokken financiële middelen niet was gebruikt voor efficiënte en productieve investeringen, maar voor het handhaven van hun importen boven het niveau van hun (teruglopende) exporten. Het aantal landen dat achterstanden opliep in zijn aflossings- en renteverplichtingen steeg tussen 1974 en eind 1978 dan ook van drie tot achttien.^[38] Per ultimo 1980 was hun aantal zelfs al opgelopen tot 26 landen, met een totaal aan achterstallige betalingen van ruim $ 6,5 miljard – een bedrag dat overigens zonder de omvangrijke schuldherstructureringen van dat jaar nog ‘veel hoger zou zijn geweest’, aldus Van ’t Veer (1981, p. 1063).
• Tegelijkertijd kwamen in deze latere jaren ook de internationale banken, die na de eerste oliecrisis nog happig waren geweest op de additionele kredietvraag uit de Derde Wereld, steeds meer in problemen: terwijl door de verzwakkende terugbetalingscapaciteit van ontwikkelingslanden met lagere groei en toenemende schulden de landenrisico’s van deze banken alsmaar verder opliepen, verslechterde hun solvabiliteit omdat hun eigen vermogen steeds verder achterbleef bij de toename van hun risicodragende activa. Bovendien kwamen er tijdens en na de nieuwste oliecrisis nog veel omvangrijkere dollaroverschotten van de OPEC op hen af die een weg zochten naar rendabele beleggingsmogelijkheden in het buitenland. Gevreesd werd dan ook dat deze banken niet bereid of in staat zouden zijn aan de doorsluizing van deze overschotten dezelfde bijdrage te leveren als na de eerste crisis.^[39] Gepleit werd daarom voor een grotere rol van internationale instellingen als het IMF en de Wereldbank, maar ook van de EG en de OPEC.^[40]

Extra problemen waren er deze keer ook voor Nederland, dat de tweede oliecrisis veel slechter doorkwam dan de groep van de industrielanden als geheel – die problemen leidden tot speciale bezuinigingsmaatregelen die het kabinet in 1978 introduceerde, maar die ik pas in paragraaf 7.3.1 zal bespreken. Hier ga ik eerst verder met de internationale besluitvorming over het ontwikkelingsvraagstuk naar aanleiding van de bovenbeschreven gebeurtenissen en ontwikkelingen en het optreden van Nederland in deze periode.

7.2.2  Openingen voor verder Noord-Zuid-overleg?

Voor wat betreft de internationale onderhandelingen over structurele maatregelen die zouden moeten bijdragen tot het ontstaan van een NIEO, zou het eerste regeerjaar van het kabinet-Van Agt-1 een relatief stil jaar worden. Nadat op 1 januari 1978 de eerste verlenging van het Multi-Vezel-Akkoord (MVA-2) in werking was getreden – waarover was mee onderhandeld door het vorige kabinet – zou er op de gebieden die ik in dit boek behandel praktisch het hele jaar niets bijzonders meer gebeuren: geen belangrijke internationale conferenties, en geen politiek-strategisch belangrijke besluiten of dito publicaties.

Er zou in 1978 wel worden doorgegaan met specifieke onderhandelingen over afzonderlijke grondstoffenovereenkomsten, zoals er ook zou worden geprobeerd de besprekingen over het Common Fund (CF) voor dit soort maatregelen te hervatten, die in december 1977 voor de tweede keer waren vastgelopen. En er zou ook een begin worden gemaakt met de onderhandelingen over de (in principe afgesproken) verlenging van de Conventie van Lomé, die op 1 maart 1980 zou aflopen. Maar dat zijn beide onderwerpen waarover pas later in deze periode besluiten zouden vallen, zodat ik die in de latere subparagrafen aan de orde zal stellen – samen met de in 1979 t/m ’80 geplande Noord-Zuid-conferenties (zoals Unctad-5 en de 11e SA-VN, die over DD-3 zou beslissen), en nog enkele specifiekere conferenties in 1981.

In de huidige sectie beperk ik mij tot enkele meer algemene voorbereidingen op dit Noord-Zuid-overleg die in 1978 plaatsvonden, enerzijds in Nederland (zowel binnen ambtelijke kring als in overleg met het parlement) en anderzijds in de OESO.

De sombere vooruitzichten waarover ik het in het begin van deze paragraaf had, waren uiteraard ook binnen DGIS niet onopgemerkt gebleven. Zo schreef het hoofd van het Bureau handelspolitieke zaken en grondstoffen van DIO op 6 januari 1978 aan zijn souschef dat, blijkens de ondertitel van zijn memo: ‘de NIEO verder weg is dan ooit’ (Dierikx et al., red., 2007,  p. 7). Na deze stand van zaken in zes punten te hebben toegelicht, en na ook nog enkele kritische opmerkingen te hebben gemaakt over de gebrekkige effectiviteit van de toegepaste onderhandelingsmethoden, en de ontbrekende sturing door de in december 1977 gevormde Committee of the Whole van de AV-VN, alsmede de groeiende onenigheid binnen de G77, stelde de auteur (drs. D. Bark) de vraag, die zonder meer als de hoofdvraag van deze tijd mag worden gekenschetst:

Of, en in hoeverre, de bestaande ‘structuren en procedures het genereren van politieke wil vereenvoudigen of bemoeilijken’? (idem p. 9).

Zijn eigen vermoeden neigde naar het laatste, althans: dat de bestaande vorm van het internationale overleg het de landen die wellicht wèl tot iets bereid zijn ‘in elk geval niet gemakkelijk maakt.’ En het bloksgewijze onderhandelen van Noord en Zuid – waarbij de vragende partij, de G77, individuele landenwensen klakkeloos bij elkaar optelt tot een ‘vaak inconsistent’ en ‘maximalistisch’ geheel, terwijl de westerse groep het tegenovergestelde doet en alles uit haar aanbod schrapt dat voor enig land moeilijk ligt, wat een ‘minimalistisch’ groepsstandpunt oplevert – was volgens hem een belangrijke oorzaak. De daardoor ver uiteen liggende uitgangspunten maakten dan ook ‘dat van een serieus gesprek al meteen geen sprake kan zijn.’ Bovendien zouden ‘eventuele serieuze tegemoetkomingen van de westerse groep de G77 meteen splitsen’ (idem p. 9-10).

Dit laatste was een wel wat eenzijdig verwijt – alsof de westerse landen niet evenzeer probeerden aan hun blokeenheid vast te houden. Het was dan ook niet zozeer het streven naar consensusoplossingen, dat tegenstellingen verdoezelde en overeenstemming tegenhield – zoals de auteur van dit memo hierna suggereerde –, maar de alles-of-niets-strategie van de vragers tegengenover, op zijn best, een alleen-kleine-stapjes-houding van de aanbieders, die voor moeilijkheden zorgde.

Deze kritiek was ook in 1977 al vernomen in de literatuur, en toen evenmin altijd aan beide blokken gericht geweest.^[41] De conclusie die de memoschrijver er nu uit trok: dat het NIEO-debat ‘gedepolitiseerd’ moest worden, was dan ook ‘even voor de hand liggend als ontmoedigend’, zoals hij zelf toegaf (idem p. 10). Het verhinderde hem weliswaar niet om met enkele beleidsmatige aanbevelingen te vervolgen – zoals: in de komende tijd minder aandacht besteden aan ‘het formuleren van globale oplossingen voor “wereldwijde” problemen of groepen van samenhangende problemen’ – waarvoor bewezen zou zijn dat de politieke wil ontbrak om aan het overeengekomene uitvoering te geven. Met als alternatief om, samen met gelijkgezinde landen, te streven naar ‘doelstellingen die op korte termijn haalbaar lijken en toch een duidelijk relatie hebben met het streven naar nieuwe verhoudingen’ (idem).

De vraag is evenwel of dit een zinvolle tegenoverstelling was: kan het streven naar haalbare doelstellingen, dat sowieso nuttig en nodig is, alleen dan iets opleveren als het zoeken naar samenhang en uitruilmogelijkheden op een breder terrein geheel wordt opgegeven? En, evenmin onbelangrijk: grotere, en economisch-strategisch beter gesitueerde ontwikkelingslanden vinden hun voordeel toch wel in allerlei ad hoc allianties – maar waarop mogen de kleinere en minder bedeelde arme landen hun hoop richten als er alléén ad hoc gepraat wordt?

Of deze principiële vragen in de weken of maanden na dit memorandum nog dichter bij beantwoording kwamen, is niet vast te stellen aan de hand van documenten die in dit vijfde ING-boek zijn opgenomen. Wel bleek één maand later, op 7 februari 1978, uit De Konings beantwoording van de, wederom talrijke, schriftelijke vragen uit de Tweede Kamer over de MvT voor 1978, dat er op geen van deze punten al een duidelijke, afgeronde visie bestond. Bij elke vraag die iets te maken had met algemenere kwesties in het Noord-Zuid-overleg, kwam meestal al na één of enkele zinnen een verwijzing naar de in de regeringsverklaring aangekondigde nota over de structurele ontwikkelingssamenwerking.^[42]

Uiteraard was de beloofde nieuwe nota niet een-twee-drie op tafel te leggen, al werd er in De Konings eerste MvT voor 1979 (van september 1978) wel al iets gezegd over het in de volgende jaren komende internationale overleg.^[43] Eerst kwam echter het eerdergenoemde pleidooi van het OESO-secretariaat – en dat bevestigde dat de vraag naar mogelijkheden voor een meer samenhangende benadering van de Noord-Zuid-onderhandelingen politiek en inhoudelijk gezien nog niet voor iedereen een gepasseerd station was.

Ideeën van het OESO-secretariaat

Het secretariaat van de OESO, dat al sinds 1969 onder leiding stond van een Nederlandse SG, Emile van Lennep,^[44] legde op 31 maart 1978 een document voor aan de lidstaten dat de opmerkelijk wervende titel droeg van: ‘North/South: The Basis for a Constructive and Coherent Approach by the OECD Countries’.^[45] Het document bepleitte een benadering waarin de twee vraagstukken van interdependentie en armoede en ongelijkheid in de wereld niet als onderling tegenstrijdige, maar als met elkaar verbonden problemen van de wereldeconomie worden neergezet. Beide, aan de Noord-Zuid-dialoog ten grondslag liggende problemen, zouden namelijk binnen één samenhangend langetermijnraamwerk moeten worden aangepakt, waarbij zou moeten worden voortgebouwd op die terreinen waar gemeenschappelijke belangen kunnen worden vastgesteld. Aldus zou dit samenhangende raamwerk moeten bestaan uit drie elementen, die het document als volgt omschreef:

1. ‘The requirements for the efficient management of interdependence within the world economy;
2. a medium/long-term view of the sort of changes in structure and balance within the world economy which both the industrial countries and the developing countries would consider desirable; (and)
3. a commitment to a continuing and evolving approach to development co-operation, which would clearly go beyond the strict needs of economic interdependence to strengthen the capacity of developing countries to participate as more equal partners within the world economy and to provide for accelerated development in the poorer parts of the world, if pssible within some broad frame of objectives for the next decade or two’ (Dierikx et al.,red., 2007, p.148).

Voor deze elementen zou, gelet op de technische en politieke problemen van het moment, op korte termijn alleen een pragmatische en op deelterreinen gerichte benadering haalbaar zijn, economisch en politiek gezien, een benadering die zich vooral zou kunnen richten op die onderwerpen en vraagstukken waarover reeds een begin van overeenstemming bestaat of ontwikkeld kan worden. Om zowel politieke als humanitaire redenen zou echter tegelijkertijd en op voortgaande basis een substantieel ontwikkelingssamenwerkingsprogramma moeten worden uitgevoerd, dat een doorgaande, aanzienlijke middelenoverdracht inhoudt en tevens flexibel genoeg is om een breed scala van ontwikkelingsrelevante maatregelen te kunnen omvatten. Over de doeleinden en middelen van dit programma zou overlegd kunnen worden ‘in één van de meer representatieve internationale fora’ (NAR 1979b, p. 13).

Het OESO-secretariaat wees er volgens de NAR op, dat het voor een efficiënte aanpak binnen het voorgestelde raamwerk nodig zou zijn een aantal onderwerpen uit het algemene Noord-Zuid-overleg te lichten en die in ‘andere, meer beperkte, overlegkaders’ aan de orde te stellen. De landen die aan deze laatste deelnemen zouden dan ‘functioneel’ moeten worden bepaald op basis van de rollen die zij spelen, zodat bij de betreffende onderwerpen de strikte scheidslijn tussen Noord en Zuid zou worden doorbroken en vervangen door, bij voorbeeld, die tussen producenten- en consumentenlanden (idem).

Het OESO-secretariaat besefte echter wel dat veel van het voorgaande op politieke bezwaren zou kunnen stuiten, en opperde daarom dat, teneinde aanvaarding van deze aanpak mogelijk te maken, aan twee voorwaarden zou moeten worden voldaan:

• Duidelijk maken dat een meer functionele participatie van landen in specifieke onderhandelingen slechts een middel is om meer effectieve vooruitgang te bereiken, en ‘in geen geval mag leiden tot een tactiek van verdeel-en-heers of tot een ondermijning van het algemene overleg over Noord-Zuid-vraagstukken in fora als de COW^[46] of Unctad.’

• De OESO-landen spreken zich publiekelijk uit voor de aanvaarding van het met deze secretariaatsvoorstellen beoogde substantiële programma van ontwikkelingsactie (idem).

Als mogelijke uitvoeringsstappen specificeerde het OESO-secretariaat onder andere het nader in kaart brengen van de aard en omvang van de economische relaties tussen de ontwikkelde landen en diverse categorieën van ontwikkelingslanden, en het inventariseren van de bij de verschillende landengroepen levende ideeën over hoe de wereldeconomie zich zou moeten ontwikkelen op middellange en lange termijn; aan de hand van de hierbij vergaarde inzichten zou vervolgens gezocht moeten worden naar constructieve oplossingen voor een aantal deelproblemen op basis van gemeenschappelijk belang (idem p.13-14).

Naast deelonderwerpen die zich volgens het OESO-secretariaat hiervoor leenden,^[47] wees het ook op een aantal terreinen van macro-economische politiek ‘waarvoor een belangenparalelliteit bestaat’, zoals: sturing van de vraag, management van de monetaire problemen in de wereld, handhaving van een eerlijk en open handelsysteem, en ontwikkelingssamenwerking. Bij deze vier onderwerpen, die in feite neerkomen op het doeltreffend managen van de wereldeconomie, zou binnen het eerdergenoemde raamwerk een toenemend gewicht kunnen worden toegekend aan de belangen en speciale behoeften van de ontwikkelingslanden.

De NAR rondde zijn samenvatting van de OESO-voorstellen af met enkele als ‘belangrijk’ aangeduide kwalificaties en verduidelijkingen van de concepten ‘wederzijds belang’ en ‘interdependentie’, zoals:

• erkenning dat interdependentie een verre van uniform verschijnsel is, en dat de omvang ervan een kwestie is van structuur èn politiek;^[48] en

• dat de stelling van ontwikkelingslanden, dat hun zwakke onderhandelings- of marktpositie in het algemeen leidt tot een ‘systematisch ongelijke internationale verdeling’, niet zonder meer terzijde mag worden geschoven; structurele veranderingen die deze landen in staat stellen om op een meer gelijkwaardige basis te functioneren in de wereldeconomie moeten daarom eveneens erkend en aanvaard worden.

Met daarna als laatste de institutionele aanbeveling, dat zo’n meer gelijkwaardige deelname volgens het OESO-secretariaat de behoefte onderstreepte aan een ‘Derde-Wereldsecretariaat, waarbinnen de belangen van de ontwikkelingslanden kunnen worden vastgesteld’ (idem p. 14).

Afgezien van wat vaagheden en onduidelijke formuleringen (misschien ten dele toe te schrijven aan de samenvatting van de NAR, maar ook aan het noodzakelijke diplomatiek laveren van het OESO-secretariaat), kon met deze voorstellen inderdaad van een, in beginsel, constructieve en coherente benadering van de OESO-landen worden gesproken. Ze sloten inhoudelijk wel aan bij ideeën die ook in Pronks laatste MvT (voor 1978) waren geopperd naar aanleiding van het mislukken van de CIES (MinBuza 1977a, p. 52-57). Maar het OESO-secretariaat ging wel verder dan Pronk, en vooral het feit dat een invloedrijke institutie als deze met een dergelijk uitgewerkt pleidooi kwam gaf hoop. De eerste vraag was dan ook of deze voorstellen, die behandeld zouden worden tijdens de ministerraad van de OESO op 14 en 15 juni 1978 in Parijs, de respons kregen die nodig was voor de volgende stap.

Wat Nederland betreft kan in elk geval uit de in noot 45 genoemde nota van minister Van der Klaauw aan de Nederlandse ministerraad over de komende OESO-raad worden geconcludeerd, dat de basisgedachte van het OESO-document werd aanvaard. De geopperde samenhang tussen armoedebestrijding en de noodzaak van wereldwijd economisch management op langere termijn bevestigend, poneerde de BuZa-minister zelfs dat ‘de oplossing van het probleem van onderontwikkeling een essentiële voorwaarde is voor herstel van de wereldeconomie en uit dien hoofde in het belang van rijk en arm’ was (Dierikx et al., red., 2007, p.148) – een wat slordige formulering, die met een vervanging van het woord ‘oplossing’ door ‘aanpak’ beter te verdedigen zou zijn geweest. Maar de bedoeling was goed. Niet alleen zou de gemeenschappelijkheid van de belangen van geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden ‘niet te eng gedefinieerd moeten worden’, zoals minister terecht stelde, er zou van Nederlandse zijde ook op gewezen moeten worden dat de geloofwaardigheid van een op gemeenschappelijkheid gebaseerd beleid op het spel staat als de industrielanden ‘niet bereid zijn daar ook financiële consequenties aan te verbinden’ – in welk verband Van der Klaauw de constatering van de OESO-SG aanhaalde, dat het voorlopige ODA-BNP-percentage van de DAC voor 1977 gemiddeld beneden de 0,31 procent was gezakt – ‘the lowest ever recorded’ (idem, respectievelijk p. 148 en 150) een opportune opmerking was.

Of deze Nederlandse stellingname echter zoden aan de dijk zette in de OESO-bijeenkomst van juni 1978 werd niet meteen duidelijk. Het ING-boek bevat bijvoorbeeld wel een ambtelijk memorandum, d.d. 27 juni 1978, dat zichzelf omschrijft als ‘een evaluatie van de OESO-Ministerraad’ (Dierikx et al., red., 2007, p.168-171). Maar dit memo aan minister De Koning gaf alleen een beoordeling van de mogelijke positieve en negatieve gevolgen van wat de auteur, F. Racké, aanduidde als een ‘nieuwe interpretatie van de noord-zuid-relatie zoals die recent in de besluitvorming van geïndustrialiseerde landen is ontwikkeld’ (idem p.168), en bevatte geen verslag van de besluiten die door de OESO-raad werden genomen. Deze evaluatie was overigens wel interessant, realistisch en redelijk evenwichtig, met terechte kanttekeningen bij de ‘duidelijke begrenzingen aan de aard van de nieuwe generositeit’ – die uiteraard nog wel moest blijken. Overwegingen van eigenbelang maakten, volgens Racké, de eventuele toezegging van additionele geldstromen naar ontwikkelingslanden wel harder en stelliger, maar ‘zij bepalen [ook] de richting en aanwending van die geldstromen in voor armoedebestrijding oneigenlijke zin’ (idem). Zijn conclusie, dat de genoemde nieuwe interpretatie positief kan worden beoordeeld, ‘omdat hiermee in de structurele sfeer grotere evenwichtigheid in de internationale economische verhoudingen kan worden nagestreefd en belangrijke additionele financiële hulpstromen zich op ontwikkelingslanden kunnen richten’, kan dan ook worden gedeeld, evenals zijn waarschuwing dat ‘interdependentie dus nimmer de noodzaak van een actief ‘ OS-beleid kan wegnemen (idem p. 170) – maar dit laatste had ook het OESO-document al benadrukt.

Over de vraag wat er tijdens genoemde OESO-ministerraad besloten werd was wel iets te vinden in de MvT voor 1979, die rond dezelfde datum geconcipieerd werd. Maar veel was het niet, en wat er stond was zodanig versnipperd en vermengd met andere beschouwingen dat slechts met moeite te achterhalen is wat er was overgebleven van het als een samenhangend geheel bedoelde voorstellenpakket van het OESO-secretariaat. Letterlijk schreef deze MvT slechts ten aanzien van één onderdeel van dit pakket dat dit voor ontwikkelingslanden van belang was, namelijk de ‘bevordering van de investeringen in ontwikkelingslanden’, dat de secretariaatsvoorstellen daarvoor ‘geclausuleerde instemming van de OESO-ministers’ hadden gekregen ‘en thans verder zullen worden uitgewerkt.’

Verder stond er nog wel dat dit secretariaat ‘ook nadere uitwerking zal geven aan de voorgestelde, meer functionele, op interdependentie en gemeenschappelijk belang gebaseerde aanpak van de Noord-Zuid-betrekkingen’ (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 56). Afgezien van enkele onduidelijke zinnen die allerlei vragen onbeantwoord lieten, was het echter evenmin zeker of de hier genoemde ‘meer functionele’ aanpak van de Noord-Zuid-betrekkingen wel geheel overeenkwam met wat het secretariaat had bedoeld met zijn constructieve en samenhangende benadering – die immers vèrder moest gaan dan ‘the strict needs of interdependence’.^[49] En of, en in hoeverre, de OESO-lidstaten het eens waren geweest met deze laatste liet deze MvT geheel in het midden.^[50]

Het zag er dus naar uit dat de NAR, toen die enkele maanden later in zijn Unctad-advies de uitkomst van dit OESO-beraad karakteriseerde als niet meer dan een ‘verbale onderstreping’ van de door het secretariaat bepleite steun aan ontwikkelingslanden door een vergrote overdracht van middelen en verbeterde handelsvoorwaarden, daarmee wel wat minimalistisch uit de hoek kwam, maar politiek niet ver naast de waarheid zat (NAR 1979b, p. 16).

Verdere discussies in Nederland

De MvT bij de begroting voor 1979, de eerste van het kabinet Van Agt-1, trok uiteraard ook de, deels uiterst kritische, belangstelling van de Derde-Wereldbeweging en de in ontwikkelingssamenwerking geïnteresseerde media. Doelwit werden met name de erin opgenomen beschouwingen over de actuele wereldeconomische situatie en de kansen die de toenemende interdependentie tussen arme en rijke landen bood voor verdergaande economische samenwerking. Veel van de commentaren op wat critici van De Koning opvatten als nieuwe accenten in het OS-beleid van de regering gaven echter een nogal vertekend beeld van enkele kernpunten uit het pleidooi van de minister.

Eén commentaar, dat representatief was voor enkele daarbij aan de dag tredende misverstanden, zal ik verderop wat gedetailleerder bespreken. De erin blijkende misvattingen waren echter gedeeltelijk ook te wijten aan de wijze waarop de MvT dit pleidooi verwoord had. Het is daarom goed eerst even stil te staan bij enkele passages in de tekst die duidelijk maken, dat De Koning het hem in bovengenoemd memo van Racké gegeven advies om er bij de presentatie van het beleid blijk van te geven ook ‘oog te hebben voor de beperkingen en schaduwzijde van interdependentie’ (Dierikx et al., red., 2007, p. 171), slechts ten dele had gehonoreerd. Ik geef enkele voorbeelden.

Centraal in de benadering van het OESO-secretariaat en de MvT stond bijvoorbeeld het vergroten van de vraag uit ontwikkelingslanden naar producten uit de geïndustrialiseerde landen. Voor die vraagvergroting als element in de bepleite ‘wereldwijde economische herstelpolitiek’ zag de MvT velerlei mogelijkheden: verhoging van de ontwikkelingshulp, toenemende exporten van rijke landen, via de exporten van arme landen bevorderde vergroting of stabilisatie van hun koopkracht, opschorting en kwijtschelding van hun schulden, en verruiming van kredietverlening door vergrote toegang tot kapitaalmarkten van ontwikkelde landen en uitbreiding van exportkredietgaranties. De MvT omschreef dit zelf als voorbeelden van ‘hoe de relatie arm-rijk dienstbaar kan worden gemaakt aan een anti-recessiepolitiek die tot voordeel van zowel de geïndustrialiseerde als de arme landen kan strekken. Echter, niet alleen dit ‘dienstbaar maken’, maar ook de nadere opmerking bij de verhoging van de ontwikkelingshulp – waarin werd gezegd dat het beoogde vraagvergrotings-aspect ‘in de toekomst, naast het aspect van de armoedebestrijding, medebepalend’ zou zijn voor het verlenen van bijstand – bevestigden dat hier inderdaad andere, mogelijk zelfs zwaarwegender, prioriteiten zouden meespelen dan in een strikte pro-ontwikkeling-benadering wenselijk zou zijn. Weliswaar zou de nagestreefde vraagvergroting uit ontwikkelingslanden wel een uitbreiding van de hulp moeten stimuleren, met name voor donorlanden die in de afgelopen jaren een stagnerend of teruglopend hulpniveau te zien hebben gegeven (citaten uit MinBuza 1978a, nr. 2, p. 50-51, cursiveringen toegevoegd). Maar de daarvoor noodzakelijke vermenging van hulpdoeleinden zou voor zowel deze als andere donorlanden ook een verminderde aandacht voor de armste landen en voor de armste bevolkingsgroepen in deze en andere ontvangende landen impliceren. Dat zou, zoals Racké had gewaarschuwd, wel tot een verlegging van ‘geldstromen in voor armoedebestrijding oneigenlijke zin’ kunnen leiden (Dierikx et al., red., 2007, p. 168).

Op de volgende bladzijde ging de MvT in op de groeiende verschillen tussen ontwikkelingslanden onderling (OPEC, NIC’s en de armste landen). Daarbij werd nadrukkelijk de stelling verdedigd, dat het armoedevraagstuk zich niet beperkte tot alleen de categorie van de armste landen. Op zichzelf was dit juist, want er waren inderdaad ‘in bijna alle ontwikkelingslanden grote tot zeer grote groepen van de bevolking die ver onder het bestaansminimum leven.’ Eveneens feitelijk nauwelijks te betwisten was de constatering op dezelfde pagina, dat ‘deze honderden miljoenen armen potentieel een ongekende koopkrachtige vraag kunnen creëren’ (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 52) – al was dat ‘ongekende’ wel wat dik aangezet.

Maar de mogelijk achter zulke constateringen verscholen suggestie: dat àlle categorieën van ontwikkelingslanden belangrijk zijn bij ontwikkelingssamenwerking, en daarom in principe allemaal in aanmerking komen voor een of andere vorm van hulpverlening, was wel betwistbaar – met name als ermee bedoeld werd de allocatie van de hulp te veranderen. En dit laatste leek inderdaad de bedoeling, en die neiging zou in de toekomst nog sterker worden als de bepleite vraagvergroting voortaan het verlenen van bijstand zou medebepalen. Sterker nog: omdat die vraagvergroting in de eerste plaats producten uit de ontwikkelde landen moet betreffen – wil althans het anti-recessie-effect substantieel genoeg zijn –, dan moet de hulpverlening onvermijdelijk voorrang geven aan de rijkere ontwikkelingslanden en aan die regio’s en sectoren in andere arme landen met de grootste koopkracht. Juist daar zou immers de vraag naar die producten in eerste instantie het grootst en het snelst uitbreidbaar zijn.

Er is in dit verband ook nog een andere bedenking te noemen: ontwikkelingshulp is praktisch het enige beleidsinstrument dat in principe kan selecteren tussen de behoeften van bepaalde landen en doelgroepen (in het laatste geval mits het beleid van het land in kwestie dat niet belemmert). Bij bijna alle andere maatregelen die in het kader van een NIEO wenselijk zijn, ontbreken zulke differentiatiemogelijkheden zo goed als geheel – baten van zulke maatregelen kunnen bij voorbeeld alleen toevallen aan landen en mensen die op grond van hun rol als producent/consument betrokken zijn bij die maatregelen, en niet op grond van bijvoorbeeld hun armoede of een anderszins kwetsbare positie. Ongedifferentieerd of juist op rijkere groepen gericht gebruik van dit hulpinstrument ten behoeve van een algemene vraagvergroting uit ontvangende landen zou dan ook stellig ten koste gaan van de mogelijkheid de hulp nadrukkelijk te richten op de groepen en locaties met de grootste behoeften.^[51]

Dit zijn minder gunstige aspecten die in deze MvT nauwelijks werden genoemd – al waren er wel plaatsen waar iets ervan impliciet aan de orde kwam. Deze kanttekeningen willen overigens allerminst suggereren dat deze MvT van Van der Klaauw en De Koning een ongenuanceerd en onkritisch pleidooi voerde voor het gebruiken van de mogelijkheden die de toenemende verwevenheid tussen ontwikkelde landen en delen van de Derde Wereld kan bieden voor meer zakelijke en mogelijk meer op gemeenschappelijke belangen gebaseerde onderhandelingen tussen Noord en Zuid. En het was ook niet zo dat deze MvT de belangen en speciale noden van de hiervoor niet of nauwelijks in aanmerking komende ontwikkelingslanden geheel verwaarloosde – op enkele plaatsen toonden beide ministers zich zelfs uiterst pessimistisch over het perspectief voor deze overige ontwikkelingslanden. Alleen werd er soms nauwelijks stilgestaan bij de vraag wat er dan wèl nodig was voor deze landen.

En dat vergrootte de kans, dat slordige (of onwelwillende) lezers wat anders in deze MvT lazen dan het expliciet vermelde voornemen van de beide ministers zich ‘in de komende onderhandelingsfasen in de VN en elders wel degelijk (te) laten leiden door fundamentele beginselen van internationale solidariteit en rechtvaardigheid’ (MinBuza 1978a, nr. 1, p. 54). ‘De nieuwe internationale economische orde is voor de regering geen holle frase’, zo verklaarden zij nadrukkelijk, ‘maar een reëel beleidsdoel voor een rechtvaardiger en menselijker internationaal economisch stelsel waarin geen plaats meer mag zijn voor de absolute, massale armoede van vandaag’ – en dat laatste dreigde te veel in de schaduw te blijven.

Het commentaar dat ik hier onder de loep leg was er een van duidelijk onwelwillende lezers. Het kwam van de Werkgroep Kerk & Ontwikkelingssamenwerking (hierna: K&O), die De Koning op 7 november 1978 een uitgebreide, zeer kritische brief stuurde (opgenomen in Dierikx et al., red., 2007, p. 234-242; in IS 1979-2, p. 77-81; en in Internationale Spectator, december 1978, p. 723-728). Ik concentreer me op dit commentaar omdat onderdelen ervan kenmerkend waren voor een groep critici van het ontwikkelingsbeleid van dit kabinet, èn omdat De Koning de moeite nam er uitgebreid en grondig op te reageren, zowel in een gesprek met een delegatie van K&O als in een lange brief daarna^[52] – al zal ik mij wel beperken tot die delen van de K&O-brief die de onderwerpen van deze paragraaf betreffen.

K&O begon met een verwijzing naar de diverse verklaringen van het kabinet en De Koning persoonlijk over de continuïteit met het beleid van het vorige kabinet, en meende te kunnen vaststellen dat ‘de werkelijkheid er anders uitziet’ en dat de besproken MvT een aantal veranderingen in het ontwikkelingsbeleid ‘markeert’ (IS 1979-2, p.77). Met haar ‘ernstige ongerustheid’ hierover èn de gebrekkige en vaak ontbrekende bewijsvoering van haar verwijten, getuigt zij van een zelfde soort uit frustratie geboren wantrouwen, dat ook de PvdA en Pronk vertoonden na de mislukte formatie van een tweede kabinet-Den Uyl.

Hoofdpunt van K&O’s kritiek waren de beschouwingen in de MvT over interdependentie en het daarop gebaseerde pleidooi voor een anti-recessiebeleid dat gebruik maakt van de potentieel grote vraag uit ontwikkelingslanden, wat zowel die landen als de industrielanden zou helpen. Tegen ‘een dergelijke visie’ had de Werkgroep ‘ernstige bezwaren’, omdat zij betwijfelde of ‘de interdependentie, uitgelegd als een belangengemeenschap tussen rijk en arm, werkelijk bestaat wanneer we het hebben over arme groepen in ontwikkelingslanden’ (idem p.78). Haar redenering was, dat die groepen ‘doorgaans’ lokale producten en diensten consumeren, en ‘voorlopig nog niet’ de producten waarvoor de industrielanden ‘een overcapaciteit’ hebben. Gedeeltelijk was dit wel juist, maar ook overdreven, omdat ten onrechte werd aangenomen dat de armsten geen enkele baat hebben bij, bijvoorbeeld: wegenaanleg, water- en irrigatie-infrastructuur, of westerse technologie; met andere woorden: alsof de macro-ontwikkeling van hun land niet belangrijk is voor een verbetering van de positie van deze groep armen.^[53]

Evenzeer was het een misser van deze critici om retorisch te stellen dat ‘de beste manier’ om de koopkracht van ontwikkelingslanden te gebruiken ten behoeve van industrielanden gelegen zou zijn in het bevorderen van een ‘zeer ongelijke verdeling van inkomens’ in de eerste. Met een indirect aan de MvT toegedichte ‘concentratie op modernisering en snelle economische groei’ en een daarin veronderstelde ‘verschraling’ van het begrip ‘ontwikkeling’ tot een ‘economische categorie’ (namelijk het BNPph – idem p. 78 – , waaruit een ‘verouderd ontwikkelingsdenken’ zou blijken). Ook verweet K&O de MvT dat ‘wel erg lichtzinnig’ voorbij werd gegaan aan ‘het groeiende besef dat bezitsbehoeften niet alleen – en soms niet op de eerste plaats – materiële noden betreffen.’ Daarom meenden de schrijvers de regering opvattingen in de schoenen te kunnen schuiven die veraf stonden van, onder andere, het CDA-verkiezingsthema ‘Niet bij brood alleen’ en visies in de Wereldraad van Kerken. Erger, volgens K&O maakte de beleidsvisie van deze regering ‘meer de indruk te zijn geconcipieerd vanuit binnenlands-politieke en economische overwegingen, dan vanuit serieuze belangstelling voor de werkelijkheid in de Derde Wereld’ (p. 79).

Dit waren beweringen en beschuldigingen die De Koning niet over zijn kant kon laten gaan. Wat er tijdens zijn gesprek met de K&O-delegatie precies gezegd werd is onbekend gebleven. Maar hij zei er in zijn brief van 1 februari 1979 wel over, dat in dit gesprek ‘vele punten van kritiek konden worden ontzenuwd’ (idem p. 81) – wat niet zo moeilijk was. Ik zal niet alles herhalen wat De Koning schreef over tendentieuze, ongefundeerde en niet toegelichte commentaren van de Werkgroep en hier alleen zijn weerwoord op haar interdependentiekritiek weergeven. Het belangrijkste daaruit was dat hij er op wees dat de ‘sterk toegenomen’ wederzijdse afhankelijkheid tussen arme en rijke landen een ‘additionele motivering’ was – ‘naast de humanitaire en politieke onaanvaardbaarheid van het voortbestaan van armoede en ongelijkwaardigheid’ – voor de samenwerking met ontwikkelingslanden. Als de Werkgroep K&O interdependentie slechts zag als ‘een interpretatie’ en niet als ‘een realiteit’, en die laatste ‘als niet ter zake doende’ wilde negeren, dan sloot ‘zij de ogen voor de werkelijkheid van een toenemend protectionisme in de geïndustrialiseerde landen.’ Interdependentie was volgens de minister dan ook te gebruiken als een extra motief ‘om schade voor ontwikkelingslanden te voorkomen en ook die krachten voor ontwikkelingssamenwerking te winnen die daarmee tot dusver weinig of geen affiniteit hadden’ (idem p. 82, cursivering in het origineel).

Een goed argument op zich, maar geen antwoord op de eerdergenoemde schaduwzijde van een door interdependentie-overwegingen gedomineerde hulpverlening – een bezwaar overigens waaraan K&O weinig aandacht had geschonken.

De Konings tweesporenbeleid

De Konings schriftelijke repliek ging daarna in op een ander, eveneens centraal gesteld verwijt van K&O. Dat betrof haar interpretatie van een nieuwe verwoording van twee doelstellingen van het OS-beleid van de regering, en de verhouding daartussen, die in de inleidende paragraaf van het OS-hoofdstuk in deze MvT werd uiteengezet (MinBuza 1978a, nr. 1, p. 49).

Die twee doelstellingen bevatten op zichzelf niets nieuws, alleen introduceerde De Koning hier nieuwe etiketten voor de twee bekende onderdelen van dat beleid, die in feite al te onderscheiden waren in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid sinds de eerste OS-minister z.p. Dat waren:

• enerzijds het beleid dat tot doel had de ontwikkelingslanden in staat te stellen ‘op basis van gelijkwaardigheid deel te nemen aan het internationale verkeer’ – zeg maar: het ‘economisch, sociaal en politiek emancipatieproces’ van deze landen in het geheel van de wereldeconomie; en
• anderzijds het beleid dat er, met ‘een zelfde prioriteit’, op gericht diende te zijn ‘om zo snel en zo direct mogelijk het lot te verlichten van de vele honderden miljoenen die momenteel niet aan een minimumbestaansbasis toekomen’ – met andere woorden: het economisch, sociaal en politiek emancipatieproces van de mensen in de ontwikkelingslanden.

Beleid dat op het eerste doel is gericht heette vanaf 1978 ‘het eerste spoor’, en dat van het andere doel ‘het tweede spoor’. Meestal in deze volgorde genoemd, bedoelde De Koning daar echter nadrukkelijk geen rangorde mee. In tegendeel, zoals al bleek uit de bij het tweede doel aangehaalde woorden ‘een zelfde prioriteit.’ En dat werd verder onderstreept toen hij enkele regels lager sprak van twee ‘verschillende strategieën’ die ‘tegelijkertijd dienen te worden gevolgd’ en waaraan ‘naast elkaar zal moeten worden gewerkt’, oftewel ‘een twee-sporig beleid, dat noch alleen naar de macro-structuren, noch alleen naar vervulling van de basisbehoeften in ontwikkelingslanden ziet.’ Andere vaak gebruikte benamingen werden dan ook: het ‘macro-economische’ of ‘landenspoor’ versus het ‘basisbehoeften-‘ of ‘doelgroepenspoor’. (De Koning associeerde dit doelgroepenspoor echter ook wel eens met een ‘armoedespoor’, dat ook op arme landen kon slaan, maar dat leidt slechts tot verwarring.^[54])

Echter, benadrukken dat zowel het ene als het andere spoor gevolgd moet worden en dat het niet om een keuze gaat tussen de ene òf de andere beleidsrichting, miskent of ziet over het hoofd dat er wel degelijk keuzen gemaakt moeten worden, ook als men beide sporen met gelijke prioriteit in praktijk wil brengen. Die keuze betreft namelijk de beleidsinstrumenten die bij elk spoor kunnen worden ingezet. Sommige instrumenten, zoals de ontwikkelingshulp, kunnen beide doeleinden dienen: je kunt er een land als geheel mee opkrikken (mits natuurlijk aan alle voorwaarden is voldaan), maar je kunt er ook bepaalde inkomens of anderszins kwetsbare groepen gericht mee versterken; in het eerste geval kunnen verdelingsaspecten in principe worden genegeerd, terwijl die in het laatste geval een bepalende rol spelen – hoewel ook in dat geval het land er beter van kan worden. Bij de niet-hulpinstrumenten van het OS-beleid (gedacht kan worden aan handelsbevordering, internationale prijsstabilisatie of monetaire maatregelen) is de positie van specifieke bevolkingsgroepen echter nauwelijks of niet gericht te verbeteren – ook al hebben deze beleidsmiddelen onmiskenbaar verschillende effecten voor verschillende groepen. Terwijl dit soort maatregelen dus voornamelijk geschikt is voor het landenspoor, kan het hulpinstrument (en vooral de financiële hulp) voor beide doelen worden ingezet. De bijzondere eigenschappen van dit instrument: gericht te kunnen worden op speciale groepen en/of speciale landen, òf totaal ongedifferentieerd te worden gebruikt, brengen dus wèl een keuzevraagstuk met zich mee.^[55]

Het niet belichten van deze keuzeproblematiek leek ook door de Werkgroep K&O te worden bekritiseerd. Alleen had zij het over ‘de spanning’ tussen de twee genoemde doelstellingen en sporen, die volgens haar in de beleidsvisie van dit kabinet ‘niet meer erkend wordt, c.q. geen aandacht krijgt’ (IS 1979-2, p. 77). Na een citaat uit Pronks Nota BOS uit 1976, waarin deze spanning wèl werd belicht, merkte K&O op dat het ‘klaarblijkelijk’ niet meer onderkennen van ‘deze zo wezenlijke problematiek voor het samenwerkingsbeleid (…) als een ernstige verarming van de beleidsvisie moet worden gezien’ (idem p. 78).

Daar zou men het mee eens kunnen zijn, mits K&O gelijk zou hebben dat de ontbrekende analyse van de genoemde spanning niet slechts een weliswaar kritiseerbare omissie in de MvT-tekst was, maar ook een politieke voorkeur verried voor een beleid dat spanningen omtrent verdelingsproblemen en andere politieke gevoelige vraagstukken wilde verdoezelen en zoveel mogelijk ontlopen – wat dan zeker een belangrijke wijziging zou zijn ten opzichte van het beleid dat Pronk voorstond en probeerde te realiseren.

Zo’n wijziging leek K&O inderdaad te willen suggereren, maar zij beperkte haar bewijsvoering tot het signaleren van de genoemde omissie. Wel probeerde zij vervolgens de plausibiliteit van de door haar veronderstelde beleidswijziging indirect te verstevigen door onmiddellijk na het voorgaande te stellen, dat in de besproken MvT ‘veel nadruk ligt op één onderdeel van het twee-sporenbeleid: de macro-self-reliance van ontwikkelingslanden’, en dat ‘de uitwerking van die doelstelling vooral geschiedt in termen van “interdependentie” en dat die de volle nadruk krijgt.’ Dit terwijl ‘het andere spoor, de lotsverbetering van arme groepen’, aldus K&O, ‘vaag blijft in de uitwerking en wordt verwezen naar de bijlagen bij de MvT’ (idem). Een dergelijke verwijzing is echter niet te vinden in deze MvT, terwijl ook de overige verwijten nogal vaag en voornamelijk impressionistisch van aard waren: zelfs als zij kwantitatief en feitelijk juist waren, zouden zij nòg weinig zeggen over het werkelijke politieke gewicht dat elk der sporen in De Konings beleid kreeg. Bovendien waren deze beweringen flagrant in strijd met wat de MvT schreef over het tegelijkertijd volgen van, en het met een zelfde prioriteit naast elkaar werken aan beide sporen, mededelingen die K&O straal bleef negeren.^[56]

Het zal dus weinig betoog behoeven dat De Koning korte metten kon maken met K&O’s commentaar op deze onderdelen van zijn beleid. Ik haal er nog alleen uit aan dat hij over de genoemde spanning tussen de twee doelstellingen of sporen van zijn beleid niet alleen opmerkte, dat het ‘wellicht’ beter was geweest die ‘wat explicieter naar voren te brengen’, maar ook beaamde dat deze spanning ‘dikwijls bestaat.’ Uit het impliciet laten daarvan echter de conclusie trekken dat deze spanning ‘niet meer erkend wordt’ getuigde volgens de minister dan ook ‘niet van een zuivere stellingname.’ Bovendien was wat Pronk daarover geschreven had in zijn nota BOS, samen met de rest van die nota, ‘integraal’ door De Koning overgenomen (idem p. 83).

En wat het verschil in nadruk op of aandacht voor het tweede spoor betreft, stelde De Koning niet alleen dat onduidelijk was waarop K&O dit baseerde, maar bestreed hij ook ‘ten stelligste’ de juistheid van haar veronderstelling ‘dat de aandacht voor het doelgroepenbeleid verslapt, dat de wil om een dergelijk beleid te realiseren vermindert en dat niet langer serieus gezocht wordt naar mogelijkheden om de hulp werkelijk ten goede te laten komen aan degenen die het het hardst nodig hebben’ (idem p. 83-84)

Verder herhaalde de minister uiteraard ook wat hij eerder geschreven had over de noodzaak beide sporen gelijktijdig en met evenveel nadruk aan te pakken. Hij had dat eind november 1978 ook bij de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer naar voren gebracht, en daar benadrukt dat de ‘twee emancipatieprocessen nauw en onontkoombaar met elkaar samenhangen. De mate waarin een ontwikkelingsland erin slaagt om economisch en politiek tot weerbaarheid en zelfstandigheid te komen bepaalt tot op grote hoogte de kans van de inwoners van dat land om economische, sociale en politieke emancipatie te bereiken.’ Het accent leggen bij de interne òf de externe emancipatie vond hij daarom een onjuiste vraagstelling: de ene was niet los te denken van de andere, een niet tweesporig beleid was volgens hem een ‘onvolledig beleid’ (idem p. 83).

Ook al was dit laatste volkomen juist, verschillende accenten leggen bij de twee sporen is natuurlijk niet hetzelfde als kiezen voor maar één spoor – De Koning, die van dit laatste beschuldigd werd, verzette zich dus terecht tegen wat hem door K&O in de schoenen werd geschoven.

Twee doelstellingen of één?

Interessanter is echter wat De Koning in dit antwoord aan K&O opmerkte over de nauwe samenhang tussen beide beleidssporen. Want dat werd mogelijk nog iets sterker benadrukt op de volgende bladzijde, waar hij erop wees dat de ‘eerste doelstelling bovendien gezien [moest] worden als een functie van armoedebestrijding en het doelgroepenbeleid’ (idem p. 84). Als aangenomen mag worden dat ‘armoedebestrijding’ hier niet op landen, maar op bevolkingsgroepen slaat, dan stond daar dus dat het landenbeleid gezien moest worden als een functie van het doelgroepenbeleid. Dat gaat wel iets verder dan wat op de voorgaande bladzijde stond, maar het leek toch dat De Koning hiermee verdedigde, dat ook het eerste spoor werd geleid door het doel bij te dragen aan de lotsverbetering van de armste groepen.

Als dat inderdaad de bedoeling was, dan sprak De Koning hier in feite tegen dat de twee doelstellingen van zijn beleid gelijkwaardig waren: immers, als het eerste doel (de landen-emancipatie) een functie is van, dus wordt medebepaald door, het tweede doel (dat van de menselijke emancipatie in ontwikkelingslanden), dan was dit tweede doel in feite het echte doel. Of anders gezegd: het hoofddoel van zijn beleid zou dan de emancipatie van de armsten zijn en de emancipatie van de ontwikkelingslanden slechts een middel tot dat doel; wel een belangrijk en onmisbaar middel, maar niet een doel op zichzelf.

Het is echter twijfelachtig of De Koning dit werkelijk bedoelde. In elk geval heb ik de uitdrukking ‘spoor 1 is een functie van doel 2’, of variaties daarop of nadere toelichtingen, in geen enkel officieel document of een anderszins aan hem ontleende tekst meer aangetroffen.^[57] Dan blijft dus staan wat hij in de MvT voor 1979 schreef en zowel in de Tweede Kamer als in latere stukken herhaalde: twee sporen, elk met hun eigen doelstellingen, die beide met evenveel nadruk gevolgd zouden worden, eenvoudig omdat geen van deze sporen op zichzelf in staat zou zijn  bij te dragen aan de simultane vervulling van beide doelstellingen, zodanig dat het andere spoor daarbij gemist zou kunnen worden. En verschil maken tussen deze twee doelstellingen, bijvoorbeeld in gradaties van belangrijkheid, wilde De Koning nadrukkelijk niet, dat stelde hij expliciet in de Kamer (eveneens aangehaald in zijn brief aan K&O – idem p. 83). Ook dat was dus in strijd met de impliciete suggestie ontleend aan de zoeven besproken passage uit deze brief. De woorden ‘een functie van’ waren misschien alleen maar bedoeld om het belang van dit laatste spoor te onderstrepen voor het doel van het tweede spoor, en in elk geval niet om dit doel als van een hogere orde te definiëren.

Het ironische is echter dat veel critici in die tijd helemaal niet de indruk hadden dat De Koning beide doelstellingen even belangrijk vond. Net als K&O verdachten velen van hen hem ervan wel over twee doelstellingen te spreken, maar in werkelijkheid die van spoor 1 (het macro-economische landenbeleid) voorrang te geven boven het basisbehoeftenbeleid van spoor 2; of zelfs dat hij alleen de eerste doelstelling serieus nam en de tweede niet. Dat was een volslagen misvatting, zo hebben we gezien – althans, zolang De Konings beleidsteksten als leidraad worden genomen.

Voor veel van deze critici was overigens het bezwaar niet dat aan deze doelstellingen verschillende gewichten of prioriteiten werden toegekend, maar alleen de veronderstelde voorkeur van De Koning voor de landendoelstelling. Zelf plaatsten zij het met alle mogelijke middelen bevorderen dat de armste en anderszins ontrechte groepen in de Derde Wereld een groter aandeel krijgen in de toenemende welvaart van hun land dan ook op het hoogste niveau. Het landendoel achtten zij daarbij hooguit secundair: nuttig en misschien wel onmisbaar voor zover het bijdraagt tot een snellere en meer duurzame emancipatie van de doelgroepen, maar toch niet meer dan een afgeleid doel van het hogere, op de menselijke emancipatie gerichte streven – of, wat scherper gezegd: slechts een middel tot, geen doel op zich.

Onder degenen die dit standpunt huldigden konden grofweg twee groepen worden onderscheiden:

• zij die geen enkel vertrouwen (meer) hadden in de mogelijke uitkomsten van het internationale onderhandelingsproces tussen rijke en arme landen (bepaald als deze waren door onderhandelaars die in meerderheid niet geacht konden worden op te komen voor de belangen van de behoeftigen in hun landen), en

• zij die dit vertrouwen niet bij voorbaat wilden opgeven, al of niet omdat zij tevens van mening waren dat er zònder zulke onderhandelingen nog minder hoop zou zijn op reële en blijvende verbeteringen voor de doelgroepen.

De eerste groep viel als enige alternatief terug op de directe doelgroepensteun via het tweede spoor (uiteraard vooral in de vorm van hulp aan landen die zelf een goed doelgroepenbeleid uitvoeren, wat dan afhankelijk van de mate van fiducie in dat beleid ook in onvoorwaardelijke en indirecte vormen van doelgroepensteun zou kunnen uitmonden).^[58]

De tweede groep zou daarentegen van zowel dit doelgroepenspoor als het macro-economische landenspoor gebruik maken, net als De Koning, maar in ieder geval, en wellicht anders dan hij, ook bij dit laatste spoor het doel van de menselijke emancipatie de belangrijkste leidraad laten zijn. Kenmerkend voor deze groep was dat zij altijd en overal voorrang wilde geven aan maatregelen die tegelijkertijd, en zo mogelijk exclusief, bijdragen tot positieverbeteringen van de doelgroepen. Dit standpunt werd onder andere vertegenwoordigd door de NAR, onder meer in zijn al eerder aangehaalde advies over Unctad-5. Daarin werd gesteld dat De Konings ‘spreken over een tweesporig beleid een scheiding suggereert’, terwijl de NAR vond dat ‘voor beide vormen van beleid’ gold, of zou moeten gelden, ‘dat zij ten doel hebben het lot van de armste bevolkingsgroepen in ontwikkelingslanden te verbeteren.’ Het streven om deze landen ‘in staat te stellen op basis van gelijkwaardigheid deel te nemen aan het internationale verkeer’ zou die lotsverbetering dan ook slechts ‘langs indirecte weg’ mogelijk maken.

Het punt is echter dat zònder zulke structurele maatregelen in de macro-sfeer ook een direct op basisbehoeften gericht beleid minder goed mogelijk zou zijn: ‘het één kan in feite niet zonder het ander’, zo stelde de NAR op de volgende pagina, zodat ‘er eerder sprake zou moeten zijn van een koppeling van beleid dan van een tweesporig beleid’ (NAR 1979b, respectievelijk p. 7 en 8, cursivering toegevoegd).

Geheel in dezelfde geest luidde ook het standpunt in diverse adviezen van de Commissie Ontwikkelingssamenwerking (COS) van de PvdA in de jaren 1978-’79, door mij destijds als volgt samengevat:

‘Hier tegenover [bedoeld werd: tegenover De Konings tweesporenbeleid] stellen wij de noodzaak van een samenhangend beleid, waarin de (mondiale) macro-structurele en de (binnenlandse) micro-structurele aanpak aan elkaar zijn gekoppeld en, hetzij op directe, hetzij op indirecte wijze, worden gericht op de centrale en allesoverheersende doelstelling van een snelle lotsverbetering van de armste en meest ontrechte bevolkingsgroepen in de Derde Wereld. Eén doelstelling dus en geen twee, zoals het kabinet-Van Agt zegt.’^[59]

Men ziet: de argumentaties van beide standpunten waren praktisch gelijk aan die van De Koning,^[60] alleen de conclusies verschilden: één gemeenschappelijke doelstelling voor beide sporen bij deze critici, tegenover aparte doelstellingen voor elk spoor bij De Koning.

Was dit louter woordenspel, alleen bedoeld (althans wat het PvdA-standpunt betreft) om het verschil met De Konings beleid aan te scherpen en zich als oppositie te profileren?^[61] Of betekende dit één-doel-standpunt van de critici ook iets reëels?

In de zin dat het in elk geval een geloofsbelijdenis was, een politiek standpunt dat werd uitgedragen en dat aanhang probeerde te verwerven, was het standpunt dat de lotsverbetering van de minst bedeelden in de Derde Wereld definieerde als het hoogste doel en de centrale leidraad van het beleid dat werd voorgestaan, in elk geval iets reëels: het bestond en het was populair in Nederland, zeker ook in veel bredere kring dan alleen in de PvdA.

Maar verschilde dit beleid ook reëel van dat van de Koning, in die zin dat het niet alleen door een andere filosofie met bijbehorende beleidsideeën werd geleid, maar ook dat er iets anders werd gedaan, bijvoorbeeld: andere beleidsinstrumenten gehanteerd, of dezelfde instrumenten anders gehanteerd? Dat was een vraag waarover, in elk geval in PvdA-kring, nog weinig of niet was nagedacht. Als ik het even over mijzelf mag hebben: ik ben mij pas in 1979 en ’80 serieus in dit onderwerp gaan verdiepen, en de in noot 62 genoemde publicatie was daarvan het stoffelijke resultaat. Ik richtte mij met name op de vraag of, hoe, in hoeverre en onder welke voorwaarden, één centraal op de armsten in de Derde Wereld georiënteerde doelstelling politiek en technisch uitvoerbaar zou zijn in het kader van het eerste, macro-economische, beleidsspoor, gegeven de in principe bij dit spoor beschikbare en voornamelijk door context en specifieke probleemstellingen bepaalde beleidsinstrumenten. En uiteraard moest die vraag, om de analyse relevant te maken voor de Nederlandse beleidsdisussie, concreet worden toegespitst op de (technische en politieke) mogelijkheden die er voor een land als Nederland zouden zijn.

Inhoudelijk zijn diverse elementen van mijn bevindingen van destijds al enige malen in het voorgaande en in de eerdere hoofdstukken van deze studie naar voren gekomen, telkens als ik wees op het nauwelijks of niet bestaan van mogelijkheden om de baten van internationale onderhandelingsresultaten uitsluitend of voornamelijk ten goede te laten komen van arme en andere behoeftige bevolkingsgroepen. Als dat niet of slechts in beperkte mate mogelijk is, rijst vervolgens de vraag of het wèl realiseerbare onderhandelingsresultaat dan wellicht het voordeel van de twijfel zou kunnen verdienen – in die zin dat wat niet direct voor de minder bedeelden realiseerbaar is gebleken dan misschien wel indirect, en/of op termijn, gunstig zou kunnen uitwerken voor zulke groepen. Wie dat niet gelooft, of daarvan ook op termijn niets verwacht, heeft dan de keuze zijn instemming met zulke onderhandelingen afhankelijk te stellen van de bereidheid van voldoende andere partijen om wèl iets reëels ten behoeve van de doelgroepen te ondernemen, òf ertoe over te gaan de betreffende onderhandelingen te boycotten – wat waarschijnlijk ook bij de eerste keuze het enige praktiseerbare vervolg zal blijken te zijn.^[62]

Voor degenen die naar dit laatste neigen resteert dan alleen het enkel-spoor alternatief dat, samen met donorlanden die dezelfde mening zijn toegedaan, tracht het beste te maken van directe hulpverlening aan doelgroepen en aan landen die zelf een daarop gericht beleid voeren. Voor de overigen heeft een land als Nederland alleen de mogelijkheid om net als De Koning een tweesporenbeleid te volgen, met twee varianten: de ene met, net als bij hem, twee volstrekt gelijkwaardige, en elk op zichzelf als nastrevenswaard beschouwde doelstellingen, en de andere met één centraal op menselijke emancipatie gericht doel dat in beide sporen de beleidskeuzen bepaalt.^[63]

Politiek en filosofisch kan men dit verschil stellig als betekenisvol kwalificeren. Op zichzelf was het dan ook wel opmerkelijk dat een christen-democratische bewindsman als De Koning niet van stond af aan opteerde voor de tweede variant. Maar ik betwijfel of een Nederlands beleid dat zich, naast de spoor 2-activiteiten, ook bij spoor 1 nadrukkelijk, of zelfs uitsluitend,  op menselijke emancipatie zou richten in de praktijk méér en betere voordelen voor de behoeftigen en armsten zou (kunnen) opleveren dan een op landenemancipatie gericht spoor 1 à la De Koning.

De NAR liet in het hierboven al aangehaalde advies overigens merken de genoemde centrale doelstelling wèl van grote waarden te vinden. Na gesteld te hebben dat er ‘een nieuw denkraam’ geschapen moest worden, dat omschreven werd als ‘een nieuwe internationale orde ten gunste van de armen’, riep hij de regering dan ook op zich ‘voor en tijdens Unctad-5 te laten leiden door deze totaalconceptie, en te trachten zowel de besprekingen tussen de rijke landen onderling als die met de arme landen in deze richting te beïnvloeden’ (NAR 1979b, p. 8). We zullen zien of De Koning, ondanks zijn officieel anders getoonzette beleidsfilosofie, zich toch ontvankelijk toonde voor deze aanbeveling.

7.2.3   1979:  Op zoek naar nieuwe mogelijkheden

In deze en de volgende twee subparagrafen bespreek ik de verschillende internationale gebeurtenissen in de rest van deze periode en de Nederlandse beleidsontwikkelingen in dat verband. In de huidige subparagraaf, die zich op 1979 concentreert, betreft dit één grote Noord-Zuid-conferentie en de verlengingsonderhandelingen van de Lomé-conventie, met daar chronologisch tussenin de verschijning van De Konings structuurnota. In 7.2.4 gaat het om de zich in 1980 afspelende internationale onderhandelingen en het rapport van de Commissie-Brandt dat in het voorjaar uitkwam. En in 7.2.5 komen de initiatieven aan de orde die De Koning rond het Nederlandse voorzitters-halfjaar van de EG ontplooide in de eerste helft van 1981, en enkele internationale conferenties in de tweede helft van dit jaar.

Van alle conferenties en rapporten in deze drie jaren belicht ik in hoofdzaak alleen de algemene aspecten van voornamelijk politieke aard: voorbereidingen, hoofdonderwerpen van de agenda of de inhoud, globale uitkomsten en beleidsaanbevelingen. De meer specifieke details op de verschillende sectorterreinen die daarbij telkens in het geding waren, reserveer ik voor de laatste sub-paragraaf (7.2.6), waar de ontwikkelingen en besluiten die daarbij vielen in de vier jaren van deze periode per terrein chronologisch geanalyseerd zullen worden, samen met enkele algemenere thema’s.

Unctad-5 – nog fiducie in nieuwe pogingen?

De vraag in deze tussenkop, of er nog vertrouwen was in voortgezette bsprekingen, zal in deze periode zijn opgekomen bij velen die betere samenwerking tussen Noord en Zuid essentieel vonden voor de ontwikkelingskansen van arme landen en hun bevolking. Er waren diverse redenen om aan een ja-antwoord te twijfelen, en maar één om aan een neen te ontkomen: nòg grotere twijfel over de vraag welk alternatief die kansen dan wèl zou kunnen vergroten.

Dat er in elk geval nog een vijfde plenaire conferentie van de Unctad zou komen, namelijk al in 1979 – dat wil zeggen: één jaar eerder dan volgens de oorspronkelijk afgesproken intervallen van vier jaar –, bewijst dan ook niet per se dat er nog wèl fiducie was in een positievere afloop – hoewel misschien wel dat de hoop daarop nog niet geheel vervlogen was.^[64] En die hoop nam wellicht nog iets toe toen in maart 1979 eindelijk een beginselakkoord werd bereikt over het Common Fund voor grondstoffen, terwijl een maand later ook een voorlopige afronding plaatsvond van de al ruim vijf jaar durende Multilaterale Handelsonderhandelingen in de GATT (de Tokio-ronde, zoals die inmiddels werd genoemd) – al waren die uitkomsten natuurlijk nog niet bekend toen het besluit viel de conferentiedatum te vervroegen.

Hoe dan ook, Unctad-5 begon op 7 mei 1979, in Manilla op de Filippijnen, en eindigde traditioneel, na een nachtelijke slotzitting, op de zondagochtend van 3 juni, twee dagen later dan oorspronkelijk gepland. Eerst kort iets over de conferentievoorbereidingen, gevolgd door enkele meer algemene uitkomsten van de conferentie.

De (voorlopige) agenda, die op 17 september 1978 was vastgesteld door de Trade and Development Board van Unctad, bevatte wederom de bekende reeks van vaste Unctad-onderwerpen waarover al vele jaren onderhandeld was. De actuele crisissituatie in verschillende delen van de wereld was daar echter op een overkoepelende manier overheen geplaatst met het centrale agendapunt 8, waaronder de internationale handel en de economische situatie in de wereld geëvalueerd zouden worden met het oog op het faciliteren van structurele veranderingen daarin. Dit overigens in onverteerbaar VN-jargon opgeschreven agendapunt had volgens het verslag van de Nederlandse delegatie naar deze conferentie een zodanig ‘alomvattend karakter’, dat het Unctad-5 tot een ‘geschikt forum’ had kunnen maken voor het bijeenbrengen van allerlei tot dan toe slechts indirect en fragmentarisch behandelde aspecten van ‘interdependentie en structurele veranderingen’ – wat de lopende Noord-Zuid-dialoog nieuwe impulsen had kunnen bieden.^[65] Daar kwam echter weinig van terecht, voornamelijk omdat de vaste antagonisten van Unctad-conferenties – de G77 tegenover de leidende landen van de B-groep – het wederom over bijna niets eens konden worden.

Achter deze hoofdverdeeldheid zaten echter ook weer de bekende meningsverschillen binnen elk van de landengroepen. Die waren deze keer zelfs dieper dan ooit, omdat zij zich ook uitstrek- ten tot politiek-institutionele kwesties, met name omdat de grootste tegenstanders van Unctad (de VS^[66] en West-Duitsland) reeds vooraf hadden laten weten niet open te staan voor onderhandelingen binnen Unctad die naar hun mening beter in andere fora konden plaatsvinden. En dat maakte vruchtbaar overleg onder het genoemde centrale agendapunt bijna bij voorbaat kansloos. Daarnaast leek ook bij veel van de andere landen in de OESO en de EG, en niet minder ook in de LMC (de in dit boek gebruikte afkorting voor de Gelijkgezinden Landen), de bereidheid tot nieuwe concessies aan ontwikkelingslanden geringer dan ooit.

Net als de andere landen waren ook de LMC uiterst bezorgd over de toenemende onrust op de oliemarkten, en de stijgende inflatie- en dalende groeicijfers in eigen land. Bij deze groep van landen bleek dat met name bij de kort voor Unctad-5 belegde LMC-bijeenkomst in Brussel, april 1979 – de derde sinds het aantreden van De Koning. Volgens Dolman, die het fungeren van de groep vooraf aan en tijdens Unctad-5 onderzocht, deed Nederland daar een poging de aanwezige acht overige deelnemers te interesseren voor een vijftal concrete opvattingen die tijdens de conferentie gezamenlijk verdedigd zouden moeten worden. De reactie daarop was echter ‘buitengewoon lauw’, zodat ons land besloot ‘dat het in Manilla wellicht met groter succes in EG-verband zou kunnen opereren,’ terwijl ook de mogelijkheid van solistisch optreden werd opengehouden (Dolman 1979b, p. 546). Dit laatste was niet onverstandig, want ook in het gebruikelijke vooroverleg van de EG was, ondanks voorstellen van de Europese Commissie, niets gezamenlijks tot stand gekomen – evenmin trouwens als in het nog veel plichtmatiger vooroverleg van de B-groep en de OESO (MinEZ 1979, p. 6).

Wat de EG overigens nog voor een extra probleem plaatste was dat ten tijde van Unctad-5 ook de een jaar eerder begonnen onderhandelingen met de ACS-landen over de voortzetting van de Conventie van Lomé in een afrondingsstadium kwamen. Verschillende EG-landen, met Frankrijk voorop, wilden absoluut niet dat de eventueel in Unctad te maken afspraken ten behoeve van de Derde Wereld als geheel op enigerlei wijze de uniekheid van hun wederzijds voordelige samenwerking met de ACS-landen zouden aantasten. En dat betekende dat hun mogelijke concessies in Unctad noch groter mochten zijn dan wat de EG bereid was te gaan doen voor de ACS-landen, noch de eerdere ACS-voordelen in Lomé teniet mochten doen of te ver uithollen.^[67]

Naast Lomé zorgden natuurlijk ook de OPEC en de verschillende andere vormen van toenemende differentiatie en belangentegenstellingen tussen ontwikkelingslanden voor evenzovele hindernissen in de voorbereidingen van de G77. Ze werden weliswaar ook deze keer weer grotendeels aan het oog onttrokken door het alles toedekkende resultaat van de ministeriële voorbereidingsbijeenkomst van deze inmiddels tot 117 leden uitgegroeide Groep in Arusha, Tanzania, in februari 1979. De titel van het daar  aangenomen document luidde: ‘Arusha programme for collective self-reliance and framework for negotiations.’ Maar dat impliceerde niet dat men klaar was voor de onderhandelingen in Unctad, want ook in Manilla moest weer eindeloos worden gewacht op de uitkomsten van verder (voor)overleg binnen de G77.^[68]

De grootste vertraging ontstond zelfs bij het bovengenoemde centrale agendapunt 8, dat de verschillende onderwerpen en visies bij elkaar had willen brengen in een gezamenlijke discussie over de oorzaken en oplossingen van de actuele crises in de wereldeconomische verhoudingen.^[69] Ik merkte hierboven al op dat daarvan weinig terechtkwam, voornamelijk vanwege de meningsverschillen tussen beide partijen. In feite kwamen zij aan de beoogde dialoog daarover niet eens toe, eenvoudig omdat de G77 ‘pas in de laatste week’ van de conferentie met haar eerste ontwerptekst van de mogelijke conclusies op de proppen kwam! Met hulp van het Unctad-secretariaat had de Groep in Arusha weliswaar interessante economische analyses voorbereid (meer daarover volgt hieronder); maar voor controversiële zaken, zoals de plaats van energie in het internationale overleg, had de G77 nog geen standpunt kunnen formuleren! En dat werd ook in Manilla weer het struikelblok, want dankzij fel verzet van de OPEC bevatte de genoemde concepttekst van de G77 geen woord over energie!^[70]

Intussen was de B-groep niet passief blijven afwachten of en hoe de G77 er op dit punt uit zou komen. Haar, in strijd met de gewoonte, eerder dan dat van de G77 ingediende eigen tekstvoorstel behelsde niet alleen een poging tot het formuleren van een ‘gemeenschappelijke visie op het functioneren van het internationale economische systeem en op de samenhang der deelgebieden’, maar kende ook een evenwichtige, zij het misschien wat vage, operatieve paragraaf over energie, die erin voorzag dat ook op de behoefte van ontwikkelingslanden zonder olie moest worden gelet. De tijd die nog restte was echter, mede door het gebrek aan goede wil bij verschillende delegaties, te kort om nog iets anders te doen dan de kwestie door te verwijzen naar voortgaand overleg in de Unctad-Raad (MinEZ 1979, p. 15-19). Drie maanden later noteerde de lang verbeide structuurnota van De Koning dat in Unctad-5 ‘scheuren konden worden geconstateerd in het tot dan toe gesloten front van olie-exporterende en -importerende [ontwikkelings]landen’ (MinBuza 1979d, p. 125).

Andere meer algemene onderwerpen die eveneens in de in Arusha vastgestelde economische analyses van de G77 waren behandeld, werden extra problematisch omdat zij tevens institutionele controverses met zich meebrachten over wat wel en niet door Unctad mocht worden behandeld.^[71] Dit betrof bijvoorbeeld de terreinen van de handel en het protectionisme, en de monetaire aangelegenheden. Op het eerste terrein werd in de laatste week van de conferentie, wederom ten gevolge van de late indiening van de desbetreffende ontwerpresolutie van de G77, weliswaar een compromis bereikt dat met algemene stemmen werd aanvaard – maar dat had in de verwarde formuleringsstrijd op het eind zo goed als alle duidelijkheid verloren, terwijl het aanvankelijke voorstel van de ontwikkelingslanden om Unctad een taak te geven bij het identificeren van sectoren die ten behoeve van een betere internationale arbeidsverdeling geherstructureerd zouden moeten worden, op de valreep werd vervangen door een uitnodiging aan de GATT om toekomstig pro-tectionisme van ontwikkelde landen tegen importen uit ontwikkelingslanden aan een onderzoek te onderwerpen.^[72]

Op het gebied van de monetaire problematiek waren vanuit Unctad al sedert 1971, toen het internationale geldstelsel voor het eerst wankelde, pogingen ondernomen om de behandeling door en in het kader van het IMF te begeleiden met kritiek en voorstellen die het belang van ontwikkelingslanden onder de aandacht brachten. Naast een aantal inhoudelijke commentaren en wensen was in Arusha ook gepleit voor de vorming van een gouvernementele deskundigengroep, die de discussie over deze belangen zou voortzetten binnen Unctad. Omdat dit echter een doublure zou zijn van de binnen het IMF fungerende comité’s waren in Manilla de meeste B-groep-landen, en ook een aantal ontwikkelingslanden, niet hiervoor geporteerd. Dit voorstel maakte deel uit van een lange ontwerpresolutie waarvan ook een deel van de inhoudelijke gezichtspunten tot de laatste fase controversieel bleef, zodat in de slotzitting de zaken alleen met het houden van een stemming konden worden afgerond: 69 landen stemden voor, 17 waren tegen (waaronder het merendeel van de B-groep-landen), en 13 onthielden zich (naast Noorwegen ook Nederland, dat hiermee tot uitdrukking wilde brengen dat het wel instemde met de gesuggereerde deskundigengroep in Unctad – aldus het delegatieverslag, MinEZ 1979, p. 31 en 164-167).

Nederland in Manilla

Het licht dissidente gedrag van Nederland op dit punt bevestigde het na het mislukken van het LMC-overleg genomen besluit om in Unctad-5 desnoods los van de EG te zullen opereren. Er was nog één ander onderwerp waarbij Nederland zich afwijkend opstelde van de meeste andere rijke landen,^[73] maar dat wil niet zeggen dat het zich in alle andere gevallen bij voorbaat neerlegde bij alles wat door andere EG-staten of de Commissie was voorgesteld. Dolman, die ik hierover al eerder citeerde, vond zelfs dat het Nederlandse optreden in Manilla ‘een van de weinige plezierige verrassingen was.’ Dat was dan weliswaar pas nadat minister De Koning was gearriveerd, want de rede die zijn EZ-collega Van Aardenne in de plenaire vergadering van 8 mei had gehouden was juist nogal ‘teleurstellend’ geweest (Dolman 1979b, p. 548). Lezing van deze toespraak leert niet alleen dat het een uitermate vlak en ongeïnspireerd verhaal was, maar ook dat het qua geest en politieke toonzetting weinig leek op wat van te voren was opgeschreven in de delegatie-instructie.^[74] En dat was blijkbaar ook in de Tweede Kamer opgevallen, want De Koning had vlak voor zijn vertrek naar Manilla nog een ontmoeting gehad met de vaste commissie die daarover ging, waarbij ‘vooral de PvdA en D’66 op een meer progressief standpunt aandrongen’ (idem).

Volgens Dolman was de delegatie onder De Konings leiding inderdaad ‘bijzonder actief’ in enkele van de onderhandelingsgroepen van Unctad-5, waar zij ‘verschillende compromisvoorstellen deed.’ Veel meer dan dat schijnt het echter niet geweest te zijn, want in Dolmans voetnoot lichtte deze toe dat Nederland ‘in een aantal gevallen’ naliet zijn voorstellen ‘actief te bepleiten.’ Ook schijnt het deze voorstellen alleen via het EG-overleg in Manilla te hebben ingebracht.^[75] En misschien was Nederland er ook wel een beetje laat mee geweest.^[76]

Het was daarom wel wat overdreven van Bischoff van Heemskerck om De Koning lof toe te zwaaien voor het feit dat hij, ondanks zijn als pro-EG bekend staande houding, toch ‘de facto “uit de boot stapt” als de EG te onwillig blijft concessies te doen’ (Bischoff van Heemskerck 1979c, p. 534). Althans, noch de twee hierboven genoemde voorbeelden van licht atypisch stemgedrag, noch de eveneens door haar genoemde financiële toezegging bij het grondstoffenfonds (waarop ik pas in 7.2.6 inga) kunnen worden aangemerkt als meer dan tamelijk loze gebaren: ze kostten niets respectievelijk weinig en hadden geen of nauwelijks invloed op het gedrag van de meest onwillige staten. Nu is dat laatste bijna altijd het geval bij Nederlandse initiatieven, en was dit keer zelfs de bij LMC-bondgenoten aangetroffen bereidheid tot gezamenlijk stellingneme tegen deze weigerachtige landen te gering gebleken. Dat Nederlands daden in Unctad-5 dus klein en van geringe betekenis waren behoeft dan ook niet per se strijdig te zijn met de andere constatering van Bischoff, dat ons land ‘nogal progressief afstak bij de overige landen van de B-groep’ (idem)^[77] – alleen zei dat meer over de abominabele houding van de andere landen, dan over de vooruitstrevendheid van Nederland.

De kern van De Konings eigen oordeel, over zowel het eindresultaat van de conferentie als Nederlands rol daarin, was dan ook wat voorzichtiger, en realistisch: Unctad-5 had weliswaar ‘op bepaalde punten zeker vooruitgang geboekt’, maar ‘ten aanzien van de belangrijkste agendapunten een matig resultaat opgeleverd.’ En ‘Nederland heeft in vergelijking met de westerse landen een stimulerende rol kunnen vervullen.’^[78]

Mij resten nog twee vragen en een intern-Nederlandse aangelegenheid. De eerste vraag volgt uit de aanbeveling van de NAR die ik aan het eind van de vorige subparagraaf aanhaalde: deed De Koning op deze conferentie, waar de belangen van de armste groepen in ontwikkelingslanden voornamelijk op indirecte wijze aan de orde kwamen, misschien toch een poging om daar ook nog iets te bewerkstelligen dat in meer directe zin de belangen van deze groepen zou dienen? Het antwoord kan kort zijn: er werd in geen enkel verslag melding van gemaakt, en de inleiding van de delegatie-instructie leek zo’n poging eigenlijk ook wel uit te sluiten.^[79]

De tweede vraag betreft het vraagteken in de tussenkop van de vorige sectie, nu uitgebreid tot: als er vóór Unctad-5 al zo weinig fiducie was in de resultaten van verder Noord-Zuid-overleg, hoe werd daarover, of over de mogelijke alternatieven, dan na de conferentie gedacht? Ik beperk me tot slechts vier van de vele nabeschouwingen die er alleen al in Nederland aan Unctad-5 werden gewijd. De eerste twee waren nogal curieuze commentaren van twee oude tegenpolen, die weer snel meenden te weten hoe het verder moest: Professor F.van Dam en ex-minister Pronk. Van Dam (al weer twee jaar terug als hoofd van het Bureau Beleidsvoorbereiding van DGIS (SA), en vanaf 17 januari 1979 tevens plaatsvervangend DGIS), publiceerde zijn beschouwing reeds op 13 juni. Dat leek een poging tot geruststelling, suggererend dat het ‘mislukken’ van Unctad-5 niet zo erg was, en aanbevelend dat de zaken die in Unctad toch niet leken te kunnen slagen voortaan beter vergeten konden worden. En voor wat er dan wèl gedaan zou kunnen worden had Nederland al beleidsideeën in voorbereiding, of reeds voorgesteld, zo stelde de schrijver (ze komen hierna aan de orde). Er zou echter ook nog op gestudeerd moeten worden, want rijk noch arm leken goed te weten waar het heen moest.^[80]

De merkwaardigheid van Pronks nabeschouwing was van een heel andere aard. Hij noemde maar één (echte) oorzaak van de te geringe resultaten van de Noord-Zuid-dialoog in Unctad en in tal van andere fora: het ontbreken van ‘echte politieke wil (…) bij de landen met macht.’ En kwam met een variatie op zijn pleidooi na Unctad-3: geen verbreking van de relaties tussen Noord en Zuid, maar ‘een pauze’ in het overleg tussen beide. De vraag was niet alleen wat dit dan wel zou opleveren, maar meer nog: òf beide partijen wel de wil en het vermogen zouden hebben om, afzonderlijk of gezamenlijk, te doen wat Pronk het eerst nodig vond.^[81] Of, met een kleine herformulering van diens slotalinea in vragende vorm: als er geen ‘realistisch alternatief is voor onderhandelingen tussen in beginsel alle regeringen’, wie zou(den) dan ‘de huidige vorm en inhoud van die onderhandelingen, en de verhoudingen tussen de onderhandelingspartners’ moeten ‘wijzigen, alvorens de dialoog tussen Noord en Zuid voort te zetten’? (Pronk 1979, p. 558-559).^[82]

De intern-Nederlandse aangelegenheid, ten slotte, betreft eveneens Pronk. Tijdens diens aanwezigheid in Manilla werd hij door De Koning gepolst over zijn eventuele belangstelling voor de ontstane vacature van adjunct-secretaris-generaal bij Unctad. Pronk was toen niet geïnteresseerd. Maar dat veranderde nadat enige tijd later de Unctad-SG, Gamani Corea, nadrukkelijk aangaf alléén Pronk te willen hebben voor deze functie. En dat werd een pijnlijke affaire, niet alleen omdat de Nederlandse regering op dat moment al het hoofd van de BEB van EZ, Mr. F. J.C. Klinkenbergh, had voorgedragen als haar officiële kandidaat voor de post, maar ook omdat grote westerse landen (de VS, het VK, de BRD en Frankrijk) aangaven tegen Pronks benoeming te zijn. De zaak werd breed uitgemeten in de pers, maar Corea gaf geen krimp. Uiteindelijke zwichtte Nederland, dankzij de bemiddeling van fractieleider Lubbers van het CDA. Pronk verliet de Tweede Kamer op 18 augustus 1980 en vertrok naar Genève. En daar werd hij spoedig geconfronteerd met de kansloosheid van zijn hierboven geciteerde aanbevelingen. Er kwam zelfs een harde correctie toen dezelfde rijke landen de SG en zijn twee adjuncten ‘de wacht aanzegden.’^[83]

De Konings structuurnota

1979 was ook het jaar waarin het kabinet-Van Agt kwam met enkele belangrijke beleidsnota’s op het terrein van BuZa. De eerste was een gezamenlijke nota van Van der Klaauw en De Koning over De rechten van de mens in het buitenlands beleid, d.d. 3 mei 1979 (MinBuza 1979b). Daarnaast bracht de Koning alleen ook nog twee nota’s uit die in september verschenen als bijlagen bij de MvT voor 1980: een over Ontwikkelingssamenwerking in wereld-economisch perspectief (idem 1979c), en een over Verbetering van de kwaliteit van de bilaterale hulp (idem 1979e). Deze laatste nota en, voor zover relevant, de mensenrechtennota behandel ik in paragraaf 7.3.

De tweede nota, hier verder aangeduid als de ‘structuurnota’, was politiek en inhoudelijk gezien het belangrijkste beleidsstuk van De Koning als OS-minister. In de eerste plaats, omdat er tot dat moment nog nooit een voldoende gespecialiseerd beleidsstuk was gemaakt dat het grote en zeer heterogene terrein van de structurele ontwikkelingssamenwerking, of het NIEO-beleid, systematisch analyseerde en van een eigen beleidsfilosofie voorzag; en dat ook hoofdlijnen bevatte voor de Nederlandse opstelling in het internationale overleg, en concrete beleidsmaatregelen presenteerde die in dat overleg zouden worden ingebracht, en waar mogelijk alvast in het eigen beleid doorgevoerd).^[84] En in de tweede plaats, omdat voor een overgroot deel van dit terrein de primaire beleidsverantwoordelijkheid berustte bij de afzonderlijke ministeries van Financiën, EZ, L&V, V&W, O&W, Sociale Zaken, en andere soms per deelterreinen verschillende vakdepartementen. De competentie-afspraken die in het kabinet-Den Uyl waren gemaakt regelden alleen enkele procedures tussen OS en de eerste twee ministeries, maar beleidsinhoudelijk waren noch bij deze laatste, noch ten aanzien van de andere vakdepartementen ooit meer dan ad-hoc-ideeën en ad-hocdelegatie-instructies voor het structurele OS-beleid geformuleerd.^[85]

Het was dus zowel politiek als inhoudelijk een niet geringe taak die De Koning in het begin van zijn ministerschap aan zijn DGIS opdroeg, en mede daarom van niet te overschatten importantie dat het voornemen om deze nota uit te brengen reeds in de regeringsverklaring stond.^[86] Of er bij dit besluit meteen ook werd afgesproken hoe de nota zou worden voorbereid: van meet af aan in interdepartementaal overleg met de vakdepartementen, òf eerst een concept van BuZa-DGIS dat pas daarna met de vakdepartementen zou worden kortgesloten?, heb ik niet kunnen achterhalen. De werkelijke gang van zaken was in elk geval, dat DGIS eerst het concept maakte, en dat dit pas in een heel laat stadium aan de andere ministeries werd voorgelegd.^[87] Later zou blijken dat deze werkwijze niet zonder repercussies zou blijven.

Eerst echter iets over de opzet en globale inhoud van de nota. Na een inleidend hoofdstuk met enkele doelstellingen en uitgangspunten, volgt een hoofdstuk over ‘nieuwe realiteiten in de relaties met ontwikkelingslanden’ (p. 7) die tevens de leidraad zijn voor de vervolgens aan afzonderlijke deelgebieden gewijde hoofdstukken.^[88] Die gebieden zijn: de handel met ontwikkelingslanden in het algemeen (hoofdstuk 3), de grondstoffenproblematiek van deze landen (4), internationale arbeidsverdeling en herstructurering (5), financiële betrekkingen en internationaal monetair systeem (6), particuliere investeringen en multinationale ondernemingen (7), de wereldvoedsel-problematiek (8), wetenschap en technologie (9), en de energieproblematiek van ontwikkelingslanden (10). Op elk van deze terreinen worden eerst de actuele situatie en de knelpunten daarin besproken, waarna de relevante doelstellingen en de beleidsmogelijkheden met de daaruit voortvloeiende beleidsvoornemens worden geschetst. Die laatste worden in het slothoofdstuk 11 nog eens netjes op een rijtje gezet, gevolgd door een globale aanduiding van de financiële consequenties van de voorgenomen beleidswijzigingen.

De aldus gevolgde opzet van de structuurnota leidde tot een doorwrochte en goed gestructureerde analyse van wat er gaande was op de meeste onderdelen van dit brede beleidsterrein, en wat er gedaan kon en moest worden om de ontwikkelingskansen van de Derde Wereld te verbeteren.^[89] Die analyse steunde bovendien op een uitgebreide verzameling statistieken uit rapporten en literatuur en ander feitenmateriaal, en was zodanig helder opgeschreven dat de nota, ondanks de hier en daar misschien wel wat zware kost, goede aanknopingspunten bood voor gerichte voorlichting over de hoofdzaken van dit met veel misvattingen bezaaide terrein van de structurele ontwikkelingssamenwerking.^[90]

Eén kenmerk van de nota bemoeilijkte echter de ontvangst bij het grote publiek wel. Vooral dat deel van dit publiek dat zijn emotionele betrokkenheid bij de Derde Wereld voornamelijk uitdrukt in grootse ideaalbeelden en radicale ingrepen in de bestaande verhoudingen, zonder begrip voor de diepere wortels van maatschappelijke verhoudingen en de onvoorspelbaarheid van veel veranderingsprocessen daarin, herkende zich onvoldoende in de overwegend nuchtere en zakelijke uiteenzettingen van de nota. Koelheid en nauwgezetheid van analyse werden aangezien voor gebrek aan bevlogenheid of aan ideeën, zo niet als onwil om gevestigde posities aan te tasten. De pogingen van de nota om vanuit een welbewust realiteitsbesef aangrijpingspunten te formuleren voor een beleid dat kans zou maken op het vinden van medestanders in het internationale overleg van regeringen – noodzakelijk om structuurwijzigende maatregelen echt van de grond te krijgen – werden dus nauwelijks of niet begrepen. En dat bleef niet beperkt tot matig geïnformeerde delen van het publiek en van het nauwelijks beter wetende deel van de activistische Derde-Wereldbeweging dat inging op De Konings oproep in de Staatscourant om commentaar te leveren op de nota. Ook een deel van de meer gevestigde maatschappelijke organisaties, die aan het uitbrengen van zulke commentaren een deel van hun bestaansrecht ontlenen, toonde weinig erkenning van de onvermijdelijke beperkingen waarmee dit deel van De Konings beleid worstelde – of had politieke redenen om zijn nota af te kraken. Onwelwillendheid kenmerkte voorts ook een deel van de (semi)journalistieke reacties op de nota.^[91]

De meeste van de commentaren die in het volgende na- en voorjaar in de media verschenen zijn niet meer in volledig vorm terug te vinden. Een aantal nogal aselecte aanhalingen uit zes van de commentaren die door IS op bepaalde thema’s werden verzameld zijn daarenboven onbeoordeelbaar op de algemene teneur van hun kanttekeningen (IS-1980, p. 64-73). Ik beperk me daarom tot drie van de wel complete reacties,^[92] zij het tot alleen hun algemene opmerkingen over de nota (hun meningen over afzonderlijke deelterreinen, voor zover aanwezig of relevant, komen terug subparagraaf 7.2.6).

Eén van de commentaren uit de vakbeweging, dat van de FNV, heette weliswaar ‘een eerste reactie’, maar dat was niet aan de grondigheid en detaillering van de beschouwing te merken – hoewel misschien wel aan de slordigheid en oppervlakkigheid van de erin verwoorde meningen.^[93] Wat te denken, bij voorbeeld, van de hartekreet: ‘De vakbeweging duldt geen chaotisch stelsel van internationale economische betrekkingen, [dat] alleen de positie van enkele rijken versterkt of alleen de macht en de winsten van de multinationale ondernemingen ten goede komt’ (p. 442). Even feitelijk gebrekkig (in meer dan één opzicht) was de al eerder te vinden zin: ‘De Nederlandse regering laat dus in feite de internationale handel (…) enz. over aan de multinationale ondernemingen’ (p. 439, cursivering toegevoegd). Dit laatste werd alleen geconstateerd, niet expliciet afgekeurd, net zo min als de iets eerdere vermelding, dat de nota ‘welbewust kiest voor handhaving van het systeem van de georiënteerde markteconomie (…).’ Maar kritiek uitte de FNV wel in de zin waarin zij ‘het grote vertrouwen van de regering in het bedrijfsleven als motor van de vooruitgang onterecht’ noemde (idem).

De globale strekking van de FNV-bezwaren was dan ook duidelijk: zij vond dat in de nota de overheidstaak te beperkt werd opgevat, dat bij het interdependentiebeleid net zo’n ‘intern verdelingscriterium’ moest worden gehanteerd als bij het bilaterale doelgroepenbeleid, en dat ‘het zaak’ was ‘systemen die verhoudingen van overheersing en afhankelijkheid in stand houden, te vervangen door een samenleving waarin het persoonlijk en collectief recht op een rechtvaardiger en vrijer leven voor mensen en volken gegarandeerd wordt’ (respectievelijk p. 439, 441 en 442). Dit laatste was vermoedelijk meer een doelstelling voor de lange termijn dan een onmiddellijke beleidstaak, maar het was begrijpelijk dat het te hanteren ‘interne verdelingscriterium’ door De Koning werd voorzien van de vraag: ‘Hoe, in handelsrelaties?’ (p. 441, noot 17).

Over het algemene deel van het commentaar dat de NAR op verzoek van de minister leverde op deze nota, kan ik korter zijn: die was het, na de herhaling van zijn reeds uit het Unctad-advies bekende standpunt over de ene centrale doelstelling die de twee sporen van De Koning zou moeten leiden, eveneens ‘niet eens’ met de beperkte taakopvatting die de regering in de nota verdedigde.^[94]

Het derde commentaar was dat van de ook in de NAR opererende en in allerlei bladen en fora optredende wetenschapper, Louis Emmerij (voorheen onder andere betrokken bij het ILO-werk ten behoeve van het basisbehoeften-pleidooi). Het artikel dat deze in december 1979 publiceerde was echter niet zozeer een commentaar als wel een scherpe aanval op het beleid van De Koning naar aanleiding van de op prinsjesdag verschenen nota’s. Eveneens de lotsverbetering van de armste groepen in ontwikkelingslanden centraal stellend, verweet Emmerij de minister dat deze ‘het min of meer opgeeft een stevige greep te krijgen op het werkelijk bereiken van deze doelstelling.’ Want door ‘zich onmachtig te verklaren’ ten aanzien van de interne politiek van de ontwikkelingslanden werd niet alleen ‘de handdoek al bij voorbaat in de ring geworpen’, dit ‘timide de andere kant opkijken zodra onderwerpen van interne aangelegenheid opkomen’ was ook ‘een soort preutsheid die veelal een grote mate van hypocrisie òf totale onwetendheid’ verborg – bijvoorbeeld ten aanzien van de ‘waslijsten van eisen’ die het IMF en de Wereldbank aan ontwikkelingslanden opleggen. Ook zou de regering met haar opvattingen over de groeiende differentiatie binnen de G77 ‘gevaarlijk dicht bij een verdeel-en-heerspolitiek’ aan het naderen zijn, en zei zij ‘nu in de praktijk bijna “neen” tegen de NIEO.’ Met de ‘neorealistische’ beleidslijnen van de structuurnota was Nederland dan ook geen gidsland meer, volgens Emmerij, maar een ‘schapenland’ aan het worden.

Emmerij liet het niet bij dit snerend wegzetten van De Konings intenties en diens als ‘kwalijk’ gekwalificeerde pogingen tot realisme, maar kwam ook met een schets van een allesomvattend alternatief: ‘globale onderhandelingen’ over het interne beleid van zowel de rijke als de arme landen en ‘een pakket van internationale maatregelen consistent met de voorstellen op nationaal gebied.’ Herhaaldelijk betogend dat over een internationale herverdeling van inkomens niet te praten was zonder parallelle maatregelen op het gebied van de interne inkomensverdelingen, meende Emmerij blijkbaar dat als de rijke landen zelf hun nationale beleid maar bespreekbaar zouden maken de ontwikkelingslanden wel zouden (moeten) volgen.^[95]

De andere commentaren op de structuurnota hadden niet dezelfde kritische of negatieve toon als de bovenstaande, al kwam die van de NIO-Vereniging er wel dicht bij (IS 1980-2, p. 67-68). Opmerkelijker was echter dat alle in IS slechts gedeeltelijk geciteerde zes commentaren zich geenszins minder bezorgd toonden over het lot van de armste groepen in ontwikkelingslanden. De meeste pleitten zelfs eveneens voor een zo groot mogelijke voorrang voor deze groepen en het bevorderen van een bassisbehoeftenbeleid in die landen.^[96] Op dat punt was er in die tijd dus wèl een hoge mate van overeenstemming, misschien zelfs wel een groeiende consensus die zich tot in bredere kring uitstrekte.

Dit laatste standpunt werd in elk geval ook gedeeld door een zeer grote meerderheid, of zelfs het geheel, van de Tweede Kamer, zo blijkt uit de behandeling van de structuurnota in de Vaste Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking (VCO) op 11 februari 1980. De uitgebreide motie van het CDA-lid Aarts, die later met (bijna) algemene stemmen werd aangenomen, bevatte namelijk als één van de acht alinea’s met specifieke steun aan het in de Nota voorgenomen beleid de tekst, dat de Kamer ‘bovendien’ van mening was dat, ‘waar mogelijk, genoemde maatregelingen zodanig moeten worden genomen dat daardoor tegelijkertijd ook de positie van de armste en meest kwetsbare groepen in ontwikkelingslanden verbetert.’^[97]

Uiteraard werd door het ‘waar mogelijk’ in deze alinea het ‘tegelijkertijd’ van de aansporing minder problematisch. Deze meer politieke dan op reële mogelijkheden onderzochte wens van de Tweede Kamer maakte het voor De Koning ongetwijfeld gemakkelijker om zonder bezwaar zijn instemming met deze motie uit te spreken. Tijdens het debat op de genoemde datum is er in elk geval nauwelijks of niet gesproken over de geoorloofdheid van inmenging in de interne aangelegenheden van ontwikkelingslanden, of over de mogelijkheden daarvoor bij het internationale structuuroverleg.^[98] In principe zou de zoeven geciteerde alinea uit de motie-Aarts echter zowel de uitdrukking kunnen zijn geweest van een op dit punt bereikt compromis tussen de Kamer en de minister, als tegelijkertijd de functie hebben gehad de laatste eraan te herinneren dat diens reserves over de primair bij ontwikkelingslanden berustende verantwoordelijkheid voor hun interne beleid, de Kamer er niet van weerhielden hem op het hart te binden dat zij het zoveel mogelijk rechtstreeks koppelen van structuurmaatregelen aan baten ten behoeve van de armsten van groot belang vond.

Hoe dan ook, het politieke feit van deze Kameruitspraak geeft mij reden om ook in het navolgende te blijven nagaan of deze minister na deze debatten wèl, of wellicht nog met meer inzet, ging zoeken naar mogelijkheden om de door de Kamer gewenste directe koppeling aan verbeteringen voor de armste groepen handen en voeten te geven bij de uitvoering van de motie en de structuurnota in het internationale overleg.

Het verdere onderzoek hiernaar moet overigens worden ingebed in de meer algemene vraag of het aldus vastgestelde nieuwe structurele OS-beleid ook in de daarna volgende beleidspraktijk adequaat werd aangepakt en doorgezet, met name in de EG – want daar werd een groot gedeelte van de structurele ontwikkelingssamenwerking beslissend bepaald door gemeenschappelijke besluiten van de lidstaten. Dit is in de loop van de jaren een steeds vaker terugkerend punt van kritiek geworden op de overheid in het algemeen, met het verwijt aan de politiek dat die méér belust is op beleidsformulering dan op de uitvoering daarvan – dikwijls ook omdat doorgaans de rekening daarvoor pas bij de opvolgers op tafel komt. Recent hebben ook op het hier behandelde terrein drie oud-ambtenaren zich in vrij negatieve bewoordingen uitgelaten over de praktijk van de beleidsaanpak van deze structuurnota en De Konings houding daarbij. Zij deden dat zowel in gepubliceerde vorm als in de telefoongesprekken die ik naar aanleiding daarvan met hen voerde.^[99] Ik heb er wel vraagtekens bij, zoals ik van andere (even hooggeplaatste) ambtenaren ook andere geluiden (en ook wel aannemelijke verklaringen) heb vernomen. De gelegenheid om dit aspect nader te onderzoeken doet zich voor in subparagraaf 7.2.5 waar De Konings pogingen om een verbeterd EG ontwikkelingsbeleid van de grond te tillen, zullen worden besproken. Andere uitvoeringshandvatten komen aan de orde in de overige paragrafen van dit hoofdstuk.

Tot slot haal ik kort nog even enkele andere punten aan uit de hierboven genoemde Kamerdebatten over de structuurnota en de MvT voor 1980, die het vermelden waard zijn. In De Konings reacties was goed te merken dat hij tevens inging, zij het impliciet (althans in de IS-weergave van deze debatten) op enkele van de genoemde schriftelijke commentaren. Zeer expliciet was hij echter over Pronk en diens nieuwe fractiegenoot Knol, die ook in het derde kabinetsjaar nog steeds volhielden dat het beleid van deze regering anders was dan dat van de vorige, en dat dit beleid ‘in een aantal opzichten niet ver genoeg’ ging.^[100] Daargelaten wat Pronks bezwaren precies inhielden, was het opvallend hoeveel moeite De Koning opnieuw deed om deze kritiek te weerleggen: ‘volstrekt oneens’ met de beweerde andersheid, gevolgd door vier alinea’s waarin hij zei het geheel eens te zijn met wat Pronk afkeurde of wenselijk had gevonden, en dat zou dan ook in de nota te lezen zijn geweest. Slechts in één opzicht wilde de minister wel erkennen dat de nota ‘in belangrijke mate van het vroeger gevoerde beleid’ afweek, en dat was: dat zij ‘niet blijft steken bij het aangeven van wenselijke veranderingen’, maar concreet uitwerkte ‘hoe de eerste stappen in die richting kunnen worden gezet.’ Het was jammer dat De Koning de geloofwaardigheid van deze tegenargumentatie vervolgens bedierf met een overduidelijk onware slotzin: ‘Het [de nota] is voor het eerst een poging om tot realisatie van een structuurbeleid te komen’ (IS 1980-3, p. 95).

Op andere momenten betoogde De Koning ook dat de structuurnota ‘in grote lijnen dezelfde onderwerpen’ behandelde als het NIEO-actieprogramma van de G77 en het kort voor het latere Kamerdebat verschenen Rapport van de Commissie-Brandt. ‘Dezelfde onderwerpen’ zou natuurlijk geen opzien hoeven baren, maar De Koning suggereerde méér, namelijk: ‘dat – op enkele punten na – deze drie reeksen van voorstellen in belangrijke mate met elkaar sporen.’ Om dat te bewijzen, zou hij, zoals door diverse Kamerleden was gevraagd, ‘op korte termijn een vergelijkend overzicht voorleggen van de aanbevelingen’ in deze drie stukken (idem p. 94). Wat hij er niet bij zei, maar ongetwijfeld wilde suggereren, was dat daarmee dan tevens zou worden weerlegd dat deze regering de NIEO-doelstelling niet meer serieus nam; en dat Pronk, zelf lid van de Commissie-Brandt, dan moeilijk zou kunnen blijven roepen dat hij een beleid voorstond dat veel verder ging.

De brief van De Koning met de beloofde vergelijking werd in juni 1980 aan de Kamer gezonden (MinBuza 1980a). Ik zal er in 7.2.4, in de sectie over de Commissie-Brandt, op terugkomen. 

Lomé-2: voortzetting met enige verdieping en verbreding

Eerst keren we echter weer terug naar 1979, eigenlijk zelfs naar 1978, het relatief stille jaar in de Noord-Zuid-onderhandelingen. Voor de Europese Gemeenschap was 1978 namelijk eerder een jaar waarin een belangrijke doorbraak plaatsvond in de economische samenwerking tussen de lidstaten. Die voltrok zich toen tijdens de Europese Raad van juli in Bremen het initiatief werd genomen tot de vorming van een Europees Monetair Stelsel (EMS), met als voornaamste bestanddeel een nieuw wisselkoersarrangement tussen de lidstaten (uitgezonderd het VK), en met de Ecu als rekeneenheid.^[101]

Terwijl de daadwerkelijke start van dit EMS in maart 1979 (Mangé 1979, p. 536) de volgende stap betekende in de intensivering van het Europese integratiestreven, gevolgd door de eerste rechtstreekse verkiezingen van het Europese Parlement in juni, bood het in mei 1979 tot stand komende akkoord over de toetreding van Griekenland als tiende lidstaat de opening naar nieuwe uitbreidingen – Spanje en Portgugal zouden in 1986 volgen, terwijl in dat jaar ook een institutionele vernieuwing tot stand kwam met de aanvaarding van de Europese Akte (Middelaar 2009a, p. 500-501).^[102]

In deze sectie zal ik echter eerst stilstaan bij de verlenging van de Conventie van Lomé (hierna Lomé-2), die zowel enige verdieping als een verbreding van de EG-relaties met een steeds groter deel van de Derde Wereld met zich meebracht. In subparagraaf 7.2.5 zal ik nagaan of de pogingen van Nederland om een beter gezamenlijk Europees ontwikkelingsbeleid tot stand te brengen succes hadden.

Hoewel het akkoord ten behoeve van Lomé-2 op 31 oktober 1979 werd ondertekend – wederom in de hoofdstad van Togo – vonden er tot op de ondertekeningsdag nog allerlei onderhandelingen met de ACS-landen plaats. Er waren diverse punten van controverse, maar ik begin met de kwestie waarbij de EG zich ten slotte gedwongen zag een politieke nederlaag te accepteren: die om de mensenrechten.

Over mensenrechten en de vraag wat te doen als die in één van de deelnemende landen geschonden worden, was in de eerste Conventie niets geregeld. Toch kwamen er gedurende de looptijd zulke schendingen opnieuw, of nog steeds, voor, met als meest beruchte gevallen: Uganda (Idi Amin), Equatoriaal Guinée (Macías Nguema) en de Centraal-Afrikaanse Republiek (Bokassa). Omdat de EG deze toestanden veroordeelde en niet bereid was de hulpverlening voort te zetten alsof er niets aan de hand was, werd naast het eenzijdig stopzetten daarvan soms ook tot andere interventies overgegaan.^[103] Maar men wilde voortaan ook over officieel gelegitimeerde tegenmaatregelen beschikken en die zo mogelijk in overleg met ACS-deelnemers kunnen activeren. Daarom werd voorgesteld om in de  nieuwe Conventie een paragraaf op te nemen met principes, doelstellingen en handelingsrichtlijnen in geval van ernstige en langdurige schendingen – uiteraard alleen als die zich in ACS-landen voordeden.

Waarschijnlijk zou het weinig hebben uitgemaakt als dit laatste meer evenwichtig was gemaakt en ACS-staten ook waren uitgenodigd iets van het interne beleid in EG-staten te zeggen, want zij weigerden vierkant aan het EG-voorstel mee te werken. Volgens de ACS zouden zulke bepalingen onvermijdelijk leiden tot wat zij als ongeoorloofde inmenging in binnenlandse aangelegenheden beschouwden, en dat hoorde deze conventie niet te wettigen. Hoewel de EG tot ‘in de laatste fase van de onderhandelingen’ moeite bleef doen voor een compromis in de vorm van enkele zinsneden in de preambule, en ‘op het allerlaatste moment zelfs genoegen nam met een door beide partijen af te leggen gemeenschappelijke verklaring’ – het ACS-antwoord bleef nee. Uiteindelijk liet men het bij uitspraken in afzonderlijke redevoeringen van ACS en EG-vertegenwoordigers tijdens de ondertekeningsceremonie, waarbij beide partijen, ‘maar ieder op eigen wijze’ aandrongen op respect voor fundamentele rechten van de mensen’ (Cohen 1980, p. 518-519).

Wat deze ‘overwinning’ de ACS-landen mogelijk aan zelfrespect zal hebben opgeleverd, zij bereikten er in elk geval niet mee dat eenzijdige acties als die uit het verleden voortaan achterwege zouden blijven. In tegendeel, zoals de aangehaalde auteur, tevens lid van het Europese Parlement, even verderop opmerkte: ‘De situatie is weer gelijk aan die onder Lomé-1.’ Nadat drie weken na de ondertekening de Europese Raad in Brussel het ‘geheime’ besluit had genomen zich te zullen beraden op verdere actie indien in een ACS-staat fundamentele mensenrechten zouden worden ontkend, werd dat de gedragslijn. En dat had minder dan één jaar later tot gevolg dat, in de woorden van Cohen, ten aanzien van Liberia, waar in april 1980 een bloedige staatsgreep plaatsvond, ‘de toepassing van de Conventie’ door de EG unilateraal werd ‘bevroren’ – ook al had inmiddels ook de Organisatie van Afrikaanse Eenheid het nieuwe regime in Liberia veroordeeld (idem, p. 519). Het zou nog tot 1985, bij de ondertekening van de Lomé-3-Conventie, duren vooraleer de kwestie van de mensenrechten gemeenschappelijk geregeld kon worden.

Op bijna alle andere punten die de ACS-landen op hun oorspronkelijke verlanglijst hadden gezet, hield de EG in 1979 echter voet bij stuk. Tegenover de hoofdwens van de ACS-onderhandelaars, bijvoorbeeld: ‘structurele verbeteringen’ na te streven en de Conventie ‘om te buigen tot een dynamisch instrument dat in de eerste plaats hun economische ontwikkeling zou dienen’, had het EG-blok slechts willen meewerken aan ‘een (verbeterde) bestendiging van het bestaande akkoord’ (Mangé 1980, p. 619). Ten aanzien van de financiële overdrachten leverde dit dan ook een kloof op van meer dan 100 procent tussen het eerste onderhandelingsbod van de EG en de ACS-eisen. Na lang touwtrekken deed de EG er in juni 1979 nog iets bij, en dat werd in de vier volgende maanden niet meer veranderd.^[104] Het totaalbedrag kwam daarmee op ruim 5,2 mrd. ERE uit, nominaal 54 procent hoger dan wat onder Lomé-1 was overeengekomen.^[105]

Deze weinig tegemoetkomende houding van de Gemeenschap verhinderde echter niet dat de nieuwe Conventie ook weer enkele innovatieve elementen bevatte, al lagen die dan gedeeltelijk vooral op het terrein waaraan de EG het meest gehecht was: de eigen grondstoffenvoorziening. Niet alleen werd de Stabexregeling uitgebreid tot ruim het dubbele aantal^[106] van 25 producten en productgroepen van agrarische origine en (nog steeds) één mijnbouwproduct (ijzererts); naast iets ruimere toepassingsvoorwaarden dan in de vorige regeling, kwam er nu ook een voorziening voor (andere) mijnbouwproducten – vaak aangeduid met de naam Sysmin.

Dit laatste systeem verschilde principieel van Stabex, omdat het hier niet in de eerste plaats ging om compensatie van tegenvallende exportinkomsten van de betreffende delfstoffen, maar om het opvangen of voorkomen van productiedalingen en/of een verstoorde exportcapaciteit en/of dalingen van exportopbrengsten van zodanige omvang dat daardoor de toekomst van de betreffende sector in gevaar zou komen. Anders dan bij Stabex ging het bij Sysmin ook niet om inkomensoverdrachten aan de overheid van het exporterende land, maar om de financiering met zachte en langlopende leningen van specifieke investeringsprojecten die het gerezen of dreigende probleem zouden oplossen of voorkomen. De in eerste instantie uitverkoren delfstoffen waren: koper (inclusief de daarmee verbonden productie van kobalt), fosfaten, mangaan, bauxiet en aluminiumoxyde, en tin (plus ijzererts, nadat de Stabexregeling daarvoor zou zijn afgelopen). Maar andere minerale producten zouden kunnen worden toegevoegd als daar dezelfde problemen zouden blijken. Bovendien was er bepaald dat het ‘in het bijzonder’ ging om het repareren van dalingen in de op de EG gerichte exportcapaciteit van deze producten.^[107]

Met de genoemde rechtstreekse interventie in de probleemsector kreeg de EG dus bij Sysmin gedaan wat de Europese Commissie eerder, en nu ook weer, maar opnieuw tevergeefs had bepleit bij Stabex, namelijk dat de ontvangende regeringen zouden worden verplicht de compensatie-bedragen te besteden in de sector met de exporttegenvallers – een verplichting die de mogelijkheden van het betere alternatief: diversificatie weg uit de kwetsbare sector(en), juist belemmerde. In die zin boden de Sysmininvesteringen de EG dus een steviger uitzicht op blijvende levering van de gewenste grondstoffen – al zal stellig hebben meegespeeld dat toevoeging van deze mijnbouwproducten aan de bestaande Stabexregeling ook nog om andere redenen onaantrekkelijk was gevonden door de Commissie: compensatie van gederfde exportinkomsten zou niet alleen veel duurder zijn, maar ook door de bij de winning en verhandeling betrokken multinationale mijnbouwondernemingen misbruikt kunnen worden.^[108]

Veranderde de toevoeging van Sysmin, de toename van het aantal Stabexproducten en de wat ruimere toepassing van dit laatste systeem iets aan de bezwaren die in het vorige hoofdstuk werden geformuleerd ten aanzien van Stabex? Méér producten betekende natuurlijk wel dat zowel meer ACS-landen als een groter deel van hun exporten naar de EG in bepaalde situaties op financiële tegemoetkomingen konden rekenen – al zouden die dan bij Sysmin véél kleiner zijn dan bij Stabex.^[109] Hoewel dit op zichzelf wel winst was voor de betreffende ACS-landen, betrof het uiteraard nog altijd slechts een deel van hun totale exporten – die als geheel regelmatig met onzekere en tegenvallende opbrengsten werden geconfronteerd.^[110] Daarnaast zouden de Sysminbaten, net als die van Stabex in de eerste en nu ook weer in de tweede Conventie, alleen de ruwe grondstoffen en hun eerste fasen van verwerking betreffen, wat in beide gevallen fungeert als een prikkel tegen verdere verwerking tot halffabrikaten en eindproducten in de ACS-landen. Bovendien dreigden deze mogelijke baten de betreffende ACS-landen voortaan ook bij deze mineralen minder geïnteresseerd te maken in pogingen de prijzen op de internationale markten te stabiliseren door middel van grondstoffenovereenkomsten – waar ontwikkelingslanden buiten de ACS groep het juist wèl van moesten hebben, zoals deze andere landen mogelijk ook extra schade zouden lijden als gevolg van de door Stabex en Sysmin gestimuleerde afzettoename uit ACS-landen.

Kortom, wèl uitgebreidere steun voor de betreffende ACS-landen, maar verkeerde prikkels voor hun ontwikkelingsproces en solidariteit ondermijnende en concurrentie vergrotende nadelen voor andere ontwikkelingslanden – de oude bedenkingen tegen Stabex golden nog grotendeels en omvatten nu ook Sysmin.^[111]

Een van de andere nieuwe elementen in Lomé-2 betrof eveneens de mijnbouwsector in ACS-landen en het belang dat de EG had bij de uitbreiding daarvan. Mede gezien de relatief geringe belangstelling van Europese bedrijven voor de exploratie van delfstoffen in Afrika in het laatste decennium, met praktisch geen Europese investeringen meer sinds 1974 (volgens The Courier van november 1979, p. 31), bevatte de nieuwe Conventie een aantal voorzieningen ter opvoering van de buitenlandse toestroom van technologie en kapitaal; daaronder zaten verhoogde financiële en technische bijstand, rentesubsidies op EIB-leningen en andere EIB-inzet ten behoeve van projecten van gemeenschappelijk belang in de mijnbouw- en energiesector; die zouden kunnen fungeren als een catalysator van grotere particuliere investeringen uit EG-landen. Welkome verbeteringen dus.

Afgezien van enkele andere nieuwe elementen in onderwerpen waarover gezamenlijke verklaringen werden afgelegd (zoals de wederzijdse belofte van niet-discriminerende behandeling van werknemers uit elkaars landen), betroffen de andere verbeteringen in de Conventie voornamelijk veranderingen van afspraken die onder Lomé-1 niet ver genoeg gingen of onbevredigend hadden gewerkt. Voorbeelden daarvan waren de speciale behandeling van de minst ontwikkelde, op eilanden gelegen en door land omgeven ACS-staten en de uitbreiding en intensivering van de samenwerking gericht op zowel de verdere industrialisatie in het ACS-gebied als de verbetering van de landbouw. Tijdens de onderhandelingen over deze laatste twee punten hadden de ACS-landen het eerste veel belangrijker gevonden dan het laatste, terwijl voor de EG de industriesectie vooral moest dienen als een antwoord op de kritiek dat de Conventie de betreffende landen te veel vastpinde op de rol van grondstoffenleveranciers. Of dat kon overtuigen was echter de vraag, want de weliswaar flink uitgebreide tekst was opnieuw dermate vaag dat aan de effectiviteit getwijfeld werd – en dat gold ook voor de nieuwe landbouwparagrafen (Mangé 1980a, p. 621).

Daarnaast had de Europese Commissie een gemeenschappelijke regeling voorgesteld voor de bescherming van Europese particuliere investesteringen in de Lomé-regio’s – eveneens bedoeld om bij te dragen aan de industriële ontwikkeling van de laatste, maar niet zonder belang voor de EG. Het aanvankelijke voorstel ondervond echter van begin af aan moeilijkheden door onderlinge meningsverschillen tussen de EG-landen. Bovendien ontstond er op de valreep ook nog heibel over iets dat voor de ACS-landen onaanvaardbaar was. Daardoor werd dit eveneens een kwestie waarvoor nog op de ondertekeningsdag een oplossing moest worden gevonden, en dat lukte niet anders dan met een door vaagheid uitblinkende gemeenschappelijke verklaring over bevordering van particuliere investeringen.^[112]

De ACS-onderhandelaars hadden ook aangedrongen op meer verbeteringen van de handelssecties van de Conventie dan de EG uiteindelijk wilde toestaan. De door de behouden en op het punt van de oorsprongsregels wel iets verruimde niet-wederkerige voorkeurstarieven van de EG voor halffabrikaten en eindproducten uit de ACS-regio, dekten weliswaar bijna 100 procent van de betreffende exporten van de laatste, maar dat leek indrukwekkender dan het in werkelijkheid was – het grootste deel van deze exporten (80 procent) zou namelijk toch al op grond van GATT en Unctad-regelingen rechtenvrij toegang krijgen (al werd daarbij de concurrentie van andere, industrieel meer gevorderde ontwikkelingslanden, ook steeds groter). De nog ontbrekende 0,5 procent van de exporten op dit gebied – een percentage dat laag was juist omdat daarvoor de nog resterende invoertarieven (en hoeveelheidsbeperkingen) zeer effectief waren – betrof ‘gevoelige’ producten als textiel en kleding en bewerkte agrarische goederen die onder het GLB vielen, en daarvoor bleef de concessiebereidheid van de EG ook voor de ACS-landen nog altijd uiterst beperkt.

Ontbroken heeft het verder ook aan bereidheid om de reeds van Lomé-1 daterende vrijwaringsmaatregelen flink te verminderen, of geheel op te heffen. Dat kwam natuurlijk vooral door de verslechterende economische toestand, en die zorgde ervoor dat de EG evenmin in staat of genegen was iets over de noodzaak van een effectiever herstructureringsbeleid op te nemen in de nieuwe Conventie. Verder zij nog vermeld dat de voor onbepaalde tijd aangegane verplichting van de Gemeenschap om 1,4 mln. ton suiker tegen gegarandeerde prijs af te nemen van de 13 met name genoemde ACS-staten, vastgelegd in de eerste Conventie, in de nieuwe Conventie werd gecontinueerd, evenals de soortgelijke toezegging aan de drie gebieden die ten tijde van Lomé-1 nog een afhankelijke status hadden.

Van deze laatste drie was Suriname na zijn onafhankelijkheid intussen zelf toegetreden tot de Conventie, net als elf andere inmiddels eveneens onafhankelijk geworden staten. Samen met de 46 oorspronkelijke ACS-landen behoorden zij nu tot de 58 ACS-ondertekenaars van Lomé-2.^[113] Omdat de ratificatie in de verschillende landen echter nog veel tijd kostte, trad de nieuwe Conventie uiteindelijk pas op 1 januari 1981 in werking (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 32).

Had de Nederlandse regering gelijk met haar oordeel in de MvT voor 1981, dat in Lomé-2 ‘de positieve verworvenheden’ van Lomé-1 ‘behouden zijn gebleven, terwijl op enkele deelterreinen zelfs sprake is van duidelijke verbeteringen ten gunste van de ACS-staten’ (MinBuza 1980b, nr. 2, p.125)? Dat was wat sterk gezegd, hoewel niet per se onjuist. Maar het was wèl te eenzijdig positief, omdat verzwegen werd dat ook de negatieve aspecten van de Conventie waren versterkt en uitgebreid.^[114] De mening van het kabinet-Van Agt, dat Lomé-2 ‘een belangrijke stap [was] in de richting van consolidatie en versterking van de banden van de EG met de ACS-staten’ (idem) was dan ook feitelijk juist, maar wel te kritiseren om haar instemming met het op zichzelf betreurenswaardige feit dat deze en andere ontwikkelingslanden er ook schade van zouden lijden. Dat de regering tegelijkertijd vond dat de EG ‘haar beleid ook in mondiale zin zal moeten intensiveren’ en dat Nederland daarom ‘zal blijven pleiten voor een vergroting van de communautaire hulpinspanning ten behoeve van de niet-geassocieerde landen’ (idem), doet, juist door de verdediging van het door eigenbelang en historische banden bepaalde verschil in behandeling, aan deze kritiek weinig af.

7.2.4  1980:  Irrationele manoeuvres en kansloze voorstellen

De gebeurtenissen die ik in deze en de volgende sectie behandel speelden zich af in de eerste twee maanden van 1980. Aan de eerste, Unido-3: wederom een conferentie die tot de ‘grote’ Noord-Zuid-bijeenkomsten behoorde, besteed ik slechts beperkt aandacht – niet omdat het een onbelangrijke conferentie was, maar wel omdat er deze keer eens geen meningsverschil was over de conclusie dat zij ‘een zwarte bladzijde’ opleverde ‘in de dialoog tussen arme en rijke landen’ (IS 1980-3, p. 89). Dat roept niet alleen kanttekeningen op over de schuldvraag, maar ook over wat Nederland deed om deze mislukking te voorkomen.

In de sectie daarna behandel ik de ontvangst en de inhoud van het belangrijke rapport van de Commissie-Brandt, dat in februari 1980 verscheen. Dat kreeg in Nederland relatief veel aandacht, maar internationaal werd het overschaduwd door het voorstel dat de G77 reeds in 1979 had gelanceerd voor een nieuwe ronde van wereldwijde onderhandelingen. Daarover zouden besluiten moeten worden genomen tijdens de veel eerder geplande nieuwe speciale vergadering van de VN-Assemblee in augustus-september 1980, die oorspronkelijk alleen over het Derde Ontwikkelingsdecennium van de VN zou gaan. De verwikkelingen in de aanloop naar deze gecombineerde besprekingen en de afloop daarvan komen aan de orde in de laatste sectie van deze subparagraaf.

Unido-3: Een strategische nederlaag in een dubieuze strategie

De derde conferentie van deze VN Organisatie voor Industriële Ontwikkeling vond plaats in New Delhi, van 21 januari tot en met 9 februari 1980, bijna vijf jaar na de tweede conferentie, die bekend werd vanwege de daar aangenomen, naar de conferentieplaats vernoemde, ‘Lima-doelstelling’ (besproken in het vorige hoofdstuk, p. 498). Het BuZa-maandblad IS gaf een heldere analyse van de conferentie-agenda van Unido-3 en de voornaamste redenen waarom dat wat de G77 hier wilde bereiken op een mislukking uitliep.

Volgens deze (eveneens anonieme) IS-auteur werd die mislukking veroorzaakt door een aantal eisen van de G77 die voor de westerse B-groep niet acceptabel waren (IS 1980-3, p. 88). Dikwijls is een zo eenzijdig oordeel niet in de haak – de weigering van de B-groep zal toch ook wel een factor zijn geweest? In dit geval moet echter worden erkend, dat er toch wel getwijfeld mocht worden aan de rationaliteit van het G77-gedrag.

Het eerste punt waarop gewezen moet worden is, dat het voorbereidingsproces van Unido-3 geenszins de indruk wekte dat er een fiasco op komst was. In tegendeel zelfs. Er waren in juli en september 1979 door het in Wenen gevestigde Unido-secretariaat enkele belangrijke rapporten uitgebracht. Daaraan hadden niet alleen diverse westerse deskundigen meegewerkt, maar de bevindingen waren ook door de OESO-landen meegenomen in hun voorbereiding van de conferentie.^[115] Waaruit mag worden afgeleid dat er constructief-kritisch werd toegewerkt naar deze conferentie. Waarom liep het in New Delhi dan toch nog mis?

Dat moet minstens, maar misschien niet alleen, worden toegeschreven aan de merkwaardige manoeuvre van de G77 in de eerste weken van de conferentie. Terwijl het toen gaande plenaire debat een opvallende gelijkgerichtheid in denken leek te suggeren (IS 1980-3, p. 87), wellicht mede dankzij de degelijkheid van de analyses en de redelijkheid van de onderhandelings-voorstellen die het Unido-secretariaat had voorbereid, vond de G77 het opportuun deze voorstellen van tafel te vegen en zich in plaats daarvan te baseren op haar eigen voorstellen die pas kort tevoren waren opgesteld door de ministersconferentie van de Groep in Havanna, december 1979 (idem). De daar aangenomen Declaratie en het bijbehorende Actieprogramma bevatten onder andere een voorgesteld industrialisatiefonds van tweemaal de omvang die het Unido-secretariaat als nodig had geschat.^[116] Ook verving de G77 het door Unido nader uitgewerkte consultatiemechanisme door sectorgewijze, intergouvernementele onderhandelingen over, nota bene: de overplaatsing van bedrijven van rijke naar arme landen – alsof regeringen en niet ondernemingen beslisten over de locatie van bedrijfsvestigingen.

Dit waren voor de B-groep duidelijk geen bespreekbare voorstellen. Toen er na ruim twee weken vergaderen nog altijd geen toenadering zichtbaar was, probeerde gastland en voorzitter van de conferentie, India, in een kleine onderhandelingsgroep een compromis uit te werken dat de conferentie kon redden. Het lukte bijna, maar toen duidelijk werd dat twee, gedeeltelijk andere zaken in zoverre onverteerbaar bleven voor de B-groep, dat deze niet verder wilde gaan dan een stemonthouding, trok India het compromis terug en besloot de G77 haar oorspronkelijke Havanna-declaratie en actieprogramma in stemming te laten komen.

De uitkomst was, zonder overdrijving, een afgang voor de G77: niet alleen werden haar teksten slechts door een meerderheid van 83 voorstemmende ontwikkelings- en D-groeplanden aangenomen – wat wil zeggen dat vermoedelijk zo’n 40 G77-leden zich formeel van stemming onthielden, of afwezig waren. Maar er was ook onder de wèl voorstemmende delegaties, volgens IS, ‘een groot aantal ontwikkelingslanden’ dat naderhand met stemverklaringen kwam die afstand namen van essentiële onderdelen van het officiële meerderheidsbesluit, zoals ook de D-groep bij monde van de Russische afgevaardige liet weten zich uiteraard niet gebonden te achten een deel van de financiering voor haar rekening te nemen (IS 1980-3, p. 89). En de B-groep, ten slotte, die veranderde haar stemonthouding ten aanzien van het compromis in een eenparige tegenstem tegen de G77-teksten.

Was de eerder aangekondigde onthouding van de B-groep iets waar de G77 overheen had moeten (kunnen) stappen teneinde de inhoudelijk winst van het Indiase compromis te laten zegevieren? Of was die winst gewoon tè beperkt of sowieso slechts secundair ten opzichte van een desnoods dan maar door een meerderheid goedgekeurde vaststelling van de oorspronkelijke Havanna-declaratie met haar actieprogramma? Ook als in dat geval de B-groep, de belangrijkste financier, daar niet aan zou hebben meegewerkt? Gezien de uitslag verkoos de G77 het laatste, maar wat zij dacht daarmee te bereiken is een raadsel. Opnieuw dus een alles-of-niets-strategie die met niets eindigde?^[117]

Dezelfde bron meldt overigens dat Nederland al in een eerder stadium van de conferentie overwoog om zelf een resolutie in te dienen, die de standpunten over de benodigde financiën nader tot elkaar had kunnen brengen. Of dat een zinvol initiatief zou zijn geweest is echter niet meer uit te maken, niet alleen omdat in het artikel elk detail ontbrak, maar ook omdat het al werd ingetrokken toen tijdens het vooroverleg erover in de EG-groep bleek ‘dat een aantal landen er niet voor voelde extra financiën op tafel te leggen’ (IS 1980-3, p. 89). Als dit accuraat is gerapporteerd zou dus niet de hele EG-groep geweigerd hebben. Had dit geen aanleiding kunnen zijn het Nederlandse initiatief wèl door te laten gaan?

Een blik in de delegatie-instructie leert echter dat er deze keer wel een heel sterke oriëntatie op EG-gemeenschappelijkheid was voorgeschreven. Het eerder geciteerde ‘ja, mits’ van De Koning – implicerend dat communautaire standpunten alleen gezocht zouden worden als dat beter was voor ontwikkelingslanden – leek inmiddels (of misschien alleen bij Unido?) verleden tijd te zijn.^[118] En dat was temeer vreemd omdat de delegatie-instructie voor Unido-zaken niet onder gedeelde verantwoordelijkheid met enige andere minister stond, maar een exclusieve bevoegdheid van De Koning was (uiteraard afgezien van de goedkeuring door de ministerraad). De Koning was zelf ook aanwezig in New Delhi – zij het misschien alleen in het begin, zodat hij de Nederlandse bemiddelingspoging niet persoonlijk kracht kon bijzetten, terwijl hij ook bij de slotonderhandelingen over de Indiase compromispoging ontbrak.^[119] Kennelijk was hij daar niet op voorbereid, of heeft hij daarmee geen rekening willen houden. Dat, en het blijkbaar niet al te ijverige zoeken naar progressieve medestanders binnen en buiten de EG, kunnen dus een slechte beurt worden genoemd voor een minister die een beter EG-beleid wil bevorderen.^[120] 

Commissie-Brandt: een nieuw rapport voor dovemansoren?

Het rapport van de Commissie-Brandt, dat in februari 1980 werd uitgebracht, gaf De Koning gelegenheid een betere indruk te maken. De in december 1977 begonnen klus van de oud-Bondskanselier van West-Duitsland werd op 12 februari 1980 afgerond met de aanbieding van het ruim 300 pagina’s dikke rapport (Brandt et al. 1980a) aan de VN-SG Waldheim – via wie het vervolgens officieel bij de regeringen van Noord en Zuid op tafel kwam.^[121]

De Koning maakte er meteen werk van om het op bijzondere wijze onder de aandacht te brengen van andere regeringen en van verschillende maatschappelijke geledingen en het grote publiek in Nederland. Er werd binnen zeer korte tijd een integrale Nederlandse vertaling geproduceerd (Brandt et al. 1980b), die voor een symbolische prijs van f. 10,- op de markt kwam – vier maanden later waren er alleen in Nederland al 5.000 exemplaren van verkocht, en nog eens 12 maanden verder waren er van de Engelse uitgave alleen in het VK al 150.000 over de toonbank gegaan (IS respectievelijk 1980-6, p. 218, en 1981-7, p. 306). Nadat de Nederlandse regering reeds de helft van het Commissiewerk had gefinancierd, nam zij ook de vestiging van een follow-up bureau voor haar rekening, dat onderdak vond bij het Institute of Social Studies in Den Haag. Dit bureau droeg onder andere zorg voor verdere vertalingen in het buitenland. Drie jaar later, bij de publicatie van een vervolgrapport van de Commissie-Brandt, was Brandt-1 reeds in 21 talen uitgebracht (Brandt et al. 1983, p.164).

De derde daad die De Koning in 1980 stelde was de organisatie van een groot symposium op 17 mei in het Congresgebouw in Den Haag, bedoeld om het rapport en zijn beleidsvoorstellen nationaal en internationaal in de schijnwerpers te zetten. Bij die bijeenkomst waren niet alleen Willy Brandt en een aantal leden van zijn Commissie aanwezig, maar ook de ruim twee weken daarvoor aangetreden koningin Beatrix, haar gemaal prins Claus, en prinses Juliana, naast een groot aantal Kamerleden, ambassadeurs en andere hoogwaardigheidsbekleders. Grote belangstelling van de media was dus verzekerd. Verder was de organisatie van de presentatie in die zin origineel, dat na een inleiding door Commissielid Shridath Ramphal (ex-minister van Guyana en SG van het Britse Commonwealth) en een grote rede van minister De Koning (die ik verderop analyseer), een zestal vertegenwoordigers van drie maatschappelijke geledingen en de voorzitter van de NCO waren gevraagd hun oordeel te geven over de inhoud van het rapport en de bruikbaarheid van zijn beleidsvoorstellen.^[122]

Volgens de organisatie hadden zich van tevoren 8.000 belangstellenden aangemeld voor de manifestatie, maar daarvan konden slechts ‘enkele duizenden’ worden toegelaten tot het Congresgebouw, waar zij in de hoofdzaal in discussie konden gaan met Commissieleden en andere aanwezige experts, of in andere zalen het debat op videoschermen konden volgen. ‘De gewone man praat met toppolitici over steun aan arme landen’, zo kopte Het Vaderland van 19 mei 1980 na het weekend, en dat typeerde heel goed één van de nevenoogmerken die ook de Commissie zelf had gehad met het uitbrengen van haar rapport.

Alvorens in te gaan op de vraag wat een campagne als deze kon betekenen voor het bevordederen van verbeterde besluitvorming van regeringen in Noord en Zuid, dient echter eerst iets te worden gezegd over het rapport zelf en de wijze waarop de Commissie tewerk was gegaan.

Om te beginnen: de formatie van de Commissie had nog heel wat voeten in aarde gehad; er was bij de verschillende regeringen namelijk meteen scepsis over het nut: ontwikkelde landen vreesden aanbevelingen waardoor zij onder druk zouden komen te staan om iets te doen dat hen niet uitkwam, of dat strijdig zou zijn met iets dat zij zelf belangrijk(er) achtten  – en dat was met het oog op de allengs verslechterende economisch situatie geen verrassing. Ontwikkelingslanden hadden deze vrees uiteraard ook, met name voor opmerkingen over het beleid dat zij in eigen land zouden moeten voeren. Maar deze laatste vroegen zich ook af of een Commissie van privé-personen zonder binding met regeringen wel iets voor hen kon betekenen, of erger: of die geen schade zou toebrengen aan wat tot nu toe was bereikt, of wat misschien anderszins het beleid en/ of hun doeleinden in de onderhandelingen met Noord zou doorkruisen. In een wereld waar nationale soevereiniteit geldt als het hoogste goed, is men niet ingenomen met interventies van een wellicht goed bedoelend, maar niet te dirigeren, groepje particulieren dat niet alleen pretendeert wijzer te zijn, maar ook hoopt belangentegenstellingen en andere hindernissen te overwinnen die uiteindelijk toch door de regeringen zelf moeten worden opgelost.^[123]

Het kostte maanden overredingskunst om dit soort niet geheel irreële bezwaren tot bedaren te brengen – wat wel een voorwaarde was omdat er zonder het groene licht van hun regeringen weinig deskundigen bereid zouden zijn zich beschikbaar te stellen voor Brandts Commissie. Bovendien zocht deze niet alleen naar expertise in wetenschappelijke en praktisch bestuurlijke zin, maar ook naar personen met grote politieke ervaring en gezag die tegelijkertijd representatieve kwaliteiten èn onafhankelijk denken in zich konden verenigen. En natuurlijk moesten zij ook nog eens voldoende communicatief en zodanig flexibel zijn, dat zij samen met de andere leden een zoveel mogelijk eensluidend advies tot stand zouden kunnen brengen. Het was dus bij voorbaat duidelijk dat zonder voldoende eensgezindheid en zonder fiat van de overheden het toekomstige rapport van de Commissie onmogelijk het gezag zou kunnen krijgen dat voor haar optreden nodig was.

Zijn Brandt, en achter hem McNamara, die de officiële en doorslaggevende initiatiefnemer was, daarin geslaagd? Het gouvernementele fiat kwam er, zij het voornamelijk oogluikend: nadat Perez Guerero in een perscommuniqué had laten weten er vertrouwen in te hebben (IS 1978 1, p. 3), konden de regeringen van de OESO-landen niet meer achterblijven. Maar die van het Oost-blok weigerden, hoezeer Brandt ook bleef proberen individuen uit die regio in persoonlijke capaciteit voor de Commissie te werven. Zoals altijd: zij zagen het ontwikkelingsprobleem niet als door hen veroorzaakt, dus wensten zij zich afzijdig te houden. Brandt kon op 29 november 1977 slechts verklaren te hopen dat de socialistische landen zich nog wel op andere wijzen bij de voorbereidingen zouden laten betrekken.^[124]

Wat de Commissiesamenstelling betreft was de rest van de wereld, op één aspect na, redelijk en evenwichtig vertegenwoordigd, zij het dat de Derde Wereld, met drie landen per continent, slechts een meerderheid had van één lid (Yoegoslavië). Qua beroepsgroep domineerden de politici, merendeels ex, maar ook enkelen die nog steeds officiële functies bekleedden. Eén derde van de Commissie kwam uit het bedrijfsleven of de semipublieke sfeer, terwijl OPEC met drie personen aanwezig was. De meeste leden bezaten overigens een combinatie van bovengenoemde hoedanigheden. Er was echter één groep die op de meest extreme manier was ondervertegenwoordigd – eigenlijk zelfs niet vertegenwoordigd was, omdat het enige vrouwelijke lid van de Commissie uit de VS kwam – wat haar land tevens het enige oververtegenwoordigde land maakte omdat het op deze wijze twee leden kende.^[125]

Duidelijk was overigens dat wat de Commissie mogelijk aan representativiteit mankeerde ruim gecompenseerd werd door de aanwezigheid van figuren met belangrijke posities, voorheen of nog steeds, in de centra van politiek-economische macht in de wereld van toen. Of deze macht op zichzelf voldoende gewicht in de schaal kon leggen om de bovengenoemde scepsis in regeringskringen weg te nemen, bleef echter de grote vraag.^[126]

Zelf had de Commissie bedacht deze weerstand het best te kunnen bestrijden door zich zowel tijdens haar voorbereidingen als in haar eindrapport in de eerste plaats te laten leiden door wat te omschrijven zou zijn als het gemeenschappelijke belang van Noord en Zuid. In de woorden van Brandt bij de eerste zitting van de Commissie: te proberen ‘de sfeer van confrontatie die op het ogenblik nog heerst tussen Noord en Zuid te verminderen en te vervangen door een sterker doorgedrongen besef van wederzijds belang en het gezamenlijke streven’ (IS 1978-1, p. 5). De Commissie erkende weliswaar terdege dat deze idee van gemeenschappelijkheid en samenwerking alleen niet voldoende zou zijn: landen laten zich immers lang niet altijd leiden door wat op termijn goed is voor het land als geheel; afhankelijk van de politieke constellatie kunnen verschillende deelbelangen de doorslag geven. Daarnaast gaat het er bij onderhandelingen tussen ongelijke partijen niet zozeer om dat beiden even veel voordeel kunnen behalen, maar dat de zwakkere er zoveel méér beter van wordt dat de ongelijkheid tussen hen mettertijd kleiner wordt. En soms spelen er ook sentimenten en overwegingen mee die verhinderen dat het wederzijdse belang adequaat wordt meegewogen – zoals een in het verleden geworteld wantrouwen tussen bepaalde staten en landengroepen, of gebrek aan vertrouwen dat de wederpartij bereid en in staat is de afgesproken (tegen)prestaties te leveren.^[127]

Desalniettemin meende Brandts Commissie met een goede analyse van de feiten en een afgewogen presentatie van de risico’s die uit het voortduren van de huidige problemen voortvloeien, en zonder te beweren dat een en ander ‘zonder kosten [zou] zijn voor het Noorden’, een zodanig geheel van uitgangspunten en concrete beleidsvoorstellen op tafel te kunnen leggen ‘dat zowel het Noorden als het Zuiden er veel voor terugkrijgen’ (Brandt et al. 1980b, p. 49-50).

De Commissie realiseerde zich echter tegelijkertijd dat zij daarvoor ook de publieke opinie in de diverse landen moest zien te bewerken met haar rapport – zonder druk vanuit de samenleving zouden beleidsverantwoordelijken immers weinig neiging hebben om voortaan een heel andere weg in te slaan. En dat maakte haar werk er niet eenvoudiger op: een analyse maken die zowel de massa aanspreekt als beleidsmakers geschikte handvatten geeft voor de bepleite aanpak, loopt het gevaar zowel voor de ene als de andere geadresseerde tekort te schieten. De Brandt-Commissie probeerde dit te voorkomen door vanaf het begin politici en publiek zoveel mogelijk direct bij haar werk te betrekken. Zij deed dat met name door uitgebreide consultaties en informatie-uitwisselingen te houden in beleidskringen in alle delen van de wereld, die waar mogelijk werden gecombineerd met analytische beschouwingen, interviews en publieke discussies, waarmee de bevolking kon worden voorgelicht over de urgentie van de problematiek en het belang van een adequater beleid.^[128] Op deze wijze trachtte de Commissie-Brandt  als het ware de akker te prepareren waarin het zaad van haar rapport zou moeten ontkiemen.

Gegeven deze dubbele doelstelling was het onvermijdelijk dat Brandt-1 meer een politiek dan wetenschappelijk rapport opleverde: naast een bepaalde kleuring van de feiten probeerde het hier en daar ook kool èn geit te sparen. Dit laatste gebeurde onder andere bij het aparte argument waarmee de Commissie haar pleidooi voor samenwerking en gemeenschappelijkheid onderstreepte: nadrukkelijk wijzen op ‘de verantwoordelijkheid van het Zuiden om maatregelen van internationale sociale rechtvaardigheid aan te vullen met binnenlandse maatregelen die hetzelfde doel hebben’ (idem p. 49). Dat was in het intergouvernementele verkeer een tamelijk nieuw en politiek uiterst belangrijk accent in het rapport. Jammer was echter dat de Commissie er in haar speciale hoofdstuk gewijd aan ‘De taak van het Zuiden’ voor terugschrok de vervulling van deze verantwoordelijkheid door de elites van ontwikkelingslanden voor te stellen als een conditio sine qua non voor hervorming van het mondiale systeem. Zij toonde zich daarmee te beducht voor negatieve reacties uit die kringen en onkritisch over het notoir zwakke punt in de onderhandelingsstrategie van de G77, die alleen eisen stelt aan rijke landen en veelal genoegen neemt met weinig of geen tegenprestaties en ondersteunend eigen beleid van arme landen.^[129]

A priori tegenstanders van de Brandt-1-benadering zochten en vonden ook andere stokken om hond te slaan in het rapport. Zo is het na zijn verschijning bijvoorbeeld bekritiseerd om zijn al te pretentieuze titel ‘Programme for Survival’: juist en terecht voor de een, en onnodig alarmerend voor de ander. Ook werd beweerd dat het zijn argumentatie meer zocht ‘in de kracht van het sermoen dan in de kracht van het zakelijke betoog.’^[130] Anderzijds werd ‘overleving’ niet alleen als een al tè overdreven vorm van gemeenschappelijk belang gezien, maar ook als een poging tot verbloeming van de werkelijke tegenstellingen in de wereld: die zouden immers door een veel radicalere strijd tegen armoede en uitbuiting moeten worden aangepakt dan dat wat Brandt met voorzichtige hand aan de machthebbers voorhield.^[131] Het mocht uiteraard niet verbazen dat deze probleem-arena, die in de recente decennia door diepe ideologische verschillen en belangentegenstellingen verscheurd was geraakt,^[132] nu niet ineens het verlossende woord kon accepteren van een stel oudpolitici, waarvan een enkeling misschien helaas wat laat tot inzicht en inkeer was gekomen – en ook dat was een stok die werd gebruikt om deze hond te slaan.

In Nederland en enkele andere Europese landen was Brandt-1 echter geen controversieel rapport, enkele uitzonderingen daargelaten. Minister De Koning kon zich dan ook met veel genoegen en goed gemotiveerd opwerpen als pleitbezorger van de door de Commissie uitgewerkte filosofie en beleidsmaatregelen: in zijn eerstvolgende MvT opende hij het vaste OS-hoofdstuk met een warme omhelzing van het rapport dat nu op tafel lag (MinBuza 1980b, p. 61). En in zijn grote rede tijdens het eerdergenoemde symposium in mei liet hij het niet bij beleefde lofprijzingen, maar demonstreerde hij ook hoe enkele beleidsideeën van de Commissie zouden kunnen worden aangevuld tot concrete initiatieven voor de komende onderhandelingen tussen Noord en Zuid. Ik ga daar hier niet nader op in – enkele elementen uit zijn betoog zullen echter wel worden meegenomen in subparagraaf 7.2.6, waar de voornaamste deelterreinen van de internationale onderhandelingen chronologisch worden belicht.

Wel kom ik nog even terug op de brief die De Koning toezegde aan de Tweede Kamer tijdens de behandeling van zijn eigen structuurnota. Hij zou hierin een vergelijking presenteren tussen deze nota, het Brandt-rapport en het VN-actieprogramma voor een NIEO,^[133] en daarmee aantonen dat deze drie beleidsdocumenten in hoofdlijnen met elkaar overeenstemden. Uit het bijgevoegde overzicht bleek niet alleen dat, afgezien van de verwachtbare verschillen in details en onderwerpen, die globale overeenstemming er inderdaad was, maar ook dat de Nederderlandse structuurnota in vele opzichten gedetailleerder en specifieker was dan met name het Brandt-rapport – ondanks het feit dat dit laatste omvangrijker was dan de nota.^[134] Hoewel die verdergaande toespitsing van de voorstellen in de nota enerzijds wel voor de hand lag – gedeeltelijk betroffen zij immers puur Nederlands beleid of speelden zij in op lopende zaken in EG-verband –, hadden anderzijds sommige van de veelbelovende intenties die de structuurnota formuleerde ook iets vrijblijvends: het was immers nog allerminst zeker dat zij, waar dat nodig was, ook de steun van de andere EG-staten zouden krijgen. De enige punten waar Brandt-1 wel iets over zei en de nota-De Koning nauwelijks of niet, waren kwesties als de hervorming van de VN, speciale maatregelen voor de armste ontwikkelingslanden of gericht op het bevolkingsvraagstuk, en de onderlinge samenwerking van de ontwikkelingslanden (die de structuurnota buiten beschouwing liet), of de ontwapenings- en veiligheidsproblematiek (die onder andere ministers viel).

In de de rest van deze paragraaf en met name bij de in 7.2.6 te behandelen sectoronderwerpen in de onderhandelingen zullen we zien of de aanbevelingen van het eerste Brandt-rapport navolging kregen of anderszins betekenis hadden voor het Noord-Zuid-overleg, om te beginnen bij de in augustus-september 1980 geplande nieuwe speciale zitting van de VN-Assemblee (die in de navolgende sectie aan de orde komt).

DD-3 en de NRGN: koppelingen zonder winst

Het jargon in bovenstaande tussenkop betreft enerzijds de langzamerhand traditie wordende uitroeping van elk volgend decennium tot een ‘ontwikkelingsdecennium’ van de VN – zodat het in dit tijdsgewricht ging om DD-3, wat stond voor de derde Development Decade (1981-’90). De andere afkorting was nieuw, en sloeg op dat waarmee de gezamenlijke ontwikkelingslanden in 1979 op de proppen kwamen: hun voorstel voor het houden van een New Round of Global Negotiations, die zij kennelijk zagen als een betere methode dan het in 1977 vastgelopen CIES-experiment.

Zoals vermeld in het vorige hoofdstuk werd reeds in december 1976 in de Algemene Vergadering van de VN het besluit genomen door te gaan met een volgend ontwikkelingsdecennium. Dit was op dat moment echter nog wel een besluit waarachter sterke aarzelingen schuilgingen. Er waren bijvoorbeeld steeds meer rijke landen die het ooit door de Commissie-Tinbergen ontwikkelde idee van een planmatige invulling van deze decennia met concrete doelstellingen en duidelijke termijnen – reden waarom al vanaf DD-2 liever van een ‘internationale ontwikkelingsstrategie’ werd gesproken – niet meer zo zagen zitten. Daarnaast neigden ontwikkelingslanden er steeds meer naar om het plan voor het volgende decennium te beperken tot hun eigen NIEO-doelstellingen uit 1974 – die de inhoud van DD-2 al snel in de schaduw hadden gesteld. Dat was echter niet alleen een actualisering, maar ook een mogelijkheid om de doelstellingen en andere aanwijzingen voor hun eigen binnenlands economisch en sociaal beleid buiten de deur te houden, waar de rijke landen altijd op bleven aandringen, maar die zij zelf liever tot hun exclusieve eigen competentie rekenden (Bos 1979, p. 543).

Intussen bracht het Committee for Development Planning van de VN (het CDP), waarin initiatiefnemer en voorzitter Tinbergen in 1974 was opgevolgd als lid door deze laatste auteur, vanaf maart 1978 een drietal rapporten uit; daarin werden niet alleen de resultaten van de lopende strategie geëvalueerd, maar werd ook de wenselijke inhoud van de nieuwe uiteengezet, onder andere ook met doelstellingen die tot 2000 reikten.^[135] De Europese Commissie had deze keer het voornemen om het beoogde gemeenschappelijke standpunt van de negen EG-staten reeds in een vroeg stadium voor te bereiden, mede om daarmee de verschillende ideeën die er bij de G77 over bestonden positief te beïnvloeden. En dat leidde er na verschillende onderhandelingen binnen en tussen de landengroepen uiteindelijk toe, dat in januari 1979 in de AV-VN een eerste consensus-tekst kon worden overeengekomen, die – let wel – het sein gaf om met de echte voorbereidingen van DD-3 te beginnen (Bischoff 1979a, p. 5 en 7). Er werd een voorbereidingscomité gevormd dat het verzoek kreeg een strategietekst te ontwerpen, die tijdens de in augustus/september 1980 geplande elfde speciale sessie van de Algemene Vergadering van de VN kon worden besproken. Dit comité slaagde er echter ‘bij lange na niet in om over alle onderdelen overeenstemming’ te bereiken (Schrijver 1981, p. 5). En dat had alles te maken met het tweede onderwerp van deze sectie.

Het voorstel om te beginnen met een New Round of Global Negotiations (NRGN) werd in september 1979 geboren tijdens de zesde topconferentie van de BNGL in Havanna. De daar vertegenwoordigde staatshoofden en regeringsleiders namen een resolutie aan waarin zij de in december 1977 gevormde Committee of the Whole (COW) van de VN opriepen voorbereidingen te treffen voor een nieuwe ronde van onderhandelingen tussen Noord en Zuid (Ruyter 1979, p. 385-386). Het bijzondere aan het hier gelanceerde concept was, dat deze nieuwe ronde in het kader van de VN zou moeten plaatsvinden en dat alle lidstaten eraan zouden (moeten) meedoen – vandaar ‘global’ in de voorgestelde naam. Op zichzelf was dit echter geenszins nieuw of bijzonder: in Unctad en in tal van andere VN-organen en daarmee geassocieerde instellingen nemen in principe alle lidstaten deel aan de besluitvorming. Het voorstel beoogde echter een vervolg te bieden voor het in 1977 mislukte experiment van de CIES – dat, zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien, niet alleen buiten de VN plaatsvond, maar ook in vele andere opzichten juist wèl bijzonder was geweest (met name: dat zowel Noord als Zuid werden vertegenwoordigd door slechts acht respectievelijk negentien landen, met een derde subgroep van zeven OPEC-landen, die, zo werd verondersteld en verhoopt, door hun bijzonder positie iets zouden kunnen betekenen voor de andere landengroepen). Uiteindelijk leverde dit experiment echter niets op omdat, zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien, de meest terughoudende landen in het OPEC en het OESO-kamp elkaar in feite het excuus gaven om niet over de brug te komen. Vooral de met lege handen achterblijvende (overige) ontwikkelingslanden zochten daarom naar een andere vorm van overleg en onderhandelen waarbij zij meer rechtstreeks betrokken zouden zijn.

Wat echter bewoog de BNGL-leiders in Havanna om te denken dat de factor die de CIES opbrak: de houding van de meest weigerachtige (tevens de meest machtige) landen, geen hinderpaal zou zijn in de voorgestelde NRGN? Waren er aanwijzingen dat de OPEC nu wèl afspraken zou willen maken over redelijke prijzen en verzekerde aanvoer van haar olie naar importerende landen? En dat de OESO dan verder over de brug zou komen dan tot nog toe was gebleken in Unctad en in al die andere fora waar in de post-CIES-jaren was gepoogd tot betere resultaten te komen?

Die aanwijzingen waren er niet of nauwelijks, al was er enige speculatie over iets belovende OPEC-intenties of belangen.^[136] Omdat de BNGL bovendien alleen in zeer algemene termen had aangegeven waarover in de NRGN onderhandeld zou moeten – grondstoffen, energie, handel, ontwikkeling, en monetaire en financiële zaken, de onderwerpen die ook in de CIES aan de orde waren geweest – en niets had weten te bedenken over hoe die zouden moeten worden aangepakt, leek het er dus op dat deze Beweging niet veel meer dan een vaag idee en een naam had gebaard. Of iets positiever gezegd: er was dan wel een op universele deelneming gebaseerde formule gepresenteerd, maar die was inhoudelijk geheel oningevuld gebleven.

Desondanks kan, net als de NIEO-slogan in 1974, ook een geheel of gedeeltelijk lege formule een feit opleveren dat politieke gevolgen heeft – al was het alleen maar omdat de aangesproken partijen, hoewel zij – of misschien juist omdàt zij – in eerste instantie in het duister tastten over de mogelijke implicaties van het initiatief, denken het zich niet te kunnen veroorloven het te negeren: de stemmenmeerderheid van ontwikkelingslanden representeert dan wel geen reële macht, maar wel plaag- en morele appèlwaarde met mogelijke imagoschade voor de tegenstander als gevolg.

Daarnaast wilden in elk geval de OESO-landen openlijk uittesten of de OPEC nu wèl over de brug zou komen. En, zoals Weenink meldde, daar kwam in september 1979 nog bij dat, ongebruikelijk voor de BNGL, ‘nu pijlsnel tot actie werd overgegaan: terwijl de buitenwereld eigenlijk nog niet goed op de hoogte was van alle documenten die in Havanna waren aangenomen, werd het voorstel al bij de VN ingediend’ (Weenink 1979b). Dat was bij de daarvoor ingestelde Committee of the Whole (de COW), die kennelijk net in sessie was of snel bijeen kon komen, alwaar de westerse landen weliswaar ‘overdonderd’ waren, maar wel accepteerden dat het voorstel zelfs al ‘binnenkort’, dat wil zeggen nog tijdens de Algemene Vergadering van dat najaar, behandeld zou worden (idem).

Gedurende deze AV-VN-besprekingen trachtten de westerse industrielanden tijd te winnen door erop aan te dringen dat de COW eerst zou nagaan of de nieuwe ronde wel voldoende kans van slagen zou hebben (IS 8 februari 1980, p. 4). Maar zij wilden ook dat de bestaande VN-organen en gespecialiseerde instellingen, die zich al decennia met dezelfde vraagstukken bezighielden (uitgezonderd energie waarvoor nog geen instelling bestond van producenten en consumenten), zouden worden ingeschakeld bij de nieuwe onderhandelingen, en vooral: dat zij niet door de AV gecorrigeerd zouden kunnen worden. De ontwikkelingslanden waren het daar echter niet mee eens, voor een deel omdat GATT, IMF en Wereldbank procedures en gewogen stemmen kenden die onvoldoende rekening hielden met hun belangen. Bovendien wensten zij juist wèl een soort VN-supervisie, om te zorgen voor meer onderlinge samenhang tussen de bestaande deelonderhandelingen en voor meer pressie om voortgang te bevorderen. Tegelijkertijd beseften de ontwikkelingslanden echter wel dat een NRGN zònder de medewerking van de belangrijkste westerse landen geen zin zou hebben.

Na moeizame besprekingen werd op 14 december 1979 een resolutie aangenomen die de COW opdroeg de nieuwe ronde zodanig voor te bereiden, dat de reeds geplande 11e SAV-VN van augustus-september 1980 het besluit zou kunnen nemen de ronde in januari 1981 te laten starten (MinBuza 1980b, p. 87). En in die resolutie was nadrukkelijk opgenomen dat de COW eenstemmige aanbevelingen zou moeten uitwerken voor de agenda en de procedures van de NRGN, zodanig dat de lopende onderhandelingen in de bestaande instellingen er niet door zouden worden verstoord, maar werden versterkt en van samenhang worden voorzien (IS 8 februari 1980, p. 4). Verder moest de nieuwe ronde ook nog ‘van korte duur’ zijn, zo noteerde Schrijver (1979, p. 5).

Dat het NRGN-voorstel naar de 11e SAV-VN werd verwezen, kwam niet alleen omdat de G77 voort wilde maken, maar ook omdat zij een koppeling nastreefde met de al eerder voor deze SAV geagendeerde eindbespreking van de ontwerptekst voor DD-3. Veronderstellend dat de B-groep meer waarde hechtte aan die laatste, hoopte de G77 haar eigen medewerking aan bepaalde B-wensen voor DD-3 afhankelijk te kunnen maken van grotere concessiebereidheid ten behoeve van de NRGN.

Deze koppeling: geen akkoord over het een zonder een akkoord over het ander, hebben de ontwikkelingslanden lang volgehouden. Ook de landen van de B-groep werkten echter met een soort koppeling, zij het niet allemaal dezelfde. Zo wilden de meest behoudende landen in de DD-3-tekst bijvoorbeeld nog geen tegemoetkomingen opnemen waartoe zij eventueel wel bereid zouden zijn (zoals bepaalde wijzigingen in de stem- en besluitvormingsprocedures van het IMF, de Wereldbank en de GATT), maar die zij in eerste instantie liever als concessie achter de hand hielden voor het geven-en-nemen-proces in de NRGN. De Nederlandse regering daarentegen, opnieuw meer gehecht aan ‘de Ontwikkelingsstrategie’ dan enig ander land, draaide in de MvT voor 1981 de argumentie liever om: het zou niet juist zijn de reikwijdte van de strategie te beperken teneinde eventuele concessies aan de ontwikkelingslanden te kunnen bewaren ‘als ruilmiddel’ in de “New Round”.^[137]

Tot in de zomer van 1980 was men noch in de DD-3-PrepCom noch in de COW gereed gekomen met de vereiste stukken voor de SAV, die op 25 augustus zou aanvangen in New York. Waarschijnlijk waren de besprekingen over de strategietekst het verst gevorderd: er lag althans al een ‘geconsolideerde voorzitterstekst’ van de Pakistaanse PrepCom-voorzitter Naik op tafel, met de nog niet geaccordeerde tekstgedeelten tussen vierkante haken (Schrijver 1981, p. 7). Deze auteur, die zelf aanwezig was bij de daarna volgende SAV-vergadering, beschrijft gedetailleerd hoe over de verschillende ‘hete hangijzers’ werd gedacht en hoe met name de gedeelten die tevens NRGN-vraagstukken betroffen werden aangepast onder druk van westerse landen. En dat leidde tot een compromisresolutie voor de nieuwe Ontwikkelingsstrategie – volgens Schrijver de langste die ooit aan de AV was voorgelegd (idem , p. 1) –, die vermoedelijk ook wel door de G77 nog ter zitting zou zijn aanvaard als niet de discussie over de NRGN was vastgelopen.

De problemen die dit vastlopen veroorzaakten betroffen zowel de agenda als de procedure van de nieuwe ronde. Dat leken weliswaar strategisch-inhoudelijk de belangrijkste kwesties te zijn; desondanks schijnt het niet aan de meningsverschillen daarover te hebben gelegen dat het misliep. Althans, afgaande op het verslag van Schrijver, ging het ene na het andere westelijke land overstag voor het voorstel van de G77, dat inhield dat de gespecialiseerde organisaties een rol werd toebedeeld in de onderhandelingen en dat over alle belangrijke zaken van de Ronde de besluitvorming zou plaatsvinden door middel van consensus – wat wel afweek van het huishoudelijk reglement van de AV, maar toch wel vaker voorkwam. Alleen de VS bleven weigeren, en dat was volgens deze auteur waarschijnlijk niet eens zozeer omdat het compromis als zodanig onacceptabel was, maar omdat de Carter-regering meende zich vlak voor de presidentsverkiezingen in november 1980 ‘geen enkele concessie in de in de VS zo onpopulaire VN’ te kunnen veroorloven. Volgens geruchten volgde de Reagan-campagne het gedrag van de Amerikaanse delegatie op de voet en probeerde die een stokje te steken voor elke concessie die het regerings-beleid voor de komende jaren maar enigszins zou vastleggen.^[138] Bang om geïsoleerd te komen staan ‘deden de VS een krachtig en rechtstreeks beroep op Bonn, Parijs, Tokio en Londen hen niet in de kou te laten staan.’ En dat was niet tevergeefs bij de BRD en het VK, die hun politieke solidariteit met de VS lieten voorgaan boven die met hun EG-partners, die wel instemden met het compromis (idem, p. 11).

Daarmee was volgens Schrijver op 15 september 1980 – tien dagen na de oorspronkelijk geplande beëindiging van de zitting – de mislukking van de 11e SAV een feit. Want uit protest tegen het vastlopen van de NRGN-voorbereidingen weigerde de G77 op haar beurt de DD-3-tekst te aanvaarden. Dat laatste was weliswaar alleen een politiek gebaar, want de G77 liet niet na wel met tevredenheid kennis te nemen van de bereikte consensus over die tekst. En dat vulde zij vervolgens weer aan door aan het eind van september op een ministeriële bijeenkomst van de G77 te besluiten, dat de uitonderhandelde Strategie voor 1981-1990 alsnog tijdens de gewone zitting van de AV-VN kon worden aangenomen. Dat gebeurde bij acclamatie op 5 december 1980 (idem), al moet er wel aan toe worden gevoegd dat de toch al gematigde tekst nog verder werd aangetast door een groot aantal beperkende stemverklaringen van vooral westerse landen (IS 23 januari 1981, p. 15).

Hoewel het DD-3-drukmiddel hen door het verstrijken van de tijd geleidelijk ontviel, gaven de ontwikkelingslanden hun streven naar een NRGN nog niet op. Tijdens de reguliere sessie van de AV in de rest van het najaar werd er weer volop aan getrokken, deze keer ook door de op dat moment fungerende voorzitter van de AV, de Westduitse baron Von Wechmar. Dat de BRD, één van de drie blokkerende landen in de 11e SAV, nu in deze bij uitstek bemiddelende rol was beland, werd nog méér interessant toen bleek dat Von Wechmar zich persoonlijk vergaand inzette om de kloof tussen de voor- en tegenstanders van de nieuwe ronde te dichten.

Omdat de drie weigerachtige landen het meest beducht waren voor verlies van bevoegdheden van instellingen als het IMF en de GATT, terwijl over de richting van OPEC’s standpunten steeds meer twijfel ontstond, begon de Westduitser met een poging om, zoals Weenink het later omschreef: ‘via de andere kant een doorbraak te forceren.’ Door eerst overeenstemming te zoeken over de agenda van de onderhandelingen, hoopte hij dat daarna de procedureproblemen wat minder zwaar op de maag zouden liggen. Hoewel dit niet helemaal slaagde, zou uit een vertrouwelijk document dat de New York Times in december 1980 in handen kreeg, zijn gebleken dat er ‘nog zeker twee essentiële geschilpunten waren blijven staan’: de weigering van de OPEC om op mondiaal niveau over de prijsvaststelling van hun olie te praten, en de weigering van de westerse landen om via het scheppen van SDR’s de ontwikkelingsfinanciering van de Derde Wereld uit te breiden (Weenink 1981a). Hoewel het eerste al fataal genoeg leek, wilde Von Wechmar zijn pogingen nog niet opgeven, zodat de AV hem toestemming gaf tot 15 januari 1981 door te gaan met het polsen van Noord en Zuid. En toen dit op die datum nòg niet tot resultaat had geleid, werd zijn mandaat ‘opnieuw verlengd, nu voor onbepaalde tijd’ (idem).

Misschien zou het, als we mogen aannemen dat Von Wechmar niet helemaal zònder ruggespraak met zijn eigen regering doorzette, wat betreft de BRD nog wel tot een akkoord hebben kunnen komen. Maar in de VS werd niet alleen tijdens de overgangsperiode na de verkiezingen, maar ook nadat het Reaganbewind zijn koers definitiever had bepaald, nauwelijks meer aandacht geschonken aan de G77-wensen voor een onderhandelingsronde in de VN. En in het VK, waar Margaret Thatcher in mei 1979 Eerste Minister was geworden, werd dit VS-standpunt al snel nagevolgd en versterkt. (Wat dit betekende voor de verdere coördinatie van het Europese standpunt in het Noord-Zuid-overleg zullen we in de volgende subparagraaf zien.)

Wat betreft Nederland wil ik alleen nog memoreren dat het zich in alle hierboven behandelde besprekingen duchtig weerde aan de zijde van de landen die naar een voor de Derde Wereld acceptabel compromis zochten. Inhoudelijk was onze invloed op de onderhandelingen over de nieuwe Ontwikkelingsstrategie, mede gezien onze decennia-oude reputatie en inbreng daarbij, ongetwijfeld het grootst – al strandden de initiatieven vaak al in het vooroverleg van de EG-landen.^[139]

Ten aanzien van de NRGN ging het meer om meepraten over wat de belangrijkere staten en landengroepen wel of niet bereid waren te doen, en pogen dat te verbeteren. Dat was weliswaar geen passieve en alleen op de achtergrond opererende inzet. Maar de indruk is toch dat de Nederlandse interventies bij de NRGN-voorbereidingen klein en marginaal bleven, en zich ook hier weer voornamelijk binnen het vooroverleg van de EG afspeelden. Alleen al daarom kon het optreden van ons land deze keer onmogelijk het effect of de weerklank sorteren die we in Pronks periode verschillende malen hebben gezien.

Daarnaast was De Koning ook bij de 11e SAV wèl aanwezig in het begin (voor het EG-overleg en om een rede af te steken in het plenaire debat), maar keerde hij niet terug in de weken van het steeds weer verder uitgestelde slot, toen er gelegenheid zou zijn geweest voor een wijs bemiddelingsgebaar of een slimme inhoudelijke suggestie. En in zijn speech, die weliswaar diverse belangrijke zaken bevatte waarover het in de onderhandelingen ging, repte de minister opnieuw met geen woord over de wenselijkheid om bij al die structurele zaken ook de belangen van de armste en meest kwetsbare groepen in ontwikkelingslanden te betrekken in de af te spreken aanpak.^[140]

Vermoedelijk was er binnen DGIS weinig of geen aandacht (meer) voor deze groepen, want ook de ambtelijke stukken die betrekking hadden op de NRGN gingen er nergens op in.^[141]

7.2.5   De EG en ontwikkelingslanden en De Konings laatste OS-maanden

Het grootste deel van deze subparagraaf is gewijd aan de pogingen van De Koning om in de Europese Gemeenschap een beter ontwikkelingsbeleid en een meegaandere stellingname in het Noord-Zuid-overleg te bewerkstelligen. In de eerste sectie bespreek ik de daarvoor noodzakelijke voorbereidingen in Nederland, en in de sectie daarna wat ervan terechtkwam tijdens het Nederlandse Raadsvoorzitterschap in het eerste halfjaar van 1981. De subparagraaf wordt daarna afgesloten met enkele conferenties op de valreep van De Konings OS-ministerschap en in de rest van het najaar van 1981. 

Naar een beter ontwikkelingsbeleid van de EG? – de voorbereidingen

Dat De Koning en het kabinet-Van Agt waar mogelijk een gemeenschappelijk EG-optreden prefereerden boven een louter Nederlands optreden kon in de voorgaande secties al verschillende keren worden gesignaleerd. Het bleek ook weer in de eerste ambtelijke notitie die aan het NRGN-voorstel van de BNGL was gewijd: na verwijzing naar de reeds in OESO-verband voorbereide eerste reacties op dit voorstel en de verklaring die Ierland er namens de EG over had afgelegd in de VN, merkte deze notitie van 22 oktober 1979 op dat Nederland ervan uitging dat een ‘communautaire stellingname – ook waar het Verdrag van Rome dit niet vereist – te verkiezen is boven nationaal optreden, indien een communautaire houding per saldo meer uitzicht biedt op positieve resultaten voor ontwikkelingslanden.’^[142] Kritisch bleef men overigens wel: zo werd bijvoorbeeld ruim een jaar later, in verband met de aanstaande Europese Raad (ER), aan Van Agt en Van der Klaauw geadviseerd zich te ‘hoeden’ voor uitspraken die de toen lopende bemiddelingspogingen van Von Wechmar zouden kunnen doorkruisen. Waarna de zin volgde: ‘In geen geval mag de ER zich voor wat betreft de tekst (…) scharen achter de drie dissidenten’ – waarmee de VS, het VK en de BRD werden bedoeld, die aan het eind van de 11e SAV een mogelijk compromis over de start van de NRGN hadden verhinderd.^[143]

In de eerste helft van 1981 zou Nederland weer aan de beurt zijn voor het voorzitterschap van de Europese ministerrraden. Dit hield onder andere in dat De Koning tijdens dit laatste halve jaar van zijn OS-ministerschap zou fungeren als voorzitter van de Raad van Ontwikkelingsministers in de EG. Het werd dus zaak na te gaan hoe, naast ad hoc interventies als de bovenaangehaalde, een meer gestructureerde poging kon worden gedaan het ontwikkelingsbeleid van zowel de Gemeenschap als haar individuele lidstaten te verbeteren. In een voorbereidend ambtelijk memorandum, d.d. 23 mei 1980, werd eraan herinnerd dat De Koning reeds in de OS-Raad van oktober 1979 (dus kort nadat zijn structuurnota naar het parlement was gestuurd) had gesteld ‘dat hij ook en met name de structurele relaties van de EG met de ontwikkelingslanden’ wilde bespreken, ‘naast de thema’s op het terrein van de hulpverlening die onverkort hun betekenis behouden’ (Dierikx et al., red., 2007, p. 561). In de eerste helft van 1980 (onder Italiaans voorzitterschap) werd geen OS-Raad meer verwacht, maar het was nog onbekend of die misschien naar het komende najaar zou worden verplaatst. Bovendien leende zo’n Raad van OS-ministers zich slecht voor besprekingen van structurele OS-zaken: enerzijds omdat inmiddels de meeste van de andere lidstaten niet eens (meer) een OS-minister hadden; maar anderzijds ook omdat, als ze er wèl een hadden, deze meestal niet de coördinerende bevoegdheden bezat die de Nederlandse OS-bewindsman tot op zekere hoogte wèl had.^[144] Maar ook in Nederland waren die op bepaalde punten beperkt, juist in twee gevallen waarin de EG een hoofdrol speelde: zowel bij de ontwikkelingssamenwerking in het kader van de Lomé-Conventie met de ACS landen, als bij het Algemeen Preferentieel Systeem dat voor alle ontwikkelingslanden was opgezet.^[145]

De auteur van dit memorandum concludeerde dan ook terecht, dat tot op dat moment ‘voor besluitvorming over structurele relaties van de EG met de ontwikkelingslanden in de OS-Raad geen plaats is veroverd’ (idem). En het was twijfelachtig of dat nog vóór of tijdens het Nederlandse voorzitterschap zou veranderen, of dat de invloed van de Nederlandse OS-minister nog op een andere manier, direct of indirect via Nederlandse collega-ministers, zou kunnen doordringen tot de EG-Raden waar het structurele beleid ten aanzien van ontwikkelingslanden wèl werd voorbereid.

Het lijkt erop dat De Koning die laatste mogelijkheden weliswaar niet versmaadde, maar zijn kaarten toch vooral wilde zetten op de OS-Raad, die hij zelf over enkele maanden zou voorzitten. In de MvT voor 1981 schreef hij namelijk, kennelijk niet geremd door de genoemde beperkende factoren, dat de regering van oordeel was dat de OS-Raad ‘een wezenlijke rol dient te spelen op het terrein van het EG-beleid met betrekking tot de Noord-Zuid-relaties.’ Die OS-Raad zou zelfs een ‘forum van overleg en besluitvorming’ over die relaties moeten worden, zoals in ‘de afgelopen jaren’ ook in ‘diverse’ Nederlandse initiatieven voorop had gestaan (MinBuza 1980b, p. 72). Hoewel in voorgaande jaren na een reeks van besprekingen met de Europese Commissie en met andere lidstaten ‘helaas’ moest worden geconcludeerd, dat de discussie over het versterken van de rol van de OS-Raad ‘tot nu toe zonder vervolg is gebleven’, bleef de minister bij zijn mening dat naast de hulpverlening ook ‘de rol van de EG in de Noord-Zuid-dialoog’ – waarmee niet alleen de NRGN werd bedoeld – in komende OS-Raden moest worden besproken (idem). Toch had hij zelf, vlak daarvoor, vier redenen opgesomd waarom een discussie over de gewenste statusverhoging van de OS-Raad vrijwel uitzichtloos was; en ook ten aanzien van de Lomé-samenwerking en andere Europese beleidsterreinen die raakten aan belangen van ontwikkelingslanden waren er wezenlijke hindernissen.^[146]

Wat ondernam De Koning om zijn ideeën over deze kwestie in de EG aan de man te brengen? In de eerste plaats wist hij kennelijk tijdens of na de volgende OS-Raad, die toch nog in het najaar van 1980 werd gehouden, gedaan te krijgen dat het euvel van de slechts eens per jaar gehouden bijeenkomsten, in elk geval in 1981 zou worden gecorrigeerd: er kwamen er zelfs drie, twee tijdens de Nederlandse voorzittersbeurt (waarover verderop meer), en een derde op 3 november 1981 (waaraan De Konings opvolger, Van Dijk, zou deelnemen).^[147]

Verder was er kennelijk al eerder in 1980 besloten dat er een goed doorwrocht stuk moest komen, dat, aansluitend bij De Konings structuurnota van het jaar daarvoor, de meest relevante zaken voor een gemeenschappelijk EG-beleid van structurele ontwikkelingssamenwerking geactualiseerd op een rijtje zou zetten. Dezelfde MvT voor 1981 kondigde dan ook aan dat ‘binnenkort’ een nota ‘EG-beleid voor ontwikkelingssamenwerking’ zou worden aangeboden aan het Nederlandse parlement (MinBuza 1980b, p. 73).

Was deze nota alleen bestemd voor debat en besluitvorming in Nederland over het door ons land in Brussel te propageren structurele OS-beleid van de EG, of meteen ook voor het op gang brengen van het in Brussel wenselijke debat met de andere lidstaten en de Europese Commissie over de inhoud van dat EG-beleid? Dat laatste stond er weliswaar niet bij, maar het was zonneklaar dat het vroeg of laat die kant op moest gaan, eenvoudig omdat uiteindelijk alléén via besluiten in Brussel een verbetering van het ontwikkelingsbeleid van de EG tot stand kan komen.

Alvorens op dit laatste door te gaan eerst even de wijze waarop de nota geschreven werd. Die had namelijk heel wat voeten in aarde, vooral omdat men geconfronteerd werd met de gevolgen van de fout van het jaar daarvoor bij de voorbereiding van de structuurnota. Toen waren de ministers die een deel van de politiek-economische relaties met ontwikkelingslanden onder hun hoede hadden, niet alleen te laat, maar huns inziens ook op een verkeerde wijze ingeschakeld bij de voorbereiding van die nota.^[148] De drie ministeries (Financiën, EZ en Landbouw & Visserij) die ook nu weer nodig waren bij de op de EG toegespitste nota – naast uiteraard de staatssecretaris voor Europese Zaken – wilden zich niet nòg eens door OS laten overrompelen en bedongen dat eerst zij elk op hun eigen terrein de concepten van de nieuwe nota zouden opstellen. En die deelconcepten zouden dan interdepartementaal tot één geheel worden gebracht – niet meer via de CCOS, zoals bij de structuurnota was gedaan, maar, omdat het nu de EG betrof, via de Coördinatie-Commissie voor Europese Integratie (CCEI).^[149] Halverwege 1980 zag het er evenwel naar uit dat deze procedure problemen gaf en in elk geval veel te veel tijd ging kosten, zodat alsnog moest worden besloten DGIS-SA te verzoeken een eerste concept van de gehele nota te maken. Wel moest dat daarna nog steeds op de gewijzigde manier interdepartementaal worden gefinaliseerd.^[150]

Vervolgens waren er nog wel wat problemen bij de finale vaststelling van de conceptnota in de ministerraad van 21 november 1980, die gedeeltelijk nog met een extra overleg tussen de vijf bij de nota betrokken bewindslieden moesten worden opgelost – op een onderdeel daarvan kom ik verderop nog terug.^[151]

Maar op 28 november 1980 was de nieuwe ‘Nota EG-beleid en Ontwikkelingssamenwerking’ eindelijk klaar. Met als ondertekenaars, in deze volgorde: minister De Koning, staatssecretaris Van der Mei en de ministers Van Aardenne (EZ), Van der Stee (Financiën) en Braks (L&V), werd op die datum een gezamenlijke brief aan de Tweede Kamer gepresenteerd waarin zij hun nota aan het parlement voorlegden.^[152]

De nota had een sterk op de structuurnota gelijkende opzet, en gaf net als deze een even grondige als gedegen analyse van de gewenste aanpak: na een inleiding en een korte beschrijving van de actuele relaties tussen de EG en de Derde Wereld, volgde een uitgebreide, per sector georganiseerde uitwerking van het gemeenschappelijke EG-beleid dat Nederland bepleitte. Waarna het geheel werd afgerond met een apart hoofdstuk over het gemeenschappelijke hulpbeleid en een veel zwakker hoofdstuk over de institutionele problemen bij het benodigde beleidsoverleg in Brussel.

Eén van de zwakten van dit slothoofdstuk was dat het, net als de begeleidende brief van de vijf bewindslieden, naliet iets te zeggen over de verdere procedure. Er werden wel wat mogelijke opties geschetst voor verschillende Nederlandse delegaties naar diverse EG-Raden waar relaties met ontwikkelingslanden in het geding waren; maar een echt plan, met procedurele en institutionele voorstellen aan de lidstaten, ontbrak. Ook het antwoord op de reeds hierboven gerezen vraag – of de nota uitsluitend diende ter vaststelling van de Nederlandse standpunten op de verschillende beleidsterreinen, òf tevens was bedoeld als voorzet voor de beleidsdiscussie met de andere lidstaten en de Commissie in Brussel – bleef in nevelen gehuld. De reden was, zoals nog zal blijken, dat daarover groot meningsverschil was ontstaan in Den Haag. En dat was niet alleen vervelend, zó kort voor het begin van het Nederlandse voorzittershalfjaar, maar ook heel vreemd.

In principe hoefde de gestelde vraag namelijk helemaal niet moeilijk te zijn: één en hetzelfde stuk zou, wellicht met kleine aanpassingen vanwege de verschillende fora, tegelijkertijd zowel het beleidsdebat in Den Haag als dat in Brussel kunnen voeden. En een reden om het Brusselse debat op het Haagse te laten wachten was er niet,^[153] terwijl er wèl praktische redenen waren om het simultaan te doen: het genoemde voorzitterschap van de EG-Raden zou immers een unieke gelegenheid bieden om vanuit die positie de beleidsdiscussie in Brussel aan te zwengelen – niet alleen in de OS-Raad, die De Koning zou leiden, maar ook in de vak-Raden waar de mede-ondertekenaars van de nota de voorzittershamer zouden hanteren. Uiteraard moest de nota, wilde zij geschikt zijn voor deze simultane operatie, wel aan bepaalde vormvereisten voldoen, maar het zou zonde zijn om daar zwaar aan te tillen. Niet alleen immers was het, gezien de moeilijkheden in de Noord-Zuid-dialoog, de hoogste tijd om het toch al veel te lang uitgestelde Europese debat over de structurele relaties met ontwikkelingslanden een nieuwe duw te geven, het komende halfjaar was ook de laatste gelegenheid voor dit kabinet, en voor De Koning persoonlijk, om daar met alle middelen voor te zorgen – dat er in het voorjaar van 1981 nieuwe verkiezingen zouden zijn voor de Tweede Kamer stond toen al vast.

Zo ongeveer moet de gedachtegang bij DGIS, en met name bij SA, hebben geluid en waarschijnlijk was ook De Koning deze mening toegedaan.^[154]

Toch is het niet zo gegaan: officieel is de gezamenlijke nota van de vijf bewindslieden namelijk niet aan de andere lidstaten en de Europese Commissie voorgelegd, en dus ook niet gebruikt als basis voor een door Nederland gewenste discussie over het toekomstige beleid van de Gemeenschap. Voor zover ik heb kunnen vaststellen zijn echter noch het feit van de niet-indiening in Brussel noch de redenen daarvoor^[155] destijds extern bekend gemaakt – en ook niet op een andere manier bekend geworden buiten de bij de nota betrokken departementen.^[156] Het vreemdst van alles is dat zelfs de Tweede Kamer er kennelijk niet, of pas met vertraging, over werd geïnformeerd, en dat die ruim vier maanden na afloop van de voorzittersperiode nog altijd in onwetendheid verkeerde over de ontvangst van de nota bij de Europese partners. Dat laatste blijkt uit één van de 155 schriftelijke vragen die de Kamer in nieuwe samenstelling (na de verkiezingen van 26 mei) in november 1981 stelde over de laatste begroting en MvT van De Koning. De vraag die diens opvolger Van Dijk te beantwoorden kreeg was of ‘de Nota EG-beleid en ontwikkelingssamenwerking al [was] behandeld in de Algemene Raad, en zo ja, wat de respons was’ geweest. ^[157]

Van Dijk antwoordde dat de Nota ‘in eerste instantie geschreven’ was voor het Nederlandse parlement, en dat zij in die vorm ‘qua opzet niet geschikt bleek voor formele indiening in EG-instellingen’ (IS 1982, p. 34). Het eerste deel van dit antwoord was echter niet juist: de nota was in eerste instantie niet uitsluitend voor het parlement bestemd, en werd pas op een onmogelijk laat tijdstip tegengehouden voor Europese behandeling. Deze toedracht is af te leiden uit een memorandum dat één van de centrale betrokkenen bij de totstandkoming van de nota, Prof. H. C. Posthumus Meyjes, destijds DGES en belast met de uitvoerende leiding van de CCEI, op de laatste dag van 1980 richtte aan minister De Koning, via zijn collega van DGIS en de SG van het ministerie.^[158] Hierin reageerde de auteur op memo’s van SA, d.d. 22 december 1980, die aangaven dat er van die zijde inderdaad van werd uitgegaan dat de nota integraal^[159] verspreid zou worden in Brussel ‘in het kader van de voorbereiding van de eerstkomende Ontwikkelingsraad.’ Tegen deze verspreiding had Posthumus Meyjes drie bezwaren, die met enige moeite wel te vatten zijn onder de formele ongeschiktheid waarover Van Dijk het in het tweede deel van zijn latere antwoord aan de Tweede Kamer had – maar er klonken ook politieke bezwaren door in de motivering van de DGES: de nota was veel te lang, stond vol met uitdrukkingen die alleen in een voor binnenlands gebruik bestemd stuk pasten, en wekte de indruk ‘dat het hier gaat om een document van het Nederlandse Voorzitterschap.’

In dit laatste bezwaar school een politieke opvatting die waarschijnlijk niet door SA werd gedeeld, en die Posthumus Meyjes in het memo als volgt verwoordde: ‘de lezer zal zich moeilijk aan de indruk kunnen onttrekken dat ons Voorzitterschap doortrokken zal zijn van deze typisch Nederlandse posities’, en dat achtte hij ‘geen gelukkige omstandigheid.’ Wat was er dan mis met een nota die typisch Nederlandse opvattingen verwoordde? Wellicht bedoelde Posthumus Meyjes dat een dienstdoende voorzitter neutraal moest zijn en geen posities van het eigen land diende te propageren. Dat was echter een opvatting die niet veel Raadsvoorzitters gedeeld en gepraktiseerd hebben.^[160]

Posthumus Meyjes was overigens niet de enige die indiening van de nota in Brussel bezwaarlijk vond. Zelf verwees hij in de slotalinea van zijn memo naar het hoofd van de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging in Brussel, ambassadeur Rutten, die al in een eerdere vergadering van de CCEI had opgemerkt dat de nota hem ‘qua presentatie en taalgebruik minder geschikt leek voor distributie in Gemeenschapskringen’ – een eveneens in vormkritiek gehuld politiek bezwaar. Nu kan niet ontkend worden dat de EG-OS-nota inderdaad wel wat mankeerde in stylistisch en redactioneel opzicht – er stonden zelfs wel passages in die per se niet geschikt waren voor communicatie naar de Europese partners.^[161] Waarom stonden die er nog in? Was dit alleen een gevolg van tijdgebrek voor redactionele opschoning en/of van slordig werk door SA? Of waren sommige mede-opstellers van de nota, of hun ministers, misschien niet rouwig over deze vormgebreken, omdat zij eigenlijk geen zin hadden om met deze nota in hun eigen raden in Brussel aan de slag te moeten?

Dit laatste vermoeden dringt zich onmiddellijk op, ook als men SA niet zou willen excuseren voor onhandige formuleringen in de nota, die critici een stok gaf om de hond te slaan. Het is bij voorbeeld reëel om ervan uit te gaan dat de ministers van Financiën, EZ en L&V, en niet minder ook de staatssecretaris voor Europese Zaken, heel anders tegenover de nota stonden dan de OS-initiatiefnemer De Koning. Hoewel het uitbrengen ervan een door de laatste voorgesteld regeringsbesluit moet zijn geweest, hebben de eersten bij de voorbereiding uiteraard vooral geopereerd als bewakers van de belangen van hun eigen beleidsgebieden en hun departement of afdeling, en zonodig ook als tegenhouders van al te ver gaande plannen van Ontwikkelingssamenwerking – zeker nadat zij ergens halverwege 1980 de mogelijkheid hadden verspeeld zelf als penvoerder van de concepten over hun gebiedsonderdeel op te treden.

Aspecten van deze wrijving komen ook naar voren in de al genoemde gekortwiekte versie van de notulen van de ministerraad van 21 november 1981 (zie noot 151). Uit het gepubliceerde fragment daarvan blijkt dat twee van de mede-ondertekenaars, Van der Stee (Financiën) en Van Aardenne (EZ), niet instemden met de plannen van De Koning om de OS-Raad te ‘versterken’ en er ‘een forum van overleg en besluitvorming’ van te maken ‘op het terrein van het EG-beleid met betrekking tot de Noord-Zuid-relaties’ – zoals wel in diens MvT voor 1981 was aangegeven (Min-Buza 1980b, p. 72), maar niet in de eindversie van de nota was gesteld.^[162] Uit het notulenfragment is weliswaar niet op te maken dat de Konings plannen in het komende voorzittershalfjaar werden tegengehouden, maar dat hoefde uiteraard niet te betekenen dat de vier mede-opstellers er volledig achterstonden. Op zijn best zullen zij de OS-minister niet hebben willen dwarsbomen – òf, als de twee aangehaalde critici dat misschien wèl wilden, dan hebben zij daarin waarschijnlijk niet de meerderheid van de ministerraad meegekregen.
Om dezelfde reden zullen deze critici – en waarschijnlijk ook Braks en Van der Mei – er weinig of niets voor hebben gevoeld om naast, of in aanvulling op, De Koning in hun eigen Brusselse vak-Raden te moeten gaan pleiten voor de in de nota verwoorde beleidsstandpunten.^[163] En daar zal wel hun hoofdbezwaar tegen een officiële indiening van de nota in Brussel hebben gelegen: zo’n gezamenlijk indiening zou naar buiten toe immers de indruk hebben gegeven dat zij dat wèl zouden doen – met alle mogelijke minder gewenste gevolgen van dien, inclusief de te verwachten lastige vragen van de EG-collega’s op hun gebied die zouden protesteren tegen de naar hun mening hier en daar veel te ver gaande standpunten van Nederland. Ook al waren zij dan mede-ondertekenaars van deze nota, de suggestie dat het erin uiteengezette beleid ook voor honderd procent hùn beleid zou zijn, zal deze collega’s van De Koning misschien wel het minst van alles bevallen hebben.^[164]

Naar een beter ontwikkelingsbeleid van de EG? – het voorzittershalfjaar

Na het late tegenhouden van de nota rees natuurlijk de vraag wat De Koning, wilde hij nog iets van zijn voornemens terecht laten komen, dan wèl aan Brussel kon voorleggen – ook al lukte dat dan niet meer vóór de aanvang van het voorzittershalfjaar. Wat er werd voorgelegd werd vermeld in de naderhand verschenen MvT van De Koning voor 1982.

Daarin stond, dat er in januari 1981 een ‘Werkdocument Nederlands voorzitterschap’ was ingediend bij de ‘werkgroep die in Brussel de Ontwikkelingsraad voorbereidt.’ In dit Werkdocument werden slechts vijf onderwerpen uitgewerkt die de voorzitter ‘bij voorrang’ aan de orde wilde stellen in die Raad, te weten:

1. de NRGN;
2. ‘honger in de wereld’;
3. ‘de bevordering en bescherming van investeringen in ontwikkelingslanden’;
4. ‘de energievoorziening in de Derde Wereld’; en
5. ‘het gemeenschappelijke hulpbeleid’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 68).^[165]

Hoe en door wie deze selectie is bepaald heb ik niet kunnen achterhalen, maar er vallen wel enkele dingen op. Bij voorbeeld: dat het eerste onderwerp (de NRGN) als zodanig nog ontbrak in de Nederlandse EG-OS-nota. Hoewel dit waarschijnlijk kwam door de overwegend sectorale opzet van deze nota, was het ontbreken ervan toch wel ernstig – de door de BNGL voorgestelde nieuwe Noord-Zuid-onderhandelingsronde was immers al sinds het najaar van 1979 een hoogst actueel beleidsprobleem voor de EG. En in januari 1981 was de AV-VN-voorzitter, Von Wechmar, nog steeds bezig met zijn vervolgpogingen om deze NRGN alsnog van start te laten gaan. Het was dus goed dat het Werkdocument deze omissie herstelde.

De onderwerpen b t/m d mankeerde het evenmin aan actualiteit, maar het valt wel op dat zij alle drie weliswaar geformuleerd waren alsof het problemen van of in ontwikkelingslanden betrof, en dus typisch thuishoorden op de agenda van een OS-Raad. Maar de bijbehorende teksten over de te bespreken beleidsvragen bevatten tevens vele aspecten van Europees eigenbelang – achtereenvolgens: overschottenafzet van de Europese landbouw, Europese investeringsbelangen in de Derde Wereld, en vergrote energieproductie in de wereld.

Het laatste onderwerp ten slotte: EG-harmonisering van het hulpbeleid, was min of meer standaard voor de OS-Raad, en stellig mede verkozen omdat Nederland al jarenlang poogde om via de EG de Europese lidstaten tot grotere, en onderling beter gecoördineerde, hulpinspanningen te bewegen.

Kortom: een selectie van onderwerpen die geleid leek door overwegingen van urgentie, belangengemeenschap en op het eerste oog niet al te grote strijdigheid met de gangbare praktijk in de OS-Raad. Mede daarom waren het ook onderwerpen die méér kans op politieke overeenstemming in de EG leken te bieden dan het merendeel van de vele andere onderwerpen die in de Nederlandse EG-OS-nota als voorstellen voor toekomstig EG-beleid waren geopperd. De Koning leek voor zijn eerste en enige OS-Raadsvoorzitterschappen dus vooral onderwerpen voor te stellen, waarbij de hoop op succes niet geheel ongegrond leek – uiteraard begrijpelijk voor een politicus.

Werd die hoop bewaarheid? Ik heb drie gedrukte bronnen die daarvan een beeld geven. De eerste, nog steeds de MvT voor 1982, die ook een beknopt verslag gaf van het verloop en de resultaten van de twee bijeenkomsten van de OS-Raad in de eerste helft van 1981, die De Koning had voorgezeten. De tweede bron, Van Dijks beantwoording van de eerder aangehaalde schriftelijke vraag van de Tweede Kamer, bevatte alleen een globale impressie – die ik verderop zal bespreken. En de derde bron is het al in noot 156 genoemde tweede artikel van Faber (1981b), die namens de NIO-Vereniging over de resultaten van dit Nederlandse voorzitterschap rapporteerde in IS – ik zal diens opmerkingen gebruiken in aanvulling op of als correctie van de BuZa-bronnen.^[166]

Over de NRGN  werd zowel in de OS-Raad van 28 april als in die van 22 juni van gedachten gewisseld. Hoewel het Werkdocument behoorlijk constructieve suggesties en concrete stappen had aangedragen, volstond het MvT-verslag met de mededeling dat er ‘geen formele conclusies werden verbonden’ aan deze discussie. Die waren blijkbaar voorbehouden aan de Algemene Raad (van BuZa-ministers), die op 22 en 23 juni plaatsvond, waarin de Europese Raad van 29 en 30 juni 1981 werd voorbereid. Tijdens die laatste kwamen de EG-staatshoofden en regeringsleiders echter niet verder dan de vaststelling van ‘een eerste aanzet voor een EG-positie’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 68-69). De MvT zei het niet, maar dit was onmiskenbaar een dubbele nederlaag: in de OS-Raad was blijkbaar geen consensus bereikt over de NRGN, en ook na de ER van eind juni had de EG nog altijd geen eensgezind positief standpunt over deze onderhandelingen.

Het onderwerp: honger in de wereld, was een vast onderwerp van de OS-Raad, en dat bleek ook uit het MvT-verslag, dat alleen enkele al eerder besproken zaken noemde, inclusief het besluit dat werd genomen over het lopende voedselprogramma voor 1981. Daarnaast werd over de in het Werkdocument bepleite herbezinning op het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid alleen opgemerkt, dat nog werd gewacht op het gereedkomen van een studie van ‘de Commissiediensten’ naar de relatie tussen dat beleid en de voedselvoorziening in ontwikkelingslanden (idem, p. 68). Dit betekent dus dat deze MvT niets te melden had over de eveneens in het Werkdocument aanbevolen standpunten ten aanzien van de internationale overeenkomsten voor suiker en graan en de MTN-regelingen voor rundvlees en zuivelproducten (Dierikx et al., red., 2007, p. 702). Dit kwam waarschijnlijk omdat, zoals in Fabers evaluatie werd opgetekend, deze laatste zaken behoorden tot de vele onderwerpen uit de eerdere EG-OS-nota die, in tegenstelling tot wat het Werkdocument had voorgesteld, ‘niet eens’ echt op de agenda van de OS-Raad waren gekomen. (Faber 1981b, p. 297).

Over het bevorderen en beschermen van Europese investeringen in ontwikkelingslanden, eveneens deels een onderwerp op herhaling, had deze MvT nog minder te melden. Er was op voorstel van de voorzitter alleen een procedure ingesteld voor iets dat al veel eerder was afgesproken: het elkaar informeren van de lidstaten over de bilaterale investeringsbeschermingsakkoorden die zij hadden afgesloten (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 68). Faber voegde er nog wel enkele details aan toe (Faber 1981b, p. 298), maar alles bijeen stak deze besluitvorming in de OS Raad schril af tegen de voorstellen en suggesties die in het Werkdocument waren gedaan (Dierikx et al., red., 2007, p. 704-705).

Over de energievoorziening in de Derde Wereld had de MvT eigenlijk maar één echt resultaat te rapporteren: dat er ten behoeve van de in augustus geplande VN-conferentie over ‘nieuwe en hernieuwbare energiebronnen’ in Nairobi een gemeenschappelijk standpunt was geformuleerd in de OS-Raad.^[167] Maar over dit standpunt werd vervolgens niet meer gezegd dan dat het belang van deze conferentie erin werd ‘onderstreept’ en dat zij ‘mede een stimulans’ kon zijn voor een verbetering en uitbreiding van de EG-hulp aan ‘de exploratie en exploitatie van de betreffende energiebronnen.’ In dit verband werd overigens eerst nog gewacht op de ‘sectoriële oriëntaties’ die de Europese Commissie had toegezegd; daarin zouden de bestaande hulpactiviteiten worden geinventariseerd, en voorstellen worden gedaan voor uitbreiding en verbetering van die hulp (Min-Buza 1981d, nr. 2, p.69). Over de oproep in het Werkdocument, dat de EG ervoor diende te zorgen dat haar interne energiebeleid niet conflicteert met haar externe OS-beleid werd echter met geen woord meer gerept, terwijl ook over de daarin gemaakte opmerkingen over een energie-dochter van de Wereldbank (Dierikx et al., red., 2007, p. 705) werd gezwegen. Faber schreef verder nog wel iets over een Commissiedocument dat weliswaar uitgewerkte, maar wel al vele malen eerder gedane voorstellen bevatte voor het aan elkaar koppelen van energiebelangen van industrie- en ontwikkelingslanden, plus één nieuw voorstel voor een op mondiaal niveau in te stellen orgaan voor permanent energie-overleg – maar over eventuele conclusies en/of besluiten van de OS-Raad in dat verband was bij hem evenmin iets te vinden (Faber 1981b, p. 297).

Ten aanzien van het gemeenschappelijke hulpbeleid van de EG, ten slotte, was het Werkdocument gekomen met een lijstje van desiderata, met als belangrijk eerste punt dat er ‘op korte termijn binnen de EG een fundamentele discussie zou dienen plaats te vinden over zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve uitgangspunten van het hulpbeleid van de Gemeenschap en van de afzonderlijke lidstaten’ (Dierikx et al., red., 2007, p. 706). Uit de MvT-rapportage blijkt dat die discussie echter voorlopig nog niet te verwachten was: vooralsnog was alleen besloten om ‘periodiek een ontwikkelingstechnische evaluatie uit te voeren van alle gemeenschappelijke hulpprogramma’s in hun onderlinge verband.’ Het erbij betrekken van het beleid van de afzonderlijke lidstaten was dus blijkbaar tegengehouden, en daar had Nederland zich kennelijk eveneens bij neergelegd. Alleen werd nog verwachtingsvol opgemerkt, dat bij ‘een eerste exercitie’ ten behoeve van deze evaluatie in het najaar van 1981 ‘de noodzaak van een meer fundamenteel debat over de (…) uitgangspunten van het communautaire hulpbeleid aan het licht zou treden’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 68). Voorts was in de OS-Raad ook bij dit onderwerp een gemeenschappelijk EG-standpunt voorbereid voor een in september in Parijs belegde VN-conferentie over de minst-ontwikkelde ontwikkelingslanden (de MOL’s); naast de onderstreping van het belang van deze conferentie stelde de MvT er alleen nog over, dat dit ‘indirect een impuls kan geven aan de door Nederland gewenste mondialisering van het EG-hulpbeleid in de zin van een sterkere bundeling van de hulpinspanning op de armste landen en bevolkingsgroepen’. Dat deze conferentie echter allerminst alleen over de hulp aan die landen zou gaan, werd eveneens genegeerd in dit MvT-verslag. Daarnaast werd alleen over de voorgestelde bespreking van de problemen bij de integratie van vrouwen in OS-activiteiten vermeld, dat die was uitgesteld tot ‘een volgende gelegenheid’ (idem p. 69), wat dus lijkt te impliceren dat de behandeling van de overige in het Werkdocument aangemelde aandachtspunten (zoals samenwerking met NGO’s, doelmatigheid van de EG-noodhulp en uitbreiding van de co-financiering  met andere donorlanden en -instellingen – Dierikx et al., red., 2007, p. 707) eveneens niet doorging, òf niet eens op de agenda was gekomen.

Al met al moet dus mèt Faber en de NIO-Vereniging worden geconcludeerd dat ‘de resultaten onder het Nederlandse voorzitterschap niet anders dan als zeer mager kunnen worden bestempeld’ (Faber 1981b, p. 298). En ook dat De Konings opvolger, Van Dijk, in zijn antwoord aan de Tweede Kamer de zaak wat te rooskleurig voorstelde toen hij, na verwijzing naar het Werkdocument, schreef dat ‘de Nederlandse ideeën (…) redelijk positief werden ontvangen’ en dat ‘de discussie terzake voortgang’ had geboekt – ook al voegde hij er relativerend aan toe dat ‘de meeste van deze onderwerpen voorlopig nog op de agenda van de Ontwikkelingsraad blijven figureren’ (IS 1982-1, p. 34) – en dat was nog een eufemistische relativering ook, want het feit dat althans die onderwerpen op de agenda zouden blijven (en geen van beide ministers onthulde welke dat waren en welke andere onderwerpen het zelfs nog niet tot een plaatsje op de agenda hadden gebracht!) wilde nog geenszins zeggen dat zij de volgende keer een warmer onthaal zouden krijgen.^[168]

Over de oorzaken van het gebrek aan resultaten, met als belangrijkste: de meningsverschillen tussen de lidstaten, hoeven we het niet nòg eens te hebben – die had De Koning het jaar daarvoor al aangewezen, afgezien van de vijfde oorzaak die hij over het hoofd zag (zie noot 146). Wel valt het op dat De Koning in zijn MvT-verslag met geen woord meer repte over zijn in de vorige MvT genoemde streven naar een uitbreidere rol van de OS-Raad als forum van overleg en besluitvorming ook met betrekking tot de structurele relaties met ontwikkelingslanden.^[169]

De vraag rijst dus of deze roluitbreiding en statusverhoging van de OS-Raad überhaupt wel aan de orde is geweest in dit halfjaar – een vraag die mede wordt ingegeven door het feit dat er ook in het Werkdocument niets over te vinden is. Mogelijk had De Koning aanvankelijk wèl het plan erover te beginnen, maar voorvoelde hij, na bij de meer beleidsinhoudelijke onderwerpen te hebben gemerkt hoe weinig welwillend de andere lidstaten zich opstelden, dat een gesprek over de rol en status van de OS-Raad misschien nòg minder zou opleveren. Of misschien heeft hij er nog wel informeel naar laten sonderen, en is daarna besloten het daarbij te laten?

Te vrezen is dan ook dat uit het niet meer refereren aan de eerdere ideeën in dit MvT-verslag moet worden geconcludeerd dat De Konings missie op dit punt jammerlijk faalde. Waarschijnlijk heeft hij er in zijn resterende maanden als OS-minister ook niet meer zelf actief aan gewerkt. Dat althans zou de indruk kunnen zijn die ontstaat uit de woorden die Rote van De Koning aanhaalde uit het veertiendaagse IS van 8 mei 1981: ‘Je kunt zeggen dat ik me [de harmonisatie van het EG-beleid] wat te mooi en te eenvoudig had voorgesteld’ (Rote 19881, p. 316).

Was op dit punt misschien nog wel iets te verwachten van andere ministers uit de regering-Van Agt-1? Na zijn mislukte voorzittershalfjaar kon De Koning in zijn MvT-verslag, na de vermelding van ‘de grote verschillen van opvatting’ tussen de lidstaten op dit terrein, vermoedelijk alleen maar wijzen op het lastige probleem, dat het brede terrein van de structurele ontwikkelingssamenwerking ‘moet worden gekanaliseerd door de bestaande wijdvertakte institutionele structuur van de Gemeenschap’ (MinBuza 1981d, nr.2, p. 67). Een sterkere rol daarin van de OS-Raad zou alleen mogelijk zijn ‘wanneer’ zij ‘voldoende regelmatig bijeenkomt’ – wat uiteraard niet meer dan een noodzakelijke en geen voldoende voorwaarde zou zijn. ‘Daarnaast’, zo vulde De Koning echter meteen daarna aan, zal zowel in de Algemene Raad als in de verschillende vak-Raden ‘toenemende aandacht moeten worden gegeven aan de ontwikkelingsaspecten van het EG-beleid’ (idem p. 68). Of daar veel kans op zou zijn bij de diverse collega-ministers van dit kabinet, en in de eerste plaats bij de vier mede-ondertekenaars van de nota EG-beleid en ontwikkelingsamenwerking, heb ik hierboven al betwijfeld. En dat werd voor De Koning achteraf een negatieve zekerheid, zoals blijkt uit een interview met hem in 1990.^[170]

Maar wellicht heeft De Koning ook zijn opvolger, Van Dijk, gesuggereerd om later bij de volgende OS-Raad in het najaar van 1981 nòg eens een poging te doen de rol van deze Raad te versterken? Van de eerder genoemde (eerste) schrijver van de EG-OS-nota, Heim, vernam ik dat Van Dijk inderdaad de mogelijkheden van de OS-Raad besprak met de nieuwe EG-Commissaris voor Ontwikkelingssamenwerking, Pisani, tijdens diens bezoek aan De Haag op 29 oktober 1981. Van Dijk bond daarna de kat nog eens de bel aan tijdens de OS-Raad op 3 november 1981, waar hij een vijftal suggesties op tafel legde: de OS-Raad zou voortaan minstens vier maal per jaar bijeen moeten komen; elke lidstaat zou steeds op politiek niveau vertegenwoordigd moeten zijn; de agenda zou niet beperkt behoeven te blijven tot besluitvorming, omdat ook een diepgaande politieke discussie van grote betekenis zou kunnen zijn (bijvoorbeeld over de NRGN); en de OS-ministers zouden van tijd tot tijd ook in informele zitting bijeen dienen te komen.^[171] Het geeft te denken dat van deze alleszins bescheiden en redelijke suggesties alleen de laatste werd aangenomen door de aanwezige lidstaten en in praktijk is gebracht (aldus Heim in een mail van 29 november 2010).

Tot slot moet ik nog even terugkomen op de al eerder gebleken bereidheid van De Koning om, als puntje bij paaltje kwam, een traditioneel Nederlands pro-ontwikkeling-standpunt te offeren op het altaar van de kennelijk belangrijker geachte Europese eensgezindheid (vermeld in het slot van de noten 139 en 142). Ondanks de gebrekkige resultaten van zijn EG-voorzitterschap liet De Koning in de zomer van 1981 zijn sterke pro-EG houding opnieuw prevaleren toen hij meeging met het in de EG genomen besluit dat de vrijheid van lidstaten om internationaal een eigen standpunt te verdedigen verder aan banden legde. De zo-even aangehaalde MvT maakte daarvan melding, zij het enigszins verborgen bij de categoriegewijze toelichting van de verschillende begrotingsonderdelen: daar stond dat ‘op grond van het zogeheten “politiek initiatief”‘ in die zomer besloten was ‘dat de lidstaten voortaan als regel gemeenschappelijk, derhalve met één stem, zullen optreden in internationale vergaderingen over grondstoffenaangelegenheden’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 115-116, cursivering toegevoegd).^[172] Het motief voor dit besluit was blijkbaar, zoals uit de volgende zin kon worden opgemaakt, om in de toekomst te voorkomen dat ‘het ontbreken van een gemeenschappelijke visie op het grondstoffenbeleid’ vertragingen veroorzaakt in de onderhandelingen ‘wanneer de lidstaten in een concreet geval niet tot formulering van richtlijnen voor de gemeenschapsdelegatie kunnen komen’ (idem p. 116).

Als dit inderdaad betekende dat men voortaan ‘als regel’ eensgezind wilde optreden bij deze onderhandelingen ook als de lidstaten het niet eens zouden zijn over het te volgen beleid – en een andere conclusie lijkt onmogelijk –, dan was dit wel een héél snelle intrekking van het standpunt dat de regering een half jaar eerder nog in haar EG-OS-nota had verdedigd voor het grondstoffenbeleid, namelijk: dat ‘pas wanneer over het gemeenschapsstandpunt overeenstemming is bereikt, er ruimte is voor een coherent gemeenschapsoptreden’! (MinBuza 1980c, p. 29).^[173]

Na dit politieke compromis zou in een aantal gevallen geforceerd eenheidsoptreden van de EG onvermijdelijk zijn. Een minderheid moet zich dan bij het meerderheidsstandpunt neerleggen, zeker als dit tevens de politiek belangrijkste lidstaten omvat. Dat kon niets anders impliceren dan dat machtspolitiek voortaan een nòg grotere rol zou gaan spelen in deze EG-besluitvorming, en dat beleidsinhoudelijke argumenten nog vaker naar de achtergrond zouden verdwijnen. En dat was niet alleen in strijd met bekende Nederlandse politiek-economische waarden en belangen, maar het had zeker ook onacceptabel moeten zijn voor een pro-ontwikkeling gemotiveerd politicus, die de ruimte om zich atypisch op te stellen dan onverbiddelijk kleiner ziet worden. In het ‘nowhere-blok Europa’ van deze jaren, zoals De Koning het in New York had genoemd, zou Nederland dan ook dikwijls in een minderheidspositie terechtkomen.

Kortom, de aanvaarding van dit eenheid-als-regel-besluit was behalve onbegrijpelijk, ook een verzaking van De Konings taak als OS-minister.^[174] En, erger nog, het betrof niet alleen de grondstoffenonderhandelingen, zoals de geciteerde MvT-fragmenten lijken te suggereren: in de volgende sectie zullen we zien dat de voorrang voor het EG-standpunt ook werd voorgeschreven in een (ontwerp)delegatie-instructie voor een VN-conferentie in september 1981.

Conferenties voor en tijdens de na-fase

Nu in De Konings laatste jaar als OS-minister zowel de economische crisis als de meer naar binnen gerichte politieke oriëntering van de gezamenlijke EG-lidstaten de ruimte voor een pro-ontwikkeling-beleid steeds kleiner leek te maken, rijst wel de vraag of het steun zoeken bij de groep van de Gelijkgezinde Landen (de LMC) nog een serieuze uitweg bood. Dat is echter een vraag die beter kan worden uitgesteld tot het slot van de volgende subparagraaf, waar we tevens de ontwikkelingen binnen deze LMC-groep over het geheel van deze periode kunnen belichten. Daarom bekijken we nu eerst enkele internationale gebeurtenissen in de maanden voor en na De Konings laatste activiteiten als OS-minister.

De eerste, de reeds bij het EG-overleg genoemde VN-conferentie over Nieuwe en Hernieuwbare Energiebronnen (hierna de NHE-conferentie) in Nairobi, 10-21 augustus 1981, noem ik slechts in het voorbijgaan. De Koning hield er een redevoering en er werd een Actieprogramma aangenomen dat internationale prioriteiten stelde ten behoeve van de versnelde overgang van conventionele naar deze NHE-bronnen.^[175] Minder opwekkend was echter dat in de MvT voor 1983 moest worden geconstateerd dat er medio 1982 nog weinig vooruitgang was gemaakt met de operationalisering van dit programma (MinBuza 1982, nr. 2, p. 41). Dat zal iets te maken hebben gehad met de internationale olieprijzen, die toen al weer licht aan het dalen waren, en met de andere prioriteiten die men in IEA en EG-verband inmiddels aan het volgen was (idem p. 39).

Meer aandacht verdient echter de eveneens reeds hierboven genoemde VN-conferentie over de MOL’s. Na jaren van voornamelijk retorische plichtplegingen in de marge van andere bijeenkomsten werd er tijdens Unctad-5 in 1979 unaniem besloten een speciale conferentie te houden waarin de problematiek van deze meest achtergebleven, en ook vaak achtergestelde, ontwikkelingslanden centraal zou staan.^[176] Deze conferentie vond plaats in het hoofdkwartier van de Unesco in Parijs, 1-14 september 1981. De net herbenoemde SG van Unctad, Gamani Corea, voerde het secretariaat, en diens een jaar eerder benoemde adjunct-SG, Jan Pronk, was belast met de voorbereidingen. Een bijzonder kenmerk van de conferentievoorbereiding was dat er vier subregionale inventarisatiebijeenkomsten (‘review meetings’) werden belegd, waar aan de hand van afzonderlijke landenstudies de problemen en behoeften van de 31 landen werden geanalyseerd.^[177] Naast deze studiebijeenkomsten probeerde het intergouvernementele voorbereidingscomité een concept te formuleren van wat men een ‘Substantial New Programme of Action for the least developed countries for the 1980s’ was gaan noemen (hierna: SNPA), dat op de conferentie moest worden vastgesteld.

Hoewel tot aan de bijeenkomst de visies van de G77 en de B-groep aanzienlijk van elkaar verschilden, slaagde men er tegen het einde toch in dit SNPA met algemene stemmen te aanvaarden. Hoofdstuk I daarvan zette de algemene situatie uiteen, naast de maatregelen en programma’s die de MOL’s in eigen land zouden opzetten, terwijl hoofdstuk II de internationale steunmaatregelen aanduidde waarover deelnemers het eens waren geworden. Hoofdstuk III, ten slotte, bevatte de afspraken over de regelmatige beoordeling van de uitvoering van dit alles.

Zoals gewoonlijk was de consensus echter vooral bereikt door geen al te scherpe doelstellingen en toezeggingen te formuleren. De donorlanden gingen bijvoorbeeld als groep niet verder dan de bereidheid hun hulp aan de MOL’s ‘te verhogen’, met als enige toespitsingen dat de ‘meeste’ donoren hierbij ‘in de komende jaren tot 0,15 % van hun BNP’ zouden gaan (let wel: als onderdeel van de 0,7%-doelstelling, die de meeste DAC-landen niet eens haalden), terwijl ‘andere’ landen slechts een ‘verdubbeling van hun ODA’ aan de MOL’s zouden nastreven. En de in het vooruitzicht gestelde steun op handelsgebied behelsde niet meer dan een vereenvoudiging en verbetering van het APS gericht op ‘the fullest duty-free treatment’ van de exporten van de MOL’s en een ‘reductie’ van de niet-tarifaire belemmeringen, terwijl er opnieuw een studie werd beloofd ‘on a possible compensatory scheme’ voor tegenslagen in de primaire exporten van deze landen.^[178]

Bij zulke vage verklaringen kunnen natuurlijk de voortgangsbeoordelingen, opgenomen in het laatste SNPA-hoofdstuk, evenmin veel tastbaars opleveren. Vermeld zij slechts dat de MOL’s die nog niet betrokken waren bij Consultatieve Groepen of daarmee vergelijkbare overlegmechanismen met hun eigen donoren, werden uitgenodigd die eveneens op te zetten, en dat op algemeen niveau Unctad de uitvoeringsarrangementen en de coördinatie en evaluatie van het SNPA voor haar rekening zou nemen.

Toch bestond na afloop van de MOL’s-conferentie de neiging om de unanieme aanvaarding van het SNPA gematigd positief te beoordelen; volgens Wesselius was ‘geen volledige mislukking’ een van de ‘meest gehoorde commentaren onder vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden’. Zelfs Pronk, die de inhoudelijke uitkomst ‘niet zo goed’ noemde, wilde ‘niet over een mislukking’ spreken, want ‘politiek’ was er ‘geen confrontatie en geen verdeeldheid in het Westen’ ontstaan over de MOL’s-problematiek (Wesselius 1981).^[179] Weenink roemde daarentegen juist de ‘sfeer’ van deze conferentie en de ‘soepelheid’ waarmee zij verliep. Die hingen naar zijn mening zowel samen met het onderwerp zelf – ‘niemand was echt tegen vergroting van de hulp’ aan deze landen, zo meende hij –, als met de poging van de ontwikkelingslanden om met een ‘tegemoetkomende houding in Parijs’ een gunstiger klimaat te scheppen voor de in oktober voorziene internationale topconferentie (Weenink 1981d), waarop ik het verderop zal ingaan. Weenink had met het eerste punt minder gelijk dan met het laatste.

Wat Nederlands rol bij deze MOL’s-conferentie betreft: die was uitstekend, zowel tijdens de voorbereidingen als in Parijs, waar ons land duidelijk kon dienen als een lichtend voorbeeld voor andere DAC-landen.^[180] Of De Koning daar echter ook als pleitbezorger voor de MOL’s voldoende naar voren trad, is moeilijker te zeggen – al bevatte zijn redevoering in het plenaire debat wel loffelijke aansporingen en suggesties.^[181] De reden voor enige twijfel daaraan was, dat de delegatie-instructie voor deze conferentie een merkwaardige verandering vertoonde van het al enige malen besproken ‘ja mits’-standpunt van de minister ten aanzien van de EG: de conditionerende ‘mits’ (of er voldoende uitzicht is op positieve resultaten voor ontwikkelingslanden) bleek nu zelfs vervallen te zijn (!) en vervangen door twee bijzinnen die alleen belangen van de EG noemden.^[182]

Vergeleken met De Konings eerdere woorden (zie p. 704) en de formuleringen in een ambtelijke notitie uit 1979 (zie in subparagraaf 7.2.1, in de laatste sectie van 7.2.4, inclusief noot 142) en een delegatie-instructie uit 1980 (idem in 7.2.4, inclusief noot 118) degenereerde het standpunt dus van

• ritualistisch en verward,

• naar onvoorwaardelijk pro-communautair,

• of nationaal met een EG-doelstelling die voorrang had!

Nota bene: terwijl het grootste deel van deze instructie de hulpverlening betrof, waarvoor EG-gemeen-schappelijkheid alleen op basis van vrijwilligheid tot stand hoefde te komen!

Kortom, met deze restricties op pad gestuurd kòn in de afwegingen van deze delegatie het belang van de MOL’s slechts op de tweede plaats komen.

Voor de laatste en belangrijkste conferentie in dit najaar keren we eerst even terug naar het verdere verloop van de onderhandelingen over het beginnen van een nieuwe ronde van Noord-Zuid-onderhandelingen. Hierboven is reeds vermeld dat de EG-top van eind juni 1981 nog altijd geen afgerond EG-standpunt over de NRGN had vastgesteld. Dat was echter niet alleen te wijten aan onenigheid binnen de EG over de gewenste opstelling, maar ook aan de neiging van verschillende lidstaten om te wachten op meer duidelijkheid over de koers die de nieuwe VS-regering van Reagan zou gaan volgen op dit punt. De uitkomst van haar in het begin van 1981 aangekondigde ‘policy review’ werd aanvankelijk omstreeks mei verwacht, zo vernam Weenink in april uit de mond van de toen nog steeds even actieve als optimistische VN-bemiddelaar Von Wechmar (Weenink 1981b). De MvT voor 1982 schreef drie maanden later echter dat de verhoopte duidelijkheid vermoedelijk ‘pas dit najaar’ te verwachten zou zijn, en dat daardoor de verdere voorbereidingen van de NRGN ‘nu zeker tot na oktober 1981 zullen moeten wachten’ (MinBuza 1981d, nr.2, p. 72).^[183]

‘Oktober 1981’ verwees naar een in die maand geplande topconferentie van staatshoofden en regeringsleiders uit niet meer dan 22 landen (acht rijke en 14 ontwikkelingslanden) in de Mexicaanse badplaats Cancùn, een van de voorstellen uit het Brandt-rapport.^[184] Er werden twee dagen voor uitgetrokken: 22 en 23 oktober 1981. Terwijl de deelnemende ontwikkelingslanden nog tijdens het laatste vooroverleg hadden aangedrongen op het in elk geval bespreken van de vier onderwerpen waarover zij het ook in de door hen gewenste NRGN wilden hebben: voedsel, wereldhandel, energie, en monetaire hevormingen, benadrukten de VS na afloop daarvan nòg eens dat zij pas ná de komende top zouden beslissen of zij het doorgaan van die onderhandelingen zinvol zouden vinden of niet.

Hoewel de Cancùn-top dus pas na het tijdvak-De Koning plaatsvond is een enkel woord over zijn uitkomst hier om twee redenen wel op zijn plaats: omdat Nederland zich in de jaren en maanden die eraan voorafgingen inspande voor het eigenlijke doel van deze top: de start van de NRGN, en om de vraag te beantwoorden waarom ons land desondanks niet werd uitgenodigd aan deze top deel te nemen.

Opmerkelijk genoeg werd het verloop van de Cancùn-ontmoeting aanvankelijk positiever beoordeeld dan later – toen doordrong hoe weinig er uiteindelijk van terecht kwam. Vermoedelijk werden de eerste indrukken vooral veroorzaakt door de toon van Reagans speech op de eerste dag: hij zei gekomen te zijn ‘om te luisteren en te leren’ en dat de VS ‘bereid zijn aan de toekomstige globale onderhandelingen over de armoede in de Derde Wereld deel te nemen als aan vier voorwaarden wordt voldaan’ (Putten 1981a). En die voorwaarden klonken heel wat minder afhoudend dan op grond van zijn eerdere uitspraken en reputatie verwacht was:

1. De agenda van de eerste besprekingen na de top moest een discussie bevatten over ‘liberalisering van de handel, over energie en de ontwikkeling van voedselbronnen en de verbetering van het investeringsklimaat in de ontwikkelingslanden.’
2. Er moest niet worden gepoogd nieuwe internationale organisaties in het leven te roepen, en ‘het IMF moet de spil blijven van het internationale financiële systeem.’
3. De onderhandelingen moesten gaan over ‘manieren hoe internationale groei en ontwikkeling bereikt [kunnen] worden, rekening houdend met nationaal economisch beleid’, en
4. ze ‘moeten plaatsvinden in een atmosfeer van samenwerkingsgeest’ (idem).

Daar zaten wel wat Reagan-stokpaardjes bij, maar niets dat a priori onbespreekbaar kon worden genoemd, terwijl er evenmin iets in stond dat andere onderwerpen of aanpakmogelijkheden uitsloot. Daarnaast bleek dat de VS-president niet de enige was die met optimistisch stemmende uitspraken wilde opvallen: vermoedelijk wenste geen van de acht ontwikkelde landen de indruk te wekken dat zij onwelwillend waren en met lege handen naar Cancùn waren gekomen. Het hoofdredactionele commentaar van de Volkskrant van 26 oktober 1981 had weliswaar geen ongelijk met zijn kop ‘vrijblijvend’, maar de nadere aanduiding in de tekst: ‘redelijk vrijblijvend’, tekende waarschijnlijk iets preciezer de algemene stemming van de deelnemers na afloop. Zoals de Latijns-Amerika-correspondent van deze krant schreef, waren de ‘andere politieke leiders minder uitbundig’ dan Reagan, die van ‘grote vorderingen’ sprak; maar hij merkte ook ‘dat niemand de conferentie een mislukking wilde noemen’ (Putten 1981b). Dat de Mexicaanse president Lopez Portillo het liever had over ‘de geest van Cancùn’ en dat ‘het doel van de top, een hervatting van de Noord-Zuid-dialoog’, volgens hem zelfs al ‘bereikt’ was (idem), was een overdrijving die de gastheer van de conferentie vergeven kon worden. Maar ook Pronk, die op dezelfde pagina werd aangehaald, was ‘gematigd positief gestemd over de uitkomst’ en iets nauwkeuriger met zijn uitspraak, dat in Cancùn ‘een eerste stap gezet’ was naar het ‘doorbreken van het totaal vastgelopen overleg tussen Noord en Zuid – de belangrijkste wens van de Commissie-Brandt’ (Pronk 1981b).

Inderdaad stond er in de gemeenschappelijke slotverklaring van de conferentie – die dus wèl werd opgesteld, in weerwil van de eerdere afspraak – alleen iets over de dringende noodzaak van een hervatting van deze onderhandelingen. En dat was een compromis geweest, zoals de Canadese co-voorzitter, premier Trudeau, nader toelichtte tijdens de persconferentie na afloop: de aanwezige landen hadden daarmee aangegeven ‘een consensus te willen bereiken “om de globale onderhandelingen te beginnen op een wederzijds overeengekomen basis en onder omstandigheden die, rekening houdend met de urgentie van het thema, uitzicht bieden op een betekenisvol proces”‘ (Putten 1981b).

Naast het starten van de NRGN en de nog altijd niet opgeloste procedureproblemen daarbij  was er, even verrassend, ook gesproken over de vier onderwerpen die de ontwikkelingslanden aanvankelijk tevergeefs hadden voorgesteld. Ook al was er dan ‘alleen over het voedselprobleem overeenstemming bereikt’, terwijl de oprichting van een energiefonds bij de Wereldbank door de Amerikanen geblokkeerd werd, en er nog diepgaand van mening was verschild over de geschiktheid van die bank en het IMF (idem), was alleen het eerste al meer dan wat redelijkerwijs van een topbijeenkomst als deze verwacht had kunnen worden. Zelfs de Franse president Mitterrand, uit wiens entourage naar buiten kwam dat hij in het besloten overleg in botsing was gekomen met de VS over kwesties als de rechtvaardige prijs van grondstoffen en de export van technologie, vond toch ‘dat Reagan een flexibele houding had aangenomen’ en dat er vooruitgang was geboekt sinds de top van de G7 in Ottawa in juli 1981 (idem).

De enige dissonant in de reportage van Van der Putten was de mening van de BuZa-minister van Nigeria, een van de vijf landen die niet door hun staats- of regeringshoofd waren vertegenwoordigd. Deze minister Audu was op dat moment tevens voorzitter van de G77, en waarschijnlijk in die hoedanigheid meer geneigd rekening te houden met de van meet af aan grote scepsis bij het afwezige deel van zijn achterban over het nut van de top. Hoe dan ook, hij zei ‘weinig kans’ te zien dat Reagans vier voorwaarden voor de NRGN door de ontwikkelingslanden zouden worden aanvaard (idem). Zoals hierboven reeds is opgemerkt, konden Reagans woorden op zichzelf niet veel aanstoot hebben gegeven; maar mogelijk had Audu in het besloten overleg dingen gehoord die hem wel pessimistisch maakten.

Achteraf zou blijken dat hij gelijk heeft gehad. In de rest van het najaar werd in de Algemene Vergadering nog enige malen geprobeerd met allerlei tussenformules het verdere overleg over de NRGN-start in beweging te houden. Hoewel deze pogingen in 1982 zouden worden voortgezet, werden in een Nederlandse interne nota van 9 februari 1982 de kansen al niet meer hoog aangeslagen.^[185] Desondanks meende de G7-bijeenkomst die in in juni daarna in Versailles gehouden werd, het vuurtje nog even warm te moeten houden door te verklaren dat er uitzicht was op een spoedige start en op succes van de NRGN.^[186]

Hier kan deze blik op de toekomst van de NRGN worden afgebroken. De afkorting zou weliswaar nog een tijdje in vergaderstukken en media-analyses blijven terugkeren, maar tot een werkelijk begin van de Ronde zoals die in 1979 was bedoeld is het nooit gekomen. De vraag die zich opdringt is: was Cancùn dan alleen maar een toneelstukje geweest om de Derde Wereld en het westerse publiek te misleiden, òf waren tijdens die ontmoeting wèl degelijk mogelijkheden ontstaan, die met een minder starre opstelling van de G77 tot iets zinnigs hadden kunnen leiden? Het eerste vermoeden is minstens ten dele terecht, omdat met name de Amerikaanse positie in de maanden daarna nogal afweek van de indruk die Reagan in Cancùn had achtergelaten. Maar aan het vervolghandelen van de G77 mankeerde waarschijnlijk ook wel iets dat een beter resultaat voor de ontwikkelingslanden in de weg heeft gestaan – een onderwerp waarop ik in bredere zin zal terugkomen in de laatste sectie van de volgende subparagraaf.

De vraag waarom Nederland niet werd uitgenodigd voor de Cancùn-top, hoort nog wèl bij dit hoofdstuk, niet alleen omdat de BuZa-leiding er alles aan gedaan heeft om alsnog een uitnodiging te krijgen, maar ook omdat het iets zegt over het imago dat Nederland in de loop van deze periode verwierf.

Uiteraard werd al snel nadat Brandt Kreisky had gevraagd een wereldtop van hoogste politieke gezagdragers voor te bereiden vanuit Den Haag gepoogd om de Oostenrijkse regeringsleider te laten weten, dat ons land niet slechts geïnteresseerd was om deel te nemen, maar eigenlijk ook vond dat het erbij hoorde. Dat laatste werd met diverse argumenten onderbouwd: niet alleen de hoogte en kwaliteit van onze ontwikkelingshulp en onze actieve stellingname in internationale fora ten behoeve van ontwikkelingslanden, maar ook het grote draagvlak daarvoor onder de eigen bevolking en de goede naam die ons beleid bij de ontwikkelingslanden had. Daarnaast geloofde men ook aanspraak te kunnen maken op deelname aan de top – was het immers niet vooral dankzij de Nederlandse financiële en politieke ondersteuning dat de Brandt-Commissie gevormd was en haar werk had kunnen doen?^[187]

Kreisky leek echter een andere mening te zijn toegedaan, althans maanden later bleek Nederland nog altijd niet voor te komen op de deelnemerslijstjes die circuleerden.^[188] Den Haag besloot daarom een uitgebreid diplomatiek offensief te ondernemen bij allerlei landen (inclusief de LMC) en de VN om die uitnodiging alsnog te krijgen, zo berichtte NRC Handelsblad in augustus 1980 (Weenink 1980a). Maar ook dat baatte niet, waarbij vooral het ontbreken van merkbare steun uit de G77 als pijnlijk werd ervaren: ‘Niemand heeft bij ons weten een vinger uitgestoken om ons erbij te krijgen’, zo antwoordde Biegman op 16 september 1981 aan de herbenoemde BuZa-minsiter Van der Stoel, die meteen na zijn aantreden om een analyse van de oorzaken had gevraagd (Dierikx et al., red., 2007, p. 840). Biegman wees, na het noemen van Kreisky, op het EG-lid-maatschap als een mogelijk beletsel, omdat naast het VK, Frankrijk en Duitsland een vierde lidstaat al gauw te veel zou kunnen zijn geweest. Voorts, speculerend of Nederlands recentere optreden een reden zou kunnen zijn geweest, opperde Biegman twee theorieën: ‘ofwel men vindt ons (of men herinnert zich ons als) te radicaal, ofwel wij hebben door het het accent te verleggen naar actie binnen de EG ons radicale profiel enigszins verloren’ – het eerste zou dan vooral ‘bij de meeste westelijke landen’ van gewicht kunnen zijn geweest, en het laatste bij de G77 (idem, cursivering toegevoegd).

Daarmee zijn de voornaamste verklaringen waarschijnlijk wel genoemd. Ze hebben vermoedelijk allemaal wel een rol gespeeld, waarbij de politieke factor (Nederlands ‘radicale’ imago bij sommigen) niet de geringste zal zijn geweest, alleen al omdat de landen die a priori als ‘minst misbaar’ waren bestempeld daarmee de facto een vetorecht kregen bij de keuze van de overige deelnemers – Cuba’s uitsluiting door de VS bewees dat al, en ook hoe ver de Derde Wereld bereid was geweest daaraan toe te geven. De op de valreep door Algerije afgedwongen weigering van Willy Brandt als gast bij de top (NRC Handelsblad 20 oktober 1981) was daarom misschien wel in de eerste plaats te wijten aan de G77 – het moet geenszins worden uitgesloten dat men in G77-kring gaarne de gelegenheid aangreep om het sterk moraliserende geluid dat Brandt vertegenwoordigde uit te schakelen; diens vermaningen werden in het Westen meer geapprecieerd dan door politici uit de Derde Wereld, al zullen er in Cancùn ook ontwikkelde landen zijn geweest die Brandts aanwezigheid minder op prijs stelden. Ook het gebruikte Brandt-argument kan Nederlands kandidatuur dus hebben bemoeilijkt.

7.2.6   Sectoronderwerpen en thema’s chronologisch

In het voorgaande overzicht van de verschillende internationale gebeurtenissen en ontwikkelingen in deze periode zijn allerlei details over specifieke sectoren en enkele algemenere kwesties weggelaten, teneinde de hoofdlijn van het historische betoog niet te verstoren. Maar ze mogen niet onbelicht blijven, want er gebeurden ook op deze terreinen belangrijke dingen in deze periode. In deze laatste subparagraaf laat ik ze groepsgewijs de revue passeren, zodat in elk geval het verloop in de tijd zichtbaar wordt – soms aangevuld met een vooruitblik naar wat er in recentere jaren gebeurde ten behoeve van het perspectief. Eerst komen de hoofdterreinen van de sectoronderwerpen en -thema’s aan de orde. In de laatste sectie behandel ik dan nog drie algemenere zaken: uitdagingen aan Noord èn Zuid, die in het voorgaande wel af en toe werden genoemd, maar eveneens een chronologische nabespreking behoeven.

Grondstoffen

Eerder meldde ik al dat twee maanden vóór Unctad-5, in maart 1979, eindelijk een beginselakkoord werd bereikt over het Common Fund (CF), het fonds dat bedoeld was om te fungeren als de spil van het Geïntegreerde Grondstoffenprogramma (IPC naar de Engelse afkorting), dat het Unctad-secretariaat had geconcipieerd ten behoeve van grondstoffenexporterende ontwikkelingslanden. Het opvallende nieuws van dit akkoord was dat de oorspronkelijke taak van het CF: het faciliteren van de financiering van productsgewijze internationale grondstoffenovereenkomsten (IGO’s), werd uitgebreid met een tweede functie: het financieren van onderzoek en maatregelen gericht op verbeteringen in de productiviteit, afzet, en verwerking van grondstoffen in de aan een IGO deelnemende ontwikkelingslanden – voortaan omschreven als respectievelijk het eerste en het tweede loket van het CF. De toevoeging van dit tweede loket beoogde vooral méér landen te laten profiteren van het CF, niet alleen omdat alle grondstoffen-exporterende landen behoefte hadden aan de genoemde verbeteringen, maar ook omdat maar een relatief klein aantal van hen grondstoffen exporteerde die zich leenden voor het aanleggen van buffervoorraden, het prijsstabiliseringinstrument dat rechtstreeks wil ingrijpen in de markt en dat het doel was van het eerste loket.^[189]

De eerste afspraken die bij het akkoord in Genève waren gemaakt,^[190] moesten in de periode daarna nog verder worden uit en omgewerkt tot een gezamenlijk ontwerpverdrag, dat door de 101 deelnemende landen zou kunnen worden ondertekend; inwerkingtreding zou dan volgen nadat het definitieve verdrag zou zijn geratificeerd door voldoende aantallen productie- en consumptielanden. Daarnaast moesten ook de voorbereidingen voor en de IGO-onderhandelingen over de in 1976 genoemde goederen worden voortgezet (waarover hieronder meer). Tijdens Unctad-5 in Manilla kon dan ook over niet veel méér worden gesproken dan de hoogte van de vrijwillige bijdragen aan het tweede loket,^[191] en de verder aan de onderhandelende partijen en het Unctad-secretariaat te richten specifieke en algemene oproepen om de voortgang van de besprekingen zo veel als mogelijk te bespoedigen.

Veel baatten die oproepen echter niet. Niet alleen gingen de onderhandelingen over het ontwerp-CF-verdrag ruim een half jaar langer duren dan op Unctad-5 nog was gehoopt, er waren ook essentiële zwakten aan het licht gekomen in het onderhandelingsresultaat van maart 1979, en die waren een slecht voorteken voor zowel de oorspronkelijke hoofdfunctie van het CF als de verdere uitbouwing van het IPC. Die gebreken werden onder andere gesignaleerd door de NAR, die in zijn grote grondstoffenadvies van oktober 1979 constateerde dat door de wijze waarop de relatie tussen het Fonds en de afzondelijke IGO’s geregeld leek te gaan worden, het CF niet langer een echte financieringsbron zou zijn, maar meer zou fungeren als een soort waarborgfonds. Die reservefunctie zou weliswaar niet nutteloos zijn, maar het was wel de vraag of dit het voor de bestaande overeenkomsten voldoende aantrekkelijk zou maken om zich bij het CF aan te sluiten, en nog meer: of het sluiten van nieuwe overeenkomsten er wel echt door zou worden aangemoedigd. De NAR hoopte dat dit probleem nog tijdig zou worden opgelost, maar dat gebeurde niet, en dat maakte dat ook zijn andere vrees: dat het CF het enige eindresultaat van het IPC zou worden, kans liep bewaarheid te worden (NAR 1979d, p. 126-127).

Het definitieve CF-verdrag werd op 27 juni 1980 vastgesteld door 101 landen. Unctad-SG Gamani Corea noemde het een ‘major breakthrough’ in de implementatie van het IPC, die hem de hoop gaf dat er in de tweede helft van 1981 voldoende ratificaties zouden zijn om het CF operationeel te maken (Monthly Bulletin No.164, August 1980, p. 2). Wat een vergissingen!: het Fonds betekende bijna niets voor de andere onderdelen van het Programma, en de voorgeschreven ratificaties door minstens 90 landen, die gezamenlijk ten minste twee derde van het door de regeringen bij te dragen kapitaal van het eerste loket moesten fourneerden, zouden nog acht jaar op zich laten wachten!^[192]

Formeel waren in 1988, toen de ratificaties toereikend waren, de voorwaarden vervuld voor de inwerkingtreding van het CF. In juni 1989 gebeurde dat dan ook, met Amsterdam als vestigingsplaats van het secretariaat.^[193] Voor het operationeel worden van het eerste loket diende echter ook nog een belangrijke materiële voorwaarde te worden vervuld: er moesten IGO’s zijn die met hun deposito’s het grootste deel van het kapitaal van dat loket zouden leveren. Daarmee was de paradoxale situatie ontstaan die Jepma al in 1981 voorzag: door de wijzigingen in 1979 en ’80 zou het CFC slechts een zwakke prikkel zijn voor het verlengen van bestaande IGO’s en het sluiten van nieuwe, terwijl zònder de bijdragen van voldoende IGO’s het CFC niet zou kunnen uitgroeien tot de verhoopte catalysator van het grondstoffenoverleg (Jepma 1981, p. 19).

Met de onderhandelingen over afzonderlijke IGO’s was het in de periode-De Koning droevig gesteld, en dat werd in de jaren daarna nog veel triester – overigens niet omdat er nog geen CFC was, maar vooral omdat de omstandigheden op de internationale grondstoffenmarkten vruchtbaar overleg steeds moeilijker maakten. Naast de afnemende vraag door de recessie in de grote consumptielanden na de tweede oliecrisis was er tegelijkertijd een toenemende overcapaciteit in de productielanden ontstaan; die laatste omdat er zowel geïnvesteerd was in voorgaande jaren als door het meer structurele zuinigere gebruik van grondstoffen en de opkomst van synthetica en andere vervangende producten.

Door dit alles konden importerende en exporterende landen het nauwelijks meer eens worden over het opnemen van prijsregulerende instrumenten in IGO’s. Soms vielen zij dan terug op louter secundaire regelingen, in andere gevallen werden de prijsmaatregelen opgeschort of werd de IGO zelfs geheel opgeheven. Zo liep de suikerovereenkomst van 1977, waaraan de EG en de VS al niet meer hadden meegedaan, in 1983 af zonder dat er een nieuwe verlenging kon worden afgesproken.^[194] Bij de koffie-overeenkomst (die overigens van meet af aan alleen op exportquota steunde), kon daarentegen in 1983 nog wel tot een verlenging worden besloten. Maar die werd in 1989 opgeschort, terwijl de cacao-overeenkomst zelfs nog twee keer kon worden vernieuwd (in 1980 en 1986), voordat die in 1988 eveneens moest worden opgeschort.

Het lot van de sinds het begin van de jaren vijftig bestaande en met slechts één onderbreking redelijk succesvol fungerende internationale tinovereenkomst was echter het meest schokkend: toen bij de zesde verlenging in 1982 haar grootste consument (de VS) en haar op twee na grootste producent (Bolivia) uit de overeenkomst waren gestapt, kon de buffermanager de bodemprijs niet meer lang verdedigen: in oktober 1985 stortte de zaak volledig in met achterlating van een enorme voorraad tevergeefs opgekochte tin en een berg schulden.

Daardoor sloeg bij alle regeringen de schrik wel in de benen: bijna niemand waagde zich daarna nog aan IGO’s met prijscorrigerende bedoelingen. De laatste die in 1989 nog fungeerde was die voor natuurrubber, die in 1980 voor het eerst tot stand was gekomen; na nog één verlenging in 1996 besloten ook de daarin participerende landen in 1999 het verdrag te beëindigen en de buffervoorraad te liquideren.^[195]

Het eerste loket van het CFC is dus nooit geactiveerd voor zijn oorspronkelijke functie. Na een trage start werd wel doorgegaan met het tweede loket, maar er zegden ook landen hun lidmaatschap van het CFC op (waaronder grote producenten als Australië, Nieuw-Zeeland en Canada, maar ook Frankrijk, voorheen de grote voorstander van dit soort marktregelingen), terwijl de VS nooit toetraden (Smit 1987 en Nusselder 1995, p. 224 en 229).

Natuurlijk deed Nederland er ook in deze recentere jaren nog steeds wèl aan mee, al was het alleen maar omdat Amsterdam nog steeds de vestigingsplaats van het CFC is.^[196]

Daarentegen dient de in de periode-De Koning voortgezette politieke steun aan de oprichting van het CFC mijns inziens genuanceerd beoordeeld te worden. Dat men zich destijds weinig aantrok van de wetenschappelijke discussie over het nut van prijsstabilisering via IGO’s is wel opmerkelijk, maar ook vergeeflijk: in die discussie kwamen tegen het einde van deze periode wel meer negatieve bevindingen over zowel het nut van die stabilisering als de kosten en de verdeling van de baten naar boven dan in de periode-Pronk. Maar dat was ten tijde van De Koning nog geenszins zo duidelijk dat toen al, en onverwijld, een herziening van het beleid geboden zou zijn geweest.^[197] Wel had De Koning vanaf het begin van zijn ministerschap de neiging om zich, anders dan Pronk, wat voorzichtiger en met meer tact op te stellen tegenover de landen in de EG en daarbuiten die veel kritiek hadden op de Unctadvoorstellen. Maar dat was toen eerder het zoeken naar een bemiddelaarsrol in de gedurige fricties tussen de B-groep en de G77, dan een afzwakking van de principiële steun aan die voorstellen.^[198] Toen deze hoofdantagonisten elkaar dan ook eindelijk vonden in het danig verwaterde compromis over het eerste en tweede loket van maart 1979, dat in juni 1980 de definitieve opzet van het CFC werd, had ons land geen enkele behoefte meer daar nog tegenin te gaan, bij voorbeeld op de wijze die de NAR suggereerde in zijn advies van oktober 1979. Dit compromis zal op dat moment ongetwijfeld de ene vogel in de hand hebben geleken tegenover de tien in de lucht die met de NAR-suggestie zullen zijn geassocieerd. Dat Nederland daarmee wel medeverantwoordelijkheid nam voor het ontstaan van de ‘ontmande’ versie van het CFC die na de ratificatieperiode werd ingevoerd, is juist – maar politiek begrijpelijker dan het streven naar een alternatief dat wellicht onhaalbaar zou zijn gebleken.

Ik sluit deze sectie af met enkele opmerkingen over de Compensatoire Financieringsfaciliteit (CFF) van het IMF – voor sommigen hèt alternatief voor prijscorrigerende IGO’s, voor anderen een nuttige aanvulling op de laatste, namelijk voor zover die niet effectief bijdroegen tot het stabiliseren van de totale exportopbrengsten van grondstoffenexporterende en andere ontwikkelingslanden. Hierboven is reeds verwezen naar een op Unctad-5 aangenomen resolutie over een studie naar verdere compensatiemogelijkheden in aanvulling op het CFF en naar de in 1978 gekomen voorstellen van het IMF en de Wereldbank voor verbeteringen in het CFF (vermeld in de noten 73 en 110). De laatste leidden er een jaar later toe dat een land desgewenst de definitie van zijn exporten mocht uitbreiden met zowel de inkomsten uit binnenkomend toerisme als de overmakingen van zijn in het buitenland werkzame landgenoten, zodat de tegenslagen daarin eveneens in aanmerking zouden komen voor compensatie. Vervolgens werd het in 1981 ook nog toegestaan stijgingen in de kosten van graanimporten ten laste te brengen bij het CFF, zodat ook voedselimporterende landen voortaan meer bescherming zouden genieten. Nog later, in 1988, werd de Faciliteit uitgebreid met een ‘contingency facility’ (die een naamsverandering in CCFF met zich meebracht), waardoor landen ook ex ante voorzieningen kunnen treffen tegen externe schokken en het totaal van hun trekkingen mogen laten oplopen tot 122 procent van hun quota in het IMF (Herrmann et al 1993, p. 20 en 47).

Naast deze geleidelijke verbeteringen waren er voor de ACS-landen natuurlijk ook nog de eerder besproken productsgewijze tegemoetkomingen in het kader van Stabex en Sysmin, en enkele slechts gedeeltelijk vermelde grondstoffenprotocollen die eveneens werden opgenomen en/of uitgebreid in Lomé-2 (suiker, bananen en rum; later werden ook runds- en kalfsvlees toegevoegd). Verder zij nog herinnerd aan de reeds in noot 178 vermelde instelling door de EG in 1987 van een aparte Stabexregeling (Compex) alleen voor MOL’s buiten de ACS-groep.

Het is buiten kijf dat het totaal van deze regelingen de betrokken ontwikkelingslanden verzekerde van extra financiële middelen, waarbij de ACS-landen en de overige MOL’s veelal ook nog konden profiteren van zowel het C(C)FF als de IGO’s waaraan zij deelnamen. Ondanks de voordelen voor de betreffende landen moeten deze overdrachten echter vanuit een oogpunt van rechtvaardig, doelmatig en efficiënt gebruik van schaarse ontwikkelingsfondsen veel negatiever worden beoordeeld. Dat blijkt, naast mijn eerdere commentaar op Stabex, ook uit het hier al enige malen genoemde boek van Herrmann c.s., dat een rond 1990 gemaakte, vergelijkende evaluatie bevat van de diverse compensatieregelingen van het IMF en de EG, en de afzonderlijke IGO’s voor koffie, natuurrubber en cacao, alsmede de grondstoffenprotocollen van de EG. Hoewel deze evaluatie zich over een veel langere periode uitstrekt dan die van dit hoofdstuk is het interessant deze sectie af te ronden met de volgende op hun voornaamste bevindingen gebaseerde conclusies:

• De regelingen die stabilisatie van grondstoffenprijzen en/of van totale exportopbrengsten beoogden slaagden daar nauwelijks of niet in (vaak omdat de vergoedingen te traag of op het verkeerde moment beschikbaar kwamen, de middelen niet toereikend waren, en/of de terugbetalingsverplichtingen zorgden voor nieuwe destabilisatie).^[199]

• De meeste arrangementen brachten wel flinke inkomensoverdrachten van rijke naar arme landen met zich mee (die van het CFF waren het kleinst en die van de rubberovereenkomst gingen voornamelijk naar consumptielanden), maar deze overdrachten hielden geen rekening met welvaartsverschillen in termen van BBP’s per hoofd, en kwamen ook intern in ontvangende landen niet per se terecht bij de armste groepen.^[200]

• Op prijsstabilisatie gerichte IGO’s hadden dus slecht gewerkt en zouden ook politiek weinig kans meer maken. Maar dat was niet per se slecht nieuws voor de mensen in ontwikkelingslanden die bij de voortbrenging van grondstoffen betrokken zijn – want die zijn veel meer afhankelijk van het beleid van hun regering en hun economische omgeving in het binnenland dan van ontwikkelingen op de wereldmarkt (Herrmann et al. 1993, p.242-253).

Uiteraard is hiermee niet alles veroordeeld dat in de voorbije jaren is ondernomen ten behoeve van ontwikkelingslanden in de grondstoffensector. Maar het illustreert wel dat zowel de theorie achter dit streven als de wijze waarop de gekozen beleidsinstrumenten werden toegepast uiterst gebrekkig en vaak onbezonnen waren. 

Olie en andere energiedragers

Over olie en andere energiedragers kunnen we kort zijn, voornamelijk omdat ten aanzien daarvan in deze periode weinig internationaal beleid op gang kwam dat specifiek gericht was op de belangen van ontwikkelingslanden, door schade daaraan proberen te verminderen of te voorkomen. En wat er wel aan beleid ontstond bleef ook nog zeer versnipperd en incidenteel van karakter. De voornaamste oorzaak was dat de NRGN, waarin energie een belangrijke plaats zou hebben gekregen, nooit is doorgegaan. Maar de G77, die al haar kaarten op de NRGN zette, mag wel nalatig worden genoemd voor het ontbreken van een plan B, bijvoorbeeld met initiatieven gericht op meer onderlinge samenwerking op energiegebied tussen haar lidstaten.^[201]

Een van de dingen die er wèl gebeurden, was de al besproken, in VN-verband gehouden, conferentie in Nairobi, in augustus 1981, over Nieuwe en Hernieuwbare Energiebronnen, die met name ook naar de behoeften van ontwikkelingslanden zou kijken. Zoals hierboven reeds aangegeven, was van de eerste stappen die daar werden aanbevolen echter nog niet veel terecht gekomen. Daarnaast bepleitte het Brandtrapport van 1980 de oprichting van een ‘wereldcentrum voor energieonderzoek’, eveneens onder auspiciën van de VN (Brandt et al.1980b, p. 44). Maar ook dat zal door degenen die er wel iets voor voelden zijn doorgeschoven naar verhoopte besluitvorming in het kader van de NRGN, en daardoor mèt de laatste op de lange baan zijn terechtgekomen.

Wat wèl reeds plaatsvond was wat de in 1974 naar aanleiding van de eerste oliecrisis door de ontwikkelde landen ingestelde IEA ondernam in de vorm van studies, workshops, en onderzoekprojecten, die ook werden opengesteld voor deelnemers uit ontwikkelingslanden. Ook de Wereldbank en de Europese Commissie zijn gekomen met belangrijke intitiatieven in dezelfde sfeer ten gunste van deze landen, inclusief niet-ACS-landen (MinBuza 1979d, p. 124). Een factor was de grote onzekerheid in de toenmalige energiesituatie in de wereld, met de strijd om betaal- en betrouwbare voorzieningen tussen OESO en OPEC, waartussen de niet-olieproducerende Derde Wereld bekneld dreigden te raken; die maakte het voor de laatste inderdaad essentieel om kennis te vergaren over mogelijke alternatieven en de kosten daarvan. Zie wat dat betreft bij voorbeeld de knelpunten op korte en langere termijn die de Nederlandse structuurnota van 1979 onderscheidde voor ontwikkelingslanden: eigen en/of alternatieve energiebronnen; commerciële versus traditionele bronnen; en organisatorische en institutionele problemen (inclusief managementontwikkeling). De nota identificeerde daarvoor enige beleidsuitgangspunten en -doelstellingen waaraan Nederland zou gaan bijdragen, multilateraal èn bilateraal, met een aantal concrete activiteiten op financieel, technisch en institutioneel terrein (idem p. 127-129). De nadere uitwerking daarvan en rapportages van de eerste activiteiten volgden inderdaad in de MvT’s voor 1981 en 1982 (MinBuza respectievelijk 1980b, p. 73-79, en 1981d, nr. 2, p. 124-127), met onder andere de aanstelling van een ‘energiehulpcoördinator’, die werd ingeschakeld op de afdeling bijzondere programma’s van begrotingscategorie III. Nadruk leggen op de rurale energieontwikkeling in de Derde Wereld lag voor de hand, zo werd in de laatste MvT opgemerkt, maar nadere beslissingen daarover moesten blijkbaar nog worden genomen (idem p.125-127).

Fabrikaten en handel in het algemeen

De andere hoopgevende doorbraak vlak voor Unctad-5 was de ‘voorlopige’ afronding van de in 1973 begonnen Tokio-ronde (officieel de MTN) in de GATT.  Hoewel de naam ‘handelsonderhandelingen’ suggereert dat zij ook grondstoffen omvatten, gingen zij in de praktijk voornamelijk over industriegoederen – vooral omdat op dit terrein de belangen van de ontwikkelde industrielanden (de oprichters van de GATT) een hoofdrol speelden. De afronding in april 1979 was ‘voorlopig’ omdat er nog kwesties waren waarover men hoopte het alsnog eens te kunnen worden,^[202] En dat bleek voor de meeste zaken ook inderdaad gelukt te zijn in november 1979.

Toch werden de definitieve resultaten van de Tokio-ronde niet algemeen als een groot succes beschouwd. Weliswaar waren de negen grootste afzetmarkten het eens geworden over een reductie van hun invoertarieven met ongeveer een derde, tot gemiddeld 4,7 procent, in acht jaar tijd gefaseerd te realiseren. Maar de producten waarvoor deze reducties golden waren vooral voor deze ontwikkelde landen zelf van belang, en minder of nauwelijks voor de ontwikkelingslanden – al zouden de reducties voor de laatste wel met onmiddellijke ingang van kracht worden. Bovendien waren de tarifaire invoerbelemmeringen al lang niet meer de belangrijkste vormen van protectie: de hand over hand toenemende niet-tarifaire beperkingen of NTB’s (restricties van toegestane importhoeveelheden, vaak specifiek per product, of gezondheidsvoorschriften en andere kwaliteitseisen die invoerremmende nevenbedoelingen hebben, en regelingen als de quasi vrijwillige zelfbeperkingen opgelegd aan textiel- en kledingexporterende landen) waren veel omvangrijker en kwalijker geworden, met name omdat zij veelal heel gericht tegen bepaalde goederen en landen van herkomst in stelling werden gebracht – zoals tegen ontwikkelingslanden die met hun gemiddeld lagere arbeidskosten geleidelijk concurrerender begonnen te worden. In feite was het reguleren en zo mogelijk terugdringen van deze NTB’s een van de hoofddoelstellingen van de Tokio-ronde geweest. Maar daar kwam maar weinig van terecht, terwijl belangrijke onderwerpen als de landbouwhandel en vrijwaringsmaatregelen tegen plotselinge importstijgingen geheel mislukten – die van de vrijwaringsmogelijkheden zelfs pas in de maanden van de uitgestelde afsluiting. Wat ervan overbleef was een tiental deelakkoorden over technische kwesties als importlicensieprocedures, douanewaardering, overheidsaanschaffingsbeleid, exportsubsidies en retorsiemaatregelen; en ook de niet onbelangrijke wijziging van de anti-dumping-afspraken uit de Kennedy-ronde verdient vermelding.

De G77 waren dus allerminst tevreden met het voorlopige april-akkoord en drongen tijdens Unctad-5 aan op aanzienlijke verbeteringen op de voor hen belangrijke terreinen tijdens de resterende maanden van de onderhandelingen.^[203] Het heeft echter niet mogen baten. Slechts 102 landen ondertekenden de eindakkoorden van de MTN; vooral de minder en minst ontwikkelde ontwikkelingslanden, die meenden van de GATT weinig heil meer te kunnen verwachten, behoorden tot de afhakers. Het zal ertoe hebben bijgedragen dat twee maanden eerder de BNGL-top van Havanna erin slaagde de hele groep mee te krijgen voor de ook in eigen gelederen wel als een wanhoopsoffensief aangevoelde inzet op het schier allesomvattende alternatief van de NRGN.^[204]

De wèl gerealiseerde reductie van invoerrechten in de Tokyo-ronde werd overigens door ontwikkelingslanden eveneens met gemengde gevoelens bezien: een voor alle landen geldende tariefverlaging betekent immers een even grote vermindering van de preferentiële voordelen die hen in een eerder stadium in het kader van het APS en de Lomé-conventie waren toegekend – zoals ook een verbetering van het APS een verkleining van de Lomé-preferenties betekende. Hoe zeer de EG zich niet alleen bij de verlenging van de Lomé-conventie, maar ook bij andere gelegenheden inspande om het geheel van de voordelen voor de ACS-landen zoveel mogelijk intact te laten, is in de voorgaande secties al genoegzaam belicht. Ik zal mij daarom hier beperken tot wat er met het EG-APS gebeurde toen dit in 1980 het laatste jaar van zijn eerste periode van tien jaar bereikte.^[205]

Nadat bij het slotakkoord van de Tokio-ronde al min of meer was verzekerd dat de verschillende APS-systemen, hoewel in principe bedoeld als van slechts tijdelijke aard, nog wel een tijdje konden blijven voortbestaan, hadden zowel de begunstigden als de verstrekkers van deze preferenties behoefte aan enige meer principiële wijzigingen. Zo had het ontwikkelingslanden van meet af aan tegengestaan dat de ontwikkelde industrielanden het geven van een voorkeursbehandeling beschouwden als een unilaterale handeling waarover alleen de gever beslist. Ook al kon er tijdens en tussen Unctad-conferenties door eindeloos worden gestecheld over wat er wel en niet veranderd moest worden, het waren elk jaar weer opnieuw de EG en de andere preferentiedonors die in hun eentje uitmaakten wat er in het nieuwe jaar mogelijk zou zijn. Verder drongen ontvangende ontwikkelingslanden ook voortdurend aan op vereenvoudiging en harmonisering van de verschillende stelsels, met name de vermindering of afschaffing van de talrijke kwantitatieve beperkingen (van zowel algemene als specifiek uit de opzet van het APS voortvloeiende aard), die de effectiviteit van de exportstimulans aantastten. Ook wensten zij uitbreiding en flexibilisering van de oorsprongsregels, opdat ook meer van de uit andere landen ingevoerde grondstoffen en halffabrikaten na bewerking in aanmerking zouden kunnen komen voor preferente toegang tot de exportmarkt. Sommige van de specifieke restricties waren echter juist bedoeld om te verhinderen dat één of enkele van de wat verder gevorderde ontwikkelingslanden de hele voorkeursruimte in hun eentje zouden opslokken – al kon het afremmen of tijdelijk weren van de meest concurrerende aanbieders tevens het doel dienen de zwakkere producenten in het importgebied wat langer bescherming te bieden.

Zo meldde de MvT voor 1980 met enige tevredenheid, dat in 1979 het EG-APS ‘op enkele punten was uitgebreid’, waardoor ‘in het bijzonder’ de MOL’s zowel ‘een algehele vrijstelling van invoerrechten voor landbouwproducten’ die onder het schema vielen, als een ‘verruiming’ van de exportmogelijkheden ‘van industrieproducten’ hadden gekregen – een ‘tendens van bijzondere begunstiging’ van de MOL’s die Nederland graag zag (MinBuza 1979c, p. 36). Maar veel stelde deze begunstiging nog niet voor, want, zoals de  MvT van het jaar daarop stelde, nog steeds kwamen ‘binnen het huidige systeem’ de preferentiële voordelen ‘voornamelijk ten goede aan een beperkt aantal, relatief sterk concurrerende ontwikkelingslanden.’ Om dat te veranderen zou er méér nodig zijn, iets wat deze MvT omschreef als een ‘modernisering van het APS door middel van productsgewijze differentiatie, gebaseerd op objectieve, algemeen geldende criteria’ (idem 1980b, p. 30, cursivering toegevoegd).

Wat daaronder precies moest worden verstaan werd echter niet toegelicht, zoals ook de een jaar eerder gepubliceerde structuurnota over dit differentiatie-idee alleen maar wat algemene uitgangspunten en beginselen had geformuleerd (idem 1979d, p.27-28).^[206] Wel waren er intussen bij DGIS enkele notities uitgewerkt – en vervolgens ook al besproken met EZ (het primair verantwoordelijke ministerie) en in Brussel –, waarin met goede argumenten werd verdedigd, dat een op drie criteria gebaseerde, productsgewijze differentiatie redelijk was – in elk geval in die zin dat een begunstigd land slechts geleidelijk zijn voordelen zou verliezen. Bovendien zou er dan minder kans zijn dat het graduatiestreven wordt misbruikt voor protectionistische doeleinden.^[207]

In maart 1981 moest echter worden geconstateerd dat, hoewel ‘de meeste lidstaten’ de Nederlandse voorstellen beter vonden dan wat de Europese Commissie in 1980 op tafel had gelegd, die voorstellen desondanks ‘kansloos’ zouden zijn in Brussel ‘vanwege praktische en principiële bezwaren.’^[208] Het gevolg was dat er net als bij de Stabex-discussie in 1973 en ’74 ook bij dit onderwerp (en in dit geval mede onder druk van EZ) de inhoudelijk betere ideeën moesten worden ingeleverd ten gunste van sterkere pro-domo-overwegingen bij de Commissie en andere lidstaten.

Wat er precies uitkwam is niet in korte vorm adequaat weer te geven.^[209] Het kwam erop neer dat er enkele vereenvoudigingen werden aangebracht in de opzet van het EG-APS (onder andere een reductie van het aantal gevoeligheidscategorieën van vier naar twee: gevoelig en niet gevoelig) en dat bij de gevoelige producten de niet-concurrerende ontwikkelingslanden meer ruimte kregen dan de wel concurrerende. Bovendien werden bij de bewerkte landbouwproducten enkele nieuwe producten onder het APS gebracht, met tariefverlagingen van slechts enkele procenten (en nultarieven voor alleen de MOL’s), terwijl bij de overige industriegoederen geen uitbreidingen plaatsvonden. Wel werden bij textiel de hoeveelheden iets verhoogd als gevolg van de toetreding van Griekenland als tiende lidstaat – maar daarvan zouden alleen de MOL’s en de landen met een aan het MVA gerelateerd bilateraal akkoord kunnen profiteren. Voorts was wel in principe besloten dat het EG-APS voor een tweede periode van tien jaar zou blijven gelden, maar per eind 1981 moest nog wel bekeken worden of de enigszins gewijzigde opzet nog verder herziening zou behoeven (IS 1981, respectievelijk p. 132-133 en 131).

Wat betreft de voor ontwikkelingslanden meest belangrijke sector, de textiel- en kledingindustrie, werden alle zaken gedomineerd door de afspraken in het kader van het Multivezelakkoord (het MVA). Tijdens de periode-De Koning gold de aanzienlijk restrictiever gemaakte eerste verlenging van dit akkoord (hierna: MVA-2) – die op 15 december 1977 was overeengekomen; die liep van kort voor het aantreden van De Koning, tot aan het eind van 1981, dus ruim drie en een halve maand na zijn opvolging door Van Dijk, af. De Koning had dus bij MVA-2 voor voldongen feiten gestaan, en had ook slechts beperkte invloed op de Nederlandse inzet voor de volgende verlenging – waarover op 22 december 1981 een akkoord werd bereikt. De finalisering van de onderhandelingen vond tijdens Van Dijks OS-bewind plaats, maar ook de (primaire) competentie van EZ over textiel- en kledingaangelegenheden was beperkt omdat de MVA-onderhandelingen in de eerste plaats een communautaire EG-competentie betroffen.

Echter, hoewel De Konings hand in de wederom verder verslechterende tweede MVA-verlenging dus niet erg groot is geweest, moeten we toch even nagaan of hij die wel in onschuld kon wassen. Er was bijvoorbeeld sprake van een geleidelijk afnemende mate van fermheid in de formulering van het regeringsstandpunt inzake het MVA in een drietal kort na elkaar verschenen officiële teksten: de structuurnota van september 1979, de MvT voor 1981 van september 1980, en de nota EG-beleid en Ontwikkelingssamenwerking van november 1980. Terwijl in de structuurnota nog dapper werd gesteld dat de regering ‘niet zonder meer uitgaat van verlenging’ van het MVA in 1981, en in elk geval in Brussel opnieuw wilde aandringen op het koppelen van deze importbeperkingen aan herstructureringsmaatregelen van de textielsector in de EG (MinBuza 1979d, p. 26), herhaalde de MvT voor 1981 weliswaar dat bij de onderhandelingen over een ‘eventuele verlenging’ de ‘noodzaak’ van deze koppeling ‘opnieuw’ zou worden benadrukt. Maar er bleek ‘in de afgelopen maanden’ ook een probleem bij te zijn gekomen: een frictie tussen de EG en de VS, die voortvloeide uit het feit dat de productiekosten van synthetisch textiel in de VS ‘beduidend lager zijn’ dan in de EG. De eerste ondergetekende van deze MvT (Van der Klaauw) voelde zich daarom geroepen ‘de Europese Commissie te steunen bij het zoeken naar een oplossing, die zowel de handelsrelaties tussen de VS en de EG als de Europese textiel kan dienen’ – al werd niet verzuimd eraan toe te voegen: ‘zonder de andere hierbij betrokken belangen uit het oog te verliezen.’ Daaronder vielen ‘niet minder’ ook de eerdergenoemde belangen van ontwikkelingslanden. Nòg eerder was echter al benadrukt dat de veel meer op verdere restrictie van het MVA gerichte voorstellen van de Europese Commissie ‘constructief ‘ zouden worden benaderd (MinBuza 1980b, p. 31). Kortom, het geheel van de afwegingen was er beslist niet gemakkelijker op geworden.

Ongeveer drie maanden later, bij de vaststelling van de EG-OS-nota, was deze afweging blijkbaar nòg gecompliceerder geworden. De Nederlandse regering had toen haar standpunt inzake het MVA weliswaar ‘nog niet definitief bepaald’, en stelde nog steeds dat het ‘geboden [was] om alle bij het MVA betrokken belangen (…) zorgvuldig af te wegen.’ Maar in de daarna geëxpliciteerde toespitsing op aspecten waaraan ‘ook’ werd gedacht, leek de ruimte voor de belangen van ontwikkelingslanden wèl heel wat kleiner te zijn geworden: daar werd namelijk alleen gewezen op ‘de werkgelegenheid in de betreffende industrie en in de handel in eigen land, terwijl voorts ook de belangen van de consument, en daarmee nauw verbonden de inflatoire aspecten, niet veronachtzaamd [mochten] worden.’^[210]

Wat we in deze opeenvolgende stukken dus zien is, dat de invloed van BuZa-DGIS op de MVA-teksten steeds minder bepalend werd: bij de structuurnota had het de andere ministeries nog min of meer in de tang, bij de MvT voor 1981 was Van der Klaauw medebepalend, maar bij de EG-OS-nota had het primair verantwoordelijke EZ blijkbaar de hoofdrol in de redactie. Deze rolverschuivingen hadden ongetwijfeld mede te maken met het allengs naderbij komende begin van de onderhandelingen over het communautaire standpunt in Brussel in het voorjaar van 1981. Mocht het nog verbazen dat het volgende stuk: het Werkdocument dat in januari 1981 ten behoeve van De Konings voorzitterschap van de OS-Raad werd ingediend, geen enkele tekst over het MVA bevatte?

Ik betwijfel overigens of De Koning en zijn staf veel hadden kunnen doen om hun tanende invloed op de Nederlandse inbreng bij dit EG-overleg te corrigeren. Vooral door het nog steeds verder oplopende verlies aan arbeidsplaatsen in de sector was het consolideren, laat staan vergroten, van de ruimte voor textielexporterende ontwikkelingslanden een gevecht tegen de bierkaai geworden. Vakbeweging èn Werkgeversorganisaties in de confectie- en textielbranche waren al in september 1980 met een gezamenlijke verklaring gekomen, waarin zij aandrongen op méér beperkende bijstellingen in, en op een twee en een halve maal zo lange looptijd (tien jaar) van MVA-3 (de Volkskrant 3 september 1980). En de voorzitter van de werkgeversvereniging in de KRL (katoen, rayon en linnen)-industrie klaagde in een interview, dat de steunmaatregelen in andere EG-landen veel verder gingen dan in Nederland, en dat zijn deelsector ‘aan het eind van zijn herstructureringsmogelijkheden’ was gekomen (NRC-Handelsblad, 10 september 1980). De enige die wèl protesteerde tegen de gevraagde invoerbeperkingen was de kledinghandel, waarin naast internationale handelshuizen en grote inkoopcombinaties ook grootwinkelbedrijven als C&A, V&D en P&C opereerden: die hielden een dik belegde boterham over aan de zogenaamde ‘loonveredeling’ in lagelonenlanden. Vanuit de Derde-Wereldbeweging weerklonk daarentegen nauwelijks protest – terwijl het deel daarvan dat zich in de recente jaren meer op de eigen samenleving was gaan richten welbewust de kant van de bedreigde Nederlandse werknemers koos.

Solidariteit met de Derde Wereld klonk overigens wèl door in enkele wetenschappelijke analyses van de ontwikkelingen in de sector, maar de meeste daarvan kwamen te laat om nog betekenis te hebben voor de Nederlandse positie in de onderhandelingen. Wel op tijd kwam de NAR, door zijn eindadvies van oktober 1981 vooraf te laten gaan door een briefadvies d.d. 19 maart 1981 – maar beide stukken werden helaas voornamelijk gelezen in de OS-sector op BuZa, die op die positiebepaling nauwelijks meer dan cosmetisch invloed had (NAR 1981c).

Halverwege 1981 werd op DGIS een ‘tussentijdse balans’ opgemaakt van de MVA-zaken. Daaruit bleek dat er slechts drie EG-landen waren (de BRD, Denemarken, met Nederland vaak als volger van deze twee) die zich wat gematigder opstelden, terwijl vooral Frankrijk, maar ook Italië en het VK, gevolgd door de overige vier lidstaten, aandrongen op verdere verscherping van het invoerregiem. Deze meerderheid zocht die aanscherpingen overigens veel meer in de – in 1982 te beginnen – onderhandelingen over de bilaterale akkoorden met afzonderlijke ontwikkelingslanden dan in het MVA-verdrag zelf, dat voornamelijk diende als multilaterale legalisering van de in de lopende periode doorgevoerde afwijkende praktijken in die akkoorden. De Algemene Raad van BuZa-ministers van de EG zou binnen enkele weken de knopen doorhakken, maar het zag er naar uit dat de Nederlandse ideeën over een aan herstructurering gekoppelde verlenging weinig navolging zouden krijgen – wat de schrijver van dit memo overigens ook weet aan de ‘weinig geïnspireerde’ en allesbehalve actieve opstelling van de EZ-delegatie (Dierikx et al., red., 2007, p. 813-816).

Medio september 1981 zag ook de NAR aankomen, dat de zich op dat moment aftekenende intenties van de EG ‘op alle punten tegengesteld’ waren aan wat de Nederlandse uitgangspunten waren geweest. De desondanks gekoesterde hoop dat er op de valreep toch nog iets ten goede zou keren (NAR 1981b, p. 57) bleek echter tevergeefs. Het net voor kerstmis bereikte akkoord over een verlenging met vier en een half jaar werd wat de EG betreft slechts afgesloten onder de conditie, dat er vóór het einde van 1982 bilaterale akkoorden zouden zijn met in elk geval de vier grootste textielexporteurs uit de Derde Wereld (Hong Kong, Zuid-Korea, Taiwan en Macao, samen goed voor 75 procent van de invoer uit deze groep). En die moesten uiteraard ook een voor de EG bevredigende inhoud hebben, te weten: een reëel dalende invoer uit die landen! Als deze, nota bene als ‘dominante’ exporteurs aangeduide, landen daarin niet bewilligden zou de EG alsnog uit het MVA treden, en dat zou tot gevolg hebben dat de daarin opgenomen gunstigere regeling voor startende en kleine exporteurs uit ontwikkelingslanden niet door zou gaan (IS 1982, p. 47-48). Deze kleintjes zouden ‘in principe’ zonder belemmeringen naar de EG kunnen (gaan of blijven) uitvoeren, maar alléén… als de grote en middelgrote exporteurs uit de Derde Wereld bereid waren voor hen plaats te maken! Een keiharde opstelling, die de laatste twee groepen onder sterke druk zette om de EG ter wille te zijn, en daarmee tevens de kleine exporteurs te behoeden voor schade – geheel in maffiastijl: gehoorzaam, of we pakken je familie!

Dit laatste bleef dus uit. In december 1982 werd gemeld dat de EG 26 afzonderlijke bilaterale akkoorden met een looptijd van vier jaar had kunnen sluiten met ontwikkelingslanden en Roemenië – één minder dan onder MVA-2 (omdat Argentinië niet meer mee deed). De EG kon derhalve besluiten in het MVA te blijven, maar was niet zonder ernstige reputatieschade uit de onderhandelingen gekomen.^[211]

Dat op deze wijze wel drie beginnende textielexporterende ontwikkelingslanden een kans zouden gaan krijgen op de Europese markt is vaak verwelkomd als tenminste iets van ‘positieve discriminatie’ binnen dit hevig discriminatoire mechanisme. Dat zou echter niet meer dan een schamele uitzondering worden op de voor de MVA-landen als geheel zwaar achtergebleven gemiddelde exportgroei van deze produkten in de voorgaande jaren.^[212] Gezien de nieuwe verslechteringen in MVA-3, die alleen de verder gevorderde exporteurs in deze groep zouden raken, zag het er dus niet naar uit dat de in 1976-’79 al laagste exportgroei van deze groep in de toekomst nòg eens gehaald zou worden.

Onder de internationale handelsproblematiek ligt het productiepatroon in de wereld – in het ontwikkelingsjargon: de internationale arbeidsverdeling. De internationale discussie over het systematisch corrigeren daarvan begon in de jaren zeventig en begin tachtig wel op gang te komen, maar die had nog zo weinig om het lijf dat ik de verwijzingen daarnaar onderbreng in subparagraaf 7.3.3, waarin ik enkele binnenlandse beleidsdiscussies analyseer, waaronder het vervolg van het Nederlandse herstructureringsbeleid.

Ontwikkelingshulp, andere kapitaalstromen en financieel-monetaire problemen

De al kwakkelende wereldeconomie in het begin van de periode-De Koning, die door de tweede oliecrisis in 1979 en 1980 in een ernstige recessie terechtkwam, leverde diverse pleidooien op voor een forse toename van de kapitaalstromen naar de Derde Wereld. Niet alleen omdat de olie-importerende ontwikkelingslanden deze keer ook zware klappen opliepen, maar ook omdat het recycling-mechanisme van internationale particuliere banken – die in de jaren zeventig de oliedollaroverschotten van de olie-exporteurs doorsluisden naar leengrage ontwikkelingslanden met tekorten – deze keer eveneens begon te haperen. Donorregeringen en internationale financiële instellingen werden dus opgeroepen die taak over te nemen, ook uit eigen belang, omdat toenemende koopkracht uit Zuid de recessie in Noord kon helpen overwinnen.

Daarop mikte ook de Brandt-Commissie, die in haar rapport van februari 1980 aandacht opriep voor ‘the need for massive transfers’ naar de Derde Wereld. Daarvoor zou alleen al wat de ODA-stroom betreft ‘more than a doubling of the current $ 20 billion’ nodig zijn. Daarbovenop bepleitte zij ook nog co-financiering en officieel gegarandeerde leningen van banken en de Wereldbank, samen met regionale ontwikkelingsbanken, en extra programma’s gebaseerd op aanwending van een deel van het goudbezit van het IMF, voortgezette creatie van SDR’s met een grotere toedeling daarvan aan ontwikkelingslanden, en andere financieringsmechanismen (zoals heffingen op internationale handel en andere economische activiteiten). Tegen 1985 zou dat dan in totaal jaarlijks een additioneel bedrag van 50 à 60 miljard dollar hebben moeten opleveren dat via publieke kanalen de externe financieringsbehoeften van ontwikkelingslanden zou helpen dekken (Brandt et al, 1980a, respectievelijk. p. 241, 273 en 278).

Minister De Koning zei in zijn rede voor het aan dit Brandt-rapport gewijde symposium in mei 1980 niet letterlijk dat hij dit allemaal steunde, maar hij erkende wel impliciet de orde van grootte van de benodigde overdrachten door het in 1979 door Fidel Castro geopperde bedrag van $ 300 mrd. voor additionele transfers in de periode 1980-’90 ‘eerder aan de lage dan aan de hoge kant’ te noemen. Hij vond dan ook dat ‘er alle reden’ was Castro’s oproep ‘bij te vallen’ (IS 1980, p. 230). Bovendien waren in de in 1979 verschenen structuurnota al veel van de uitbreidingsmogelijkheden die het rapport-Brandt opperde, concreet en met meer details uitgewerkt, waaronder de oproep aan alle donorlanden die de ODA-doelstelling van 0,7% BNP nog niet haalden, dat zo spoedig mogelijk wèl te doen; landen die haar al bereikt of overtroffen hadden, zouden dan moeten streven naar verdere verhoging van hun hulp – iets dat ook in het LMC-overleg zou worden aangekaart (MinBuza 1979d, p. 61-63).^[213]

Echter, zoals de deels hetzelfde beogende beleidsvoorstellen van het OESO-secretariaat in 1978 al weinig van de verhoopte respons van de betreffende donorregeringen vermochten te genereren, zo teleurstellend waren ook de resultaten van zijn ODA-pleidooien: zie onder andere De Konings bittere commentaar op het ‘nowhere-blok’ EG, waarvan de meeste lidstaten zich in New York, september 1980, aan de vooravond van de DD-3-discussie in de 11e SAV-VN, nog steeds niet wilden vastleggen op 0,7 procent in 1984 (waarbij De Koning zich overigens onder druk van zijn collega’s in de REZ bij voorbaat had moeten neerleggen – zie noot 139 hierboven). En inderdaad, in plaats van de ruime verdubbeling van de ODA waarop het Brandt-rapport had aangedrongen, wat ongeveer overeen zou zijn gekomen met dit 0,7-percentage van het BNP voor ODA door alle DAC-landen, viel de werkelijke bijdrage van de DAC in 1981 weer terug op het niveau van 1978 – in beide jaren niet meer dan de helft van dit doel (0,35 procent BNP).^[214]

In dezelfde jaren stegen ook de overige kapitaalstromen richting ontwikkelingslanden nauwelijks of niet: terwijl de totale middelenstroom uit alle bronnen tussen 1978 en ’80 reëel daalde van $ 84 mrd naar $ 73 mrd, en in 1981 weer opliep tot $ 88 mrd, daalde het ODA-aandeel van de OPEC in deze periode van 8,3 naar 6,6 procent van dit totaal en het aandeel van de commerciële kapitaalstroom uit publieke en private bron van 67 naar 66 procent. Ook het aandeel van de particuliere banken, de grootste verstrekkers binnen deze laatste deelstroom, liep aanvankelijk terug (van 28 naar 21 procent), maar het voorlopige cijfer voor 1981 vertoonde een redelijk herstel (naar 24 procent van een flink gestegen totaal). De stijging van deze totale stroom in deze periode was dan ook meer te danken aan de DAC-landen en de multilaterale instellingen: beide aandelen kenden wel flinke fluctuaties, maar dat van de bilaterale DAC-ODA steeg toch van 16 naar 18 procent en dat van het multilaterale kapitaal (ODA en niet-ODA) van van 11 naar 13 procent (DAC 1982, p. 177 en 179).

Blijkens deze cijfers heeft het toch niet geringe aantal internationale conferenties en andere onderhandelingen tussen Noord en Zuid in deze periode waar ook financiële onderwerpen aan de orde kwamen, dus niet veel zoden aan de dijk gezet. Er vielen op dit terrein dan ook letterlijk geen betekenisvolle internationale besluiten meer, met materiële gevolgen die nog vóór het einde van 1981 in de cijfers zichtbaar konden worden.^[215]

Echter, ook al werd de totale middelenstroom naar ontwikkelingslanden er vooralsnog niet merkbaar door beïnvloed, er was wel een drietal beleidsonderwerpen dat belangrijke ontwikkelingen te zien gaf in deze periode. Ik duid ze hier kort aan, mede als achtergrond voor enkele latere analyses van Nederlandse beleid in paragraaf 7.3. 

Buitenlandse bedrijfsinvesteringen en multinationale ondernemingen: Hoewel de directe bedrijfsinvesteringen uit het buitenland (voor een groot deel, maar niet meer alleen uit de ontwikkelde industrielanden) in de OS-jaren van De Koning weer een kleiner deel van de totale kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden vormden,^[216] werd hun kwantitatieve betekenis nog altijd verre overtroffen door het feit dat er met dit kapitaal ook commerciële relaties en ondernemerskennis en -ervaring ter beschikking kwamen, zaken waaraan in de gastheerlanden grote behoefte was. Tegenover deze pluspunten, waaraan ook uitbreiding van werkgelegenheid en het niet-schuldscheppende karakter van deze investeringen (belangrijk in verband met het hierna komende onderwerp) moeten worden toegevoegd, stonden echter ook minpunten – zoals soms te grote afvloeiing van winsten, oneerlijke kostentoerekeningen via interne verrekenprijzen bij leveringen binnen grote multinationale ondernemingen (inclusief papieren transacties tussen brievenbusmaatschappijen en belastingvrijhavens), druk op lokale bedrijven (door prijsonderbiedingen op de markt en soms ook door werknemers iets meer te betalen dan binnenlands gebruikelijk was), niet-optimale productietechnieken die te weinig banen creëerden, belastingontwijking, steekpenningen, enzovoorts (UN 1978, passim). Naast recentere studies waarin voor- en nadelen met elkaar werden vergeleken, hebben we in het vorige hoofdstuk ook iets gezien van de discussie over nationale en internationale maatregelen die de negatieve effecten van zulke investeringen wilden tegengaan en de positieve probeerden te vergroten (zie subparagraaf 6.3.3). De in 1976 begonnen pogingen om te komen tot een internationale gedragscode voor multinationals en gastheer- en thuislandregeringen waren aan het einde van De Konings OS-termijn nog altijd niet met succes bekroond (MinBuza 1981d, nr. 2, p.71) – en tien jaar later ook nog niet.^[217] Maar in april 1980 kwam er wel, na vele jaren van voorbereidingen, een Gedragscode tegen Beperkende Ondernemerspraktijken tot stand binnen Unctad.^[218]

Vanuit de herkomstlanden werden daarnaast al vele jaren maatregelen genomen om vooral het eigen bedrijfsleven te stimuleren om meer in ontwikkelingslanden te investeren. Pogingen om dit internationaal beter te coördineren en daarvoor waar mogelijk multilaterale instituties op te richten kwamen echter slechts moeizaam van de grond. Bij voorbeeld, ook het al langer gepropageerde multilateraal kredietverzekeringssysteem en een dito investeringsgarantiestelsel (dit laatste vooral om politieke en andere niet-commerciële risico’s af te dekken), konden in deze periode geen consensus verkrijgen. Zoals ook de pogingen om de bilateraal af te sluiten overeenkomsten met ontwikkelingslanden inzake economische samenwerking, met bepalingen gericht op investeringsbescherming, zodanig te stroomlijnen en uniformeren dat ondoelmatige concurrentie en andere conflicten konden worden voorkomen, geen succes hadden – op dit laatste punt lukte het in deze periode zelfs de lidstaten van de EG onderling niet om hun nationale rivaliteiten te overwinnen, zoals we hebben gezien in de eerdere secties over de onderhandelingen over Lomé-2 in 1979 en de besprekingen tijdens het Nederlandse voorzittershalfjaar in 1981. (Overige, aan deze problematiek gerelateerde, beleidskwesties komen in subparagraaf 7.3.3 aan de orde.) 

Schuldenproblemen: In de eerdere sectie over de economische gevolgen van de tweede oliecrisis is al iets gezegd over de snel oplopende buitenlandse schulden van een toenemend aantal ontwikkelingslanden dat achterstanden opliep bij zijn aflossings- en renteverplichtingen: tot in totaal ruim $ 6,5 mrd in 1980 bij 26 landen (p. 703). Enkele dingen die eraan vooraf gingen, en met name wat er daarna volgde, zijn echter eveneens het melden waard. Om te beginnen het compromis over schuldenregelingen met ontwikkelingslanden waarover in maart 1978 in een ministersbijeenkomst van de Trade and Development Board (TDB) van Unctad overeenstemming werd bereikt. Niet dat dit compromis veel om het lijf had, maar het bracht wel het begin van een doorbraak op twee punten: erkenning dat armere ontwikkelingslanden in sommige gevallen dusdanig serieuze problemen kunnen hebben met hun rente- en aflossingsverplichtingen, dat donorlanden zouden overwegen de voorwaarden van ODA-leningen aan deze landen in het verleden met terugwerkende kracht aan te passen aan recenter gangbare zachtere voorwaarden; en enkele beginseluitspraken over toekomstige procedures en regels voor de behandeling van ontwikkelingslanden met schuldproblemen.^[219] Op het eerste punt zijn in de jaren daarna de meeste DAC-landen inderdaad overgegaan tot de aanbevolen correcties van hun ODA-voorwaarden (NAR 1981a, p. 42), ook Nederland (waarover meer in subparagraaf 7.3.1). Wat betreft het tweede punt slaagde men er tijdens Unctad-5 in 1979 nog niet in daarmee verder te komen (MinEZ 1979, p. 33-34). Maar in september 1980 kon in de TDB wel een nieuwe resolutie worden aangenomen die gedetailleerde criteria opsomde voor de desbetreffende behandeling. Voorts werden daarin IMF, Wereldbank en Unctad verzocht om effectievere procedures te ontwikkelen voor een gecoördineerde behandeling van bijstandsverzoeken van deze ontwikkelingslanden (idem, p. 42).^[220]

De grootste schuldproblemen ontstonden overigens niet bij de armere ontwikkelingslanden, maar bij grote en rijkere, waaronder ook enkele NIC’s en OPEC-landen. Van de totale schuldendienst (aflossingen plus rente) van ontwikkelingslanden in 1980-’81 kwam één derde voor rekening van vijf landen (Algerije, Brazilië, Mexico, Spanje en Venezuela), en de helft voor die van tien (plus Argentinië, Iran, Zuid-Korea, Saudi-Arabië en Joegoslavië).^[221] In verhouding tot hun inkomsten uit de export van goederen en diensten (de debtservice ratio) waren rond die jaren de verplichtingen van ontwikkelingslanden toegenomen van 10 procent in 1976 naar 19 in 1982, waarbij die van de NIC’s het hoogste waren en opliepen van 14 naar 21 procent (DAC 1982, p. 59, tabel V-6). De stijgingen zaten vooral in de jaren 1980-’82, toen met name de rentekosten van de tegen variabele rente afgesloten leningen bij Europese banken tussen 1977 en ’81 ‘explodeerden’ van 7 tot 18 procent jaarlijks (idem, p. 60). De Brandt-Commissie, die zich had gehaast om in 1983 met een vervolgrapport te komen dat de inmiddels gearriveerde ‘common crisis’ in de rijke en arme wereld centraal stelde, wees er onder andere op dat tussen 1976 en ’81 de schulden van ontwikkelingslanden aan banken sneller groeiden dan hun totale schuld (25 tegenover 20 procent per jaar), maar dat de kortlopende bankschulden het snelste stegen (met 29 procent per jaar – Brandt et al., 1983, p. 45). Door de omhoogschietende rente en samenvallende aflopen van looptijden kwam een aantal landen in grote betalingsproblemen. Wat in normale tijden nog mogelijk was: met schuldeisers tot overeenstemming komen over uitstel en/of gedeeltelijke kwijtscheldingen, werd nu steeds lastiger – omdat het aantal landen met liquiditeitsproblemen snel toenam en hun lasten zodanig groot werden dat ook de landenrisico’s van de banken tot onaanvaardbare hoogte stegen.

Dat liep vast in augustus 1982 toen de grootste zuidelijke debiteur, Mexico, niet langer in staat was aan zijn aflossingsverplichtingen te voldoen. Daardoor kwamen niet alleen dat land en zijn schuldeisers (banken, internationale instellingen èn regeringen) met een probleem te zitten, maar spoedig ook het hele bankwezen, en zelfs het internationale financiële systeem als zodanig. Dat de schuldencrises alles in de gevarenzone brachten werd met name duidelijk toen nog vóór het einde van hetzelfde jaar negen andere, overwegend grote, Derde-Werelddebiteuren in vergelijkbare nood kwamen (naast vier uit de bovengenoemde tien landen: Brazilië, Argentinië, Joegoslavië en Zuid-Korea, ook Chili, Ecuador, Nigeria, de Filippijnen en Zuid-Afrika – ibidem, p. 46). ‘Souvereign defaults’ als deze waren in deze jaren niet alleen te wijten aan onvoorzichtig gedrag van zowel banken als debiteurlanden, maar ook aan het niet tijdig onderkennen van enkele samenvallende en elkaar op hun beurt weer verder versterkende problemen.^[222]

Inmiddels is het dilemma dat in de vorige eeuw nog op de achtergrond bleef: of het belonen van roekeloos gedrag wel het minste van twee kwaden is indien gevreesd moet worden dat de ondergang van het stelsel als geheel nog veel meer slachtoffers zal opleveren? In de huidige eeuw is dit in volle hevigheid op het toneel gekomen, en met nòg dramatischer gevolgen ^[223]

Monetaire hervormingen en IMF en Wereldbank: Bij de aanpak van de schuldencrises kregen uiteraard ook het IMF, en later ook de Wereldbank, een sterk toenemende rol toebedeeld. Hier zal ik het echter alleen hebben over wat er in de periode-De Koning aan vooraf ging en of de nauwelijks begonnen hervorming van het internationale monetaire stelsel nog werd voortgezet met besluiten die zoden aan de dijk zetten.

Wat dit laatste betreft, na de in Jamaica 1976 overeengekomen tweede statutenwijziging van het IMF, kort besproken in het vorige hoofdstuk (paragraaf 6.2), is er over de huidige periode niet veel méér te melden dan de min of meer reguliere besluiten die reeds in voetnoot 215 zijn aangeduid (verruiming van de CFF en herziening van de trekkingsconditionaliteiten in 1979 en de quota-verhoging in 1980). Dat wil zeggen dat fundamentele kwesties als het wisselkoersbeleid van de lidstaten en de vervanging van het goud en de Amerikaanse dollar als reservemiddelen door SDR’s geen aandacht meer kregen in deze periode. De ‘Groep van 24’ ontwikkelingslanden (hierna de G24), die namens de G77 de visie van de Derde Wereld op deze hervormingen formuleert, kwam in september 1979 nog wel met een nieuw verklaring; waarin zij heftig sputterde tegen deze gang van zaken. Aangevend dat het te verbeteren stelsel in elk geval moest kunnen waarborgen dat de onvermijdelijke aanpassingsprocessen in de landen redelijk symmetrisch en rechtvaardig verlopen, en effectief bijdragen aan hogere werkgelegenheid en economische groei en een dynamische handel, met flexibele wisselkoersen die (toch) stabiliteitbevorderend werken, drong de G24 er in elk geval op aan dat het IMF-toezicht op het wisselkoers- en betalingsbalansbeleid van de lidstaten de gebleken asymmetrieën tussen overschot- en tekortlanden nog krachtiger moest aanpakken: ook de ontwikkelde overschot- en reservevalutalanden behoren een billijk deel van de aanpassingslast te gaan dragen.^[224]

Met onderdelen van dit eisenpakket werd wel gesympathiseerd door individuele OESO-landen – ook onder het kabinet-Van Agt-1 was Nederland  bijvoorbeeld nog wel voorstander van het streven naar een ‘link’ tussen SDR-creatie en ontwikkelingssamenwerking, zoals de structuurnota stelde (MinBuza 1979d, p. 78). Maar wat de wisselkoersen betreft werd de potentiële steun van de kleinere en vaak eveneens met tekorten kampende industrielanden naar de achtergrond gedrongen door de vorming van het Europees Monetair Stelsel (EMS) in 1978; dit zou op zichzelf wel een zone van grotere stabiliteit kunnen opleveren, maar tegelijkertijd wel de invloedsfeer van het IMF inperken (naast andere nadelen voor derden, waarop de structuurnota nog wees – idem, p. 71). Het was daarom wellicht niet vreemd dat de G77 in dezelfde maand (september 1979) de monetaire hervormingen en andere aspecten van het IMF-beleid op de agenda zetten van de door haar gewenste NRGN, al kwamen die onderwerpen daarmee wel in de meer antagonistische Noord-Zuid-sfeer terecht; als potentiële medestanders uit de OESO-groep daardoor op onderdelen van die hervorming weer zouden worden teruggedreven in het door de grote landen gedomineerde eigen kamp, zou dat geen winst zijn.

Voor de creatie van nieuwe SDR’s was overigens een stemmenmeerderheid van 85 procent vereist – wat alleen de VS al in staat stelde nieuwe uitbreidingen tegen te houden, nadat de laatste relatief kleine toevoeging van 1978 was toegewezen. Hoewel in 1981 een numerieke meerderheid van alle ontwikkelingslanden èn kleinere industrielanden als Nederland, België, Canada en de Scandinavische landen vóór een nieuwe uitbreiding was, waren er vier grote landen: het VK, Duitsland, Japan en Frankrijk, die met de VS meegingen in het tegenhouden van nieuwe besluiten (Polak 1982, p. 154).^[225]

Wel kon het Interimcomité in september 1980 beslissen dat de toegang van de lidstaten tot de gewone kredietmiddelen van het IMF werd verhoogd van 125 naar 600 procent (of 450 procent zodra de nieuwe quotaverhoging gerealiseerd zou zijn), waarbij ook de aanpassingstijd over iets langere perioden kon worden uitgesmeerd (NAR 1981a, p. 25). Dit betekende met name voor energie-importerende ontwikkelingslanden een behoorlijke verruiming van de financieringsmogelijkheden, ook al gingen die (met name in de hogere krediettranches) vergezeld van eisen aan het te voeren herstelbeleid. Die laatste waren soms politiek wel moeilijk te verteren, maar vaak toch onvermijdelijk om herhaling van de tekorten te voorkomen. De discussie over deze beleidsconditionaliteiten bleven dus ook na de herziening van de richtlijnen in 1979 doorgaan. Elk aanpassingsbeleid doet immers pijn, en die wordt doorgaans niet kleiner als de aanpak wordt uitgesteld – nationale regeringen met boter op het hoofd schoven de zwarte piet voor de noodzakelijke maatregelen dan ook wel eens te graag door naar het IMF.^[226]

Overigens kwam het IMF – van origine een monetaire instelling en daarom vooral aangewezen voor de korte- en middellangetermijnfinanciering van betalingsbalansproblemen –, door het verlengen van zijn krediettermijnen ook steeds meer op het terrein van de Wereldbank. Die was van oorsprong weliswaar opgezet voor investeringsprojecten en het ontwikkelingsbeleid op langere termijn, maar moest in de recentere crisisjaren ook steeds meer rekening houden met de betalingsbalansproblemen van ontwikkelingslanden. Daarom was de Bank in 1980 begonnen met een nieuw soort leningen: structural adjustment lending, die beoogden op middellange termijn zowel direct bij te dragen tot een vermindering van het lopende tekort als tegelijkertijd programma’s te financieren die de betalingsbalans structureel versterken zonder de economische groei en het overige ontwikkelingsbeleid al te veel te schaden (NAR 1981a, p. 29). Vanzelfsprekend betekende de politieke gevoeligheid van deze structurele aanpassingsprogramma’s, dat de Wereldbank eerder en vaker botste met de ontwikkelingsprioriteiten van haar cliënten, net als het IMF dit deed met zijn beleidscondities.

Verder bleven bij beide instellingen de gewogen stemmenverdeling en ongelijke invloed op de besluitvorming een voortdurend terugkerend wrijvingspunt. Het stemrecht van de groep van ontwikkelingslanden was in de loop van de laatste dertig jaar wel ten gunste van deze landen verschoven (van 31 naar 41 procent van het totaal in 1980 – uiteraard vooral door de veel sterkere toename van hun aantal, van 33 tot 119, tegenover dat van de ontwikkelde industrielanden, die slechts van 14 naar 20 lidstaten gingen – Polak 1982, p. 152). Maar veel meer zat er voorlopig niet in, eenvoudig omdat de ontwikkelde industrielanden, en met name de grootste onder hen, niet bereid waren hun beslissingsmacht prijs te geven. Wel zou naar verwachting de volgende quotaverhoging van 1983 eerder selectief dan algemeen zijn, zodat in elk geval enkele landen, zoals Saoedi-Arabië, een zwaardere stem zouden kunnen krijgen.^[227]

Falende uitdagingen aan Noord en Zuid

Ik sluit deze paragraaf af met drie algemenere onderwerpen die tevens dienen als een illustratie van de neergaande lijn in de internationale (ontwikkelings)samenwerking, die in dit hoofdstuk in beeld kwam. Het zijn kwesties die bijzondere uitdagingen behelsden voor Noord èn Zuid, en die wortels gemeen hebben met het pro-ontwikkeling-denken, dat in deze periode aan kracht begon in  te boeten. Voor Noord was dit de uitdaging die uitging van de idee van ‘gelijkgezindheid in dissidentie’ – dat wat de LMC tot op zekere hoogte met elkaar leken te delen. Hoe het met deze beweging verder ging; het Nederlandse aandeel daarin; en haar betekenis voor het Noord-Zuid-overleg, bespreek ik in de komende sectie. In de twee secties daarna zullen twee van de uitdagingen aan Zuid worden behandeld: het aan hun regeringen voorgehouden advies van een basisbehoeftenbeleid, en hoe daarop van verschillende zijden gereageerd werd; en hun collectieve onderhandelingsstrategie tegenover de ontwikkelde landen van Noord, met de cruciale vraag òf en hoe die effectiever kon worden gemaakt.

De Gelijkgezindenbeweging en Nederland:  De leidende gedachte van de LMC-groep was om, zoals reeds betoogd in het vorige hoofdstuk, door gezamenlijk en/of gecoördineerd optreden meer gewicht te geven aan bepaalde dissidente en atypische opvattingen over de aanpak van het ontwikkelingsvraagstuk waarover zij het globaal eens was. Had Løvbraek gelijk toen hij achteraf concludeerde, dat de LMC-invloed op het Noordelijke beleid al tanende was sinds Unctad-4 in 1976 (1990, p. 42)? Misschien wel, àls het tenminste waar was dat de toen blijkende scheuring in het OESO-blok over het IPC (het Geïntegreerde Grondstoffenprogramma) het belangrijkste succes was van de LMC. Maar was het akkoord over het Common Fund in 1980 dan geen groter succes, of was dat niet aan de LMC toe te schrijven? We zullen dit hier nagaan, en ten behoeve daarvan eerst chronologisch aangeven wat er voor en na dit CF-akkoord met de LMC gebeurde.

De eerste LMC-bijeenkomst in deze periode (de vijfde sinds het begin in 1975) vond kort na De Konings aantreden plaats in Stockholm, op 31 januari 1978. Er waren toen tien landen aanwezig, het grootste aantal sinds het begin, waarvan de helft van de EG (het VK, Ierland, België, Denemarken en Nederland), en daarnaast: Canada, Oostenrijk en de drie andere Scandinavische landen: Noorwegen, Zweden en Finland (Dolman 1979a, p. 2).^[228] Er zouden nog zeven bijeenkomsten volgen voordat De Koning zijn portefeuille overdroeg aan Van Dijk: zes voltallige (hoewel het aantal LMC van vergadering tot vergadering varieerde) en één informele, alleen tussen Nederland en de Scandinavische leden (waarover verderop meer).^[229] Wat leverden deze besprekingen op, wat droeg Nederland eraan bij, en wat betekende een en ander voor de onderhandelingen met andere Noordelijke landen en die tussen Noord en Zuid?

De agenda’s van de LMC-bijeenkomsten volgden doorgaans de actualiteit van het moment, beter gezegd: dat wat binnenkort om een, zo mogelijk gezamenlijke, stellingname vroeg. Om die reden waren al vanaf de bijeenkomsten in 1976 en ’77 en doorgaand tot die van januari en augustus 1978 het Common Fund en het IPC hoofdmoten van het LMC-overleg. Lange tijd bleef hierbij het zoeken naar een compromis tussen de dwarsliggende ontwikkelde landen en de G77 de leidraad van de meeste leden, al slaagden zij er al in Helsinki 1978 niet meer in het over iets concreters eens te worden dan alleen het politiek steunen van de pogingen die de Unctad-SG ondernam om de voor- en tegenstanders tot elkaar te brengen (Løvbreak 1990, p. 39-40).^[230]

Het volgende LMC-beraad: 18-19 april 1979 in Brussel, betrof uiteraard vooral de voorbereiding van de 5e Unctad-conferentie in Manilla, mei-juni van dat jaar. Het met name voor Nederland teleurstellende verloop van deze voorbereiding is reeds belicht in de eerdere sectie over deze conferentie: zo weinig respons van de veronderstelde medestanders, dat ons land liever opteerde voor pogingen om de EG-staten te bewerken, die ook nog niet tot een gemeenschappelijk standpunt waren gekomen. We hebben gezien hoe weinig dat alternatief opleverde, en hoe loos de gebaren waren die Nederland maakte los van de EG. Het was dan ook niet voor niets dat er daarna in Den Haag werd nagedacht over wat er mankeerde aan het LMC-beraad, en of en hoe het door moest gaan. En dat leidde tot de genoemde informele bijeenkomst waaraan alleen de Scandinavische landen en Nederland (de zogeheten kerngroep van de LMC) deelnamen, in Oslo op 2 juli 1979. Over de daar uitgewisselde meningen heb ik geen enkel verslag kunnen vinden, behalve dan het besluit om ‘de groep te handhaven en serieus de mogelijkheid te gaan onderzoeken om een dialoog te beginnen met een groep ontwikkelingslanden over één of een beperkt aantal terreinen, zoals technologie’ (Dolman 1979b, p.549).^[231]

Van de twee LMC-bijeenkomsten in 1980 evalueerde de eerste (in Wenen, maart 1980) eerst de mislukte Unido-3-conferentie in New Delhi (januari-februari),^[232] om zich daarna te verdiepen in de in 1979 door de BNGL voorgestelde NRGN. Voor deze NRGN schijnt de LMC-groep zich, in plaats van de gebruikelijke druk op de voornaamste OESO-dwarsliggers, meer te hebben willen richten op pogingen om de G77 over te halen ‘to refrain from formulating too ambitious an agenda for global negotiations’ (Løvbreak 1990, p. 50). Wellicht dat zij zich om die reden tijdens hun tweede ontmoeting in dit jaar (in Ottawa, juli 1980) meer concentreerden op procedurele zaken en de mogelijke agenda van de NRGN. Daarvoor had Noorwegen al eerder een voorstel gepresenteerd in de OESO, en daarmee stemden nu ook de LMC in (idem). Daarnaast hadden verschillende delegaties in Ottawa aangedrongen op informele contacten met de G77 teneinde de haalbaarheid van dit voorstel te testen vóór dat de 11e SAV-VN van augustus-september 1980 zou plaatsvinden (idem). Of dat lukte is onbekend, zeker is slechts dat deze VN-bijeenkomst vastliep op de NRGN – en voorlopig ook op de ontwikkelingsstrategie voor het derde ontwikkelingsdecennium (DD-3), een onderwerp dat de LMC eveneens al sinds 1978 onderling hadden voorbesproken.

Ruim een half jaar later kwam er wel, voor het eerst, een (wat omschreven werd als) ‘ad hoc meeting’ van de LMC ‘plus some prominent Third World leaders’ in Bolkesjø, Noorwegen, april 1981 (idem p. 51). Er namen echter maar zeven ontwikkelingslanden aan deel, en gezamenlijke initiatieven zijn er niet van bekend geworden, net zo min als dit beraad enig merkbaar positief effect heeft gehad op de inmiddels al bijna opgegeven ‘laatste’ bemiddelingspogingen van AV-president Von Wechmar – die zelf ook in Bolkesjø was (idem p. 55).

Er kwam daarna nog een tweede LMC-bijeenkomst in 1981, in Dublin, juni – de laatste voor het einde van de periode-De Koning. Løvbreak constateert wel dat in Dublin de blijkbaar onvermurwbare houding van de nieuwe Reagan-regering een groeiend aantal LMC prikkelde zich pro-NRGN op te stellen.´Velen’ van hen zagen het zelfs als een belangrijke taak de VS te overtuigen van het nut van multilaterale oplossingen voor internationale economische problemen. Men was echter verdeeld over de manier waarop dat gedaan moest worden: niet iedereen vond bijvoorbeeld dat de VS publiekelijk bekritiseerd moesten worden, zoals Noorwegen vlak voor de bijeenkomst gedaan had (idem p. 51-52).

In het daaropvolgende najaar kwam er ook tijdens het meest hoopgevend gebeuren van die dagen: de Cancùn-top in oktober 1981, geen doorbraak meer tot stand. En dat maakte van de LMC-groep (waarvan alleen Canada en Oostenrijk voor de top waren uitgenodigd), haar wellicht wat toegenomen onderlinge eensgezindheid ten spijt, een net zo onmachtige toeschouwer als de rest van de wereld.

Uiteraard kwamen er tijdens de bovengenoemde LMC-bijeenkomsten nog vele andere onderwerpen aan de orde, diverse zelfs meer dan eens (zoals verschillende aspecten van de hulpverlening en de schuldenproblematiek, de overdracht van technologie, en uiteraard ook de zich ontwikkelende internationale economische crisis en de herstructurering van de economieën van de ontwikkelde landen). Ook de twee thema’s die ik in de twee secties hierna bespreek stonden bij de LMC op de agenda. Eerst kijken we echter nog even naar de Nederlandse bijdrage aan het LMC-overleg in deze periode.

Om te beginnen enkele opvattingen daarover van De Koning, de eerste naar aanleiding van de al genoemde Kamervragen van Pronk in maart 1978 (zie tweede deel van noot 228). Hoewel de minister toen benadrukte dat hij ‘evenals voorheen (…) grote waarde [wilde] blijven hechten aan het gelijkgezindenoverleg als een informeel forum voor uitwisseling van gedachten en ideeën over actuele ontwikkelingsvraagstukken tussen regeringen die dezelfde uitgangspunten hebben’, vond hij het tegelijkertijd van belang er ‘geen twijfel over [te] laten bestaan dat de Regering als formeel forum voor consultatie en coördinatie over internationale ontwikkelingsvraagstukken in de eerste plaats de EG [aanwees] en in het bijzonder de Ontwikkelingsraad zowel als de Algemene Raad’ daarvan (IS 1978, p. 116; alle cursiveringen toegevoegd).

Dit antwoord bevatte twee statusvergelijkingen, waarvan er één vreemd is en de andere als opmerkelijk moet worden gekwalificeerd – hoewel die laatste misschien niet zo was bedoeld. Niet opmerkelijk, maar wel vreemd, was dat De Koning het nodig vond erop te wijzen dat het EG-overleg niet alleen niet gelijk was aan het LMC-overleg, maar dat het ook over iets belangrijkers ging, namelijk: formele consultatie over en coördinatie van het beleid, terwijl het bij de LMC slechts om informele (dus vrijblijvende?) uitwisselingen van gedachten en ideeën ging. Natuurlijk waren die twee overlegkringen niet gelijkwaardig, hadden zij een verschillend karakter en gingen zij niet over identieke dingen. Maar waarom meende De Koning op die verschillen te moeten wijzen? Was er iemand die beweerde dat het LMC en het EG-overleg wèl elkaars alternatieven waren, en dat het eerste de plaats van het tweede zou moeten innemen? Geen zinnig mens heb ik dat ooit horen verdedigen, Pronk zeker ook niet.

LMC-overleg was zinvol, ja zelfs onmisbaar, onder andere, omdat het EG-overleg niet leek op te leveren wat de LMC en andere landen wenselijk vonden voor een verbetering van de ontwikkelingssamenwerking en de Noord-Zuid-verhouding. Hun overleg was ook  nodig om de LMC onderling te inspireren en de EG-leden onder hen van externe steun te voorzien bij hun streven binnen de Gemeenschap. Dit streven van de LMC was dus om de EG en de andere partijen in het Nood-Zuid-overleg te prikkelen tot iets, niet om iets in hun plaats te doen – al was het stellen van een voorbeeld of het initiëren van een bemiddelingspoging wel iets dat bij uitstek van de LMC kon uitgaan.

Het opmerkelijke element in De Konings antwoord was dat het, bedoeld of onbedoeld, voor de EG impliciet nog een tweede statusprioriteit leek binnen te smokkelen: de EG was in dit antwoord namelijk niet alleen een formeel forum voor consultatie en coördinatie, maar vervulde die functie volgens De Konings antwoord blijkbaar ook als eerste. Werd hiermee gesuggereerd dat de EG in die rol ook een hoger forum was dan dat van de DAC, en ook hoger dan de VN? Dat zou naar de normen van het pro-ontwikkeling-model dan wel precies de omgekeerde rangorde zijn. De Koning was wèl pro-Europa, dat hebben we in de voorgaande secties wel gezien, maar of hij zó eenzijdig en ondoordacht pro-Europees was als het hier leek, was niet duidelijk en wellicht ook niet waarschijnlijk.^[233]

Interessant is overigens dat De Koning in zijn eerste MvT (die voor 1979) begon met een uitspraak over de status en functie van het LMC-overleg die in elk geval wel duidelijk was: daar benadrukte hij dat ‘de ondergetekenden (…) naast’ de net daarvoor genoemde ‘fora voor onderhandeling en overleg [VN, EG en OESO], grote waarde blijven hechten aan’ het LMC-overleg. Niet alleen was gebleken dat de daar levende opvattingen ‘nauw aansloten bij de Nederlandse standpunten en gedachten’, maar ook dat het voor de LMC ‘dikwijls mogelijk was’ het overleg en de onderhandelingen elders ‘te stimuleren en constructief te beïnvloeden’ (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 59). Wel rees echter de vraag waarom er twee zinnen verderop een halve waarschuwing moest volgen waarin ‘nog eens uitdrukkelijk’ werd gesteld, ‘dat naar onze mening het gelijkgezindenoverleg in geen enkel opzicht afbreuk doet aan het overleg binnen de EEG’ (idem). ‘Afbreuk’ was een merkwaardig woord in dit verband: doet het afbreuk aan het EG-overleg als enkele lidstaten, bijvoorbeeld na overleg met LMC, gaan dwarsliggen in de EG teneinde daar een standpunt te bewerkstelligen dat in hun ogen beter is voor ontwikkelingslanden, èn voor EG zelf, dan wat andere lidstaten voorstaan? Was De Koning er misschien toch niet gerust op, of was dit alleen bedoeld als een geruststelling voor Europagezinde lezers die kritiek op of binnen de EG al gauw schadelijk vonden?

Ook een jaar later meende De Koning nog steeds anti-Europese spoken te moeten bestrijden, zonder zich af te vragen of die wel reëel waren, of zelfs ooit bestaan hadden. In zijn bijdrage aan het Unctad-5-nummer van de Internationale Spectator (september 1979), waarvoor de redactie hem ook vragen had gesteld over het EG en LMC-overleg, nam hij bijvoorbeeld vooral stelling tegen het, voor zover mij bekend, in die tijd door geen mens verdedigde idee dat Nederland beter ‘solistisch’, of in elk geval zo veel als mogelijk los van de EG, kan deelnemen aan het internationale ontwikkelingsoverleg. Om dat te bestrijden betoogde De Koning, dat in dit laatste overleg de EG ‘als realiteit wordt ervaren’, dat de toegenomen interdependentie ‘gemeenschappelijk optreden van de EEG steeds meer noodzakelijk maakt’, en dat voor ontwikkelingslanden effectief beleid van Nederland ‘uitsluitend op EEG-niveau kan plaatsvinden’ (De Koning 1979, p. 555). Afgezien van dat ‘uitsluitend’ zijn dit allemaal open deuren, of in elk geval realistische opvattingen, die ook degenen die een heel andere wereld willen bevorderen zullen (moeten) aanspreken. Misschien dacht de minister dit alles te moeten benadrukken omdat vier van de vijf vragen die hem waren voorgelegd de wenselijkheid van gemeenschappelijk EG-optreden betroffen, zoals bijvoorbeeld (ja, ja, ook anderhalf jaar na de start van dit kabinet nog): ‘in hoeverre’ zijn beleid was omgebogen met betrekking tot de EG-partners.’^[234] Nee, antwoordde de minister op deze vraag voor de zoveelste keer ‘met nadruk’:  ‘het Nederlandse beleid is niet van karakter veranderd; alleen het wordt nu niet uitsluitend naar buiten gebracht in een internationaal forum, maar in eerste instantie in het EEG-forum’ (idem p. 556). Nog daargelaten, dat ook zijn voorganger zijn beleid ‘niet uitsluitend’ in een ander internationaal forum dan de EG naar buiten bracht, rijst de vraag of het nuttig is dit beleid altijd eerst aan de EG voor te leggen – zelfs als het er echt toe doende antwoord van de EG moet komen! Zouden loyaliteitsredenen dat hebben vereist, of zou het ook functioneel kunnen zijn om de Europese partners af en toe in of via andere fora wakker te schudden, en/of op of via deze steun te zoeken voor Nederlandse standpunten die in de EG weinig gehoor dreigden te vinden?

Op de LMC-vraag van de redactie kwam De Koning daarna met het antwoord, dat ‘het gelijkgezindenoverleg nooit een alternatief is geweest (…) voor een gemeenschappelijk EG-optreden’ (idem) – misschien omdat de redactievraag onvolledig was en hij daarom een gelegenheid zag hem op te vatten als een domme vraag – ook al was dit niet het enige alternatief.^[235]

Met deze uitleg kon de minister bovendien als tweede argument gebruiken, dat het LMC-overleg ‘ook nooit de pretentie heeft willen hebben om met gemeenschappelijk geformuleerde standpunten naar voren te komen’ (idem). Dat was misschien niet voor alle LMC-deelnemers waar, maar ook hoeven lobbypogingen van de LMC niet per se effectiever te zijn als zij gezamenlijk worden ondernomen. Nadat de bewindsman in de volgende alinea nog wel enkele prettig positieve opmerkingen had gemaakt over wat de LMC allemaal wèl nuttig deden, en in de toekomst nog konden doen, herhaalde hij in zijn conclusies, dat het LMC-overleg weliswaar ‘geen alternatief biedt voor gemeenschappelijk EG-optreden, maar wel een nuttige aanvulling daarop is’ (idem).

Dit laatste was echter wèl een erg beperkte invulling van de LMC-taak: dan denk je kennelijk alleen aan haar rol als ‘denkgroep’ en als plaats van informatie-uitwisseling, en niet aan de lobby- of protestfuncties van de groep, die juist op of tegen de EG (en/of andere partijen) gericht kunnen zijn. Niet dat De Koning deze andere functies verzweeg of zich er expliciet tegen uitsprak. Maar àls hij het daarover had, was dat wel altijd in nogal voorzichtige termen en met veel voorbehoud.

Zo was ook zijn tegenoverelkaarstelling van EG en LMC als veronderstelde alternatieven voor hetzelfde misplaatst en vreemd, net zo onzinnig als het aanprijzen van de EG als het enige alternatief voor de individuele stellingname van een land. Het klonk allemaal als mede bedoeld om de betekenis en het nut van het LMC-overleg wat kleiner te maken, onder andere door dat wat veronderstelde andersdenkenden er ogenschijnlijk mee beoogden disproportioneel uit te vergroten, of als vermoed anti-Europees te karikaturiseren. De Koning gaf wel geregeld aan dat ook hij ‘grote waarde’ hechtte aan het LMC-overleg, onderwijl de onveranderdheid onderstrepend van zijn beleid op dat punt in vergelijking tot dat van zijn voorganger. Maar soms leek bij hem wel wat scepsis over het LMC-overleg door te schemeren, dit in contrast tot zijn altijd aanwezige behoefte om het belang van gezamenlijk EG-optreden te onderstrepen.^[236]

Daarnaast is het opmerkelijk dat de hierboven besproken teksten blijkbaar tevens de laatste zijn geweest waarin deze OS-minister zich uitsprak over LMC-aangelegenheden, althans noch zijn MvT voor 1981, noch zijn laatste MvT (voor 1982) hadden nog iets te melden over de in 1980 en 1981 gehouden bijeenkomsten van de LMC – dus ook niet of de mislukte plannen met betrekking tot de EG-OS-raad in 1981 nog onderwerp van overleg met de LMC zijn geweest.

Ik kan deze analyse van de Nederlandse inbreng alleen nog aanvullen met enkele losse gegevens over initiatieven die ons land in deze jaren verder nog nam in LMC-verband en daarbuiten. Het eerste sluit aan bij het in het ambtelijke memo van juni 1979 genoemde idee om ook ontwikkelingslanden met gelijkgestemde opvattingen bij de LMC te betrekken. Het betreft de pogingen van De Koning om zowel tijdens Unctad-5 als bij de kort daarna in Rome gehouden Wereldconferentie over Agragrische Hervormingen en Plattelandsontwikkeling (WCARRD in het Engels) informele ‘ronde-tafel-gesprekken’ te entameren met delegatieleden uit verschillende blokken. Ze lijken weliswaar grotendeels mislukt te zijn, vooral omdat uitgenodigde diplomaten uit ontwikkelingslanden niet kwamen opdagen (Weenink 1979a, en Lockefeer 1979). Maar dat kan ook gelegen hebben aan het politiek misschien te lastige onderwerp dat de minister daarbij wilde aankaarten: het van de DAC gekopieerde idee dat landen elkaars inspanningen op ontwikkelingsgebied zouden toetsen in een soort van periodiek te organiseren landenexamens. De Koning had voor dit laatste ook al steun gezocht bij de LMC-bijeenkomst van april 1979, maar daar was het categorisch ontraden als ‘not politically realistic’ (Løvbreak 1990, p. 41). Weliswaar liet hij zich hierdoor niet ontmoedigen en droeg hij ook de Nederlandse delegatie bij de VN-voorbereidingen van de nieuwe Ontwikkelingsstrategie voor DD-3 op dit idee van onderlinge en wederzijdse prestatie-toetsingen te opperen voor opname in de nieuwe strategie. Maar ook daar sneuvelde het: ‘Geen enkel land bleek (…) bereid dit voorstel te steunen’ (Schrijver 1981, p. 9).

Tot slot: het vermoeden dat Nederland ook wel ideeën had over het verbeteren van het LMC-overleg lijkt gebaseerd te kunnen worden op het eerder aangehaalde artikel van De Koning over Unctad-5, waarin hij schreef dat het ‘niet onmogelijk [was] dat het karakter van dit overleg zich in de loop van het komende jaar gaat wijzigen om nog adequater te kunnen inspelen op de grote vragen die in de komende tijd in de internationale discussie aan de orde komen’ (Koning 1979, p. 556). Hier werd wellicht vooruitgelopen op de uitkomst van het op 2 juli 1979 in Oslo gehouden beraad van Nederland en de vier Scandinavische landen over de toekomst van de LMC. Misschien heeft Nederland daar ook zelf iets voor gesuggereerd, maar daarvan heb ik niets terug kunnen vinden. Alleen Dolman vermelt, naast het al aangehaalde besluit om door te gaan met de LMC, dat ‘naar verluidt de Nederlandse vertegenwoordiging in Oslo zeer actief was’ (Dolman 1979b, p. 550).

Kort daarvoor constateerde Dolman echter ook dat er met De Konings opvolging van Pronk iets veranderde in de Nederlandse opstelling tegenover de LMC: de minister citerend over diens pro-Europa accenten, meende hij dat ‘the Netherlands is currently involved in a journey from the core to the periphery of the like-minded group’ – al voegde hij er wel aan toe dat die randzone nog niet bereikt was, omdat Nederland nog steeds relatief onafhankelijk opereerde in de EG (idem 1979a, p. 24). Misschien was Dolman hier wat te pessimistisch, omdat de meeste van de bovengenoemde initiatieven van ons land dateerden van na Dolmans eerste tekst (april of mei 1979). ^[237] Als echter het doodzwijgen van LMC-activiteiten en mogelijkheden in de MvT’s voor 1981 en ’82 èn De Konings voortgezette wrikken aan EG-opvattingen in 1980 en ’81 eveneens in beschouwing worden genomen, dan is er grond voor het vermoeden dat Nederlands inzet in en ten behoeve van de LMC later wèl verder marginaliseerde. Echte gegevens heb ik er echter niet over.

Om dezelfde reden kan ik over nut en de effectiviteit van het LMC-optreden in deze periode ook niet veel meer zeggen dan dat Løvbreaks harde, negatieve oordelen (over een veel langere periode) naar mijn indruk wel ongeveer kloppen tot aan september 1981: ‘very little if any decisive influence in the North-South dialogue,’ onder andere omdat de LMC-kerngroep er niet in slaagde de hele groep mee te krijgen in sterkere hervormingsgerichte standpunten (Løvbreak 1990, p. 63).^[238]

Of dit negatieve oordeel^[239] ook grotendeels juist is over de periode ná 1981 weet ik niet,^[240] maar ik vind wel dat Løvbreak uit de bocht vliegt als hij schrijft iets te voelen voor het argument dat de LMC zelfs bijdroegen tot het mislukken van de Noord-Zuid-onderhandelingen, nota bene: alléén omdat zij met hun ideeën de indruk wekten ‘that compromises were possible well beyond the point when it should have been clear that the North was not going to offer any significant concessions’ (idem p. 63 en 65)! Dit kan geen verwijt zijn dat de LMC verdienden, maar uitsluitend en in de eerste plaats de hoofdschuldigen van de mislukking: de hardliners aan zowel de Noordelijke als de Zuidelijke kant, daarna gevolgd door de gematigde landen van de G77, die zich te veel door de laatste lieten meeslepen.

Daarnaast evalueert Løvbreak het nut van de LMC te eenzijdig alleen in termen van hun ontbrekende successen in het overtuigen van de Noordelijke tegenstrevers van een serieuze dialoog. Hun nut als denkgroep en informatieplatform voor de LMC-leden zelf mag echter niet worden miskend. Misschien waren er ook nog wel andere redenen waarom uiteindelijk zo’n twaalf landen deelnamen aan de groepsactiviteiten van de LMC, en dat bleven doen tot in 1987.^[241] Hun mate van eensgezindheid is daarbij misschien wel achteruitgegaan, of van karakter veranderd – al was de ‘gelijkgezindheid in dissidentie’, het tweede element ook vóór 1982 al, niet zo populair bij wellicht meer dan alleen de niet-kerngroepleden. Maar er was kennelijk wel voldoende animo om tot in 1987 de LMC als informele groep bijeen te houden.

De treurige obstructie van het basisbehoeftenpleidooi:  Het van de vorige periode daterende pleidooi voor een in ontwikkelingslanden te voeren basisbehoeftenbeleid werd door de LMC besproken in hun vijfde bijeenkomst in Stockholm (januari 1978) in relatie tot het ODA-beleid van donorlanden (Løvbreak 1990, p. 22). Deze bron zei echter niets over de uitkomst van deze bespreking. Wel weten we hoe De Koning, die toen afwezig was, deze relatie zag, althans voor zover het de theorie betreft, zoals eerder in deze paragraaf bleek bij de analyse van diens tweesporenbeleid; en hoe dat in de praktijk van het Nederlandse beleid handen en voeten kreeg zullen we verderop in subparagraaf 7.3.2 nagaan.

Daarnaast intervenieerde De Koning ook in de internationale discussie over dit basisbehoeftenbeleid, met name in zijn rede voor de Economische Commissie van de AV-VN op 25 oktober 1978, waar hij inging op enkele spanningen tussen de binnenlandse en de internationale aspecten van de gewenste aanpak (De Koning 1978, p. 360-363). Anderhalve maand later presenteerde de jaarlijkse Review van de DAC een heldere analyse van de toenmalige stand van het debat over de b.b.-benadering. Die omvatte tevens verkenningen van een mogelijke uitweg uit de langzamerhand door misverstanden en kwade wil ernstig verziekte controversen rond de idee van een gezamenlijke, door Noord èn Zuid uitgevoerde, doelgerichte ‘basic human needs-oriented approach to development.’^[242]

Het was niet zo dat alleen ontwikkelde landen zich voor zo’n ontwikkelingsbeleid uitspraken – hoewel er in deze groep ook uitgesproken tegenstanders waren van deze pleidooien, en niet alle ondersteuners ervan leken even geloofwaardig. Ook individuele ontwikkelingslanden waren er wel voor, zij het dat hun daden eveneens verschilden – ten slotte was het oorspronkelijke idee voor deze benadering vooral gebaseerd op het beleid van enkele van deze landen (die in de eerste helft van de jaren zeventig werd onderzocht door de ILO, zoals vermeld in het vorige hoofdstuk, onder andere p. 528). Het probleem was echter wel dat de ontwikkelingslanden zich als groep minder genuanceerd opstelden en meer geneigd waren de mening van de tegenstanders te representeren – die overigens in de G77 misschien wel in de meerderheid waren.^[243] De Negentien, die min of meer namens de G77 onderhandelden in de CIES, doken er in elk geval voor weg (als we het betreffende DAC-verslag mogen geloven) met geirriteerde vragen over het waarom van de westerse aandrang in deze richting. Een zelfde afwerende houding demonstreerde ook de BNGL in haar Verklaring van Belgrado, in juli 1978, waarin zonder blikken of blozen werd beweerd dat zònder verbeteringen op internationaal gebied, zoals gesymboliseerd met het NIEO-idee, in ontwikkelingslanden geen goed binnenlands beleid mogelijk is dat zowel werkgelegenheid als basisbehoeften kan dienen.^[244] En aan die lijn hield acht maanden later ook de G77 vast in haar Arusha-programma voor Unctad-5, waarin zij in nòg scherpere woorden dan voorheen, aangaf dat de groep de bemoeienissen van rijke landen met hun interne gang van zaken langzamerhand meer dan beu was.^[245]

Minister De Koning was, weer enkele maanden later (toen de MvT voor 1980 gefinaliseerd werd), nog voorzichtig toen hij schreef dat ‘de discussie over het basisbehoeftenbeleid tot op zekere hoogte in een impasse’ was geraakt (MinBuza 1979c, nr. 2, p. 58). Die impasse was kort daarna echter al een ontegenzeglijk feit en een ‘politieke realiteit’ geworden. Daardoor ook moest na afloop van de Algemene Vergadering van een jaar later (najaar 1980) nòg eens worden geconcludeerd, dat ‘het begrip basisbehoeften een (…) onoverkomelijke hobbel in het parcours’ was geworden: de term als zodanig kwam dan ook niet meer voor in de eindtekst van het Strategiedocument voor DD-3 1981-’90.^[246]

Duidelijk is dat dit resultaat mede in de hand werd gewerkt doordat de ontwikkelingslanden, nu weer eens bij monde van de BNGL, zich vanaf september 1979 volledig op de NRGN stortten, een streven waarbij de binnenlandse dimensie van het ontwikkelingsprobleem grotendeels buiten beeld kon worden gehouden. Ontwikkelde landen die dit laatste betreurden, hadden weinig andere keus dan zich hierbij neer te leggen – ook al waren vele, net als de hardliners onder hen, van meet af aan dubbelhartig geweest over de b.b.-benadering. De meeste donoren waren dan ook weinig of niet geneigd hun eigen hulpbeleid op die benadering af te stemmen.^[247]

We hebben al gezien dat deze op het interstatelijke aspect van het ontwikkelingsvraagstuk geconcentreerde strategie van de ontwikkelingslanden uiteindelijk vastliep. Waarmee we aan de vraag toekomen die ons bij het laatste onderwerp van deze subparagraaf brengt: wat schortte er aan deze strategie, en met name: of en hoe kon  zij verbeterd worden?

De onderhandelingsstrategie van de Derde Wereld:  Ik heb de onderhandelingsstrategie van de Derde Wereld in het voorgaande en in het vorige hoofdstuk al zo vaak gekwalificeerd als onbegrijpelijk, ondoordacht, kortzichtig en inconsistent, dat mijn antwoord op de eerste vraag duidelijk is: er mankeerde zó veel aan deze strategie dat alleen een veelomvattende èn spoedig ondernomen herziening uitzicht had kunnen bieden op betere resultaten.^[248] Het was echter de vraag of die er op korte termijn in zou zitten, alleen al omdat niet duidelijk was van wie zo’n herziening uit zou moeten gaan, maar ook omdat de diagnose van de voornaamste gebreken nog grotendeels ontbrak.

Zonder in deze sectie nòg eens stil te staan bij het vele vragen oproepende collectieve gedrag van de G77, kan wel worden gewezen op enkele van de meest evidente problemen daarvan: bij voorbeeld, dat er veel te veel schijneenheid was en te weinig echte eensgezindheid binnen de G77, en dat mede daardoor haar doeleinden en prioriteiten zodanig vaag waren en zo belast met tegenstrijdigheden, dat het bereiken van een meer realistische en consistente strategie een verre van eenvoudige opgave zou zijn geweest.^[249] Bovendien leek deze onenigheid een gevolg te zijn van iets nòg fundamentelers dat het strategisch vermogen van de groep aantastte: een gebrek aan echte onderlinge solidariteit en betrokkenheid tussen politieke, ideologische en etnische culturen zo uiteenlopend als die in de Derde Wereld. Was uit dit amalgaam überhaupt wel een effectieve onderhandelingsmachine te smeden? En was de oorspronkelijk in Bandoeng veronderstelde en daarna aan de G77 toegedichte onderlinge belangengemeenschap wel sterk genoeg om de voorspelbare verdere uiteengroei en belangendiversiteit de baas te kunnen blijven?

Kortom, tè veel problemen en vragen om op korte termijn tot een kansrijke aanpak te kunnen komen – die bovendien niet alleen van de landen van de Derde Wereld zou afhangen. Misschien dat daarom in veel analyses van deze problemen in de huidige periode vooral het denkbeeld opkwam of er niet begonnen moest worden met iets dat de G77 tot nu toe het pijnlijkst van alles leek te ontberen: een eigen groepsorganisatie, die functies kan vervullen die de OESO vervult voor de ontwikkelde markteconomieën. De vorming van zo’n institutie diende wellicht prealabel te zijn aan alle andere pogingen tot verbetering. Aan wat er op dit punt bedacht werd in deze jaren zal ik daarom de rest van deze sectie wijden.

Een ‘Derde Wereld-secretariaat’ (naar analogie van het OESO-secretariaat) is bij mijn weten in Nederland het eerst geopperd door de NAR, die zich daarmee in zijn Unctad-5-advies aansloot bij de SG van de OESO, die dit in 1978 had bepleit (NAR 1979b, p. 19-20). Het leek even dat de G77 eindelijk ook door had dat dit een onmisbare voorziening was, toen zij tijdens haar voorbereidingen voor Unctad-5 in Arusha een ad-hoc-comité van 3 x 7 lidstaten de instructie gaf ‘to study the desirability of the creation of technical support machinery “which will provide adequate back-up for the Group of 77 in their negotiations with other groups”‘ (aldus geciteerd uit het Arusha Programme, in het Monthly Bulletin No. 150 van Unctad, maart 1979, p. 3). Of er echter tijdens Unctad-5 nog iets over deze verkenning is gezegd, heb ik in geen van de verslagen kunnen terugvinden.

Andere pleidooien voor een ‘Third World “OECD”‘ of een ‘Third World Secretariat’  kwamen in datzelfde jaar ook van Rothstein (1979, p.190 en 215), en in de jaren daarna achtereenvolgens van: Ul Haq in 1980 (diens vierde punt – 1980/81, p. 401), van een Commonwealth Group of Experts in 1982 (Commonwealth Secretariat 1982, p.13-14), van zowel het tweede Brandt-rapport^[250] als opnieuw de NAR in zijn Unctad-6-advies (NAR 1983, p. 33-34) in 1983, en ten slotte van het rapport van het Committee on Economic Policy van de Socialistische Internationale (Manley & Brandt et al. 1985, p. 183-184 en 205) in 1985. Allemaal aanbevelingen van welwillende deskundigen, maar de G77 toonde opnieuw haar onvermogen het eens te worden over zoiets cruciaals als dit: vijf jaar later, in 1990, was er nog altijd geen Derde Wereld-secretariaat in zicht.

In dat laatste jaar kwam wel de meest indrukwekkende oproep van alle naar voren, die van de South Commission, die in 1990 haar rapport: ‘The Challenge to the South’ uitbracht.^[251] Interessant was met name dat deze Commissie een unaniem pleidooi voerde voor een ‘self-reliant and people-centred development path’, dat prioriteit legt bij ‘meeting the basic needs of the people’ (South Commission 1990, p. 79). Belangrijke lessen werden ook getrokken uit de gebrekkige onderlinge samenwerking van de ontwikkelingslanden, waarbij de vestiging van een ‘well staffed South Secretariat’ werd aanbevolen als het eerste van drie ‘prerequisits’ voor het ‘Programme of Priority Action for South-South Co-operation’ (respectievelijk p. 200-202 en 206). Desondanks heerste er echter enkele maanden na het verschijnen van dit rapport nog altijd groot en decennia later bewaarheid pessimisme over de uitvoering van deze aanbeveling.^[252]

Intussen kwam er in 1995 wel een permanent South Centre tot stand – waaraan overigens per medio 2018 nog steeds maar 54 ontwikkelingslanden deelnamen. Dit centrum lijkt voor de lidstaten een deel van de oorspronkelijk voor het Derde Wereld-secretariaat bedachte functies te vervullen.^[253] Andere functies zijn echter nog steeds in handen gebleven van de G77, die nog altijd de collectieve belangenbehartiging in het kader van de VN verzorgt, terwijl ook de BNGL nog actief is en af en toe met aandacht trekkende politieke standpunten naar buiten treedt. Misschien ligt in het nog steeds bestaan van deze laatste twee organisaties, met hun respectievelijke 131 en 118 deelnemende landen, ook wel het antwoord op de vraag waarom er tot nu toe maar 54 landen zijn toegetreden tot het South Centre. Hoe dan ook, een fusie van deze drie organisaties en de vorming van één gemeenschappelijk secretariaat van dit geheel, zou de gezamenlijke belangen van de deelnemende landen wellicht beter en efficienter kunnen dienen dan in de huidige situatie het geval is.

Te vrezen is echter dat er altijd meer succesvolle landen of landengroepen zullen zijn die (bijna) uitsluitend voor hun eigen kansen gaan en hun deelbelangen altijd boven die van andere zullen blijven stellen.

7.3 Beleid en beleidsomgeving in Nederland

In deze paragraaf onderzoeken we het ontwikkelingsbeleid van de regering-Van Agt-1 vanuit de optiek van de binnenlandse aspecten van dit beleid. In de eerste subparagraaf (7.3.1) betreft dit de financiële middelen waarover minister De Koning in deze periode kon beschikken en enkele kwaliteitsaspecten daarvan (waaronder de werkelijke uitgaven, de kapitaalmarktfinanciering, de combinatie met Nederlandse exportbevordering en de oneigenlijke toerekeningen). In 7.3.2 zal het, naast enige onderdelen van het multilaterale beleid, vooral gaan om het bilaterale hulpbeleid dat in deze jaren werd gevoerd, waaronder de landenkeuze, het doelgroepenbeleid en de samenwerking met Medefinancieringsorgansiaties. In 7.3.3 komen vervolgens wederom de drie economische deelterreinen aan de orde waarop Pronk principiële veranderingen in gang zette: het bindings- en bestedingsbeleid; het FMO-beleid; en de herstructurering met een ontwikkelingsdimensie; bij elk van deze secties zullen we nagaan hoe De Koning daarmee door trachtte te gaan. En dat laatste zullen ten slotte eveneens doen in 7.3.4 met de overige kwesties uit de vorige periode (het voorlichtings- en bewustwordingsbeleid, de ambtelijke reorganisatie en de beleidsevaluatie). Aan het slot van deze subparagraaf komt dan een analyse van enkele nieuwe kwesties in de overgang van het eerste naar het tweede kabinet-Van Agt.

7.3.1  Omvang en financiering van de Nederlandse overheidshulp

In paragraaf 7.1 hebben we gezien hoe de regeringsverklaring van dit kabinet in het algemeen het belang van ontwikkelingssamenwerking benadrukte. Daarbij paste niet alleen het overnemen van de omvangsdoelstelling van het kabinet-Den Uyl, maar ook het streven die doelstelling waar mogelijk te overtreffen of qua invulling te verbeteren. Daartoe formuleerde de regeringsverklaring de volgende voornemens:

• Voor dit OS-beleid zal ‘minstens’ 1,5 procent van het NNIfk aan financiële middelen worden uitgetrokken.
• ‘Er zal geen verhoging plaatsvinden van oneigenlijke toerekeningen aan het hulpbedrag’.
• ‘Het streven is erop gericht de financiering van de hulp geleidelijk minder te doen steunen op kapitaalmarktmiddelen’ (IS 1978, p. 7).

In deze subparagraaf zullen we onderzoeken of en hoe dit gedaan werd  en welke resultaten daarbij werden behaald in deze periode. Uiteraard zal daarbij dan ook worden gekeken naar hiermee verband houden zaken als: het verloop van de werkelijke uitgaven, de verdere ontwikkeling van het stuwmeer, het verloop van de begrote en uitgegeven ODA-bedragen (bruto en netto) en de mate waarin Nederland beantwoordde aan de internationaal overeengekomen hulpnorm.

Het is echter goed dit onderzoek te beginnen met de brief die De Koning veertien dagen vóór de regeringsverklaring richtte aan premier Van Agt (als weergegeven in Dierikx et al., red., 2007, p. 3-7). In deze brief van 2 februari 1978 deed de minister namelijk een poging het tijdens de coalitiebesprekingen tot stand gekomen regeerakkoord op enkele punten te verbeteren − dat wil zeggen: concreter te maken en/of uit te breiden. Dit lukte echter nauwelijks of niet.

Op het punt van de financiële omvang probeerde hij bijvoorbeeld aan het woord ‘minstens’ uit het regeerakkoord concrete beleidsconsequenties te verbinden.^[254] Maar van zijn voorstel om voortaan ook ‘de terugstroom van rentes en aflossingen op de in het verleden ten laste van begrotingsmiddelen gefinancierde leningen’ aan ontwikkelingslanden ‘aan het plafond toe te voegen’ (idem p. 7), was in de regeringsverklaring niets terug te vinden.^[255] En zijn andere in dit verband gedane aanbeveling: om net als het vorige kabinet ontwikkelingssamenwerking te vrijwaren van ‘compensatierondes (…) en andere ombuigingsexercities’ (idem p. 3) stond er evenmin in − maar dat sloot natuurlijk niet uit dat dit voorstel later alsnog kon worden nagevolgd (zoals we verderop nog zullen zien).

Daarnaast had De Koning het ‘terugdringen van het aandeel’ van de kapitaalmarktfinanciering heel wat concreter en radicaler willen aanpakken (met een reductie van 20 tot 10 procent in 1978 − waarvoor zelfs een begrotingswijziging nodig zou zijn geweest −, en tot 5 en nul procent in 1979 en ’80 − idem p. 7) dan de wel zeer vage en vrijblijvende intentie die hem uiteindelijk in de regeringsverklaring  gegund werd − ook al werd die later in 1978 wel wat concreter gemaakt, zoals we eveneens nog zullen zien. Maar materieel bleef dat allemaal nog ver achter bij wat De Koning in deze brief wenselijk noemde.^[256]

Ook met zijn wensen ten aanzien van de oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond kreeg De Koning niet zijn zin − gedeeltelijk terecht overigens.^[257]Ten aanzien van de rentesubsidies stelde De Koning in zijn brief deze helemaal niet meer toe te rekenen aan het ontwikkelingsplafond (idem). Dit was wel een goed idee, dat ook paste bij de opvatting van de minister dat deze subsidies een ‘dubbeltelling’ waren naast de bedragen van de leningen zelf (idem p. 5). Maar zijn voorstel de non-ODA te beperken tot 10 procent was niet zinvol, en ‘bevriezing’ van alleen de oneigenlijke toerekeningen in de non-ODA-afdeling was ook niet voldoende, omdat er ook oneigenlijke toerekeningen voorkwamen in de ODA-afdeling.^[258]

De begrote bedragen

Hieronder en verderop zullen we zien wat er van de drie aangehaalde voornemens uit de regeringsverklaring terechtkwam. Het resultaat van het eerste voornemen: een omvangsdoelstelling van (minimaal) 1,5% NNIfk, is echter al zichtbaar in regel 1 van de tabel 7.1 hierna, waarin op dezelfde wijze als in tabel 6.1 van het vorige hoofdstuk de cijfers van de voornaamste financiële gegevens over het geheel van de periode-De Koning zijn verzameld, terwijl de cijfers voor 1978 identiek zijn aan die in Pronks tabel voor dat jaar.

De zin in de regeringsverklaring dat er minstens 1,5% van het NNIfk zou worden uitgetrokken suggereerde natuurlijk niet alleen dat er jaarlijks een met dit percentage overeenkomend bedrag op de begroting voor ontwikkelingssamenwerking zou worden gereserveerd, maar ook dat dit slechts het minimum was en dat er geprobeerd zou worden daar bovenuit te komen. Deze impliciete boodschap heeft het eerste kabinet-Van Agt echter niet echt waargemaakt; er was wel een correctie voor ‘onverbonden overloop’ in de desbetreffende jaarbegrotingen, maar die betrof telkens slechts zeer minieme bedragen.^[259]

De in regel 1 van tabel 7.1 vermelde bedragen betroffen dus telkens slechts een fractie meer dan 1,5 procent van het in het begrotingsjaar verwachte NNIfk, zodat het woord ‘minstens’ in de regeringsverklaring een tamelijk leeg gebaar was. Deze beperkte interpretatie van de omvangsdoelstelling werd echter ook gehandhaafd toen de groei van het nationaal inkomen flink ging teruglopen na 1979, onder andere ten gevolge van de sterk gestegen olieprijzen en andere ontwikkelingen in de wereldeconomie. Zoals al opgemerkt in de vorige paragraaf, doorstond Nederland de tweede oliecrisis zelfs veel slechter dan de rijke industrielandengroep als geheel. Dit was te meer opmerkelijk omdat ons land in deze jaren profiteerde van het grote ‘windfall’-voordeel van een aan de olie-prijzen gekoppelde exportprijs van ons aardgas.^[260]

Deze verslechteringen kwamen blijkbaar als een verrassing, want de eerdere MEV-verwachtingen voor 1979 moesten flink naar beneden worden bijgesteld. Het saldo op de lopende rekening vertoonde in 1978 zelfs een tekort van f. 2,5 miljard, terwijl er in 1976 nog een overschot van f. 7,5 miljard was geweest (Boorsma 1979, p. 367). Wat ook de verklaring was voor deze onverwachte verslechteringen, de regering voelde zich in 1978 in elk geval genoodzaakt het roer om te gooien en met forse bezuinigingen van de overheidsuitgaven te beginnen − ‘Bestek ’81’ geheten, genoemd naar het jaar waarin de uitkomsten zichtbaar hadden moeten worden. Omdat daar echter weinig van terechtkwam, besloot het in februari 1981 op zijn laatste benen lopende kabinet Van Agt-1, met het oog op de verkiezingen en ten behoeve van de daarna volgende kabinetsformatie, tot iets heel nieuws: een veelomvattende Heroverwegingsoperatie − later aangeduid als de ‘eerste’ in een reeks, omdat ook deze weinig resultaten bleek te hebben (Dierikx et al., red., 2007, p. 803, noot 7, en Nispen tot Pannerden 1993, p. 6-9). Ik zal het lot van ontwikkelingssamenwerking bij deze laatste bespreken in de eerste sectie van subparagraaf 7.3.3, zodat ik hier kan volstaan met de opmerking, dat bij Bestek ’81 ontwikkelingssamenwerking werd vrijgesteld van het zoeken naar bezuinigingen.^[261]

Als we het verloop van de begrote bedragen in tabel 7.1 nader bezien, dan blijkt dat er alleen in 1981 een forse daling van de Nederlandse NNI-groei plaatsvond en geen enkele negatieve groei in deze periode (met als jaarlijkse groeipercentages van de begroting in 1978 t/m ’82: 10,2; 7,9; 9,5; 1,6; en 5,7 procent).^[262] Trekken we daar echter de inflatiecijfers van af, dan bleef er tot en met 1980 in reële termen wel een veel lagere groei van de begrote hulp over en in 1981 en ’82 zelfs een daling van respectievelijk van -5,1 en -0,2 procent.^[263] Hoewel nominaal in deze laatste jaren het minimum van 1,5% NNIfk dus nog steeds werd gehaald, daalde de koopkracht van deze guldens wel flink! En dat speet De Koning blijkbaar ook toen hij in zijn laatste MvT (voor 1982) ‘met veel belangstelling’ kennisnam van de suggestie van de NAR om voortaan ‘de omvang van de middelen voor ontwikkelingssamenwerking reëel te laten stijgen, ook als het nationaal inkomen zou stagneren of dalen’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 65).^[264]

Ook in een ander opzicht bleef het kabinet-Van Agt-1 in gebreke ten opzichte van zijn eigen omvangsdoelstelling. In de eerste helft van 1981 besloot het CBS namelijk om de nationale rekeningen met terugwerkende kracht vanaf 1977 op een andere basis te berekenen, en dat leidde tot een ruim 6 procent hogere geldelijke waardering van de feitelijk bereikte nationale welvaart in die jaren. Dit had dus ook toegepast moeten worden op het verwachte NNI in 1982, dat de basis was voor de te begroten hulpomvang in dat jaar. In de MvT voor 1982 stond echter dat de regering deze ‘opwaartse bijstelling van het nationaal inkomen’ nog niet had verwerkt omdat zij van mening was, dat ‘de gevolgen van deze bijstelling voor de omvang van het hulpplafond (…) in de komende jaren zullen moeten worden verwerkt’ en dat het ‘nieuwe Kabinet’ diende ‘te beslissen over het tempo waarin deze aanpassing zal plaatsvinden’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 86).

Een motief stond er niet bij, zodat men zich kan afvragen of dit, behalve een wellicht begrijpelijke, ook een juiste beslissing was. Er zou althans enig begrip voor op te brengen zijn als deze opwaardering niet in één keer in haar geheel ten laste van het eerstvolgende begrotingsjaar zou worden gebracht, maar zou worden uitgesmeerd over een aantal jaren waarin telkens een bepaald ongeveer evenredig deel van de totale opwaardering bij de begroting van elk volgend jaar zou worden opgeteld.  De aanpassing zou dan geleidelijker verlopen.^[265] De regering-Van Agt-1 deed echter geen van beide, zoals de MvT voor 1982 vermeldde, en schoof de verwerking van het herschattigseffect in zijn geheel door naar het volgende kabinet, dat op 11 september 1981 aantrad. En dat was in elk geval onredelijk, niet alleen omdat het door de herschatting extra gestegen NNI naast kosten ook extra inkomsten van de overheid zou genereren, die per saldo wellicht een deel van gestegen ontwikkelingsbegroting hadden kunnen financieren. Uitstel van de herschattingsverwerking was echter ook onredelijk omdat men er zeker van kon zijn dat, àls deze herschatting toevallig op een lagere waardering van het NNI was uitgekomen, de regering stellig niet geaarzeld zou hebben haar meteen en voor het volle pond door te voeren in de begroting van 1982 – Nederland was dan immers armer geworden en de hulp ligt nu eenmaal volgens afspraak vast op 1 procent van het (dan lagere) niveau van het NNIfk.

Ook het voorlopig nog niet verwerken van dit herschattingsffect was dus weer een operatie waarbij de regering zonder protest kon rekenen op het akkoord van de Tweede Kamer.^[266] En dat was dubbel spijtig, want het kabinet-Van Agt-2 − dat opnieuw Van der Stee als minister van Financiën had en bovendien in 1982, na het vertrek van de PvdA-ministers, al weer werd afgelost door Van Agt-3 − koos voor navolging van het slechte voorbeeld van Van Agt-1. En dat deed, na de nieuwe verkiezingen in september 1982, het daarna op 4 november aantredende eerste kabinet-Lubbers opnieuw – meer dan eens zelfs!^[267]

De werkelijke uitgaven en het stuwmeer

Als de eerste regering van Van Agt haar aanvankelijke begrotingsintenties al zo gauw vergeten was, hoe zat het dan met de werkelijke uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in deze periode? Regel 2 van tabel 7.1 brengt die in beeld. Berekening van de uitgavenstijgingen in deze jaren toont dat de grootste toename plaatsvond in 1980 ( f. 502 mln.), maar ook die van 1978 en ’81 waren niet veel kleiner (respectievelijk f. 457 mln. en f. 419 mln.). In feite waren alle uitgavenstijgingen in de eerste vier jaren groter dan die van de  begrote bedragen; alleen die van 1982 bleef achter bij de begrotingsstijging van dat jaar − jaarlijkse namen de uitgaven namelijk achtereenvolgens toe met 17, 9, 16, 11 en 4 procent.

Ondanks de iets lagere groei in 1979 en ’82 blijken de totalen van deze uitgaven dan ook steeds dichter bij het plafondbedrag van regel 1 uit te komen; en in 1981 en ’82 ging zij er zelfs bovenuit (oplopend van 91 naar 97 procent in 1978-’80  en tot 106 en 104 procent in 1981 en ’82 − uiteraard omdat in die laatste jaren de begrote bedragen wat beperkter stegen als gevolg van de tragere groei van het nominale NNIfk. Bovendien zien we dat in die laatste twee jaren het stuwmeer van achterstallige betalingsverplichtingen eindelijk weer eens in absolute zin daalde, twee maal achtereen zelfs (zoals getoond in regel 3 van tabel 7.1) − de streep in het zand die Pronk in zijn periode nooit zocht te overschrijden.

Toch is het de vraag of De Koning die denkbeeldige streep van absoluut dalende stuwmeerbedragen wel als een haalbaar en daarom na te streven doel voor zich zag. Het probleem is dat de stuwmeergegevens altijd met enige vertraging tot stand komen – in het jaar na de begroting moet namelijk eerst duidelijk worden hoeveel er in het voorgaande jaar is uitgegeven; daarna wordt in overleg met de minister van Financiën vastgesteld hoeveel van de nog niet uitgegeven bedragen aan het eind van dit jaar aan het stuwmeer kan worden toegevoegd.^[268] Hoe dan ook, De Koning kon bij de finalisering van zijn laatste MvT (voor 1982) nog niet kon weten, dat het stuwmeer van het toen nog lopende jaar (1981) eindelijk weer eens zou dalen − wèl dat het vorige stuwmeer van eind 1980 hoger was geweest dan ooit tevoren – achteraf gezien zou het zelfs het grootste stuwmeer aller tijden worden: f. 2.787 mln. (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 89; zie ook regel 3 in tabel 7.1).

In de voorafgaande jaren had De Koning echter bepaald niet de indruk gegeven negatief gestemd te zijn over de toekomstige ontwikkeling van het stuwmeer. In zijn eerste MvT (voor 1979), leek hij, ondanks Pronks weinig geslaagde pogingen het stuwmeer zo niet absoluut dan toch relatief te verkleinen, zelfs wel wat optimistisch over de nabije toekomst: hoewel toen ook het laatste stuwmeercijfer (over 1977) weer verder was gestegen, noteerde hij in deze MvT, dat de verwachting was dat dit stuwmeer − onder bepaalde voorwaarden − ‘geleidelijk zal afnemen’. Die voorwaarden hielden in dat ‘de beheersproblemen’ die hij daarin had geschetst, zouden ‘zijn opgelost’ (idem 1978a, nr. 2, p. 83). Maar op de hardnekkigheid daarvan − en/of het ontstaan van nieuwe problemen – leek hij zich, net als Pronk, toch wel te verkijken: niet alleen bleek het stuwmeer van eind 1978 wéér groter te zijn geworden, maar in 1979 zou dat nòg eens gebeuren, terwijl in 1980 het hierboven genoemde ‘all time high’ zou worden bereikt!

Misschien werd de oplettendheid van De Koning en zijn staf in deze jaren enigszins in slaap gesust door de jaarlijks stijgende uitgaven; daarnaast zag ook het relatief gunstige verloop van de verhouding tussen deze uitgaven en de werkelijke bestedingsruimte in elk van zijn drie eerste jaren er veelbelovend uit: gedefinieerd als de som van het nieuwe begrotingstotaal en het laatst bekende stuwmeer van het jaar daarvoor dat in het nieuwe begrotingsjaar eveneens beschikbaar was voor besteding. Deze totale bestedingsruimte nam in de eerste drie jaren, 1978-’80, gestaag toe (van f. 5.101 mln. via 6.154 mln. naar f. 6.770 mln., met achtereenvolgens 11, 9, 6 en 10 procent per jaar meer ten opzichte van 1977-’79). En die beschikbare bestedingsruimte daalde daarna naar f. 6.609 mln. en f. 6.591 mln. in 1980 en ’81 (berekend uit tabel 7.1, regels 1 en 3). De uitgaven bleven in 1978 en ’79 eerst op 55 procent van deze ruimte steken, om in 1980 te stijgen naar 57 procent; en in de laatste twee jaren (toen de begroting twee keer werd overschreden) stegen zij nog verder naar 65 en 68 procent – een aanmerkelijke betere score dan in Pronks jaren (wiens uitgaven in de eerste twee jaren op 51 procent van de bestedingsruimte waren blijven zitten, daarna in 1975 een eenmalige piek van 59 procent bereikten, en in zijn twee laatste begrotingsjaren weer daalden tot 57 en 55 procent van die uitgavenruimte − zie subparagraaf 6.3.1 in hoofdstuk 6).

Misschien verklaart De Konings iets betere score in 1978-’80 wel dat hij in géén van zijn MvT’s in en na deze jaren alarm sloeg over de ontwikkeling van het stuwmeer: in die voor 1980 stond alleen dat er in 1978 nog ‘geen verbetering te zien’ was in de stuwmeersituatie (idem 1979c  nr. 2, p. 93), wat ook die voor 1981 schreef over 1979, plus dat ‘de verwachtingen voor de toekomst zeker niet somber’ waren (idem 1980b, p. 98). Maar in De Konings laatste MvT (voor 1982) was de alinea over het stuwmeer de kortste van alle, met alleen de laconieke mededeling, dat het in 1980 was ‘toegenomen’ met een bedrag van ‘ca.     f. 270 mln.’ (wat wel ongeveer klopt met wat tabel 7.1 laat zien ) − maar de minister schreef niet dat het alwéér was toegenomen (wat sinds Pronk al elk jaar het geval was geweest!). Bovendien verzuimde hij te vermelden dat deze laatste toename had geleid tot het hoogste stuwmeerbedrag sinds zijn aantreden, wat dus achteraf gezien zelfs het grootste stuwmeer ooit (f. 2.787 mln.) zou blijken te zijn ! (idem 1981d, nr. 2, p. 86).

Wèl stonden er in al deze MvT’s verklaringen voor de steeds weer blijkende bestedingsachterstanden in de voorafgaande jaren − soms alleen over specifieke oorzaken daarvan in een bepaald jaar, maar ook algemenere, meer structurele oorzaken die vooral bij bepaalde categorieën van uitgaven optraden (zoals trage procedures bij multilaterale instellingen, of problemen bij het bilaterale bestedingsoverleg, met name bij het afsluiten van leningen en bij het meer zorg vereisende doelgroepenbeleid).^[269] Ook werd er ten aanzien van die bestedingen waarop Nederland zelf invloed had, in alle MvT’s melding gemaakt van de overwogen of reeds genomen maatregelen ter stroomlijning en versnelling van bestedingsprocedures (zoals het vervroegen van het bestedings-overleg met concentratielanden, en het beter programmeren van het uitgavenritme van de aangegane verplichtingen), terwijl ook van de reorganisatie van de bilaterale hulpsector (die ik in subparagraaf 7.3.4 nader zal bespreken) werd verwacht, dat het samenbrengen van het management van landen en programma’s in één eenheid tot verkorting van procedures en meer gestructureerde aandacht voor uitvoeringsaspecten zou leiden (dit laatste althans volgens de MvT voor 1981 – idem 1980b, p. 99).

Die verbeteringen zullen wel enig effect hebben gehad, zij het soms pas op wat langere termijn dan was aangenomen; de uitgavengroei was wel flink: tweemaal ruim boven 10 procent per jaar en tweemaal net op of onder dit percentage − ook al waren het wel geïnfleerde guldens. Maar toch klonken deze verklaringen, ook als die op zichzelf grotendeels correct waren, meer als excuses voor en rechtvaardigingen van schijnbaar moeilijk te veranderen zaken, dan als uitingen van grote bezorgdheid over de ontwikkeling van het stuwmeer.

Toen de regering er in 1980 dan ook toe overging om, in het kader van de noodzakelijk geachte verdere terugdringing van de overheidsuitgaven, kasplafonds in te stellen voor alle ministeries, schijnt De Koning zich daarover nog geen grote zorgen te hebben gemaakt. Deze kasplafonds streefden twee dingen na: een verbod op overschrijding van alle departementsbegrotingen, en het tegengaan van al te grote wisselvalligheden in de uitgaven. Bij overtreding moesten de overschreden begrotingsposten in het jaar daarop worden gecompenseerd door even grote onderuitputtingen (NAR 1986, p. 31). Deze kasplafonds, die ook op ontwikkelingssamenwerking van toepassing waren, leken in eerste instantie niet veel pijn te zullen doen. In 1980 had het overschrijdingsverbod in elk geval nog geen gevolgen omdat de uitgaven toen nog steeds bij de begroting achterbleven.

Toch blijkt in 1981 het stuwmeer ineens met f. 226 mln. te zijn gedaald; en dat was wel verrassend: het begrotingssaldo van het jaar daarvoor zou immers regulier – omdat het f. 126 mln. beneden het plafondtotaal was gebleven (zoals uit de eerste twee regels van tabel 7.1 te berekenen is) – eerder tot een stijging dan een daling van het stuwmeer hebben moeten leiden! Kijkend achter de stuwmeercijfers, zoals ik vanaf hoofdstuk 5 doe, kan deze opmerkelijke daling dan ook alleen zijn veroorzaakt doordat men bij voorbaat een bedrag van (− 226 − 126 =) − f. 352 mln. aan het stuwmeer heeft onthouden. Naar de reden is slechts te raden, zoals ook de daad zelf nergens wordt vermeld. Wellicht meenden Van der Stee en Van Dijk, die De Koning intussen had opgevolgd, dat dit deel van het stuwmeer geen op korte termijn vervallende betalingsverplichtingen omvatte, en/of misschien ook genoeg opschortbare betalingen bevatte, zodat het rustig een jaartje later in het stuwmeer kon worden geplaatst. Gezien het kasplafond van de overige departementen misschien wel een zinnige bijdrage…, àls dit het motief was, èn als het een aangehouden (en geen geschrapt) bedrag was dat op het ministerie in de reservevoorraad ging, waar het te zijner tijd weer uitgehaald kon worden als de uiterste betalingsdatum dichterbij kwam.

In de loop van 1982 bleek echter dat de uitgaven in 1981 intussen wèl door het begrotingsplafond waren gegaan, zelfs met niet minder dan f. 228 mln.! Men heeft dat kennelijk laten gebeuren, wellicht omdat de compensatie voor deze overschrijding pas de uitgaven van 1982 zou treffen. Toch heeft men er echter ook nog een extra maatregeltje bijgedaan, dat wel het nieuwe stuwmeer van eind 1982 betrof. Dit nieuwe bedrag ging namelijk niet met het overschrijdingsbedrag naar beneden, maar met f. 20 mln. méér, namelijk met         f. 248 mln. in totaal (zoals in tabel 7.1 wederom blijkt). Ook dit extra, irreguliere, deel van de stuwmeerdaling ging, hopelijk, terug in de reservevoorraad, beschikbaar voor later.

Wanneer dit ‘later’ zou arriveren is niet in tabel 7.1 te zien.^[270] Maar het stuwmeerbedrag dat eind 1983 werd vastgesteld, is wel in het NAR-advies te vinden (zoals ook die van de eerder jaren daaraan werden ontleend). En daarin blijkt dat stuwmeer, ondanks de in 1982 nog verder met Van der Stee gemaakte afspraken,^[271] weer opnieuw te zijn gestegen, nu met maar liefst een bedrag van f. 329 mln., naar een totaal van f. 2.641,8 mln. (NAR 1986, p. 28) – weliswaar nog net onder het record van 1980, maar toch opmerkelijk hoog. Dit temeer daar in het voorafgaande jaar, 1982, nou net de tweede overbesteding viel te constateren (die wel in tabel 7.1 te berekenen is), te weten een bedrag van f. 180 mln. Dit had regulier dit stuwmeer kunnen doen afnemen met hetzelfde bedrag, doch in plaats daarvan steeg het met de genoemde f. 329 mln., zodat dit stuwmeer in feite in 1983 werd bijgevuld met (180 + 329 =) f. 509 mln.!

Over deze met één jaar opgeschoven periode 1979-’83 was er dus per saldo wèl een bedrag aan bijvullingen dat de eerder uitgestelde toevoegingen aan het stuwmeer overtrof: (509 – 429 =) f. 80 mln. Weliswaar met één jaar vertraagd, maar toch steun aan het vermoeden dat de uitgestelde opname in  het stuwmeer geen verlies aan middelen betekende.

Dit wederom verrassend, althans voor buitenstaanders als ik, gegroeide stuwmeer van 1983 leidde wel meteen tot strengere maatregelen in het eerste volle jaar van het kabinet-Lubbers-1: de in 1982 afgesproken ‘beheerste stuwmeerintering’ werd herhaald, maar nu gemaximeerd op f. 165 mln.^[272] Die zouden echter repercussies hebben, die in deze jaren niet alleen extreem fluctuerende OS-uitgaven veroorzaakten^[273] − het tegendeel dus van wat de kasplafonds hadden beoogd −, maar uiteindelijk ook de door het parlement gewenste reguliere stuwmeerreductie volledig ondermijnden: in 1984 was er weliswaar weer een daling van f. 286,3 tot f. 2.355,5 mln. (NAR 1986, p. 28). Maar dat werd wel het laatste stuwmeer in de geschiedenis van de Nederlandse overheidshulp.^[274]

Deze wisselvalligheden en het schier nimmer eindigende gedoe over het stuwmeer, droegen er stellig toe bij dat er in de politiek, en misschien nog meer onder een deel van de ambtenaren van BuZa, langzamerhand een sfeer was ontstaan die het volledig afschaffen van het stuwmeer in 1985 plausibel en politiek wenselijk leek te maken − al was er ook een in economisch opzicht onbekwame OS-minister nodig die dit over haar kant liet gaan.^[275]

In de scherper wordende wrijvingen tussen Ontwikkelingssamenwerking en Financiën betoogde de eerste steeds dat OS-uitgaven nu eenmaal moeilijk te beheersen zijn, grotendeels door oorzaken die Nederland niet in eigen hand heeft. Financiën ontkende dat niet, maar weet het bestaan van het stuwmeer toch ook aan het feit dat DGIS er niet in slaagde meer realistische kasramingen te maken voorafgaand aan het dienstjaar en dat het ‘tijdens het dienstjaar de omvang van de niet bestede middelen slecht’ inschatte.^[276] In het vorige hoofdstuk hebben we echter gezien dat Financiën indirect medeschuldig was aan het jarenlang te hoog ramen van de leningenverstrekking aan ontwikkelingslanden − door zijn eis dat een vast deel van het ontwikkelingsplafond uit kapitaalmarktmiddelen moest worden gefinancierd, een aandeel dat vanaf 1976 door het kabinet-Den Uyl tot 20 procent was opgeschroefd.^[277] Dit brengt ons bij het voornemen van het kabinet-Van Agt-1 daar wat aan te doen.

Vermindering van de kapitaalmarktfinanciering?

In zijn eerste MvT schreef De Koning dat in 1979 ‘een begin zal worden gemaakt met de afbouw van de kapitaalmarktmiddelen [door] in dat jaar 100 miljoen gulden kapitaalmarktmiddelen minder’ op te nemen (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 82). Weinigen zullen zich echter hebben afgevraagd: minder dan wat? Die vraag zou terecht zijn geweest, want het antwoord was in elk geval niet: 100 mln. minder dan in de vorige begroting! Het totaal van de nieuwe hoeveelheid kapitaalmarktmiddelen was namelijk f. 625,7 mln. (idem p.129), en dat was maar f. 49,1 mln.minder dan die in de begroting van 1978. Waarop dit lagere bedrag dan wel berustte stond er niet bij, maar uit andere bron weet ik dat men eerst het oude aandeel van 20 procent van het nieuwe ontwikkelingsplafond uitrekende en daarvan dan f. 100 mln. aftrok.^[278] Wellicht had iemand bedacht dat met deze eigenaardige methode een fermer beleid kon worden gesuggereerd dan in werkelijkheid beoogd werd − Financiën misschien, dat de kapitaalmarktfinanciering zo lang mogelijk wilde handhaven? Deze verdenking werd nog sterker toen in de begroting voor 1980 stond dat er ‘evenals in 1979’ een bedrag van  f. 100 mln. aan kapitaalmarktmiddelen zou worden ‘omgezet’ in begrotingsmiddelen, terwijl in het midden werd gelaten of dit cumulatief was bedoeld of niet.^[279] ‘Cumulatief’ werd niet bedoeld, maar dat kon alleen worden afgeleid uit het feit dat het totaal aan kapitaalmarktmiddelen in 1980 zelfs niet meer afnam, maar weer omhoog ging (met f. 67 mln.) − wat uiteraard te verwachten was bij een verder stijgend ontwikkelingsplafond. En hetzelfde gebeurde ook in 1981: wederom een ‘omzetting van f. 100 mln.’ in begrotingsmiddelen, maar desondanks een stijging van het kapitaalmarktbedrag met f. 16 mln.!

Het was dus wèl waar dat er drie keer voor f. 100 mln. aan kapitaalmarktmiddelen werd geschrapt, en tegelijkertijd voor dezelfde bedragen méér aan begrotingsmiddelen werd toegevoegd dan onder de oude eis van 20 procent het geval zou zijn geweest. Maar evenzeer was waar dat er na drie jaar ‘afbouwen’ toch voor niet minder dan f. 33,7 mln. méér uit de kapitaalmarkt werd gefinancierd dan in 1978! Terwijl het bedrag aan begrotingsmiddelen uiteraard nog sterker toenam, verschoof de verhouding tussen de beide financieringsbronnen in deze jaren van 20 : 80 naar 17 : 83.

Kon dan tenminste deze verschuiving worden beschouwd als beantwoordend aan het in de regeringsverklaring genoemde streven de hulp ‘geleidelijk minder’ te laten steunen op financiering uit de kapitaalmarkt? Nee, ook dat niet − àls de aandeelpercentages wat preciezer worden genomen: het kapitaalmarktaandeel daalde namelijk al in 1979 van 20 ineens naar 17,2 procent, terwijl het in 1980 en ’81 weer licht steeg en beide keren op 17,3 procent uitkwam.

Dit afbouwbeleid schoot dus duidelijk niet op, om niet te zeggen dat het nergens naar leek. En dat zou in 1982 nog erger zijn geworden als dezelfde quasireductie van de  kapitaalmarktfianciering, die De Koning in zijn laatste begroting voorstelde, gehandhaafd was (het totaal zou dan met f. 39 mln. zijn toegenomen, en het aandeel in het plafond naar 17,5 procent). Daar werd echter een stokje voor gestoken, toen in het najaar van 1981 de nieuwe Tweede Kamer, vermoedelijk met instemming van de nieuwe regering, het omzettingsvoorstel van De Koning zodanig verhoogde dat het totaal van de kapitaalmarktmiddelen effectief met f. 61 mln. daalde ten opzichte van 1981, terwijl het aandeel in het plafond nu wel daalde (tot 15,1 procent).^[280]

Het was dan ook wel de vraag of dit onserieuze reductiebeleid veel bijdroeg tot het versnellen van de werkelijke ontwikkelingsuitgaven. In 1979 in elk geval nog niet, want toen bleef de groei van de uitgaven met bijna de helft achter bij die in 1978 (zoals in regel 2 van tabel 7.1 berekend kan worden). En dat wordt bevestigd door het aandeel van de kapitaalmarktmiddelen in het stuwmeer van dat jaar: volgens de cijfers die ik daarover reeds in voetnoot 277 citeerde, liep het percentage waarmee het bedrag van deze middelen dat van dezelfde middelen in het ontwikkelingsplafond overtrof in 1979 zelfs op tot 94. Of anders gezegd: terwijl het uit de kapitaalmarkt gefinancierde deel van het plafond toen al minder dan 20 procent bedroeg was het daarmee gefinancierde leningenstuwmeer intussen gestegen tot bijna de helft van het totale stuwmeer (berekend uit Steunenberg 1981, p.126). Volgens de cijfers die de NAR gaf voor de jaren daarna bleek dit leningendeel van het stuwmeer in 1980 weliswaar flink te zijn gedaald (naar 31 procent), maar in 1981 steeg het toch weer (naar 36 procent).^[281] In het laatste jaar van De Konings periode nam het stuwmeer van de moeilijker uitgeefbare kapitaalmarktmiddelen – en dus van de te hoge raming van de leningen aan ontwikkelingslanden – dan ook weer toe, en dat zal ertoe hebben bijgedragen dat het totaal van de uitgaven in 1981 weer trager groeide dan in 1980.

Er hoeft overigens niet aan getwijfeld te worden dat De Koning ook zelf niet erg tevreden was over het omzettingsbeleid van de kapitaalmarktmiddelen,, dat hij tot en met zijn laatste begroting voorlegde aan het parlement. Hoewel hij zich, waarschijnlijk uit solidariteit met het kabinet, wel erg gematigd uitdrukte toen hij er in de MvT voor 1982 op wees dat de kapitaalmarktfinanciering ‘de soliditeit van de financiering van het hulpbudget dreigt te ondermijnen’, was het wel zijn mening dat deze financiering ‘zo snel mogelijk (…) geheel zal moeten worden beëindigd’ (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 65, cursivering toegevoegd). Dat was wel wat vager dan wat hij aan het begin van zijn OS-ministerschap had voorgesteld voor de regeringsverklaring, maar het was misschien wel een wenk aan het parlement om dit politiek mogelijk te maken.^[282] Volledige afschaffing van deze om diverse redenen ongewenste financieringsvorm vond echter pas in de jaren negentig plaats.

Ontwikkelingshulp mengen met exportbevordering

Een van de andere redenen om tegen kapitaalmarktfinanciering te zijn − de grote toename van de rentesubsidies − noemde De Koning uiteraard eveneens in zijn laatste MvT. Maar voordat ik daarmee doorga moet eerst nog het opmerkelijke feit worden verklaard waarom het gevoerde omzettingsbeleid, zo pover als het in feite uitpakte, ook nog eens alléén tot stand had kunnen komen in ruil voor iets dat EZ graag wilde. En die concessie was niet alleen problematisch voor ontwikkelingssamenwerking, het druiste tevens in tegen de wens de kapitaalmarktfinanciering terug te dringen!

Het gevecht daarover begon al in januari 1978, toen EZ-minister Van Aardenne (in een brief aan De Koning, waarin hij verwees naar de discussie over de regeringsverklaring), aankondigde een programma van exportbevordering te willen opstellen waarvoor hij ontwikkelingsgelden wilde inschakelen.^[283] De Koning antwoordde op 14 februari dat hij dit voorstel niet kon steunen, met name omdat Van Aardenne als criterium voor de gevraagde inschakeling alleen het voor ODA vereiste minimale ‘schenkingselement’ van 25 procent had aangevoerd, zeggende dat ‘toetsing aan andere elementen van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid niet vereist zou zijn’ (Dierikx et al., red., 2007, respectievelijk p. 53 en 16) − waarmee hij natuurlijk ‘niet gewenst’ bedoelde. De Koning deelde echter wel EZ’s ‘bezorgdheid voor de Nederlandse werkgelegenheid en de daarmee verband houdende exportpositie’, en was daarom ‘zeker bereid (…) om te bezien (…) op welke wijze een (verdere) koppeling tussen’ de laatste en ‘de besteding van ontwikkelingsgelden kan worden gelegd.’ Wel zou daarbij echter ‘steeds uitgangspunt moeten zijn, dat de inschakeling van het bedrijfsleven alleen zal plaatsvinden als de oogmerken van ontwikkelingssamenwerking even goed met als zonder die inschakeling kunnen worden bereikt’ (idem p.53, cursiveringen toegevoegd) — flink gezegd, maar moeilijk te verifiëren.

In de op 7 april volgende bespreking kwamen ze er nog niet helemaal uit, maar de ING-redactie stelde in een ter informatie toegevoegde voetnoot, dat het wèl lukte in de ministerraad, in juni 1978 (idem p.104, noot 5). En daaruit bleek dat er een koppeling was gelegd tussen Van Aardenne’s wens en Andriessens bereidheid om in 1979 te beginnen met een omzetting van kapitaalmarktmiddelen in begrotingsmiddelen van f. 100 mln. Een nogal vreemde koppeling overigens, want: a) was Financiën niet tòch al gehouden om aan zo’n omzetting mee te werken op grond van de regeringsverklaring? en b) wat had die omzetting te maken met EZ’s voorstel?

Wat het eerste betreft: misschien had Andriessen bij de opstelling van de regeringsverklaring wèl het recht gekregen te bepalen wanneer en met hoeveel er zou worden begonnen bij die omzetting. Maar, ad b: de twee onderwerpen hadden niets met elkaar te maken, en waren zelfs wel enigszins strijdig − omdat de omzetting gericht was op het verminderd steunen op de kapitaalmarkt, terwijl EZ’s voorstel daar toch weer gebruik van wilde maken! Financiën was echter als verantwoordelijk ministerie voor de verstrekking van exportsubsidies ook betrokken bij de wens van EZ, zodat Andriessen wellicht graag bereid was Van Aardenne een handje te helpen bij het overreden van De Koning.

Dat er inderdaad zoiets speelde bleek toen De Koning op 20 juli 1978 antwoordde op Kamervragen van Pronk, die op 1 juni (dus nog vóór het compromis in de ministerraad) toelichting vroeg op enkele uitlatingen van staatssecretaris Beyen over het onderwerp.^[284] De Koning stelde daarin dat hij zijn besluit ‘mede’ had genomen ‘op grond van de toezegging van mijn ambtgenoot van Financiën, dat in ruil voor het beschikbaar stellen van f. 100 mln. (…) onder het hulpplafond’ ten behoeve van het nieuwe programma, ‘het schenkingsbestanddeel van de begroting voor ontwikkelingssamenwerking met eenzelfde bedrag zal worden verhoogd en tegelijkertijd het kapitaalmarktmiddelenbestanddeel overeenkomstig zal worden verlaagd’ (IS 1978, p. 257). In het voorafgaande antwoord aan Pronk erkende de minister echter wel, ‘dat het gebruik van ontwikkelingsgelden met als hoofddoel subsidiëring van de export, in de vorm van zogenaamde gemengde kredieten, een instrument is dat in het Nederlandse beleid inzake ontwikkelingssamenwerking niet past.’ Er zou ‘voor de financiering van dit soort gemengde kredieten dan ook geen aparte begrotingspost worden gecreëerd’, zo verklaarde hij nadrukkelijk (idem, cursiveringen toegevoegd).

In welke zin verschilde dit dan met wat De Koning in zijn volgende alinea schreef over de vorm waarin hij besloten had om ‘tegemoet te komen aan de problemen waarvoor de Nederlandse export zich momenteel geplaatst ziet’? In die alinea stond dat dit zou gebeuren door ‘ten laste van de beschikbare leningsmiddelen in 1979 een eenmalig bedrag van f. 100 mln.’ te reserveren ‘voor de financiering van kapiaalgoederenleveranties ten behoeve van ontwikkelingsrelevante projecten.’ Het zou namelijk gaan om een ‘speciaal programma’, dat was ‘bedoeld om op een ad-hoc-basis ontwikkelingsgerichte transacties mogelijk te maken, die naar het oordeel van’ OS en EZ ‘daarvoor in aanmerking komen.’ En dat programma was ‘tevens ontworpen om ontwikkelingslanden waarmee Nederland een ontwikkelingsrelatie onderhoudt, te helpen bij de financiering van importen uit Nederland waaraan dringend behoefte bestaat in het kader van het ontwikkelingsproces’ (idem, opnieuw met toegevoegde cursiveringen).

Duidelijk is dat de gecursiveerde woorden in deze citaten wilden overbrengen dat exportbevordering niet het hoofddoel van het nieuwe programma was, maar niet meer dan een nevendoel. Hoe wilde men echter zeker stellen dat dit laatste het beoogde ontwikkelingsdoel niet zou aantasten? Dient de OS-minister dan niet een zwaardere stem te krijgen in de bestedingsbesluiten dan die van EZ en Financiën? En moeten er dan niet, naast heldere omschrijvingen van dit hoofddoel, ook adequate afspraken en procedures komen die deze onaantastbaarheid voldoende garanderen?

Zulke details ontbraken echter, niet alleen in deze antwoorden van de minister, maar ook in zijn kort daarna verschenen MvT voor 1979. In die laatste waren zelfs maar twee zinnen over het nieuwe plan terug te vinden, enigszins verscholen in een algemene alinea over ‘leningen’, te midden van andere toelichtingen bij het bilaterale hulpprogramma van Categorie I, en zònder dat er in de bijbehorende tabel enige vermelding over was aan te treffen. Die zinnen herhaalden wel enkele woorden uit het hierboven geciteerde, maar daaruit bleek slechts dat het genoemde bedrag van f. 100 mln. zou worden ‘aangewend voor ad hoc en additionele co-financieringsactiviteiten (…) voor de verwezenlijking van ontwikkelingsrelevante exporttransacties‘ (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 90, cursivering toegevoegd omdat deze woorden mettertijd zouden leiden tot de afkorting ORET, de naam waaronder dit in 1979 ingevoerde programma nog jarenlang deel zou uitmaken van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid).^[285] Hoe het nieuwe ORET-programma echter zou worden uitgevoerd, en wie of wat ervoor in aanmerking zouden komen en onder welke voorwaarden, daarover was medio 1978 kennelijk nog niets te melden.

Geen wonder dus dat de Tweede Kamer in november 1978 in actie kwam: enerzijds door ten aanzien van de procedurele onduidelijkheden rond het programma een vraag op te nemen in de schriftelijke voorbereiding van de begrotingsbehandeling; en anderzijds, nadat uit het antwoord van de minister bleek dat die nog niet veel kon zeggen, door een motie aan te nemen die enkele duidelijke uitgangspunten en grenzen aangaf.^[286] Enkele punten uit deze motie-Van Dijk/Aarts: na de overweging dat bij de voorgenomen ‘koppeling van ontwikkelingssamenwerking en exportbevordering gewaakt dient te worden tegen oneigenlijk gebruik van ontwikkelingsgelden’, sprak de Kamer uit ‘dat bij de aanwending van deze gelden het primaat van de ontwikkelingsdoelstellingen dient te worden gehandhaafd’ (cursivering toegevoegd). Daarom verzocht de motie de regering om ‘onder meer’ een drietal punten ‘in het bijzonder te verzekeren.’ Daarvan leek vooral het derde punt lastig te zullen worden: ervoor te zorgen dat de uit Nederland geëxporteerde goederen ‘niet aanmerkelijk hoger in prijs zijn dan gelijkwaardige goederen uit concurrerende exportlanden, en dat het prijsverschil in geen geval groter is dan bij de normale gebonden hulpverlening.’^[287]

Deze motie was duidelijk bedoeld om De Koning zowel te waarschuwen als te steunen in zijn onderhandelingen met EZ en Financiën. Hij verwees er dan ook telkens nadrukkelijk naar in zijn twee volgende brieven aan Van Aardenne. Het feit echter dat de laatste pas van 1 maart 1979 dateerde en nog steeds veel punten van onenigheid betrof, bewijst dat het vinden van een consensus moeizaam verliep.^[288] In juli 1979 was er wederzijds kennelijk zoveel onwelwillendheid ontstaan dat een medewerker van SA De Koning aanbeval om een EZ-concepttekst voor een andere nota, die eveneens over gemengde kredieten ging, zodanig te amenderen dat de financiering van ORET niet ten laste van het ontwikkelingsplafond zou komen. Zo’n amendering vond De Koning echter ‘niet realistisch’, zodat hij naar alternatieven vroeg − in één geval met een verdubbeling van de kapitaalmarktmiddelenomzetting als wisselgeld (Dierikx et al., red., 2007, p. 399-401, inclusief de voetnoten 3 en 5). Maar dat laatste bleek niet haalbaar, zoals we al in de vorige sectie hebben gezien.

In oktober 1979 leken EZ en Financiën eindelijk op één lijn aan het komen en stribbelde alleen OS nog tegen (idem p. 429-433). Toch waren er nòg enkele maanden nodig, en een gesprek op hoog ambtelijk niveau op 31 januari 1980, voordat Wellink van Financiën op 6 februari ‘voorlopig’ kon concluderen, dat er pragmatische compromissen mogelijk waren waarmee ORET in 1980 en ’81 in aangepaste vorm  leek te kunnen worden voortgezet (idem p. 510-511). De indruk die daaruit oprijst is dat de OS-onderhandelaars flink wat veren hebben moeten laten − vooral versoepelingen die het tegengaan van oneigenlijk gebruik en het verzekeren van ontwikkelingsrelevantie aanzienlijk zwakker maakten dan gewenst was. En dat schijnt inderdaad de basis te zijn geworden waarop het programma werd gecontinueerd.^[289]

Er was na deze voortzettingsbesluitvorming nog veel niet duidelijk over de verdere gang van zaken bij ORET. Medio 1982 werd dan ook op DGIS-SA de genoemde interne evaluatie van de eerste jaren van het programma opgesteld, die de nodige kanttekeningen opleverde bij enkele pertinente schaduwkanten van het ORET, zoals dit in de periode-De Koning in werking trad en functioneerde.^[290] Mijn hoofdconclusies daaruit zijn:

1. Het door de Tweede Kamer gewenste primaat van de ontwikkelingsdoelstellingen ging verloren omdat de drie ministers het eens moesten worden over elke toewijzingsbeslissing, terwijl die van Financiën en EZ niet onder stoelen of banken staken dat zij vonden dat het Nederlandse exportbelang (minstens!) even veel gewicht in de schaal moest leggen.^[291]
2. Ontwikkelingsbelang en exportbelang zijn niet noodzakelijk onverenigbaar, maar een besteding die aan beide doelen moet beantwoorden komt bij ORET altijd in de plaats van bestedingen bij andere hulpactiviteiten die alleen het ontwikkelingsbelang dienen, en dat verlaagt de ontwikkelingswaarde van de hulp als geheel zo goed als zeker.^[292]
3. ORET vergrootte niet het gebruik van kapitaalmarktfinanciering (omdat die laatste gelimiteerd werd door de omzettingsbesluiten), maar de ORET-bestedingen kwamen wel in de plaats van een deel van de op dezelfde wijze gefinancierde gewone leningen aan ontwikkelingslanden; omdat de ORET-activiteiten gemiddeld minder gemakkelijk te identificeren waren en ook meer beoordelingstijd kostten dan de verstrekking van gewone leningen, had ORET een negatieve invloed op het uitgaventempo van DGIS en vergrootte het het stuwmeer van de kapitaal-marktmiddelen.^[293]

Alleen al op basis van deze globale overwegingen kon, vanuit ontwikkelingsoogpunt bezien, het ORET-programma niet als een verrijking van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid worden beschouwd; sommige aspecten ervan waren zelfs onmiskenbaar schadelijk.^[294] Maar dat was iets dat het kabinet-Van Agt graag over had voor een beetje steun aan de Nederlandse export − hoe nietig die steun ook was in verhouding tot de totale Nederlandse export in 1981 van hetzij kapitaalgoederen ($ 2,4 mrd), hetzij industrieprodukten (f. 14 mrd) export naar ontwikkelingslanden (Dierikx et al., red., 2007, p. 1034).

De oneigenlijke toerekeningen niet verhoogd?

‘In de ministerraad bevindt de OS-minister zich in een gezelschap van zakkenrollers’ − zo luidde een vaak aangehaalde uitspraak van De Koning. In deze periode had hij er dan ook veel last van − al heeft de voorgaande sectie over ORET aangetoond dat hij in dit geval zijn collega’s van EZ en Financiën wel erg gastvrij toegang verleende tot ‘zijn’ zakken (uit overtuiging, of om erger te voorkomen?^[295]).

Op welke mate van oneigenlijkheid het gebruik van de aan ORET toegewezen middelen geschat moeten worden, zullen we hieronder nagaan. Bij deze en andere posten zal af en toe ook de bij de voorbereiding van de regeringsverklaring geschreven brief van 2 januari 1978 van De Koning aan de minister-president worden betrokken, die reeds in het begin van deze subparagraaf besproken is. Ik begin met drie van de plafondtoerekeningen in de ODA-afdeling.

Oneigenlijke ODA-toerekeningen: Allereerst de onrealistische hoge ramingen van de aan ontwikkelingslanden te verstrekken leningen, die we ook in de vorige hoofdstukken (gedeeltelijk) hebben afgekeurd omdat zij beslag leggen op bestedingsruimte die beter gebruikt kan worden voor uitgaven die wèl in het begrotingsjaar kunnen plaatsvinden. In de periode-Pronk bleek echter dat de leningenraming ten behoeve van de FMO zodanig gering was dat de realisaties daarvan (die vaak hoger waren dan de begrote bedragen) waarschijnlijk grotendeels uit het eerder opgebouwde stuwmeer konden worden geput, en daarom in dat hoofdstuk 6 werden genegeerd. De in regel A.1 van tabel 6.2 vermelde bedragen in die periode beperkten zich daarom tot de te hoge toerekening voor de NIO. Het laatste bedrag daarvan, voor 1978, komt terug in de hierna te construeren tabel 7.2, hoewel het nog onder Pronks verantwoordelijkheid geraamd is.

Bij de ramingen voor 1979, die onder De Konings verantwoordelijkheid vielen, ontstond echter een totaal andere situatie: die voor de NIO-leningen overtroffen in dit jaar nog wel de (pas later blijkende) realisatie in 1979, maar dit saldo was lager dan de (ook in de vorige hoofdstukken al gehanteerde) marge van 10 procent van het gerealiseerde bedrag. Daardoor bleef deze te hoge raming beneden de aangehouden grens, zodat het niet als een oneigenlijke toerekening aan het plafond kan worden beschouwd. In de volgende drie jaren, 1980-’82, ontwikkelden de leningenrealisaties van de NIO zich echter nòg opmerkelijker: in elk van deze jaren gingen zij de daarvoor opgestelde ramingen zelfs telkens te boven (zij het in wisselende mate), zodat er om die reden ook toen geen oneigenlijke (te hoog geraamde) toerekeningen meer waren voor de NIO.

Precies het tegenovergestelde deed zich echter voor bij de FMO: haar leningenramingen gingen weer stijgen. In 1978 werden zij weliswaar nog met bijna 100 procent overtroffen door de realisatie, maar in 1979 waren zij al weer bijna even hoog als de (intussen dalende) realisaties, zodat er ook toen nog geen sprake was van een onterechte toerekening. Maar vanaf 1980 overtroffen de FMO-ramingen de realisaties in die jaren telkens weer zodanig, dat de opeenvolgende saldi toen wèl boven de 10 procent marge uitkwamen. Terwijl er in 1979 dus nog geen enkele oneigenlijke toerekening plaatsvond, omdat die van de NIO intussen vervallen was, bereikten in 1980-’82 de ramingen ten behoeve van de FMO wèl een niveau dat te hoog was om geheel aan het plafond te worden toegerekend: de bedragen waarmee in deze drie jaren de marge bij de FMO werd overschreden (f. 6,8; f. 16,7; en f. 11,5 mln.) zijn daarom de enige die vanaf 1980 in regel A.1 van tabel 7.2 moeten worden vermeld.^[296]

Ontbrekende aandacht voor vergelijkbare schade aan andere hulpbijdragen kan De Koning ook worden verweten bij het verlichten van schuldenproblemen van ontwikkelingslanden. Pronk had daarvoor in 1978 al het flinke bedrag van f. 166,5 mln. gereserveerd dat in tabel 6.2 van hoofdstuk 6 is vermeld. De huidige minister legde daar, na de oproep van de TDB van Unctad, nog eens extra een bedrag van f. 300 mln. bovenop als in 1978 gederfde inkomsten van Nederland in verband met de volledige kwijtschelding van bilaterale ODA-schulden van vier concentratielanden die tot de MOL’s behoorden; de Tweede Kamer ging daarmee later in dit jaar suppletoir akkoord.

Het verlossen van de betreffende landen (Bangladesh, Tanzania, Soedan en Boven-Volta) van hun te hoog opgelopen terugbetalings- en renteverplichtingen was voor deze landen zonder twijfel een nuttige geste. Maar De Koning had deze (grotendeels toekomstige) verliespost voor de overheid niet nòg eens, en soms ook nog in één keer, mogen toerekenen aan het ontwikkelingsplafond van 1978. De oorspronkelijk leningsbedragen en de bij kapitaalmarktleningen veelal noodzakelijke rentesubsidies zijn immers in een eerder jaar al geheel ten laste van dit plafond gebracht, zodat een (tweede en, bij deze laatste leningen: derde) toerekening van vervallen aflossingsontvangsten en gederfde rente-inkomsten misplaatst is.

Voor dit laatste argument schijnt bij De Koning wel een begin van begrip te hebben bestaan. Bij mijn bespreking van zijn brief aan de minister-president heb ik er al op gewezen dat hij de onder Pronk ontstane regeling van de Surinaamse schuld aan Nederland eveneens opnam in zijn lijstje van ‘toerekeningen’ aan het plafond waar hij bezwaar tegen had – of voorstelde die niet verder uit te breiden. En op dit lijstje stonden ook de rentesubsidies, terwijl De Koning eveneens suggereerde om met ingang van de nieuwe begroting voor 1979 aan dit plafond een bedrag gelijk aan ‘de terugstroom van rentes en aflossingen’ uit ontwikkelingslanden ‘toe te voegen.’ Er zaten weliswaar onlogische beperkingen, onjuiste kwalificaties en andere misvattingen in zijn lijstje en in de toelichting van de brief, maar op de meeste punten werden ook de serieuze gedeelten van zijn aanbevelingen niet gehonoreerd door de ministerraad.

Wat de schuldenregelingen in deze periode betreft zal ik de besluiten van de regering-Van Agt-1 echter niet volgen en in regel A.2 van tabel 7.2 àlle in de ODA-categorie toegerekende schuldkwijtscheldingen en betalingsreducties ten gunste van ontwikkelingslanden afkeuren als oneigenlijk.^[297]

Maar de gegevens over de schuldenregelingen in deze periode moeten uit verschillende bronnen bij elkaar worden gesprokkeld. Naast het door De Koning tot bijna het drievoudige verhoogde bedrag van f. 466,5 mln. voor 1978, werden in de MvT’s voor 1979 en ’80 weer lagere schuldenregelingen begroot: respectievelijk f. 165,0 en f. 150,4 mln. (die voor het grootste deel bestonden uit de laatste twee porties van de enorme kwijtschelding aan Suriname in 1975: achtereenvolgens 70 en 80 procent van de vermelde bedragen). Daarna werd er, in 1981 en ’82,  twee keer niet meer dan f. 30 mln. gereserveerd voor schuldconsolidaties ten gunste van ontwikkelingslanden − en dat lijkt wel erg weinig, gezien de snel oplopende debt-service ratios in die jaren, ook al waren die met name hoog bij de grotere en verder ontwikkelde ontwikkelingslanden. De Koning gaf er veelvuldig blijk van daar sterk van onder de indruk te zijn (zoals ook tijdens het Brandt-symposium in mei 1980), zodat ik mij afvraag of daarop echt geen daden zijn gevolgd. Zijn MvT’s maakten er echter geen melding van, afgezien van één geval: de Nederlandse deelname aan een gezamenlijke OESO-actie ten behoeve van Turkije in 1980, die pas in De Konings laatste MvT voor 1981 werd vermeld.^[298] Als een evenredig deel daarvan alsnog wordt opgeteld bij de eerder als oneigenlijk gekwalificeerde begrote bedragen voor 1981 en ’82 van f. 30 mln, resulteren voor die jaren de bedragen van (30 + 20 =) f. 50 mln. die in tabel 7.2 zijn vermeld.

Als het derde voorbeeld in de ODA-categorie zou regel A.3 van de tabel in principe alleen het oneigenlijke deel van het ORET-programma moeten bevatten, dat in de plaats komt van de onterecht toegerekende bijsturingskosten bij het Werkgelegenheidsfonds in de vorige periode. Gezien echter de veelheid en ernst van de tekortkomingen die in de vorige sectie zijn gesignaleerd ten aanzien van zowel het ontwerp als de wijze van functioneren van dit ORET in de huidige periode, concludeer ik dat het eigenlijke deel zodanig klein moet zijn geweest, dat het gevoeglijk naar beneden kan worden afgerond op nul: tegenover één reden waarom bij gemengde kredieten het bestaan van eigenlijke toerekeningen niet is uit te sluiten: het feit dat het Nederlandse belang niet per se strijdig hoeft te zijn met dat van ontwikkelingslanden, stond namelijk een overstelpend aantal redenen waarom dit ORET toch in zijn geheel de kwalificatie ‘oneigenlijk’ verdient. Onder globale verwijzing naar de vorige sectie vat ik van deze redenen de belangrijkste als volgt samen:

• De Koning was er niet in geslaagd de door hem en de Tweede Kamer gewenste voorrang voor de ontwikkelingsdoelstellingen in zodanige vorm te operationaliseren dat hij het recht van veto kreeg bij besluiten over de ORET-bestedingen; ook accepteerde hij te veel versoepelingen in de procedure die het tegengaan van oneigenlijk gebruik van de middelen verzwakten. En de drie punten waarvoor de Kamer extra aandacht had geëist waren nutteloos en kansloos, zoals na enkele jaren werd bevestigd.

• Het merendeel van de in de praktijk blijkende gebreken was zodanig structureel van aard dat zij nauwelijks of niet voor verbetering vatbaar waren, terwijl personeelsgebrek en te geringe deskundigheid de zaken verergerden, en de politieke bescherming van het programma verhinderde dat het functioneren tijdig aan inspectie of evaluatie werd onderworpen.

Op grond van deze overwegingen noteer ik in tabel 7.2 alle vanaf 1979 gereserveerde middelen voor ORET: f. 100 mln. per jaar, in hun geheel als onterecht toegerekend aan het ontwikkelingsplafond.

Oneigenlijke non-ODA-toerekeningen: de keuze van de in deze sectie te beoordelen begrotingsposten ontleen ik aan de in elke MvT opgenomen overzichten van de non-ODA-afdeling B, maar niet in de volgorde en met de inhoud van de daarin opgenomen posten.

Dat de rentesubsidies in elk geval een voorbeeld waren van niet terecht toegerekende uitgaven, was in die tijd een algemeen aanvaarde mening geworden. De Koning deelde die ook, alleen had hij er in zijn lijstje in de brief aan Van Agt veel te lage bedragen voor opgenomen.^[299]

In tabel 7.2 staan in regel B.1 wederom de aan de NAR ontleende, maar met de MvT’s overeenstemmende, begrote rentesubsidies − die van 1978 tot ’82 opnieuw tot bijna het drievoudige stegen, geheel zoals voorspeld en mede dankzij het nauwelijks succesvolle terugdringen van de kapitaalmarktfinanciering.

De nationale en internationale apparaatskosten, die in elk jaar een van de grote posten vormden in de non-ODA-categorie, ontbraken desondanks in De Konings lijstje volledig.^[300] Beide apparaatskosten kwamen echter wel voor in elk non-ODA-overzicht, al stond er nooit bij hoe zij berekend waren (de toelichting in De Konings eerste MvT, dat ‘de toerekening van de kosten van het Departement en de Buitenlandse Dienst op dezelfde wijze heeft plaatsgevonden als in 1978’ (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 123), hielp dus ook niet). Ik zal daarom deze toerekeningen op dezelfde manier corrigeren als in hoofdstuk 6 is gedaan, dat wil zeggen: dat ik van nationale apparaatskosten 35 procent als oneigenlijk beschouw, en van de internationale 75 procent. De aldus berekende totalen staan in tabel 7.2, op regel B.2: f. 58,0 mln; f. 66,7 mln; f. 71,3 mln; f. 75,4 mln; en f. 82,9 mln.

Voor de verzameling posten die ik in het vorige hoofdstuk onder de omschrijving ‘instituten & cursussen’ (van internationaal onderwijs en onderzoek) opnam als gedeeltelijk oneigenlijke toerekeningen, kwam De Koning met enkele vernieuwingen, die overigens voor het merendeel onder Pronk waren voorbereid. De hoofdlijnen daarvoor waren uiteengezet in de OSWEP-nota, hoofdstuk IX (MinBuza 1979d), maar de heroriëntaties op onderwijs- en onderzoeksgebied en de institutionele vormgeving daarvan werden geleidelijk verder toegelicht in de MvT’s. Hoewel de bedoelingen en de afspraken op onderzoeksgebied nog wel moesten worden waargemaakt in de huidige periode, was er vooralsnog geen aanleiding voor twijfel over hun ontwikkelingswaarde en toerekenbaarheid. Voor een deel van de voornemens ten aanzien van het internationale onderwijs gold hetzelfde. Maar voor de in de non-ODA-afdeling geboekte instituten & cursussen (telkens gespecificeerd in de Annexen I van elke MvT) waren nog steeds wel de afkeuringen op hun plaats die ik in de voorgaande vier hoofdstukken aanvoerde als reden voor correctie van hun aan het plafond toegerekende bedragen. En dat veranderde niet toen De Koning in zijn MvT voor 1981 meedeelde, dat na overleg met de DAC was besloten het (overgrote) ‘merendeel’ van de posten in deze Annex voortaan onder de ODA-afdeling van het plafond te plaatsen.^[301]

Ik zal mij daarom hier wederom beperken tot de posten in deze Annex en deze kritisch doorlichten aan de hand van de in hoofdstuk 4 geïntroduceerde vijf vuistregels ter schatting van de bedragen die niet als eigenlijke toerekeningen kunnen worden aanvaard.^[302]

In de huidige periode vervalt bij de laatste van deze vuistregels de in het vorige hoofdstuk benodigde uitzondering voor het ISS, omdat dit instituut in deze periode geen enkele investeringssubsidie meer ontving. En vuistregel d fungeert nu alleen voor 1981, omdat de enige extreme stijging in deze periode zich voor deed bij het Opleidingscentrum van de Wereldomroep, dat in dit jaar ineens tot bijna het zesvoudige van zijn subsidie omhoog ging; deze stijging gemaximeerd tot het dubbele van de stijging van het ontwikkelingsplafond (53 procent), maakt dat f. 4.450 mln. van deze subsidie als oneigenlijk moet worden beschouwd (alleen in 1981, omdat deze subsidie in 1982 weer terugkeerde naar zijn voormalige hoogte).

Verder kwam er in deze periode geen enkele instelling bij die voor het eerst een exploitatiesubsidie ontving.^[303] Maar de verschillende toerekeningen voor Instituten & cursussen in deze periode bevatten nog wel (deel)bedragen die op grond van de overige vuistregels correctie behoeven. Die zijn berekend en geschat op de volgende correctiebedragen voor de afzonderlijke jaren van 1978-1982: f. 44,1 mln; f. 40,4 mln; f. 42,2 mln; f. 47,4 mln; en f. 50.7 mln, als vermeld in regel B.3 van tabel 7.2.

De bijbehorende correctiepercentages waren: 47,9; 44,9; 44,9; 46,8 en 48,0 procent, waarbij opvalt dat 1978, het jaar waarin Pronk verantwoordelijk was voor de raming van de begrote bedragen, zowel het correctiebedrag als het correctiepercentage opmerkelijk veel hoger was (respectievelijk f. 4 mln. en 3 procentpunten meer) dan in De Konings daaropvolgende jaar. Maar dit verschil werd in 1980 al kleiner, waarna deze minister in 1981/’82 weer even ‘pronkien’ was geworden als Pronk zelf.

De naam van de post ‘overige uitgaven in Koninkrijksverband’ uit tabel 6.2 is na de Surinaamse onafhankelijkheid veranderd in ‘overige hulp aan de Nederlandse Antillen.’ Het betrof uitgaven die, zoals toegelicht in het vorige hoofdstuk, voor een groot gedeelte als oneigenlijk moeten worden beschouwd – iets dat ik echter niet exact kan kwantificeren. Aangezien ook de als ODA gedefinieerde hulp aan de Antillen zulke oneigenlijke prioriteiten bevat (en misschien nog meer dan in het verleden), zal ik de in de huidige periode begrote non-ODA-post eveneens in zijn geheel opvatten als een indicatie van de onterecht toegerekende overige hulp aan de Antillen (voor de argumenten zie de desbetreffende sectie van subparagraaf 6.3.1 in hoofdstuk 6 en de verdere ontwikkelingen in de relatie met dit gebiedsdeel in subparagraaf 7.3.2 hierna). De aan Pronks en De Konings MvT’s ontleende non-ODA-bedragen: f. 12,5 mln; f. 15,5 mln; f.17,4 mln; f. 18,5 mln en f. 19,5 mln (die ook als aandeel in de totale Antillenhulp op een hoger niveau kwamen dan ten tijde van Pronk^[304]), zijn overgenomen in regel B.4 van tabel 7.2.

Bij de ‘opvang en begeleiding van buitenlandse werknemers en voormalige rijksgenoten in Nederland’ stuiten we in De Konings lijstje van januari 1978 op een kennelijk negatieve houding ten aanzien van toerekening aan het plafond van de drie subposten die hij hierbij onderscheidde.^[305] Dit soort uitgaven volledig buiten het ontwikkelingsplafond plaatsen vind ik echter te negatief, zoals ook in het vorige hoofdstuk naar voren kwam (zie subparagraaf 6.3.1). Er zijn evenwel geen gegevens om nauwkeurig te bepalen hoeveel van de destijds voor buitenlandse werknemers en voormalige rijksgenoten opgevoerde reserveringen wel of niet als mede op ontwikkeling gericht kan worden beschouwd. Een fiftyfifty-verdeling lijkt mij daarom ook hier weer het meest redelijk.^[306] Na aftrek van de post ‘remigratie naar Suriname’ resteren daarom in regel B.5 van tabel 7.2: f. 81,8 mln; f. 77,6 mln; f. 64,8 mln; f. 64,8 mln; en f. 63,0 mln. als onterecht toegerekend.

Daarnaast, en ten slotte, bevatte de non-ODA-overzichten in de MvT’s nog twee andere plafond-toerekeningen, die ik in het vorige hoofdstuk wèl als voor 100 procent aanvaardbaar heb opgevat. Dat doe ik ook in dit hoofdstuk, zij het nu wel met enige aarzelingen.^[307]

Het totaal van de oneigenlijke toerekeningen:  De nieuwe tabel 7.2, met het geheel van de oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond in de periode-De Koning in zowel de ODA als de non-ODA-afdeling, ziet er daarna uit als hierna gepresenteerd.

Vergelijking met de analoge tabel 6.2 in hoofdstuk 6 suggereert dat het aantal begrotingsposten waarin zulke toerekeningen zijn aangetroffen, gelijk is gebleven. Dit identieke aantal regels, met alleen enkele aangepaste omschrijvingen, betekent echter niet dat er geen hogere bedragen werden toegerekend. De Koning verwees in zijn eerste interview in IS weliwaar naar dit kabinetsvoornemen met alleen de woorden, dat ‘het aantal posten dat niet voldoet aan de strikte criteria voor zuivere ontwikkelingshulp (…) niet zal worden vergroot’ (IS 1978, p. 26; cursivering toegevoegd). Maar dit is geen erg ambitieuze doelstelling, zodat het relevanter is na te gaan of toegerekende bedragen wel of niet werden verhoogd.

Bezien we het totaal van de in tabel 7.2 vermelde oneigenlijke toerekeningen (zie de vetgedrukte regel), dan blijken de optellingen weliswaar jaarlijks, met uitzondering van 1981, in absolute zin toe te nemen.^[308] De stijging was echter wel zodanig beperkt (ondanks de inflatoire aandikking), dat het aandeel van oneigenlijke toerekeningen als percentage van het ontwikkelingsplafond in de meeste jaren gestaag daalde (van 23,9 naar 14,2 in 1981), en alleen in 1982 weer steeg tot 15,3 procent (zoals in de voorlaatste regel van de tabel berekend is). Dit was zo ongeveer het tegenovergestelde van wat er in de periode-Pronk gebeurde. Vergeleken met de letterlijke tekst in de regeringsverklaring (‘geen verhoging’) heeft dit kabinet zijn belofte dus weliswaar alleen in 1981 waargemaakt. Maar de relatieve daling van deze toerekeningen gedurende het grootste deel van deze periode mag wel als een stap in de goede richting worden gekwalificeerd, ook al ging het dan in 1982 weer mis.

Er hoort echter wel de kanttekening bij dat deze procentuele daling gedeeltelijk te danken was aan de sterke afname van de schuldenregelingen na 1980, hoewel het niet zeker is dat de gegevens daarover in de laatste twee jaren compleet waren. In elk geval waren de schuldenregelingen nog van 1978 tot en met 1980 de grootste begrotingsvervuiler van deze periode (maar hun aandeel daalde snel van 58 naar  29 en 25 procent van het totaal). Terwijl vervuiler no.3 in 1978 (de opvang van buitenlandse werknemers en voormalige rijksgenoten) in de jaren daarna ook redelijk daalde, is daarentegen de voormalige no. 2 (de rentesubsidies) zodanig sterk gaan stijgen, dat die vanaf  1981 de grootste vervuiler werd (met toenemende aandelen van 35 en 42 procent van de totalen in die jaren). En de nieuwe op een na grootste vervuiler werden in deze laatste jaren de nationale en internationale apparaatskosten (met twee keer 13 procent van het totaal).

Wel zijn er in tabel 7.2 enkele regels die uit diverse subposten bestaan, en daarbij zijn in de periode-De Koning wèl nieuwe vervuilingen verschenen (zoals blijkt uit de verwijzing naar de opvang van Vietnamese vluchtelingen in laatste MvT).^[309] Verder was ook regel A.3 van tabel 6.2 in het vorige hoofdstuk van een heel andere aard dan dezelfde regel van de huidige tabel 7.2: de toen genoemde bijsturingsmaatregelen bij het Werkgelegenheidsfonds van het kabinet-Den Uyl in 1976 en ’77 zijn slechts in de verte te vergelijken met het geheel nieuwe ORET-programma, dat vanaf 1979 de plaats innam van dit eerdere fonds. Omdat dit programma geheel ten laste van het plafond kwam, zijn er in die zin dus wel degelijk ook nieuwe oneigenlijk toerekeningen ontstaan die onder het vorige kabinet nog niet bestonden.

Het was dan ook niet vreemd dat De Koning in zijn laatste MvT toegaf dat er naast de gehandhaafde oneigenlijke toerekeningen ook nieuwe waren toegevoegd. Hij deed daarom op de volgende bladzijde de aanbeveling, dat ‘in de komende regeerperiode’ niet alleen de ‘zogenaamde oneigenlijke toerekeningen moeten worden beëindigd’, maar ook ‘geen nieuwe oneigenlijke toerekeningen moeten plaatsvinden’ (MinBuza 1981d, nr. 2,  p. 65). Jammer dat De Koning in de onder zijn eigen verantwoordelijkheid voorgestelde en uitgevoerde begrotingen niet even doordacht en consequent is geweest, of heeft kunnen zijn.^[310]

Verder zijn, wederom ter vergelijking met de vorige periode, nog twee regels over de non-ODA-toerekeningen toegevoegd aan tabel 7.2: zowel in absolute als in procentuele zin waren de bedragen en percentages van De Koning aanzienlijk hoger dan die van Pronk (zie tabel 6.2). Maar de tendens van de non-ODA-aandeelpercentages bij De Koning was wel dalende, terwijl die van Pronk stegen (elk met uitzondering van één jaar: bij Pronk een daling in 1976, en bij De Koning pas een stijging in zijn laatste jaar: 1982). Beide ministers vonden het wenselijk deze non-ODA-uitgaven zo laag mogelijk te houden, wat bij de een dus wat beter lukte dan bij de ander. Maar of dit op zichzelf een zinvol streven was, zullen we aan het eind van de volgende sectie nog eens opnieuw bespreken.

Nederland en de internationale omvangsdoelstelling

Keren we tot slot weer terug naar de eerder weergegeven tabel 7.1, voor de resterende regels 4 t/m 8. Allereerst is dan op te merken dat er wederom sprake is van tegenstrijdigheden tussen de regels 5 en 6, net als in de tabellen 5.2 en 6.1 in de twee vorige hoofdstukken: beide regels betreffen ook nu de gerealiseerde uitgaven in alleen de ODA-afdeling van de Nederlandse hulp (zoals regel 4 alleen de begrote ODA-bedragen weergeeft). Maar regel 6 is netto gedefinieerd (dus verminderd met de ontvangen aflossingen). Dit laatste zou moeten betekenen dat de in regel 6 vermelde bedragen lager zijn dan die in regel 5, maar dat blijken zij niet te zijn in drie van de jaren: die van 1979, ’81 en ’82 zijn hoger! De hoofdoorzaak is dat de cijfers van regel 6 uit een andere bron komen (van de DAC), die mogelijk op andere gegevens is gebaseerd dan die in de MvT’s; ook kunnen er wisselkoersverschillen schuilen in de uit dollarbedragen omgerekende guldens in deze tabel. Zoals in de vorige hoofdstukken, zal ik deze verschillen ook hier weer negeren, en mij hierna beperken tot de alleen uit de DAC-bron afkomstige cijfers van de regels 6 t/m 8.

Regel 7 laat zien dat Nederland volgens de DAC-rapporten ook in elk jaar van de periode-De Koning de internationale omvangsnorm (0,7 procent van het BNPmp voor de netto uitgegeven ODA) weer ruimschoots overschreed (de stijging in procentpunten was ongeveer gelijk aan die in de periode-Pronk − al wordt het verschil ten voordele van de laatste iets groter als het jaar 1978 uitsluitend aan diens verantwoordelijkheid wordt toegeschreven (in dat jaar voegde De Koning immers zijn suppletoire schuldenregeling toe aan de door Pronk gerealiseerde ODA-uitgaven).

Met deze ODA/BNP-percentages overtrof Nederland vanaf 1979 ook de relatieve ODA-prestatie van Zweden, dat in 1977 en ’78 nummer 1 was geweest van de DAC-lidstaten (samen met Noorwegen in 1978). Vanaf 1980 werd de voorsprong op deze laatste twee landen zelfs flink groter, omdat in dat jaar bij beide het percentage terugliep (wat het bij Noorwegen ook in 1981 nog deed, toen het Zweedse al weer iets steeg). Het Nederlandse percentage bleef stijgen tot het in 1982 stagneerde op 1,08 (toen de twee Skandinavische landen weer beide groeiden en meer dan de helft van hun achterstand op Nederland inliepen (alles volgens DAC 1983, p.190). Deze relatief hoge ODA-prestatie van Nederland krijgt nog meer reliëf als ik in herinnering roep, dat ons land juist in de jaren 1981 en ’82 macro-economisch een veel slechtere periode doormaakte dan de OESO-groep gemiddeld.

Vergeleken met de ODA/BNP-prestatie van de DAC-groep als geheel (inclusief Nederland en deze Scandinavische landen), getoond in regel 8, deed Nederland het in deze jaren nog veel beter dan in de periode-Pronk, zelfs nu de DAC-groep inmiddels vaker op de helft van de 0,7%-norm uitkwam en er in 1980 en ’82 nog wat bovenuit ging (DAC 1983, p. 190).

Uiteraard werden deze resultaten wel iets beschadigd door de hierboven besproken oneigenlijke toerekeningen, maar de schade is beperkt omdat die de netto-ODA/BNP-percentages slechts met enkele honderdsten van 1 procentpunt besmetten, en het oneigenlijkheidspercentage van het plafond van 1978 in de jaren daarna ook nog tot iets meer dan de helft terugliep in 1981, al ging het in ’82 weer wat omhoog − terwijl dat in de periode-Pronk wisselvalliger verliep, met een piek in 1976, wellicht omdat diens schuldenregelingen pas echt hoog werden toen de Surinaamse verrekening erbij kwam.^[311]

Is het nog van belang erop te wijzen dat tot aan 1981 het aandeel van de non-ODA-bedragen als percentage van het ontwikkelingsplafond in deze periode eveneens daalde (van 16 naar 14 procent, zoals tabel 7.2 laat zien)? De Koning hechtte daar kennelijk wel aan (zoals ook zijn brief van 2 januari 1978 aan Van Agt suggereerde). Een dergelijk streven dient echter op zichzelf geen nuttig doel. Het miskent namelijk dat de non-ODA-afdeling ook diverse uitgaven bevat die (soms gedeeltelijk gecorrigeerd) een bijdrage vormen aan het realiseren van ontwikkelingsdoelstellingen, of zelfs onmisbaar zijn voor het behouden of verhogen van de kwaliteit van de ODA-uitgaven. Bovendien: hoewel het waar is dat de oneigenlijke toerekeningen in de non-ODA-afdeling een groot en snel stijgend deel van het totaal oneigenlijk herbergde (van 36 procent in 1978 oplopend tot 75 procent in 1982^[312]), je kunt dit laatste alleen zinvol reduceren door de toerekeningen die afkeuring verdienen aan te pakken, niet door te streven naar een verlaging van het totaal van de non-ODA-bedragen.

7.3.2  Het bilaterale en multilaterale hulpbeleid

Net als in hoofdstuk 6 ligt ook in deze subparagraaf de nadruk op de bilaterale hulpverlening, en dan met name op die aan de concentratielanden − nog altijd het dominante onderwerp bij de publieke OS-discussie in Nederland. Weliswaar leek het bilaterale hulpkanaal bij De Koning niet een keuze bij gebrek aan beter, zoals bij Pronk − bij wie het multilaterale kanaal, waaraan hij principieel de voorkeur gaf, belangrijk tekortschoot in het bereiken van de meest behoeftige groepen in de Derde Wereld. Bij De Koning heb ik zo’n uitgesproken voorkeur voor het ene of het andere kanaal niet aangetroffen. Wel schreef hij in zijn eerste MvT (voor 1979), dat het beleid ‘onverminderd gericht’ zou blijven ‘op een versterking van [de] multilaterale hulpverlenende organisaties’ (van de VN, internationale financiële instellingen en de EG). Maar hij zag ze toch als niet meer dan ‘zinvolle aanvullingen op het bilaterale instrumentarium’, dat voordelen had (zoals een ervaren en deskundige staf en expertise en de mogelijkheid voor Nederland om er een rol in te spelen), èn nadelen (al werden alleen ‘verwijten van inefficiency, duplicatie van werkzaamheden en gebrek aan coördinatie’ genoemd − MinBuza 1978a, nr. 2, p. 74-75).

Deze wat ambivalente houding ten aanzien van beide hulpkanalen is bij De Koning ook zichtbaar in de ontwikkeling van de procentuele verhouding tussen de bi- en de multilaterale hulp. Anders dan in de periode-Pronk, vertoonde deze ratio geen systematische stijging of daling in de huidige periode: terwijl het aandeel van de bijdragen via multilaterale instellingen bij Pronk, na een piek van 32 procent in 1975, daalde tot 26 procent in 1978, steeg het onder invloed van De Konings begrotingen ineens weer tot 30 procent in 1979. Maar dat was geen blijvende positie: na een terugval tot 25 en 24 procent in 1980 en ’81, steeg het aandeel multilateraal in ’82 weer tot 28 procent.^[313]

Overigens werd de scheiding tussen de bilaterale en multilaterale kanalen geleidelijk aan minder scherp. Er ontstonden namelijk ook steeds meer vormen van  menging en samenwerking tussen beide, aangeduid als co-financiering of multi-bi-hulp. De motieven konden verschillen: een multilaterale instelling die additionele financiering en/of expertise zocht, of een of meer donorlanden die om bepaalde redenen betrokkenheid van een internationale organisatie wensten (in de sectie over binding kom ik nog terug op één aspect daarvan). Gegeven de veelsoortigheid van het fenomeen was het aandeel van de co-financiering in de Nederlandse OS-begroting niet nauwkeurig aan te geven, maar de DGIS-beoordeling van deze mengvorm was in de periode-De Koning wel positief (Dierikx et al., red., 2007, d.d. 11 februari 1981, respectievelijk p.754 en 749-750).

Het meeste van wat er in deze periode op het gebied van de multilaterale hulpverlening door Nederland werd gedaan is reeds in paragraaf 7.2 behandeld, zodat in latere secties van deze subparagraaf alleen op enkele nog niet genoemde aspecten daarvan zal worden ingegaan. In de eerstvolgende sectie komt van de bilaterale hulp allereerst de veel stof opwerpende maatregel van De Koning aan de orde om het aantal concentratielandenbeleid te beperken.

Minder concentratielanden op basis van dezelfde criteria?

Reeds in zijn eerste interviews gaf minister De Koning te kennen dat vermindering van het aantal concentratielanden een van de beleidsombuigingen was die hij wèl overwoog bij het globaal continueren van het door kabinet-Den Uyl gevoerde ontwikkelingsbeleid. Lag in het interview in IS het motief van deze vermindering nog uitsluitend bij het op deze wijze kunnen verlichten van de onder Pronk sterk gestegen werklast van de BuZa-staf, in de min of meer tegelijkertijd afgenomen vraaggesprekken met journalisten van Trouw en NRC Handelsblad ging het daarentegen meer over politieke vraagtekens bij de handhaafbaarheid van bepaalde landen, met name Cuba.^[314] Drie weken later benadrukte ook premier Van Agt in de Eerste Kamer de kritisch vragen over de hulp aan Cuba: bevestigend dat een formele beslissing pas bij de volgende begroting zou worden genomen, nam deze daarop wel alvast een voorschot: ‘wanneer wij vandaag te beslissen zouden hebben, dan zou deze beslissing voor 1979 negatief zijn op basis van hetgeen wij nu weten’ (NRC Handelsblad 16 februari 1978). Terwijl De Koning zowel tijdens de daarna volgende begrotingsdebatten in beide Kamers als in antwoord op vragen van Kamerleden over de keuzecriteria en de landen die voor schrapping in aanmerking zouden komen, de boot nog afhield met het argument dat de interne gedachtenvorming daarover nog niet was voltooid. Op 24 mei vond bij DGIS de beleidsbespreking plaats op grond waarvan de minister (onder andere) concludeerde, dat ‘op basis van het armoede-criterium en een bovengrens van circa $ 600 per hoofd van het BNP’ de concentratielandstatus van ‘in beginsel’ vijf landen zou komen te vervallen: Cuba, Tunesië, Peru, Colombia en Jamaica.^[315]

In dit besluit vielen drie dingen op: vier van de vijf te schrappen landen lagen in Latijns-Amerika, en één in Afrika; na de schrapping van de genoemde vier zou er, afgezien van Suriname, op het westelijke halfrond geen enkel Nederlands concentratieland meer overblijven; en onder de afgekeurde landen zaten maar twee van de acht nieuwe concentratielanden die Pronk in 1974 had toegevoegd: Cuba en Jamaica.

Deze keuze riep dus diverse vragen op, onder andere in de VCO van de Tweede Kamer, die op 29 juni 1978 bijeenkwam voor een (eerste) mondeling overleg met de minister.^[316] Hoewel er nog een definitiever overleg zou volgen, kan op grond van het verslag van dit eerste overleg worden geconcludeerd, dat De Koning zowel in de notitie die hij had voorgelegd als mondeling veel van de vragen van de VCO-leden kon beantwoorden − zij het uiteraard niet altijd tot volle tevredenheid van degenen die ze stelden. Bijvoorbeeld, de repliek van De Koning dat het (grotendeels) vervallen van Latijns-Amerika als gebied in het concentratiebeleid niet betekende dat de hulp aan die landen zou (moeten) eindigen − uitgezonderd die aan Cuba, die na het voltooien van de lopende projecten en verplichtingen wèl geheel zou worden stopgezet. Sommige Commissieleden vonden deze reactie een miskenning van de politieke betekenis van de concentratierelatie; anderen vreesden dat zo toch de regionale spreiding van de Nederlandse hulp zou verminderen − het laatste was overigens minder erg dan het eerste.

Twee zaken bleven echter onderbelicht tijdens dit VCO-overleg, c.q. vooralsnog onbevredigend beantwoord:

• Of en in hoeverre een vermindering van het aantal concentratielanden nuttig, nodig en/of adequaat was als middel om de kwaliteit van de bilaterale hulp te kunnen handhaven, of verhogen?

• Als de keuze van de vijf afvallende landen alleen of voornamelijk gerechtvaardigd was op grond van het armoedecriterium,^[317] plus het additionele politieke argument in het geval van Cuba, hoe stond het dan met de vervulling van de andere twee criteria door de wel gehandhaafde concentratielanden?

Op de eerste kwestie kom ik verderop terug bij het tweede mondelinge overleg met de VCO, toen er nieuwe informatie over ter beschikking kwam. De tweede vraag bespreek ik hier. Maar eerst moet worden vermeld dat de oorspronkelijke drie keuzecriteria van Pronk door De Koning licht werden gewijzigd: qua formulering enigszins aangepast, en gedeeltelijk in een andere volgorde gezet, waren het in essentie echter nog altijd dezelfde criteria.^[318] Het eerste criterium was nog steeds de mate van armoede − hoewel daaraan nu onder invloed van Pronks commentaar ‘de behoefte aan buitenlandse hulp’ was toegevoegd, een aspect dat bij Pronk nog deel uitmaakte van zijn tweede criterium. Diens veelbesproken derde criterium was bij De Koning echter het tweede criterium geworden, en nu veel beknopter en scherper omschreven als: ‘de mate waarin het ontwikkelingsland uitvoering geeft aan een op verdeling gericht beleid.’ Daarnaast was ‘de mate dat de mensenrechten in het betreffende land worden geëerbiedigd’ − wat bij Pronk soms wel en soms niet deel uitmaakte van zijn derde criterium − bij De Koning gepromoveerd tot een zelfstandig derde criterium (MinBuza 1978a, nr.2, p. 77).

Op deze criteria was de score van de twaalf overgebleven concentratielanden (exclusief Suriname)^[319] als volgt.^[320] Terwijl zij alle twaalf onder de genoemde armoedegrens van $ 550 per hoofd van het eerste criterium zaten, was het anders bij het (nieuwe) tweede criterium. Beginnend met de zes die onder Pronk nog voldeden aan zijn hiermee overeenkomend derde criterium, of er niet al te zeer mee strijdig waren, kan van Sri Lanka worden gezegd dat het nog altijd wel oké was, terwijl dit misschien voor Boven-Volta ook nog wel waar was − hoewel hier nog niet zeker was of de in 1978 voorziene vervanging van het militaire door een democratisch regime houdbaar zou blijken. Over Noord-Jemen bestonden in 1974 al kleine twijfels, en die waren in 1978 nog steeds niet weggenomen. Maar bij Egypte leken de vorige bedenkingen eerder groter dan kleiner te zijn geworden, terwijl Zambia in de vorige periode iets meer in orde leek te zijn dan nu. Bij Tanzania, ten slotte, begon wel een begin van twijfel te groeien, al hing die vooral samen met het uitblijvende succes van de toen bewonderde Ujamaa-filosofie. Maar er kwam in dit land ook nog bij dat het met de mensenrechten niet goed ging, een punt dat in het vorige hoofdstuk nog onderbelicht was gebleven. Kortom, terwijl Tanzania toen wel en nu wat minder scoorde ten aanzien van het tweede criterium, zat het bij het derde criterium van De Koning nu in een verder verslechterde situatie. En dat gold ook voor Egypte, alwaar de gesignaleerde vraagtekens ten dele ook de mensenrechten betroffen, terwijl het op dit punt ook in Noord-Jemen nog lang niet goed ging. Ook bij twee andere landen, Zambia en Sri Lanka, begonnen op onderdelen van dit derde criterium dingen te haperen (in het eerste vooral de ingeperkte vrijheid van meningsuiting; en in het laatste met name die van de minderheidsgroep van de Tamils, die naar afscheiding was gaan streven).

Het enige land van deze zes waarover, wat het mensenrechtencriterium betreft, nog niets negatiefs gerapporteerd werd was Boven-Volta. Echter, als we dit land om die reden tevens het enige zouden willen noemen dat aan alle criteria van De Koning voldeed, dan hoort daar wel de kanttekening bij dat dit bij criterium 2 méér een niet al te negatieve dan een echt positieve score betrof. De andere vijf landen van deze groep − die, hoewel soms slechts matig, of inmiddels in mindere mate, maar nog steeds wel positief scoorden bij dit tweede criterium − deden dat dus niet, of niet meer, bij het derde.

Waren er bij de zes landen die onder Pronk niet aan zijn derde criterium beantwoordden misschien één of meer die inmiddels wèl aan De Konings tweede criterium voldeden? Eigenlijk leek dat alleen bij Soedan enigszins het geval te zijn; althans, van de positieve ontwikkeling op politiek gebied die voor Pronk de doorslag had gegeven, werd nu gemeld dat die was doorgegaan en versterkt. Of het daarmee ook een land was geworden met een typisch op verdeling gericht beleid was wel de vraag, maar tegen een welwillende beoordeling op dit punt was nu minder bezwaar dan in 1974, mede ook omdat de Nederlandse hulp sindsdien gelegenheid had gekregen het qua verdeling nog zwakke beleid van de Soedanese regering aan te vullen. Bij drie van de overige gehandhaafde landen konden ook wel enige verbeteringen worden opgemerkt, maar terwijl het bij Indonesië wel aannemelijk leek dat die in de nabije toekomst zouden worden uitgebreid, was dat bij Bangladesh en Kenya nog verre van zeker. Daarnaast riep ook het beeld van de twee andere landen de nodige twijfel op: wat het Indiase beleid betreft toonde de Nederlandse beoordeling zich te goedgelovig over de officieel beleden, maar nauwelijks waar gemaakte, herverdelingsintenties in dit land; en ten aanzien van Pakistan waren de analyses van het recente beleid wel realistisch kritisch, maar de aangekondigde veranderingen leken nog te pril om tot optimisme te kunnen stemmen.

Als op grond van kriterium 2 één (Soedan) of hooguit twee landen (plus Indonesië) nu terecht tot de concentratielanden werden gerekend, veranderde criterium 3 (de mensenrechtensituatie) daar dan nog wat aan? Bij Soedan niet: daar was volgens de MvT-rapportage sinds eind 1977 amnestie verleend aan de overgrote meerderheid van de politieke gevangenen en een zodanige nationale verzoeningspolitiek doorgevoerd dat van een behoorlijk beleid op het terrein van mensenrechten mocht worden gesproken − al zou dat in 1983 weer veranderen toen de burgeroorlog (vooral in Zuid-Soedan) opnieuw uitbrak. Maar terwijl in Indonesië tegen eind 1977 wel verbetering was ontstaan op het gebied van de mensenrechten, zoals de MvT schreef, bleef van het totaal van de politieke gevangenen toen nog ruim tweederde op vrijlating wachten, en werd over gebreken in de rechtspleging, de persvrijheid en het kiesstelsel geheel gezwegen, evenals over de Indonesische bezetting van Oost-Timor.^[321] Bij de vier overige landen waren in Bangladesh en India de politieke en algemenere mensenrechten veel duidelijker toegenomen; die in Kenya en Pakistan echter nog nauwelijks, of alweer verslechterd.

Samengevat: onder de twaalf overblijvende concentratielanden zaten er dus maar twee (Boven-Volta en Soedan) die aan alle criteria van De Koning voldeden, zij het niet bij elk even glanzend, en twee andere (Kenya en Pakistan) die buiten het armoedecriterium bij geen van de andere twee ‘drempels’ hadden kunnen worden doorgelaten.^[322] Onder de overige acht landen waren er zes die naast het armoedecriterium ook nog bij criterium 2 door de beugel konden (Sri Lanka, Noord-Jemen, Indonesië, Egypte, Zambia, en Tanzania, hoewel bij de laatste drie deze score wel aan het verslechteren was), en twee die alleen criterium 3 eveneens haalden (Bangladesh en India).

De winst van de voorgenomen schrapping van vijf concentratielanden was dat De Koning er, op één uitzondering na, in slaagde de grote inconsequentie te corrigeren waarmee Pronk in de vorige periode, ondanks zijn benadrukking van de gelijkwaardigheid van de drie criteria, nooit in het reine was kunnen komen: alle vijf de landen behoorden altijd al tot de zes rijkste concentratielanden, terwijl vier van hen zelfs ruim boven de op zichzelf al tamelijk hoge grens van De Koning zaten − alleen Colombia zat er ietsje dichter bij. En de uitzondering waarvoor ook De Koning moest buigen, was Suriname, wat natuurlijk wel een geval apart was, dat daarom formeel niet altijd tot de concentratielanden werd gerekend, maar dat in 1978 wel op het dubbele zat van het BNPph van Jamaica, het hoogste van de geschrapte vijf (World Bank 1980, respectievelijk p. 159 en 111).

Wat de andere twee criteria betreft was De Koning echter net zo aan het rommelen als Pronk in de vorige periode. (Of Suriname wel aan de criteria 2 en 3 voldeed, zullen we verderop in een aparte sectie zien.)

De winst van De Koning zou echter niet lang duren. Zijn keuzen riepen zodanig hevige protesten op, dat na enkele maanden ook de bijna consequente toepassing van het armoedecriterium weer moest vervallen.

De protesten: politiek in allerlei soorten

Het verzet tegen het schrappingsbesluit van De Koning was niet alleen hevig, het kwam ook al op gang vóórdat het voornemen daartoe voor de tweede keer met de VCO werd besproken.^[323] Dit was vooral een gevolg van het feit dat er ook op DGIS zelf tegen werd geopponeerd, met name door zes van de ambtenaren die bij de hulp aan de vier Latijns-Amerikaanse landen waren betrokken.^[324] Op 4 augustus 1978 schreven deze ambtenaren een memo aan de minister, waarin zij, naast het feit dat zij noch de ambassades waren betrokken bij het besluit, onder zijn aandacht brachten dat in drie van de vier landen (over Cuba werd gezwegen) veelbelovende activiteiten gaande waren die aansloten bij de op de armste groepen gerichte doelstelling van Nederland, en dat deze landen bij uitstek behoefte hadden aan Nederlands politieke steun.^[325]

Dat hun argumenten de minister niet op andere gedachten zouden brengen, hadden de auteurs van het memo waarschijnlijk al voorzien,^[326] want zij (of enkelen van hen) namen op zich hun contacten in de betreffende landen (inclusief de ambassades en enkele daar werkzame Nederlandse ontwikkelingswerkers) en in de Derde-Wereldbeweging en de media in Nederland te mobiliseren tegen het besluit (Tempel 1984, p. 52). Zij waren wellicht niet de enigen: ook het bericht dat NRC Handelsblad op 10 augustus 1978 als primeur op zijn voorpagina bracht over het aanstaande besluit van De Koning, was gelekt.^[327] En deze krant liet het daar niet bij. Niet alleen voerde hij die dag zelf het protest aan met een scherp, en uit nogal dik hout gezaagd, hoofdredactioneel commentaar, ook werden de reacties afgedrukt van drie fracties uit de Tweede Kamer en van twee medefinancieringsorganisaties − die zich ‘alle vijf bezorgd uitlieten over het verbreken van de vaste ontwikkelingshulprelaties met Zuid-Amerika’ (idem p. 53). En die actie vervolgde de krant daags daarna met een tweetal berichten van zijn correspondent in Rio de Janeiro, Roel Jansen, die rapporteerde over verbazing over en kritiek op het Nederlandse besluit, zoals hij die vernam van Nederlandse en autochtone deskundigen en officials in Colombia en Peru (Jansen 1978a en b). Dat overigens de autoriteiten in deze en in de andere drie landen op deze wijze via de Nederlandse pers prematuur het nieuws uit Nederland ontvingen, ‘terwijl het overleg met de betrokken regeringen bij lange na niet was afgerond’, had het hoofd van VDO, mevrouw Beunder, ‘erg vervelend’ genoemd.^[328]

Terwijl andere kranten, weekbladen en radio en tv het door NRC Handelsblad aangezwengelde protest snel en over een breed front oppikten, met ‘overwegend negatieve publiciteit’, intensiveerde dit dagblad zelf in de week vóór het geplande tweede overleg tussen De Koning en de VCO op 29 augustus zijn gerichte opiniëring tegen het regeringsvoornemen, zowel met eigen commentaren als via gastschrijvers (Tempel, 1984, p. 53-55).^[329] Hoewel er in de Derde-Wereldbeweging aanvankelijk nog niet veel reactie ontstond, deels omdat voor maar drie van de vijf betrokken landen een landencomité opereerde,^[330] wist de algemenere BOW wel aandacht te trekken met zijn persbericht dat op 26 augustus 1978 op de ANP-telex verscheen.^[331]

Op het VCO-overleg zelf had dit eerste publiciteitsoffensief echter nog niet veel invloed, althans niet in de zin dat zich al enige verandering van het besluit aftekende. Wel hadden de zes vertegenwoordigde partijen er nog steeds veel vragen over − al waren die bij twee partijen niet beslissend: bij de VVD niet omdat die, als enige, de plannen van De Koning in praktisch alle op-zichten steunde; en bij de PvdA niet, omdat die inmiddels had laten blijken de voorgestelde veranderingen volledig af te wijzen.^[332] De andere vier, inclusief De Konings eigen partij, waren niet a priori tegen ingrepen in het concentratiebeleid: het CDA had bijvoorbeeld al tijdens de begro-tingsbehandeling in het voorjaar een reductie van het aantal landen en het hanteren van ‘niet te zeer gespecificeerde criteria’ bepleit (Tempel 1984 p. 47); terwijl andere partijen nog wel moesten worden overtuigd door de voor de reductie opgegeven, of betere, argumenten, wilden zij tevens, net als het CDA, meer duidelijkheid over de mogelijkheid de hulp op andere manieren voort te zetten. Ook vroegen verschillende partijen zich voor ten minste drie van de vijf landen nog af of die wel echt in aanmerking kwamen voor verwijdering van de lijst − wat dat betreft leken alleen Cuba en Tunesië definitief voor de bijl te zullen gaan: het eerste omdat ‘niemand het [er] meer voor opnam’, zoals Van den Tempel vaststelde (idem p. 60), en het laatste omdat niemand tegen de schrapping was.^[333]

In dit VCO-overleg stelde De Koning opnieuw, en met nog meer nadruk dan in de vorige bijeenkomst, dat de voorgestelde beperking van het aantal concentratielanden uitsluitend ten doel had een ‘betere kwaliteitsbeheersing van de geboden hulp mogelijk te maken’, een streven waarbij ook ‘de reorganisatie van het ambtelijk apparaat, zowel op het departement als daarbuiten’ een rol zou spelen (Tweede Kamer 1978e, p.1). Dat met deze bewering echter nog allerminst de noodzaak, laat staan de doelmatigheid, van de voorgenomen schrapping van de vijf landen was aangetoond of plausibel gemaakt, scheen de meeste commentatoren zowel binnen als buiten de VCO te ontgaan. Sommigen vonden zelf al dat de Nederlandse hulp naar te veel ontwikkelingslanden ging en versnipperd was over te veel activiteiten, en namen voetstoots aan dat dit ook gold voor de hulp aan concentratielanden.^[334] In deze vergadering verzette alleen Pronk zich tegen deze redenering van de minister.^[335]

Of het schrappen van de vijf landen de beheersproblemen bij de bilaterale hulp werkelijk zou oplossen en tevens een verbetering van de kwaliteit zou impliceren, was echter aan het eind van de vergadering nog even onduidelijk als aan het begin − mede omdat de meeste aanwezigen de minister waarschijnlijk ook zo wel wilden geloven: in elk geval werd de vraag of de vijf te verwijderen landen echt een relatief hogere werkbelasting en lagere kwaliteit met zich meebrachten door niemand gesteld.

Bij de verdere discussie over het onderwerp of, afgezien van Cuba, ook de andere op de nominatie staande landen terecht van de lijst werden afgevoerd, benadrukte De Koning nog eens wat hij ook in het eerste overleg al had aangegeven, namelijk dat de hulp aan deze vier landen en aan het Latijns-Amerikaanse continent geenszins zou worden stopgezet. Deze hulp zou zelfs niet per se hoeven te dalen, ‘maar al naar gelang de behoefte van het land worden omgevormd’ naar minder arbeidsintensieve vormen van hulp − ‘zoals programmahulp, betalingsbalanshulp, hulp via particuliere organisaties, voedselhulp en noodhulp’ (idem p. 2). De minister zette dit argument nog verder aan toen hij tegen het einde van de vergadering betoogde, dat ‘de Nederlandse betrokkenheid bij deze landen niet zal verminderen, maar slechts anders gestructureerd’ werd, zodat een ‘structurele, met name in de zin van langdurige, samenwerking’ met deze landen niet alleen ‘wel degelijk mogelijk is,’ maar ook, ‘zeker ten aanzien van Jamaica en Peru, in het voornemen ligt’ (idem p. 6).

Met dit laatste, zo vond een lid van de CDA-fractie, bracht de minister ‘een nieuw element in de discussie,’ waarover hij nog wel wat vragen had. Ook degenen die minder versnippering wilden vroegen zich kennelijk af wat dit precies zou betekenen − zoals de VVD die wilde weten of de hulp aan deze vier landen ‘in de komende jaren gelijk zal blijven, of zelfs nog zal toenemen.’ Maar terwijl de afgevaardigde van D’66, gezien ‘de teneur die zich nu aftekent’, stelde dat het hem beter leek de komende MvT af te wachten, opdat dan alles beter uit de doeken zou worden gedaan, kwam Pronk tot een heel andere conclusie: ‘dat wat nu wordt voorgesteld als een omvorming van de hulp aan een aantal landen (…) naar een minder arbeidsintensieve aanpak’ had naar zijn mening ‘best tot stand’ kunnen komen ‘onder handhaving van de concentratielandstatus’ van deze landen − en daar had hij natuurlijk wel gelijk in.

Zijn volgende stap was echter minder vanzelfsprekend. Bewerend dat de opheffing van de concentratielandstatus ‘politieke consequenties heeft’ vond Pronk, dat dit besluit ‘het beste zo spoedig mogelijk in een openbaar debat tussen Kamer en Regering [kon] worden besproken’ (idem p. 7). De meerderheid van de Commissie, uitgezonderd de leden van de PvdA, was dat echter niet met hem eens. Die besloot ‘niet reeds vóór de aanbieding van de rijksbegroting’ zo’n openbare gedachtenwisseling over de beleidsvoornemens van De Koning ‘te bevorderen’, en gaf er de voorkeur aan eerst kennis te nemen van de bijbehorende MvT ‘alvorens nadere procedurele beslissingen te nemen’ (idem p. 8).

Pronk legde zich daar echter niet bij neer. Nadat op 31 augustus de ambassadeurs van de vijf landen op de hoogte waren gesteld van het besluit, greep hij op maandag 5 september de ‘regeling van de werkzaamheden’ van de Kamer aan om namens zijn fractie te vragen de verslagen van de beide VCO-besprekingen met de minister ‘op de agenda van de Kamer te plaatsen’ − en wel ‘nog deze week’, omdat De Koning voor of na het komende weekend naar Indonesië zou vertrekken. Het was voorspelbaar dat ook de Kamermeerderheid dit verzoek verwierp, alleen al omdat het ministerie nog niet klaar was met de MvT (de afwijzing vond plaats ‘bij zitten en opstaan’, met alleen de fracties van PvdA, PPR, PSP en CPN vóór). En nòg wilde Pronk het niet opgeven: namens zijn fractie vroeg hij onmiddellijk na de afwijzing hem ‘nog deze week in de gelegenheid te stellen de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking te interpelleren’ over diens beslissing ten aanzien van de vijf concentratielanden (Tweede Kamer 1978f, p. 3335). Maar ook dat liep, na de theepauze, zonder verrassing af, nu bij hoofdelijke stemming: verworpen met 57 tegen 51 stemmen (idem p.3353).^[336]

Toch nog wijziging, maar waarom eigenlijk?

Nog voor dat de nieuwe MvT werd geopenbaard herhaalde Pronk, als om te bewijzen dat het hem niet alleen om politiek theater tegen het kabinet ging, in het openbaar zijn inhoudelijke en politieke kritiek op de maatregelen van De Koning. NRC Handelsblad van 12 en 13 september 1978 gaf hem daarvoor de ruimte.^[337]

Voor de Kamerleden met een meer welwillende houding tegenover de inmiddels vastgestelde wijzigingen, werd de MvT die op 19 september gepresenteerd werd echter een teleurstelling: in plaats van een gedegen onderbouwing van de redenen om het aantal concentratielanden te verminderen, en of en hoe daarmee het beheersprobleem kon woren verkleind en de hulpkwaliteit vergroot, alsmede of bij de keuze van die landen ook de andere criteria hadden meegeteld, en in welke omvang en vorm de hulprelatie met vier (of drie) van de afgevallen landen zou worden voortgezet, bood deze MvT slechts vage of ontwijkende uiteenzettingen en weinig overtuigende argumenten.

Dat de voortzetting van de hulp nog niet helemaal vaststond, was nog enigszins begrijpelijk, maar dat de andere zaken zo inadequaat waren behandeld of weggelaten lag anders. Het leidde tot een regen van vragen in de schriftelijke voorbereiding van de in november voorziene begrotings-behandeling. Maar liefst 40 van de 203 vragen die de VCO op 14 november aan de minister voor-legde, gingen over het schrappingsbesluit en daarmee verband houdende kwesties. Maar ook de beantwoording daarvan liet nog veel te wensen over − misschien omdat er maar weinig tijd voor beschikbaar was, òf omdat De Koning tegen die tijd wel een idee had waar de aarzelingen van sommigen en het verzet van anderen in de Tweede Kamer op uit zouden gaan draaien.

Intussen was namelijk ook het maatschappelijke protest tegen het besluit van de regering op gang gekomen, en dat had zich in hoofdzaak op slechts één van de afgevallen landen geconcentreerd: Colombia.^[338] Dat protest werd voorbereid en aangevoerd door de ‘Aktie Colombia’ (hierna AC). Deze sinds 1974 actieve ‘solidariteitsgroep’ met de arme boeren in dat land, opgericht door daar (al of niet voorheen) werkzame ontwikkelingswerkers en journalisten, bestond inmiddels uit zeven ‘Colombia-basisgroepen’, die vooral in kerkelijk verband actief waren. Naast enkele bestuurs- en stafleden (gedeeltelijk door de NCO gefinancierd) beschikte AC ook over een vaste groep vrijwilligers en vele contacten en samenwerkingsrelaties met Christelijke boerenorganisaties en dito bonden van plattelandsvrouwen en -jongeren in Nederland. Door het mobiliseren van deze achterban kon AC met name CDA-kiezers in het agrarisch-christelijke deel van Nederland bewegen hun stem te verheffen tegen de maatregel van De Koning.^[339] De campagne culmineerde op 23 november 1978 in een open brief namens twintig mede-ondertekenende landelijke en lokale organisaties en groepen, die werd toegezonden aan VCO-voorzitter en lid van het CDA Aarts, en aan de woordvoerders van de andere Kamerfracties. Er werd onder andere in betoogd dat een bestendiging van de concentratierelatie met Colombia gepast was, juist omdat in dat land uitstekende mogelijkheden bestonden om de doelgroepen daadwerkelijk te helpen – volgens AC een beter criterium voor het kiezen van concentratielanden dan het BNP per hoofd (Tempel 1984, p. 68). In dezelfde maand organiseerde AC ook nog een bezoek aan Nederland van een hoge functionaris uit Colombia, Mevrouw M.C. de Urribe, die ontmoetingen had met de minister, het Kamerlid Braks en de pers (idem p.70).^[340] Daarnaast was er ook nog de ‘uitmuntende ambassadrice van Colombia’, aldus De Koning, die in een later interview zelfs verklaarde dat die, ‘een vriendin van Eveline Herfkens, de Kamer in 48 uur heeft omgeturnd’ (Janssen, red., 1991, p.70).

Hoe dan ook, en wel of niet dankzij AC, aan de vooravond van het OS-begrotingsdebat in de Tweede Kamer waren de andere vier vervallen concentratielanden praktisch geheel in de schaduw beland. Weliswaar had de Christelijk Historische Jongerenorganisatie zich op 18 november 1978 nog uitgesproken voor zowel intensievere contacten met Latijns-Amerika als geheel als voor handhaving van Colombia, Jamaica en Peru (idem p. 69-70). En dat was ook het standpunt van de vier Medefinancieringsorganisaties (Cebemo, ICCO, Novib en Hivos). Deze MFO’s , die overigens zelf in veel meer landen van dit halfrond actief waren, hadden hun mening echter al kenbaar kunnen maken in een gesprek met De Koning, dat eind augustus 1978 was gearrangeerd (idem p. 57). Omdat daar mede uit was voortgekomen dat deze MFO’s een grotere rol zouden kunnen gaan spelen bij de hulp aan de afgevallen landen, protesteerden zij in het najaar niet meer zo hard − hoewel zij vlak voor de plenaire begrotingsdebatten nog wel contact hadden met diverse Kamerfracties, overigens ook over de vele andere onderwerpen die op de agenda zouden staan.

In de twee dagen die de Tweede Kamer had uitgetrokken voor de OS-begroting voor 1979, 28 en 29 november 1978, kwam dan ook veel meer aan de orde dan alleen de wijzigingen in het concentratielandenbeleid − ook de eerste aanzet voor het gemengde kredietenprogramma en de terugdringing van de kapitaalmarktfinanciering veroorzaakten behoorlijk venijnige debatten. Desondanks werd aan het concentratiebeleid − dat nauwelijks representatief was voor het beleid van De Koning, maar wèl veel publieke belangstelling en media-aandacht trok − onevenredig veel tijd besteed, zowel op de eerste als op de tweede dag. Nieuwe argumenten kwamen er echter nauwelijks meer op tafel.^[341]

De kern van de tegenover elkaar staande posities was nog altijd dat de oppositie de noodzaak van de wijzigingen bestreed en de gemaakte keuzes wilde terugdraaien, terwijl de regerings- en de meeste andere partijen de maatregelen in hoofdzaak wensten te handhaven − in hoofdzaak, omdat een deel van het CDA wèl problemen had met de verwijdering van Zuid-Amerika uit het concentratiebeleid.

Pronk kwam op de tweede dag met een ontwerpmotie die, naar hij zelf zei, ‘uitermate mild geformuleerd’ was, en dus kennelijk bedoeld was als een ultieme poging was om een Kamermeerderheid te verenigingen in een kritische herziening van de voorgenomen wijzigingen. Zijn tekst was echter niet alleen mild, maar repte zelfs met geen woord over wat de critici altijd het meest gestoord had: de beweerde noodzaak en het nut van een kleiner aantal concentratielanden. In plaats daarvan stelde Pronks motie slechts, dat de selectiecriteria ‘gezamenlijk dienen te worden toegepast’, en dat het voornemen om geen landen boven $ 550 per hoofd te selecteren ‘slechts op één van de drie’ criteria was gebaseerd, waarna de regering werd verzocht ‘dit voornemen nader te overwegen’ (Tweede Kamer 1978g, p.1843).

In vergelijking hiermee had de ontwerpmotie die uit de CDA-fractie kwam, ingediend door haar leden Braks, Aarts, Mommersteeg en Van Dam, niet alleen meer alinea’s, maar ook een duidelijker verzoek: na vijf opmerkelijk geformuleerde overwegingen, werd de regering uitgenodigd ‘Colombia als concentratieland te handhaven’ (idem p.1845).^[342]

Zowel deze motie als die van Pronk werden door De Koning ontraden: met betrekking tot die van Pronk was zijn bezwaar, dat na de gevraagde heroverweging de beperking van het aantal landen een illusie zou worden; en tegen de motie van het CDA voerde hij aan, dat met drie criteria èn buitenland-politieke overwegingen de keuze tussen de drie overige Latijns-Amerikaanse landen moeilijk en arbitrair zou worden (idem p.1853-1854).

De stemmingen over de moties vonden pas op 20 december plaats, en toen bleek allereerst dat Pronk het ook met deze motie niet haalde − alleen PvdA, PPR, CPN, D’66 en PSP stemden voor, één partij meer dan de vier die op 5 september zijn voorstel hadden gesteund om over de wijzigingen van De Koning op korte termijn een openbaar Kamerdebat te houden. Deze medestanders^[343] stonden daarna dus voor de keuze om de motie-Braks c.s. wel of niet te steunen − wat voor de een lastiger was dan voor de ander.

Pronk had er ook moeite mee, zoals bleek in zijn van tevoren afgelegde stemverklaring: oneens met de overweging, dat er minder concentratielanden moesten komen. Bovendien betreurde hij het dat in de CDA-motie Colombia werd gekozen op basis van argumenten die hij ‘erg zwak’ vond. Zijn eigen motie was dus ‘veel beter’, maar àls die zou worden verworpen, zou hij om twee redenen toch voor de CDA-motie stemmen: omdat het de enige manier was ‘om nog iets te redden van het concentratiebeleid’, èn: omdat ‘de minister de motie heeft afgeraden’ (Tweede Kamer 1978h   p. 2503-2504).

Twee van de partijen die wèl voor Pronks motie hadden gestemd (D’66 en CPN) bleven consequent in hun weigering van de genoemde overweging, en volgden Pronk niet bij de stemming over de motie-Braks c.s. Ook de VVD stemde tegen deze motie, omdat zij een doorbreking van het armoedecriterium als limiet voor concentratielanden afwees. Het was dus uitsluitend dankzij de PvdA dat de CDA-motie toch nog het meerderheidsfiat kreeg − tegen waren, naast de al genoemde partijen, ook nog SGP en GPV (idem p. 2504).

Ten slotte: soepel was ook De Koning, die ondanks zijn ontrading van de motie later toch bereid was haar uit te voeren (Tempel 1984, p.78).^[344]

Kon deze verlate reddingsactie van Colombia terecht worden genoemd en als winst worden beschouwd − en misschien ook om nog andere redenen dan die van Pronk? Stellig, als je voor elke hulp aan en positieverbetering van dat land bent. En de in het latere persbericht genoemde verdere accentuering van de doelgroepenondersteuning kan eveneens als winst worden gezien − al zat AC enkele jaren later wel met ‘gemengde gevoelens, “een kater eigenlijk”, over het eindresultaat.^[345] De beste keuze was Colombia dan ook zeker niet, zoals zowel de minister zelf als Pronk en de MFO’s al enige keren hadden opgemerkt. Jamaica en Peru hadden betere papieren, zowel wat betreft hun binnenlands sociaal-economisch beleid, als wat betreft hun specifieke behoefte aan externe steun. Maar er stond wel tegenover, dat deze twee landen de armoedelimiet van $ 550 per hoofd veel verder overschreden dan Colombia, terwijl Peru bovendien recentelijk in gebreke was gesteld voor zijn trage implementatie van projectafspraken (MinBuza 1978a, nr. 2, respectievelijk p. 46-47 en 51-52).

De door de heropname van Colombia ontstane doorbreking van een consequente toepassing van het eerste criterium van de concentratielandenkeuze was evenmin winst − al was dit noch voor De Koning, noch voor veel van zijn critici een zwaarwichtig bezwaar. Zoals al in de eerste weken van zijn ministerschap was aangegeven was het hem vooral begonnen om een reductie van het aantal concentratielanden, en de voornaamste reden daarvoor waren de capaciteitsproblemen van de DGIS-staf.^[346] De heftigheid en de toon van de bezwaren die zijn voornemen losmaakte hadden de minister nogal verrast −  en dat was nog problematischer geworden toen enkele maanden later ook de CDA-fractie erover verdeeld raakte. Voor de lieve vrede moest De Koning een veer laten: één land terugdraaien kon wel, en dat moest dan maar Colombia worden, het enige land waarover ook zijn agrarische achterban zich geroerd had.

Dit was dus de echte reden van de Colombiaanse ‘redding’ − een voornamelijk partij-politieke afweging van de pragmatische De Koning waarin beleidsinhoudelijke en ontwikkelingspolitieke motieven nauwelijks een rol speelden.

Ex-concentratielanden en bezinning op de concentratiegedachte

Hoe verging het de vier ex-concentratielanden in de rest van De Konings OS-jaren? Uitsluitend naar de omvang van hun van Nederland ontvangen hulp gekeken ging het twee van de afvallers niet slecht, in elk geval stukken beter dan Colombia − dat tot en met 1981 op een niet veranderende allocatie van f. 14 mln. per jaar bleef zitten, en in 1982 f. 15 mln. kreeg.^[347] Alleen Tunesië en Cuba bleven kwantitatief wat achter bij Colombia, althans wat de werkelijk ontvangen uitgaven betreft: die aan Tunesië gingen in 1979 weliswaar nog één keer omhoog tot f. 9,5 mln, terwijl ze daarna snel afnamen (Haan et al. 1984, p.57). Bij Cuba was de Nederlandse hulp uiteraard eveneens een aflopende zaak, maar die sprong in 1979 nog wel even naar bijna het dubbele van de uitgaven in 1978 (f. 10,1 mln.), voordat het in 1981 ineens minder dan een half miljoen werd.

Peru en Jamaica zullen echter niet het gevoel hebben gekregen dat zij na het vervallen van het concentratielandetiket in de steek werden gelaten. Peru’s ambassadeur in Nederland had wel onmiddellijk gereageerd op de aangenomen Kamermotie ten aanzien van Colombia. De Koning liet via de Nederlandse ambassadeur in Lima weliswaar weten, dat hij deze motie als een hem ‘opgedrongen uitzondering’ wenste te beschouwen, maar verzocht ambassadeur Houben wel om de autoriteiten aldaar nog eens te herinneren aan ‘de zeer belangrijke toezeggingen voor hulp’ die Nederland in de komende jaren aan Peru zou blijven bieden (aldus het codebericht in Dierikx et al., red., 2007, p. 284-85). Afgaande op de werkelijke uitgavencijfers voor Peru in de al eerder geciteerde bron zullen die voor 1979 en ’80 niet zijn tegengevallen: eerst een stijging van 127 procent ten opzichte van 1978 tot f. 29 mln in 1979, en een verdere stijging tot f. 34,3 mln in 1980. Er was in 1981 en ’82 wel een dip, maar daarna steeg de hulp weer naar f.29,4 mln in ’84, wat nog altijd méér was dan in enige eerder jaar van de Nederlandse hulp aan dit land (Haan et al. 1984, p. 58, en MinBuza 1986, p. 21).

Met Jamaica ging het nòg beter. Dat bleek al vóórdat De Koning daar in december 1979 officieel op werkbezoek ging: in 1978 waren de werkelijke uitgaven namelijk al tot het viervoudige omhoog gegaan (tot f. 22 mln) en die stegen daarna nòg verder: tot f. 28 mln en f. 34,3 mln in 1979 en ’80 (Haan et al. 1984, p. 58). Volgens Van den Tempel was De Koning tijdens zijn bezoek zo onder de indruk geraakt van de accute noden en de zinvolle bestedingsmogelijkheden in Jamaica ‘dat hij voor nog drie jaar allocaties beloofde’ − waarschijnlijk mede gestimuleerd door de Nederlandse Raad van Kerken, die nog vóór De Konings reis al ‘had bepleit dat de hulp aan Jamaica door moest gaan’ (Tempel 1984, p. 83). Dat klinkt als meer dan wat de werkelijke uitgavencijfers in 1981 t/m ’85 tonen (Haan et al. 1984, p. 58, en MinBuza 1986, p. 21).^[348] Maar ook de aard van de verschillende maatregelen en de soepelheid waarmee sommige vormen van hulp verstrekt schijnen te zijn, suggereren dat Jamaica toch wel als een speciaal geval werd behandeld.^[349]

Ter vergelijking: alleen gelet op de uitgaven in hun piekjaar 1980 ontvingen zowel Peru en Jamaica in elk geval méér − soms zelfs véél meer − hulp van Nederland dan elk van zeven andere landen die wèl concentratieland waren gebleven!

Wat betreft het beleid ten aanzien van de overgebleven, inmiddels weer tot dertien aangegroeide, concentratielanden (in strikte zin) vonden er in de rest van De Konings OS-periode geen wezenlijke veranderingen meer plaats. Alleen werden de jaarlijks licht stijgende hulpbedragen voor deze landen in 1981, bij de nieuwe allocaties voor dat jaar, tijdelijk op nominaal hetzelfde niveau gesteld − ten gevolge van de ongunstige ontwikkeling van Nederlands nationaal inkomen in 1980, zoals het persbericht van 13 februari 1981 verklaarde (IS 1981, p.139).^[350] Toen bleek dus opnieuw, dat de concentratielanden ook in dit opzicht geen in alle opzichten geprivilegieerde groep binnen het totaal van de Nederlandse hulpontvangers waren.

In 1979 was er echter wel nog even wat politieke discussie naar aanleiding van de verdrijving van de Ugandese dictator Idi Amin in april van dat jaar. Buurland en concentratieland Tanzania had daaraan een actieve militaire bijdrage geleverd. Twee Kamerleden wilden dan ook in schriftelijke vragen aan Van der Klaauw en De Koning niet alleen weten of de regering bereid was het nieuwe bewind in Uganda te erkennen, maar ook of Tanzania niet in aanmerking kwam voor extra hulp (boven de bestaande allocatie van f. 95 mln. in ’79).^[351] De ministers toonden formele aarzelingen, al tendeerden zij wel naar een positieve houding. Maar bij de additionele steun aan Tanzania maakten zij duidelijk, dat die alleen op grond van ‘algemeen geldende criteria’ werd overwogen, en niet ‘ter ondersteuning van militaire acties, dan wel ter compensatie van de gevolgen daarvan’ (IS 1979, p. 186-187).

Tot slot kan worden gesignaleerd dat reeds ten tijde van de discussies over de Konings beperking van het aantal concentratielanden zowel buiten als binnen het ministerie een herbezinning op gang kwam over de bedoelingen van het concentratielandenbeleid. Bij sommigen, zoals binnen de PvdA, gingen de ideeën over dit beleidsonderdeel meer in de richting van het in essentie reeds onder Pronk begonnen beleid, waarbij de hulp werd geconcentreerd op ontwikkelingslanden die aan bepaalde criteria voldeden, met name of die ten goede zou komen aan de armste groepen (zie bijvoorbeeld EVS 1980, p. 31-35). Bij DGIS ging het echter een andere kant op: men probeerde de diverse soorten hulp aan een aantal landen te hervormen tot samenhangende en goed geïntegreerde hulpprogramma’s met een langetermijnperspectief en regelmatig ontwikkelings- en bestedingsoverleg met de autoriteiten van die landen.^[352] In de praktijk bleek dat zulke programma’s echter ‘in slechts enkele landen’ van de grond kwamen, terwijl ‘in meerdere concentratielanden’ sprake was ‘van een wildgroei van hulpverleningsactiviteiten zonder duidelijke samenhang.’ Dat was althans de waarneming van de interne Werkgroep die tegen het einde van De Konings OS-termijn werd gevormd om de ontstane problemen te inventariseren en mogelijke oplossingen aan te geven.^[353] Dat zou er ten slotte op uitdraaien dat vanaf 1984 concentratielanden voortaan ‘programmalanden’ werden genoemd, en dat er ook drie programmaregio’s werden aangewezen: Sahel, Zuidelijk Afrika en Midden-Amerika (bij deze laatste werd Colombia voor de tweede keer van de lijst werd gehaald − Cooper & VerLoren van Themaat 1989a, p. 134).

Een ander speciaal geval was uiteraard Suriname, waar ook in deze periode weer belangrijke veranderingen plaatsgrepen.

Suriname

Na lezing van de interviews met De Koning waarin werd teruggeblikt op dit OS-ministerschap van hem, merkte ik dat hij geen enkel commentaar, impressie, gevoel, of wat dan ook, heeft laten registreren over zijn bijna vierjarige ervaring met de in 1975 onafhankelijk geworden Surinaamse ministaat − èn, mogelijk nòg frappanter, dat hem daar blijkbaar ook niet naar gevraagd is. De reden kan niet zijn geweest dat er weinig belangwekkends gebeurde in die periode: ik  noem alleen de staatsgreep van Bouterse c.s. op 25 februari 1980, en het eindeloze soebatten voor en na deze ingreep om tot een meer vruchtbare OS-relatie te komen − de decembermoorden in 1982 kwamen pas onder mevrouw Schoo. Zijn er geen interviewers geweest die naar De Konings impressies hebben gevraagd, of sprak hij liever niet over Suriname?^[354]

In deze sectie over Suriname zal ik eerst nagaan wat De Koning overkwam bij dit onderdeel van zijn bilaterale beleid en, aan het slot, hoe geoordeeld kan worden over zijn functioneren in wat een zo goed als continue crisis zou worden van het Surinamebeleid in deze periode.

Net een maand in functie werd De Koning geconfronteerd met wat ik in het slot van de gelijknamige sectie in het vorige hoofdstuk (subparagraaf 6.3.2) heb omschreven als ‘het barsten van de bom’ in de Surinaams-Nederlandse ontwikkelingsrelatie. Dat gebeurde tijdens de tweede dag van de negende bijeenkomst van de gemeenschappelijk ingestelde consultatiecommissie over het te voeren beleid (de CONS), die in januari 1978 plaatsvond in Paramaribo. Officieel werd dit beraad toen voortijdig afgebroken vanwege de gebleken meningsverschillen over de wijze waarop het Verdrag diende te worden geïnterpreteerd: volgens de Surinaamse leden werd de ‘kritische projecttoetsing zoals die tot dusver in de CONS had plaatsgehad,’ door hen ‘als ontoelaatbare bemoeizucht’ beschouwd, de steen des aanstoots. Maar volgens de Nederlandse leden lag de breuk veeleer aan ‘het tekortschieten van de projectrealisaties en het niet uitvoeren van een groot aantal van’ de afgesproken aanbevelingen.^[355] Eén reden waarom de breuk op dat moment kwam was ongetwijfeld, dat er in Nederland een andere regering was aangetreden en dat de Surinaamse tegenspelers graag wilde zien hoe de nieuwe OS-minister zich zou houden onder hun kritiek. In feite vreesden zij dat deze minister ‘minder toeschietelijk zou zijn (…) dan Pronk’, zo lijkt Groot te begrijpen uit een later gehouden interview met premier Arron.^[356] En dat werd bevestigd door een nieuw bericht van enkele dagen later, waarin ambassadeur Arnold doorgaf van het CONS-lid Essed te hebben vernomen, ‘dat de breuk opzettelijk geforceerd was door Suriname’ en dat het plan was ‘om op het daaropvolgende ministersoverleg de Nederlandse bevoogding een halt toe te roepen.’^[357]

De Koning wist dus wat hem te wachten stond toen hij op 12 maart 1978 voor dat overleg in Suriname arriveerde − waarschijnlijk zijn eerste bezoek aan dat land, ondanks zijn huwelijk met een van oorsprong Surinaamse.^[358] Tijdens zijn eerste ontmoeting met Arron, na door deze gewezen te zijn op de ‘verantwoordelijkheid’ die Nederland in 1975 ‘had geaccepteerd’, riposteerde De Koning dat beide landen ‘in gelijke mate’ verantwoordelijkheid droegen, waarna hij de minister-president ‘mededeelde nu eerst de knelpunten te willen inventariseren op ministerieel niveau’ (Groot 2004, p.143, zijn cursivering) − te weten: met zijn directe counterpart, minister van Opbouw, Michael Cambridge, die deze portefeuille reeds sinds 1973 beheerde.^[359] Deze voorkeur leidde uiteindelijk tot de afspraak dat voortaan elk halfjaar een ministersoverleg zou worden gehouden − waarmee De Koning hoopte te bevorderen dat het werk van de CONS minder politiek en meer zakelijk en inhoudelijk kon gaan verlopen.

Verder werd in dit eerste overleg van maart 1978 een begin gemaakt met de herbespreking van de in 1976 ingevoerde 50-25-25-verdeelsleutel, waar de Surinamers weer vanaf wilden omdat zij meer ruimte voor infrastructurele investeringen wensten.^[360] De Koning gaf echter niet toe en noemde het slechts ‘een politieke vuistregel voor de praktische uitvoering van het ontwikkelingsbeleid’, al werd de volgende dag wel een werkgroep gevormd die de definities nader zou bekijken. Andere afspraken hielden in dat er een financieringsorgaan voor West-Suriname in het leven zou worden geroepen, dat een CONS-werkgroep zich over de te hanteren procedures zou buigen, en dat een andere werkgroep moest adviseren over de richtlijnen bij de toetsing van projectvoorstellen. En in verband met de Apoera-spoorlijn werd besloten Suriname f. 6,5 mln. te geven om lid te kunnen worden van internationale financiële instellingen als de Wereldbank, het IMF en de IDB, waar de voor de spoorlijn ontbrekende fondsen geleend zouden kunnen worden.^[361]

Door voortaan tweemaal per jaar ministersoverleg te houden liep het aantal bijeenkomsten van de CONS in de volgende twee jaar iets terug (details van de diverse soorten ontmoetingen geven Groot 2004, p.103, 154 en 247, noot 37, en IS 1980, p. 23). Maar in totaal werd er vaker en op een hoger niveau overlegd tussen de twee landen dan in de eerste twee jaren na de onafhankelijkheid.

Wat het verloop van de CONS-vergaderingen 10 t/m 14 betreft, kan zonder meer van een herhaling en verdieping van de eerdere frustraties worden gesproken. Ondanks De Konings hoop de politieke spanningen weg te kanaliseren door zijn eigen bemiddelingsinspanningen achteraf, bleven die telkens weer de kop opsteken − historisch ingebakken als ze nu eenmaal waren in de ex-koloniale relatie.^[362] Naast de reeds genoemde voorbeelden die de rol van politieke factoren aantonen, bleef de fundamentele onverenigbaarheid van de formele Surinaamse autonomie met de feitelijke Nederlandse zeggenschap over de middelen de samenwerking verstoren. Het in het vorige hoofdstuk gesignaleerde Nederlandse paternalisme dat uit eerdere toegevendheid voortkwam, en dat zelf ook weer nieuwe meegaandheid paarde aan nòg verdergaande overname van verantwoordelijkheden, zou onder De Koning weliswaar worden omgebogen naar een hardere en meer consequent standvastige opstelling van Nederland. Maar dit stevigere optreden betekende natuurlijk nog lang niet dat voortaan ook op meer verantwoordelijke en adequatere voorbereiding en uitvoering door Surinaamse autoriteiten en diensten kon worden gerekend.^[363]

Het lag voor de hand dat dit paternalisme in De Konings jaren steeds meer de financiële zaken zou betreffen. De Nederlandse CONS-sectie hamerde er bijvoorbeeld telkens op dat de Surinaamse regering meer eigen middelen moest vrijmaken, zowel voor gewenst eigen beleid als voor de continuering van projecten die initieel waren gefinancierd uit verdragsmiddelen. Deze aanbeveling hing uiteraard ook samen met het besef dat met de groei van het aantal goedgekeurde projecten ook de uitputting van de hulp in zicht zou komen. Het werd daarom nuttig geacht het begrip ‘bestedingsruimte’ te introduceren bij het plannen van het projectenbeleid. Deze en andere voorstellen stuitten echter vaak op onbegrip en verzet van de Surinaamse sectie, die er slechts inmenging en beperking van Surinaamse bevoegdheden in kon zien.^[364] Dit terwijl niet naast, maar tegenover de CONS een regering van Suriname stond, die nauwelijks tot een op de toekomst gericht financieel-economisch beleid bereid en in staat was, en zich vooral concentreerde op het binnenhalen en distribueren van hulpfondsen! (Groot 2004, p.148-149).

De 14e CONS-bijeenkomst in november 1979, die mede was bedoeld om de financiële verhoudingen te verduidelijking en het samenwerkingsprogramma voor de nabije toekomst veilig te stellen, verliep dan ook bijzonder teleurstellend. De onenigheid was zo groot dat er niet eens een verslag kon worden goedgekeurd (idem p.159). De Koning probeerde dat wel enigszins te maske-ren in het verslag van zijn besprekingen met de Surinaamse collega’s in Paramaribo van 15 en 17 december − waarna hij doorreisde voor zijn werkbezoek aan Jamaica (IS 1980, p. 22-24). Maar men hoeft slechts kennis te nemen van Kools memorandum met kanttekeningen bij de in de CONS voorliggende concept-Matrix om te beseffen hoe desolaat de situatie in feite was.^[365]

Inmiddels had aan de pogingen tot bijsturing van het tekortschietende Surinaamse beleid ook de Nederlandse Tweede Kamer een bijdrage proberen te leveren − daarmee haar opvallende desinteresse in Pronks jaren corrigerend. Zij deed dit vanaf 1978 niet alleen door na de vastgelopen CONS en vervolgens na elk ministersoverleg van De Koning een VCO-overleg met hem te beleggen, maar ook door in oktober van dat jaar zelf een VCO-delegatie voor een twaalfdaags bezoek naar Suriname te sturen. De Kamer ging zich toen ook ‘aanzienlijk interventionistischer’ opstellen, onder andere met moties die directe financiering van particuliere ontwikkelingsactiviteiten bepleitten (waar Arron niets van moest hebben) en die ten aanzien van de overheidshulp een grotere spreiding van de baten naar armere Surinamers verlangden. De Koning kwam door dit Kameractivisme soms wel in een wat lastiger positie. Tegenover verwijten van betutteling en aantasting van soevereiniteit, die nu ook uit het Surinaamse parlement opklonken, kon hij nog wel betogen dat het VCO-bezoek − waartegen hij zich overigens verzet had − meer zijn beleid dan dat van Suriname kwam controleren. Maar het verzoek van de VCO om ‘een internationaal tribunaal op te zetten over de behandeling van de Bosnegers’ wees hij resoluut van de hand. Tegelijkertijd gebruikte hij de signalen uit de Kamer wèl om Arron en andere tegenspelers voor te houden, dat hij er in zijn beleid niet omheen kon met die kritische Kamerbegeleiding terdege rekening te houden (idem p.160-163).

Hoewel de Tweede Kamer zich wat meer ging matigen, vond er in 1979 nog wel een tweede parlementair bezoek aan Suriname plaats. Wellicht werd de grotere terughoudendheid veroorzaakt doordat de regering-Arron in mei van dat tweede jaar haar meerderheid in de Staten van Suriname verloor toen een lid van Arrons coalitie overleed. De maandenlange blokkade die volgde door het wegblijven van de oppositie, verhinderde niet alleen de vervanging van de overledene, maar legde ook het normale parlementaire werk volledig stil. Van het al langer tanende vertrouwen van de Surinaamse bevolking bleef weinig heel (idem p.164-167).^[366] Eén van de gevolgen was dat de netto-emigratie naar Nederland, die in 1976 ongeveer gestopt was, al vanaf 1977 weer ging stijgen en in 1979 weer een aantal van ruim 15.000 ex-rijksgenoten bereikte − en dat zouden er in en na 1980 nòg meer worden (Oostindie & Klinkers 2001-II, p. 231).

Tegen deze achtergrond van verder afglijdende democratische instituties in de oud-kolonie – waaraan ook de Nederlandse regering niet veel kon veranderen − vond op 25 februari 1980 de staatsgreep plaats die het reeds verkruimelende bestel van de oude politieke partijen wegblies. Dat laatste is overigens een constatering achteraf: aanvankelijk leek het namelijk niet meer dan een half serieus genomen rebellie in het Surinaamse leger, die volgde op de niet-erkenning van vakbondsrechten van het lagere militaire kader. Legerleiding en regering leken daarmee korte metten te hebben gemaakt toen zij in januari 1980 opstandige onderofficieren lieten verwijderen uit de door hen bezette kantine van de Memre Boeko kazerne, en drie bestuursleden van de in 1978 opgerichte Bond van Militair Kader (Bomika) arresteerden.

Arron dacht daardoor dat van het leger niets te duchten was, maar hij verkeek zich volledig op wat er al langer gistte binnen de Surinaamse Krijgsmacht (SKM): zowel officieren als groepen van onderofficieren smeedden plannetjes voor een of andere greep naar de macht. Sportinstructeur Desi Bouterse, die een kleine maand later met vijftien andere sergeanten een bliksemactie uitvoerde ter bevrijding van de drie gearresteerden en daarna het gezag overnam, was eenvoudig de eerste die handelde, na zich vergewist te hebben van de steun van enkele andere ontevredenen. Dat er doden vielen en dat het hoofdbureau van politie in vlammen opging, was genoeg om de rest van het leger, de regering en de politiemacht, die de regering trouw bleef, in stomme verbazing en met angst in de benen tot stilstand te brengen. Er was geen verder verzet en geen blijk van tegenmaatregelen of uitingen van afkeuring van de zijde van politici − die naar verluidt kort na de eerste acties voor het merendeel in verzekerde bewaring waren gesteld; een minister heeft op tijd kunnen vluchten. De bevolking was voor het merendeel eveneens zeer verrast, maar ook wel wat opgelucht, zodat zij niet zonder optimisme de verdere gebeurtenissen afwachtte.^[367]

De coupplegers handelden aanvankelijk met enige voorzichtigheid. Bouterse bleef bij voorbeeld zelf voorlopig op de achtergrond en liet een Nationale Militaire Raad (NMR) van negen leden, voorgezeten door Badrissein Sital (een van de bevrijde gevangenen), de nieuwe leiding van het land vertegenwoordigen. Terwijl deze NMR een politiek neutrale oproep deed aan ‘alle Surinamers, “ongeacht ras, religieuze overtuiging, politieke richting en beroep” zich beschikbaar te stellen voor het proces van “sociaal-economische, maatschappelijk en morele heroriëntatie” en de opbouw van Suriname’, werd PNR-politicus, Eddy Bruma (een vroege pleiter voor Surinaamse onafhankelijkheid), gevraagd een “burgerraad” te vormen, die de bestuurlijke taken op zich zou nemen (Buddingh’ 1999, p. 321, met dubbele aanhalingstekens vermoedelijk voor citaten uit het eerste communiqué van de coupplegers). De staatsgreep betitelden de putschisten dan ook al spoedig als een ‘ingreep’, een term die wel pastte: de grondwet was immers niet buiten werking gesteld, terwijl het parlement en president Ferrier in functie werden gelaten − wat de laatste nog van een vleugje legaliteit voorzag door bereid te zijn de burgerraad te installeren, die hij hardnekkig als een ‘interim-kabinet’ bleef aanduiden. Binnen drie weken leek vervolgens ook de NMR wat meer in de schaduw te treden, toen op 15 maart een burgerregering werd gepresenteerd onder leiding van Henk Chin A Sen − een medicus,  eveneens afkomstig uit de PNR, die weliswaar op geen enkele politieke ervaring kon bogen, maar met zijn Chinees-Creoolse achtergrond wel enig krediet had bij creolen zowel als hindoestanen (idem p. 322). Op 1 mei kwam diens regering met een regeringsverklaring, waarin een sterk pragmatisch programma werd onthuld gericht op een viertal ‘vernieuwingen’ op politiek-bestuurlijk, sociaal-maatschappelijk, educatief, en sociaal-economisch vlak. Bovendien werd de opmerkelijke aankondiging gedaan, dat er ‘omstreeks 1982 verkiezingen zouden worden gehouden − “tenzij gevoelige omstandigheden” dat zouden verhinderen’ (idem p. 323).

De eerste weken na de ingreep moedigden zodoende in het buitenland, net als in Nederland, een voorlopig afwachtende houding aan. Terwijl in Nederland de ministerraad van 29 februari 1980 uit gebrek aan gegevens nog geen definitief standpunt kon bepalen over wat er met de hulpverlening moest gebeuren,^[368] hadden de Vaste Commissies voor Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking van de Tweede Kamer reeds op 27 februari overleg met de betrokken ministers, bij welke gelegenheid het gewelddadige optreden van de militairen werd afgekeurd en ‘herstel van de democratische verhoudingen in Suriname’ werd aangewezen als prioriteit van de Nederlandse regering (Groot 2004, p.175). Tijdens het daarna plaatsvindende plenaire debat in de Tweede Kamer werd de staatsgreep weliswaar ondubbelzinnig afgekeurd, maar er was ook veel begrip voor het feit dat de voedingsbodem ervoor gelegen was in de ernstig verslechterde economische en politieke omstandigheden in Suriname; het land was zelfs in een toestand van ‘ontgoocheling en moedeloosheid’ beland, aldus VVD-woordvoerder Bolkestein. Het was dan ook opvallend dat de op diens voorstel aangenomen motie wel de hoop uitsprak op een spoedig herstel van de democratie in Suriname, eerbiediging van grondrechten en verkiezingen op korte termijn, doch niets zei over teruggave van de macht aan de regering-Arron (idem, p.176).^[369]

Tijdens de eerste discussies in de ministerraad had De Koning er al op aangedrongen de hulp niet te gebruiken als drukmiddel tegenover de nieuwe machthebbers.^[370] Die lijn volgend kon hij daarna het kabinet ervan overtuigen de benoeming van de regering-Chin A Sen aan te grijpen als aanleiding om het officiële contact met het land te herstellen. De vraag was wel of de positie van Sens regering niet te veel werd overschat. Want hoewel ook de regeringsverklaring daarna in Nederland goed in de smaak viel, bleek al daags daarna dat de macht in de schaduw, de NMR, niet alleen nog steeds actief was, maar ook geen middel schuwde.^[371] Dat plaatste de Nederlandse regering wel voor een dilemma, maar die knoop werd een week later doorgehakt ten gunste van het besluit de regering-Chin A Sen actief te ondersteunen ‘als tegenwicht tegen [de] militaire dictatuur’ en, in de woorden van De Koning, ‘om “verslechtering van het klimaat” te voorkomen’ (idem p.178). De minister beloot vervolgens om in juni 1980, op de terugreis van zijn bezoek aan Colombia, in Suriname te gaan praten over ‘continuering van de ontwikkelingsrelatie’ (idem, p. 180, en IS 1980, p. 249).

Dit laatste schikte uiteraard ook de militaire machthebbers in Suriname. Maar anders dan verwacht namen die dit bezoek graag te baat als een gelegenheid om tevens hun eigen aanzien bij de bevolking op te krikken. Ze bedachten daarvoor een ‘breekpunt-scenario’, zoals ambassadeur Vegelin van Claerbergen (die in 1978 Leopold had opgevolgd) achteraf vermoedde: de minister zou worden geconfronteerd met een eis die het kabinet-Den Uyl nooit had ingewilligd: het waardevast maken van de Nederlandse verdragshulp (Groot 2004, p.181). Kregen zij hun zin, dan zou de triomf groot zijn, en als het werd afgewezen, zou dat de machthebbers gelegenheid bieden nationalistische sentimenten op te porren en zich versterkt te positioneren als de nationale leiding van Suriname.

En zo ging het inderdaad. Toen De Koning op 28 juni arriveerde had hij een niet onaardig aanbod in zijn tas: f. 500 mln. ter financiering van Chin A Sens ‘urgentieprogramma.’ Maar hij kreeg niet de kans dat nader toe te lichten, want de Surinaamse onderhandelaars kwamen reeds op Zanderij met de wens eerst te willen praten over de waardevastheid. De Koning ontried dat eerst, en weigerde vervolgens ook bij de echte besprekingen ‘ronduit’, en op grond van correcte argumenten, de hulp waardevast te maken − waarna hij machteloos moest ondergaan dat de Surinamers niet bereid waren over andere onderwerpen te praten. Nadat het overleg gestaakt was, kon de minister slechts lijdzaam toezien hoe leden van de NMR voor snel opgetrommelde menigten en in wilddemagogische toespraken voor zijn hotel hem persoonlijk en de Nederlandse regering de schuld in de schoenen schoven − zoals Het Vrije Volk kopte: ‘De Koning kwam als Sinterklaas, maar ging als Zwarte Piet’ (idem p.180-182, en MinBuza 1980b, p.106).^[372]

De militairen slaagden er echter niet in het opgeklopte enthousiasme van de bevolking lang vast te houden. De al eerder gebleken rivaliteiten binnen de NMR en tussen deze en de burgerregering namen na De Konings bezoek verder toe, zodanig dat Bouterse, inmiddels opgeschaald tot ‘opperbevelhebber’ van de krijgsmacht, in augustus 1980 besloot meer macht naar zich toe te trekken. Met de smoes dat er weer een tegencoup dreigde riep hij op 13 augustus de noodtoestand uit en liet hij drie leden van de links-radicale vleugel van de NMR oppakken en samen met een dertigtal andere ‘verdachten’ vastzetten in de Santo Boma-gevangenis − waar ook de meeste andere politieke gevangenen van het regiem verbleven. Tegelijkertijd, waarschijnlijk om de aandacht af te leiden, maar ook om de schijn te wekken dat de oppositie van rechts eveneens werd uitgeschakeld, werd de grondwet opgeschort, het parlement ontbonden, en president Ferrier afgezet (Kroes 1981, p. 277-278; Groot 2004, p.182-183).^[373]

Bouterse had zich volgens Buddingh’ met deze ‘administratieve coup’, in feite fase 2 van de staatsgreep, ontdaan van de NMR en zich samen met zijn plaatsvervanger Horb ‘in het centrum van de macht weten te manoeuvreren’ (1999, p. 325). En dat omvatte niet alleen het leger, waar zijn positie intussen onaantastbaar leek, maar ook de burgerregering. Zijn greep daarop kwam via de van hem afhankelijke André Haakmat, de kort na de coup uit Nederland overgekomen advocaat, die eerst regeringsadviseur was en nu gebombardeerd werd tot vice-premier en minister met maar liefst vier cruciale portefeuilles: Justitie, Politie, Defensie en Buitenlandse Zaken (volgens Groot 2004, p.183). Omdat Chin A Sen tegelijkertijd zowel de premiers- als de presidentsfunctie kreeg te vervullen, ontstond hiermee een ‘triumviraat’, zoals De Groot zegt (idem) − maar wel een van zeer korte duur, zoals de meeste in de geschiedenis: dat rondom legerleider Bouterse werd al binnen vier maanden een tweemanschap van zeer ongelijken door het plotselinge vertrek van Haakmat naar het buitenland (idem p. 188).

Alsof zij met de augustus-gebeurtenissen in Paramaribo niets te maken had, bleef de Nederlandse regering intussen haar hoop vestigen op Chin A Sens invloed − en daarom nog steeds gereed om te doen wat De Koning reeds kort na de mislukte besprekingen in juni-juli had gesteld in zijn MvT voor 1981: bereid ‘om via een herschikking van de resterende MOP-gelden te komen tot een financiële ruimte van 500 miljoen gulden voor de uitvoering van het urgentieprogramma van de regering-Chin A Sen’ (MinBuza 1980b, p.106). Na wat voorbereidende sonderingen, en een zo goed als complete wisseling van de personele samenstelling aan beide zijden, kon in september 1980 weer met enige serieusheid worden begonnen met het overleg in de CONS.^[374] De vijftiende bijeenkomst (16 tot 20 september 1980, in Paramaribo, zoals voortaan ieder kwartaal gedaan zou worden), verliep zelfs ‘in een openhartige, zakelijke en coöperatieve sfeer.’^[375] Dat schijnt ook het geval te zijn geweest tijdens de (vervroegde) 16e CONS (26 tot 29 november), waarvoor vergelijkbaar positieve karakteriseringen (‘begripvolle en constructieve sfeer’) werden gebezigd (IS 1981, p. 42-45). Ook in 1981, tot aan het einde van De Konings OS-ministerschap, is er frequent verder vergaderd.

Maar de resultaten daarvan waren minder indrukwekkend dan de verschillende verslagen deden voorkomen (wat CONS-17 en 18 betreft, in IS 1981, respectievelijk p.171-173 en 301-304). Een deel van de moeilijkheden hing samen met de vele nauwelijks onderbouwde projecten in het urgentieprogramma en de verdere koerswending die links-radicale groepen in de lente van 1981 trachtten door te voeren, zoals onder andere neergelegd in het Manifest van de Revolutie van 1 mei 1981 (Buddingh’ 1999, p. 326). Daarover was echter ook veel intern Surinaams meningsverschil, met de legerleider voortdurend laverend tussen (tijdelijke) bondgenoten en (potentiële) tegenstanders. In elk geval liet de Nederlandse regering in het ministersoverleg dat op 7 mei 1981 in Den Haag plaatsvond, weten de door sommigen gewenste koersveranderingen slechts als ‘één van de opties’ te willen aanvaarden, zoals in De Konings laatste MvT werd gesteld (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 93). Volgens De Groot mislukte dit ministersoverleg dan ook ‘volkomen’, en verkoelde de relatie daarna verder door ‘maandenlange’ onenigheid over de conclusies van de besprekingen. Door dit laatste verliep ook de 18e CONS in de maand daarna in werkelijkheid uiterst moeizaam en ‘allesbehalve harmonieus’ (2004, p.188-189).

Ik weet niet of De Koning in zijn laatste maanden als OS-minister nog in het geweer moest komen voor iets in het Surinamebeleid, maar waarschijnlijk waren de uitgebreide terugblik op de uitkomsten van de besprekingen sinds de staatsgreep in de bovengenoemde MvT, en de kort daarvoor aan het parlement aangeboden evaluatienotitie over de periode sinds de onafhankelijkheid wel de laatste officiële teksten over Suriname die onder De Konings gezag verschenen: terwijl er in de MvT nauwelijk of geen echt evaluerende of anderszins opiniërende opmerkingen werden gemaakt,^[376] waren echter ook de constateringen in de notitie nogal bedekt en aan de behoedzame kant.^[377] Het lijkt er dan ook op dat De Koning het tegen het einde van deze periode niet opportuun vond zijn (vermoedelijk grote) zorgen omtrent de toekomst van de samenwerkingsrelatie met Suriname openlijk te etaleren.

Het beleid van de Nederlandse regering na de staatsgreep om door middel van steun aan Chin A Sen de greep van Bouterse te verzwakken en zo herstel van de democratie te bevorderen, werd uitzichtloos toen in december 1981 de verhouding tussen beiden kemphanen feitelijk stukging en Sen op verzoek van de laatste op 5 februari 1982 aftrad (Buddingh’ 1999, p. 328). Er is in latere jaren wel de kanttekening gemaakt dat de Nederlandse steun aan de premier-president onvoldoende overtuigend was. Echter, nog afgezien van de vraag hoe die dan overtuigender had gekund zònder de militairen in het vaarwater te komen, of hen zelfs een zekere erkenning te bezorgen, ik geloof ook niet dat De Konings beleid in dit opzicht tekort is geschoten.

Voor het overige kan mijns inziens van het algemene optreden van De Koning in het Surinamedossier worden gezegd, dat hij de juiste man op de juiste plaats was. Naast zijn reeds in paragraaf 7.1 genoemde persoonlijke kwaliteiten op politiek en bestuurlijk gebied en zijn vaderlijke onverstoorbaarheid, kwamen hem in de periode vóór de staatsgreep vooral zijn grote standvastigheid in zaken van principieel belang en zijn vermogen om vriendelijk, doch beslist nee te zeggen tegen wat hem onjuist leek, of wat niet was afgesproken, zeer van pas. Na februari 1980 werd echter alles zó veel moeilijker, dat het zelfs De Koning niet lukte de samenwerkingsrelatie weer in gunstiger banen te leiden.^[378] Grote fouten werden er niet gemaakt, maar dat kon niet verhinderen dat het onder zijn opvolgers volledig misging.^[379]

Tot slot de nog uitgestelde vraag uit de eerste sectie van deze subparagraaf (of Suriname misschien wel aan de criteria 2 en 3 van het concentratiebeleid voldeed?): Suriname voerde in deze periode niet eens een echt ontwikkelingsbeleid, dus zeker ook geen op herverdeling gericht beleid, terwijl in de jaren na de staatsgreep de mensenrechten zodanig werden verkracht dat het toen ook niet meer aan criterium 3 beantwoordde.

Overige ontvangende landen

Deze en de volgende sectie hebben het karakter van een opveegoperatie: de belangrijkste onderdelen en aspecten van het Nederlandse hulpbeleid in de periode-De Koning te behandelen, die in deze of de voorgaande paragraaf nog niet of onvoldoende aan de orde zijn geweest. Eerst een viertal thema’s betreffende de landen die van Nederland hulp ontvingen buiten de groep van de concentratielanden (waaronder ook de Nederlandse Antillen). In de laatste sectie van deze subparagraaf volgen dan enkele onderwerpen die op verschillende wijzen de problematiek van het bereiken van de Nederlandse doelgroepen belichten, zowel bij de concentratielanden als bij de overige hulpontvangers.

Verdere stijging van het aantal niet-concentratielanden:  Het aantal ontwikkelingslanden buiten de concentratielandengroep (in strikte zin, dus zonder Suriname en de Antillen bij deze laatste mee te tellen) dat in deze periode bilaterale hulp ontving, is tot en met 1978 reeds genoemd in het slot van voetnoot 33: in totaal 94 landen, waarvan de laatste twee er onder De Koning waren bijgekomen. Daarna kwamen er volgens dezelfde daar geciteerde bron in de jaren 1979 t/m ’81 nog zeven bij.^[380] Dat wil dus zeggen dat De Koning het aantal niet-concentratielanden minder sterk uitbreidde dan Pronk (die in 1973 begonnen was met 80 van die landen).

Een bekende groep binnen de niet tot de concentratielanden behorende hulpontvangende landen was die van de Minst-Ontwikkelde Landen, de MOL’s. Het Nederlandse beleid voor deze landen is echter reeds besproken in subparagraaf 7.2.5, bij de internationale conferentie over de MOL’s in de eindfase van De Konings periode, zodat hier kan worden volstaan met een verwijzing naar die sectie. 

De Nederlandse Antillen:  De grootste hulpontvanger buiten de concentratielanden bleven ook in deze periode nog altijd de Nederlandse Antillen, hoewel hun aandeel in het totaal van het ontwikkelingsbudget wel iets terugliep. Ook de primaire verantwoordelijkheid voor het Antillenbeleid berustte nog altijd bij een andere minister dan die voor Ontwikkelingssamenwerking − in dit ka-binet bij: Mr. A.P.J.M.M (Fons) van der Stee (CDA), die deze taak tot 5 maart 1980 combineerde met zijn eerste hoofdportefeuille van L&V, en daarna met die van Financiën. Het belangrijkste deel van diens aan de Antillen gewijde tijd ging zitten in het vervolg van de van het demissionaire Kabinet-Den Uyl geërfde discussie over Aruba, dat zich wèl van de Antillen wilde losmaken, maar niet van Nederland. Dit probleem werd in april 1978 voorgelegd aan een staatkundig overleg in Willemstad, Curacao, waarbij Aruba voor het eerst apart vertegenwoordigd was. In januari 1979 werd een Koninkrijkswerkgroep geïnstalleerd onder leiding van oud-premier Biesheuvel, die in augustus 1980 een advies uitbracht over de mogelijke relaties tussen de zes eilanden onderling en met de Antillen en Nederland, waarover in februari 1981 een Ronde-Tafel-Conferentie (RTC) begon. Die had na een of twee zittingen tot besluiten moeten komen, maar dat lukte niet voor het einde van deze kabinetsperiode, zodat het stokje overging naar Van Agt-2 (nu met Den Uyl, op Sociale Zaken en Werkgelegenheid, als de minister voor Antilliaanse Zaken).^[381]

De onderwerpen waarmee De Koning zich in deze periode als OS-minister bezighield met Antilliaanse zaken betreffen slechts de marge van de bovengenoemde politiek-staatsrechtelijke discussies over de toekomstige relaties. Net als Pronk wilde bijvoorbeeld ook De Koning, met het oog op de toen nog binnenkort verwachte onafhankelijkheid van de Antillen, alvast een vinger in de pap van Van der Stee’s hulpbeleid − in feite stelde hij de laatste zelfs voor dat beleid in afwachting van deze dekolonisatie voortaan ‘in gemeenschappelijke verantwoordelijkheid’ te bepalen. Van der Stee had daar echter geen oren naar: niet alleen vond hij De Konings ‘speculaties’ over een mogelijk spoedige onafhankelijkheid ‘wat overtrokken’, in zijn brief van 4 april 1978 haalde hij ook nog oud zeer uit de periode-Pronk boven water, dat volgens hem destijds een grotere rol had gespeeld in de problemen met Suriname, dan het argument dat De Koning nu noemde (Pronk zou voorafgaand aan de onafhankelijkheid ‘een te beperkte invloed’ hebben gehad ‘op het ontwikkelingsplan ten behoeve van Suriname’).^[382]

Aan zijn wens nauwer bij de ontwikkelingssamenwerking met de Antillen betrokken te worden herinnerde De Koning zijn ambtgenoot nòg eens toen hij hem in november 1979 een brief zond met kritiek op het vier maanden daarvoor gereed gekomen rapport van de Gemengde Commissie van Deskundigen (de Commissie-Hoetink-Römer, naar haar voorzitters) over de beleidsmogelijkheden in de jaren tachtig (De Konings brief is eveneens opgenomen in Dierikx et al., red., 2007, p. 452-453). Deze Commissie had de Nederlandse en Antilliaanse regeringen een bijna uitsluitend eilandelijke aanpak aanbevolen, met te weinig aandacht voor de economische omstandigheden en de mogelijkheden voor een grotere onderlinge samenwerking, zo luidde de kritiek. Dat de Commissie die aspecten vooral vanwege de politieke onhaalbaarheid bij de gegeven intereilandelijke spanningen genegeerd had, was De Koning weliswaar niet ontgaan, maar het economische belang van een echt geïntegreerd ontwikkelingsbeleid werd door hem duidelijk véél essentiëler geacht voor deze zeer kleine en open economieën met hun in hoge mate gelijkgerichte potenties. Ook dit laatste was misschien typisch voor een OS-minister, in tegenstelling tot een meer op traditie en praktisch politieke uitvoerbaarheid gerichte Kabna-visie.

Deze meningsverschillen tussen beide ministers zijn echter in de maanden en jaren daarna, toen de Antilliaanse onafhanklijkheid steeds verder achter de horizon verdween, in de vergetelheid geraakt − zoals de typische BuZa-standpunten misschien ook door De Koning geleidelijk aan ‘vergeten’ werden toen hij vier jaar later zelf minister van Antilliaanse Zaken werd.^[383]

Zuidelijk Afrika:  De onder het kabinet-Den Uyl begonnen bijzondere aandacht voor het Apartheidsregime in Zuid-Afrika en de andere landen in Zuidelijk Afrika werd onder het eerste kabinet-Van Agt geïntensiveerd voortgezet. De diverse ontwikkelingen in die regio waren daarvan een belangrijke oorzaak, en die maakten tevens dat het een blijvend onderwerp van actieve politieke inzet en controverse werd − zoals bijvoorbeeld bij de twee moties van de Tweede Kamer in juni 1980 waarin om een eenzijdige instelling van een olieboycot tegen Zuid-Afrika werd gevraagd, die de regering vervolgens weigerde uit te voeren.^[384] Voor de hulpverlening aan de regio werd echter wel een speciaal programma ingesteld binnen de OS-begroting, dat de lopende activiteiten ging bundelen en zorgde voor een verdere uitbreiding van dit voor niet-concentratielanden omvangrijke programma. In eerste instantie zou naast concentratieland Zambia de hulp vooral gericht worden op de slachtoffers van dekolonisatieprocessen, waaronder het financieren van reconstructie en rehabilitatie in Angola, Mozambique en het net onafhankelijk geworden Zimbabwe. Daarnaast was er binnen èn buiten Zuid-Afrika, en deels buiten het nieuwe programma, ook de steun aan niet-blanke bevolkingsgroepen en de in de buurlanden verblijvende vluchtelingen uit dat land en het nog administratief door Pretoria beheerde vroegere mandaatgebied Namibië, terwijl ook de oorspronkelijke vijf frontlijnstaten ten noorden van Zuid-Afrika en de daarna tot negen lidstaten uitgebreide Southern Africa Development Coordination Conference (SADCC) politiek en economisch werden gesteund in hun streven naar grotere weerbaarheid en verminderde afhankelijkheid ten opzichte van Zuid-Afrika.^[385] 

De verbredingsdiscussie:  Een verdere opening naar principieel andere vormen van samenwerking dan de geverontvanger-verhouding die in hulprelaties met ontwikkelingslanden de toon aangaf, vond in deze periode plaats toen De Koning aan prins Claus^[386] vroeg een inventarisatie te leiden naar verdere mogelijkheden voor zulke andere vormen in de relatie met India.^[387] Het rapport van dit onderzoek, dat in november 1980 beschikbaar kwam, noemde de term ‘verbreding’ slechts terloops,^[388] maar het werd wel de term waarmee in latere jaren naar dit soort van samenwerkingsinitiatieven werd verwezen.^[389] Dit rapport, dat mede na overleg met verschillende andere ministeries en met het bedrijfsleven en de wetenschappelijke wereld in Nederland tot stand was gekomen, leidde ertoe dat in februari-maart 1981 een stevige ambtelijke delegatie bestaande uit topfiguren van vier ministeries (Financiën, EZ, L&V en BuZa-OS) onder leiding van prins Claus een bezoek bracht aan India om daar te komen tot nadere concretiseringen van de ontwikkelde ideeën en, zo mogelijk, tot afspraken met in aanmerking komende Indiase autoriteiten. Na een aantal specialistische werkgroepbesprekingen en twee plenaire vergaderingen met een uit zeventien leden bestaande hoge Indiase delegatie werd tijdens dit bezoek een lijst met gemeenschappelijke conclusies overeengekomen, die uitzicht gaf op verdere onderhandelingen over nauwere samenwerking op diverse terreinen van economie, industrie, handel, kapitaalverkeer, wetenschap en techniek, en cultuur.^[390] De MvT voor 1982 vatte dit samen in een speciale paragraaf en presenteerde dit als een ‘nieuwe beleidsontwikkeling’ die beoogde de doelstellingen van de NIEO, zoals geconcretiseerd in de structuurnota, ook op bilateraal terrein vorm te geven (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 69-70). Naast de vermelding van enkele zeer ruime en vage voorwaarden waaraan ‘activiteiten in het kader van dit brede bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsbeleid’ moeten voldoen om in aanmerking te komen voor steun uit ontwikkelingsgelden,^[391] werd daarin ook aangekondigd dat zou worden nagegaan of een soortgelijke bredere samenwerking ook opportuun zou zijn voor andere concentratielanden (idem p.71).

De verbredingsgedachte bleef in de volgende ministersperioden een onderwerp waarop in het bijzonder twee partijen probeerden in te haken: binnen BuZa, degenen die de grotere verzakelijking die reeds bij de gemengde kredieten naar voren kwam, wilden doortrekken naar een zo groot mogelijk deel van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking; en buiten het ministerie, met name bij de andere departementen, het bedrijfsleven, de wetenschap en andere belanghebbenden, zij die aasden op subsidie uit de ontwikkelingspot voor hun eigen bezigheden in en ten behoeve van ontwikkelingslanden. Wat het verdere verloop van de verbredingsdiscussie betreft moet ik het hier laten bij de constatering dat de term ‘verbreding’ na verloop van tijd weer uit het discours verdween. Of dat gebeurde omdat deze pleidooien later momentum verloren, of juist succes hadden en daarom overbodig werden, verdient overweging – zoals ook de vraag in welke mate de er in meespelende pro-domo-overwegingen nieuwe oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond met zich meebrachten. 

Het bereiken van de doelgroepen

In paragraaf 7.2 hebben we al gezien hoe sterk De Koning benadrukte dat de sporen 1 en 2 van zijn beleid: respectievelijk de macro-emancipatie van ontwikkelingslanden in het geheel van de wereldeconomie en de micro-emancipatie van de mensen in deze landen, met gelijke prioriteit en goed op elkaar afgestemd behoorden te worden nagestreefd (zie de discussie daarover in de laatste twee secties van subparagraaf 7.2.2). Daarnaast hebben we in een sectie van de laatste subparagraaf (7.2.6) gezien dat de minister zich ook actief inliet met de internationale discussie over het basisbehoeftenbeleid, waarover Noord en Zuid collectief niet nader tot elkaar konden komen. In aanvulling daarop dient nog even te worden stilgestaan bij de wijze waarop Nederland de armste en anderszins verdrukte doelgroepen in de Derde Wereld probeerde te bereiken in het eigen hulpbeleid.

Zoals eerder betoogd is de hulpverlening daarvoor het meest geschikte instrument. De nota die De Koning in 1979 uitbracht, tegelijk met de structuurnota, richtte zich (zoals de titel suggereerde) dan ook op de Verbetering van de kwaliteit van de bilaterale hulp (hierna: de kwaliteitsnota).^[392] Als zodanig was dit een nadere uitwerking van Pronks Nota BOS, waarin het, blijkens de ondertitel, eveneens ging ‘om de kwaliteit van de Nederlandse hulp.’ Uit de titel van de nieuwe kwaliteitsnota is dus af te leiden dat De Koning Pronks beleid op dit punt niet alleen wilde continueren, maar ook verbeteren. Hoe wilde hij dat doen?

De kwaliteitsnota concentreerde zich op die ‘activiteiten waaraan van Nederlandse zijde iets kan worden gedaan’ (IS 1979, p.173). Als we het over de bilaterale hulp hebben, is dat een juiste en efficiënte benadering. Het eerste en belangrijkste dat Nederland in eigen hand had: de keuze van enerzijds de landen waaraan de hulp wordt verstrekt, en anderzijds de activiteiten aldaar en de partijen waarmee wordt samengewerkt opdat die hulp een maximaal ontwikkelingsrendement krijgt, werd echter volledig buiten beschouwing gelaten. Dat was misschien begrijpelijk, omdat de landenkeuze al grotendeels vastlag – na de concentratielandendiscussie in 1978, terwijl de overige ontvangende landen van jaar tot jaar slechts marginaal varieerden. Daardoor lag dus ook het merendeel van de projecten en programma’s in de diverse landen, die veelal een meerjarig karakter hebben, in hoge mate vast, wat uiteraard ook gold voor het merendeel van de mensen en instanties met wie werd samengewerkt.

Door dit soort keuzen niet als onderdeel van het streven naar kwaliteitsverbetering mee te nemen was deze nota niet alleen beperkt van opzet, het betekende ook dat de verbeteringen die werden beoogd vooral moesten komen van wijzigingen in de werkwijzen, de procedures en de bezetting van het Nederlandse apparaat, zowel in De Haag als op de ambassades in ontvangende landen. Dat de regering het voornemen had daarin verbeteringen aan te brengen betekende natuurlijk wel iets, en de nota bracht daarover zeker ook nuttige en verstandige dingen naar voren. Maar het was slechts een deelaanpak, waarbij veel van wat afhankelijk was van de instemming en medewerking van autoriteiten en doelgroepen in ontwikkelingslanden buiten beschouwing bleef. Zodoende werd niet duidelijk of en in welke mate deze veranderingen aan Nederlandse kant zouden bijdragen aan de gewenste kwaliteitsverhoging van de bilaterale hulp.^[393]

De kwaliteitsnota had het overigens niet alleen over het beter bereiken van de doelgroepen, maar besprak ook bilaterale hulpactiviteiten die gericht waren op verdere verzelfstandiging van de ontvangende landen − het eerste spoor van het tweesporenbeleid. Hoewel bij deze macrohulp niet in eerste instantie, of zelfs helemaal niet, op verdelingsaspecten wordt gelet, meende de nota toch dat er een ‘dubbele garantie’ was dat ook in dit geval die aspecten wel tot hun recht kwamen. Die bewering was echter zo slecht onderbouwd dat zij bij nadere analyse onmiddellijk door de mand viel.^[394] De nota stelde in haar eerste gedeelte wel dat ‘binnen de bilaterale hulp het accent moet liggen op directe steun aan de doelgroepen van het ontwikkelingsbeleid’ − allereerst omdat ‘de situatie in veel ontwikkelingslanden dermate miserabel is dat directe armoedebestrijding hoge prioriteit verdient’, en in de  tweede plaats omdat de landenemancipatie ‘in hoofdzaak door (…) macro-economische maatregelen tot stand moet komen’ (idem p. 351). De vraag was echter wat hiermee precies werd bedoeld ^[395] en of dit accent ook impliceerde dat het grootste deel van de hulp zou worden gericht op de doelgroepen. Nergens werd namelijk aangegeven hoeveel van de hulp bedoeld zou zijn voor de macro-economische doeleinden − ook wel aangeduid als ‘indirecte armoedebestrijding’ − en hoeveel voor de directe bestrijding daarvan. Dat en de voortdurend benadrukte gelijke prioriteit van beide sporen maakten het dan ook niet aannemelijk dat binnen de hulp het accent − in de betekenis van: hoge prioriteit − inderdaad bij de doelgroepen zou komen te liggen.^[396]

Er waren nog meer nota’s die De Koning in deze periode uitbracht; twee ervan dienen nog even genoemd te worden vanwege hun relevantie voor de in deze sectie besproken problematiek. De potentieel belangrijkste was misschien wel de reeds in subparagraaf 7.2.3. genoemde mensenrechtennota, samen met Van der Klaauw, die in mei 1979 uitkwam. Er stonden in principe belangwekkende uitgangspunten en beleidsvoornemens in, maar de voornaamste zwakte was dat deze nota, of beter gezegd: de uitvoering ervan, geen tanden had, en ook niet consequent en voldoende doortastend werd toegepast.^[397]

Eveneens van belang voor de doelgroepen van het ontwikkelingsbeleid was de nota die De Koning publiceerde over de wereldvoedselproblematiek, vermoedelijk in het najaar van 1980.^[398] Het was een nadere uitwerking van hoofdstuk VIII van de structuurnota, en verwerkte tevens enkele meer recent verschenen internationale studies en adviezen over het voedselprobleem.^[399] En het beleid combineerde zowel multilaterale als bilaterale vormen van aanpak. De NAR, die er na het einde van De Konings OS-termijn een advies aan wijdde, onderschreef het streven van de minister naar geleidelijke verhoging van het landbouwaandeel in de OS-begroting, maar maakte wel de kanttekening dat de in voorbereiding zijnde integratie van de buitenlandse dienst ertoe zou leiden, dat de voor de uitvoering van dit voedselbeleid benodigde specifieke deskundigheid ‘in onvoldoende mate kan worden opgebouwd’ (NAR 1981d, respectievelijk p. 87 en 88; cursivering toegevoegd).^[400]

Ik heb het nog niet gehad over de rol van particuliere organisaties in het beter bereiken van de doelgroepen van het ontwikkelingsbeleid van de Nederlandse overheid. Eerst de (vier) Nederlandse organisaties die betrokken zijn bij het Medefinancieringsprogramma (MFP) − kortweg: de MFO’s (Cebemo, ICCO, Novib en Hivos vanaf 1 januari 1978). De eerste drie zochten al jaren naar meer beleidsvrijheid tegenover DGIS en een vermindering van de bureaucratische rompslomp in het toezicht. In april 1977 stond Pronk enige versoepeling in de procedures toe, maar niet het fundamenteel andere financieringssysteem dat zij voorstelden.

Met de komst van het kabinet-Van Agt-1 konden zij het opnieuw proberen − of beter gezegd: hopen dat hun eerder in het CDA gestoken lobbywerk vrucht zou dragen. Bij De Koning vonden zij een willig oor. Niet alleen zorgde die ervoor dat in de regeringsverklaring nadrukkelijk werd gesteld, dat in het OS-beleid ‘meer dan tot nu toe’ zou worden ‘samengewerkt met particuliere organisaties’ (en het bedrijfsleven), hij verhief deze kabinetsintentie ook tot de ‘grondslag’ van zijn eigen beleid, zo zei hij later (IS 1978, respectievelijk p. 7 en 411). En De Koning deed dat, onder andere, omdat − zoals hij al had aangegeven in zijn kennismakingsinterview in hetzelfde blad − ‘we immers kunnen constateren dat particuliere organisaties mogelijkheden hebben, die de overheid niet heeft, in het bereiken van met name de armste groepen in een aantal ontwikkelingslanden’ (IS 1978, p. 27).

Dat particuliere instanties over zulke mogelijkheden beschikken werd destijds ook in bredere kring aangenomen, maar of die inderdaad maximaal werden benut was een vraag waarop nog niet een op feiten berustend antwoord was gegeven. Opmerkelijk was dan ook dat, toen negen maanden later de eerste blijken van het tegendeel naar voren leken te komen, De Koning daarin niet zeer geïnteresseerd was (zoals verderop zal blijken) en onverstoorbaar doorging op de in de regeringsverklaring aangegeven weg.^[401] Dat bleek toen hij in november 1978 tijdens het begrotingsoverleg met de Tweede Kamer welwillend reageerde op het verzoek van de vier MFO’s om overleg te beginnen over een nieuw financieringsmodel, een model dat meer uitging van vertrouwen in de eigen verantwoordelijkheid van de particuliere sector. In augustus 1979 werd onder leiding van ex-DGIS Meijer een akkoord bereikt met de MFO’s over een subsidie– of programmafinancieringsmodel. Nadat dit op 29 februari 1980 door de ministerraad voorwaardelijk was aanvaard, wist De Koning het op 14 mei 1980 door de VCO te loodsen (waar alleen de PvdA met principiële bezwaren kwam − Tweede Kamer 1980a, p. 3-4). Vier dagen later kon hij in zijn brief aan de MFO’s zelfs meedelen, dat hij had besloten het nieuwe financieringssysteem ‘met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1980 in te voeren’ (MinBuza 1980b, p.143).^[402]

Het hoofdkenmerk van het nieuwe stelsel, dat overigens voor een proefperiode van vier jaar was afgesproken,^[403] was, dat de MFO’s voortaan niet meer voor elke projectaanvraag die zij van hun partnerorganisaties in ontwikkelingslanden ontvingen en vervolgens ter beoordeling aan DGIS voorlegden, voorafgaande goedkeuring nodig hadden: in het vervolg moesten zij die aanvragen zelf finaal beoordelen en onder hun eigen verantwoordelijkheid (laten) uitvoeren, terwijl zij de financiering daarvan konden bekostigen uit de hun jaarlijks door het ministerie beschikbaar gestelde voorschotten. De omvang daarvan zou afhangen van het jaarlijks in de begroting opgenomen bedrag voor het MFP, dat volgens een overeengekomen verdeelsleutel zou worden toegewezen aan elk der deelnemende organisaties.^[404]

Het feit dat het ministerie bereid was de gelden voortaan zonder voorafgaande projectsgewijze beoordeling toe te wijzen impliceerde echter niet dat de MFO’s volledig carte blanche kregen. Door hun akkoord met de minister waren zij namelijk gehouden te werken in overeenstemming met de drie beleidsuitgangspunten die in diens brief waren genoemd, zoals zij eveneens gebonden waren aan zowel de zes prioriteiten die daarbij onlangs waren overeengekomen, als aan de zeven projectcriteria die reeds in 1977 met Pronk waren afgesproken. Daarentegen hadden de MFO’s niet meer de voorheen vereiste regeringsinstemming van het ontvangende land nodig − De Koning wees daar zelf op in de VCO (Tweede Kamer 1980a, p.1-2). Wel dienden de MFO’s zich te onthouden van ‘activiteiten gericht op het ondermijnen van de politieke onafhankelijkheid van een staat, of het ten val brengen van een wettige regering met onwettige middelen’ − zaken waarbij overigens de eventuele mening van de regering van het ontwikkelingsland getoetst zou worden aan ‘internationale standaarden’ (idem p. 8). En als er twijfel was over de interpretatie of de toepassing van een van deze bepalingen, of over de mogelijk nadelige gevolgen van een project ‘voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid,’ dan zou de MFO zelf het initiatief moeten nemen voor overleg met de minister, en niet tot financiering mogen overgaan voordat hierover de noodzakelijke helderheid zou zijn ontstaan (idem p. 9).

Hoewel dit geheel van bepalingen en afspraken wel een indruk gaf van wat de voornaamste bedoelingen waren van het MFP en waaraan de betreffende MFO’s zich grosso modo te houden hadden, waren tegelijkertijd veel van de gebezigde formuleringen dermate ruim en rekbaar dat het de vraag was of zij hen veel in de weg zouden leggen.^[405] Daarenboven was evenmin duidelijk in hoeverre de vier MFO’s zich dienden te houden aan het doelgroepenbeleid zoals dat onder andere in de kwaliteitsnota van 1979 was omschreven. Eén passage in de brief van De Koning leek dat wel te suggereren, maar letterlijke stond er alleen dat het om het doelgroepenbeleid ging dat de MFO’s al zelf voerden.^[406]

Er was over de werkelijke bestedingspraktijken van deze maatschappelijke organisaties destijds publiekelijk nog niet veel bekend. Alleen de geschiedenis van de twee christelijke MFO’s − te weten: het feit dat zij in de jaren zestig door hun kerken in Nederland werden opgericht om verwante kerkelijke en daaraan gerelateerde particuliere organisaties in ontwikkelingslanden met geld en andere dienstverlening te steunen − duidde erop dat ook voor hen de aandacht voor de armste groepen in die landen pas ontstond in het begin van de jaren zeventig.^[407] En ook de Novib, hoewel die van oorsprong vrijer te werk kon gaan bij de keuze van partners in de Derde Wereld, richtte zich niet vanaf haar oprichting exclusief of in hoge mate op de armste groepen.

Dit laatste werd bevestigd door een artikel dat een Novib-medewerker, drs. S. van Wichelen, publiceerde in de Internationale Spectator van september 1978 naar aanleiding van een door hem uitgevoerd evaluatie-onderzoek van het programma van de Novib in Indonesië in 1967-’76. Op basis van de daarin gevonden gegevens concludeerde de auteur, dat wat dit programma betrof de stelling dat het MFP op de kansarmen was gericht ‘in feite een mythe was’, een conclusie die hij ook wel durfde te generaliseren tot Cebemo en ICCO en tot wat zij en Novib deden in de rest van de Derde Wereld.^[408] Deze evaluatie van Novib leverde dus wel iets op waarmee DGIS bij de besprekingen over het programmafinancieringsmodel in 1979 en ’80 iets had mogen doen − wat in elk geval in eerste instantie niet het geval schijnt te zijn geweest.^[409]

Vanzelfsprekend waren de vier MFO’s blij met het nieuwe financieringssysteem. Het gaf hun weliswaar veel werk en een grotere eigen verantwoordelijkheid, maar het verloste hen ook van tijdrovende en in wezen overbodige procedures met de ambtenarij in Nederland en met de ambassades in de landen waarin zij actief waren. Hun opluchting klinkt dan ook door in de woorden van Bos en Prince − waarvan de eerste tot 28 februari 1981 directeur was van ICCO, waarna De Koning hem chef maakte van de directie die onder andere met de begeleiding van het MFP was belast − toen zij het nieuwe beleid aanduidden als de ‘pacificatie van 1980’ (Bos & Prince 1999, p.179). Het verloste ook de overheid van onnodig werk en van een nauwelijks verantwoorde formele verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het MFP, zoals De Koning in de VCO had betoogd. Ook had de bewindsman vermoedelijk wel gelijk met zijn veronderstelling, dat de MFO’s meer en betere mogelijkheden hadden om de armste groepen te bereiken dan de overheid. Maar of de overheid wel wilde dat zij die mogelijkheden maximaal gebruikten, èn of de MFO’s zelf wel bereid en in staat waren ze volledig te benutten, bleef (met verwijzing naar de weinig verplichtende richtlijnen in de brief van 19 mei 1980 en de eerste blijken van het tegendeel in de Indonesië-evaluatie van Novib) vooralsnog de grote vraag.

Het was dan ook wel dringend gewenst dat de bij dit financieringsmodel passende verantwoording achteraf serieus werd aangepakt, door zowel de subsidiërende als de uitvoerende partijen. Een goede en periodieke evaluatie en inspectie, zowel van de MFO’s en hun projecten afzonderlijk als van hun programma’s en het MFP als geheel, was daarvoor een eerste vereiste (zie daarover de sectie van subparagraaf 7.3.4 over evaluatie en inspectie).

Ook het werk van de Stichting Nederlandse Vrijwilligers (SNV), een eigensoortige samenwerkingsvorm tussen overheid en particuliere organisaties, fungeerde als waarnemend casu quo vervangend voor ontwikkelingstaken waarvoor de overheid zich zelf minder geschikt achtte − bij voorbeeld: het werken ‘aan de basis van de samenleving’, zoals onder andere in de nota BOS van Pronk werd opgemerkt (MinBuza 1976c, p.43). De in 1977 door het SNV-bestuur vastgestelde nota over het nieuwe beleid van de Stichting werd vier jaar later, in februari 1981, wel geactualiseerd, maar niet principieel veranderd, aldus de MvT voor 1982 (MinBuza 1981d, nr. 2, p.138). In de tussenliggende jaren werd wel een aantal concentratielanden van de SNV-lijst geschrapt, terwijl andere, voornamelijk armere landen, eraan werden toegevoegd, zodanig dat er in 1981 nog 12 SNV-concentratielanden waren overgebleven. In deze landen waren in totaal 80 procent van de uitgezonden vrijwilligers werkzaam (idem, p.137), terwijl de overige 20% te werk waren gesteld in 12 andere ontwikkelingslanden, die om een of andere reden niet tot de SNV-concentratielanden behoorden. Het totale aantal uitgezonden vrijwilligers nam toe van 378 per ultimo 1979 tot, naar verwachting: 465 à 475 per 1 december 1981. Ruim de helft daarvan zat toen in MOL’s (idem).

Verder waren er in eerste jaar van deze periode ook weer bestuurlijke problemen, deels dezelfde als die in de vorige periode. Die hadden onder andere tot gevolg dat de particuliere organisaties verenigd in het JVC in 1978 uit de SNV stapten. De Koning vond echter dat dit niet tot gevolg mocht hebben dat de door deze organisaties uitgezonden vrijwilligers onder andere condities zouden moeten werken dan die van de SNV, zodat hij op 7 maart 1979 voor de eersten een suppletieregeling aankondigde die de verschillen grotendeels wegwerkte (Dierikx et al., red., 2007, p. 303, noot 7; voor andere details, ook MinBuza 1979c, nr. 2. p.134). Toen na deze crisis de SNV opnieuw in rustiger vaarwater kon doorgaan, kreeg desondanks haar voorzitter, prins Claus, nog steeds signalen zich met minder politiek gevoelige onderwerpen bezig te houden (onder andere ook van premier Van Agt − volgens Bieckmann 2004, p.160). Formeel bleef Claus nog een tijdje aan, maar hij liet het praktische voorzitterswerk al vanaf 1979 over aan zijn vice-voorzitter, de oudvrijwilliger Bert Barten, aan wie hij de leiding pas in mei 1980 officieel overdroeg.

Tot slot zij nog vermeld dat er in het bestuur en onder de SNV-staf uiteraard regelmatig werd gediscussieerd over de vraag of het hoog in het vaandel staande doelgroepenbeleid wel kon worden waargemaakt en of, en hoe, er wat aan verbeterd kon/moest worden. Maar met een serieuze evaluatie van onder andere dit aspect van de vrijwilligersinzet kon pas in 1984 een begin worden gemaakt.^[410]

7.3.3 Ontwikkelingssamenwerking, bedrijfsleven en economische structuur

De drie economische deelterreinen van het ontwikkelingsbeleid die in de analoge subparagraaf 6.3.3 van het vorige hoofdstuk zijn behandeld, komen in deze subparagraaf opnieuw aan de orde, nu mede aan de hand van de vraag wat De Koning deed met de door Pronk ingevoerde wijzigingen op elk van deze deelterreinen. Op ieder deelterrein komt een van de drie rollen naar voren die het Nederlandse bedrijfsleven speelt in het kader van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de overheid.

In de eerste sectie is dat de rol van leverancier van goederen en diensten waaraan de ontwikkelingslanden die van Nederland hulp ontvangen, die hulp kunnen of moeten besteden. Dit ‘moeten’ is onder andere afhankelijk van de aard van de hulp of de wijze waarop die is aangeboden (al of niet gebonden) en van de nadere besluiten die vervolgens in direct bestedingsoverleg met de autoriteiten van het ontvangende land worden genomen.

In de tweede sectie gaat het om Nederlandse ondernemingen die, al of niet met behulp van faciliteiten van de overheid, directe bedrijfsinversteringen verrichten in ontwikkelingslanden, en de taken die de in de vorige periode gewijzigde FMO in dat verband zal kunnen vervullen.

En in de derde sectie gaat het om de rol van Nederlandse bedrijven als producenten in Nederland en de mogelijkheden die De Konings voorganger creëerde om de ontstane productiestructuur van de Nederlandse samenleving zodanig te veranderen dat de export- en ontwikkelingskansen van arme landen kunnen toenemen.

Hulpbinding en bestedingsbeleid

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat Pronk in zijn voorlaatste MvT (voor 1977) kwam met een opvallende verandering in het traditionele pro-ontbindingsstandpunt van Nederland: er zou met ontbinding van de hulp niet (meer?) verder worden gegaan dan wat internationaal was overeengekomen tussen de DAC-landen.^[411] En die houding leek een jaar later (in zijn laatste MvT) te zijn omgeslagen in actieve oppositie tegen recente ontbindingsvoorstellen van de zijde van de Amerikaanse regering. Terwijl de reden voor deze beleidswijziging van Pronk − de verslechterde werkgelegenheidssituatie in Nederland − ook in de periode van minister De Koning nog bestond, en de werkeloosheid in 1978 zelfs weer verder toenam (Toirkens 1988, p.151), volgde De Koning Pronks slechte voorbeeld toch niet helemaal.

De nieuwe OS-minister probeerde namelijk in de ‘high level meeting’ van de DAC in november 1978 de vastgelopen internationale discussie over de ontbinding van de hulp weer op gang te brengen door voor te stellen de partiële ontbinding, die tot op dat moment voor ontwikkelingslanden alleen gold voor leningen, uit te breiden met schenkingen. Hoewel niet duidelijk is hoe het voorstel precies luidde,^[412] en ik evenmin heb kunnen achterhalen of Nederland dit uitsluitend op eigen houtje voorstelde en of, en hoe, andere landen erop reageerden,^[413] heeft Nederland het wèl met onmiddellijke ingang toegepast in het eigen beleid, zij het dan alleen voor de MOL’s.^[414]

Of andere DAC-landen misschien later dezelfde partiële ontbindingsmaatregel hebben genomen, of mogelijk zelfs verder zijn gegaan, heb ik echter niet kunnen achterhalen. Evenmin of Nederland daarvoor nog geijverd heeft, al lag dat volgens het in noot 412 genoemde persbericht wel in de bedoeling. Desalniettemin was het te loven dat De Koning de Nederlandse maatregel niet heeft laten wachten op de deelname van andere rijke landen. Hij brak daarmee met de houding van het kabinet-Den Uyl, dat niet verder wilde gaan dan wat internationaal kon worden overeengekomen. In die zin toonde De Koning zich dus wel ‘plus Pronkien’ dan Pronk zelf, die de financiële hulpschenkingen aan MOL’s wèl volledig gebonden moest blijven aanbieden.^[415]

Overigens was de stap verder van De Koning, hoewel principieel juist en een goed voorbeeld voor andere donorlanden, geen maatregel die Nederland veel kostte: in hoofdzaak profiteerden alleen de vijf MOL’s onder de Nederlandse concentratielanden ervan: Bangladesh, Boven-Volta, Noord-Jemen, Soedan en Tanzania. Terwijl ten aanzien van verdergaande maatregelen op ontbindingsgebied − bijvoorbeeld: totale ontbinding voor alle ontwikkelingslanden, om te beginnen bijvoorbeeld alleen in EG-verband − het kabinet-Van Agt blijkbaar nog steeds wèl vasthield aan de van het vorige kabinet overgenomen voorwaarde: ‘dat Nederland slechts aan een internationale (…) ontbindingsovereenkomst zal deelnemen indien deze (…) een gelijkwaardige inspanning van alle deelnemende landen inhoudt.’ Dit schreef De Koning althans in zijn Spectator-artikel (Koning 1978, p.718).

Hoewel verwacht mag worden dat kleinere donorlanden die relatief veel hulp geven, maar niet zo’n sterke concurrentiepositie hebben, minder zullen profiteren van algehele ontbinding dan grote, concurrerende landen die weinig geven,^[416] was deze voorwaarde − die ook door andere landen werd gesteld, een grote belemmering voor het bereiken van internationale overeenstemming. De vrees zich door eenzijdige ontbindingsmaatregelen in de vingers te snijden als andere donoren er niet aan mee zouden doen, had de internationale ontbindingsdiscussie altijd al belemmerd. Maar de eis dat er bij gezamenlijke maatregelen geen ongelijke verdeling van voor- en nadelen zou mogen ontstaan, maakte het bereiken van consensus nòg lastiger. En daar kwam dan nog bij dat die voor- en nadelen steeds moeilijker te identificeren waren door de steeds meer om zich heen grijpende informele vormen van hulpbinding, met name de toenemende gemengde kredieten. In de economisch moeilijke jaren van toen waren de landen veel meer bezig met pogingen om desnoods dan maar met ad hoc maatregelen de eigen werkgelegenheid en exporten een handje te helpen, dan met elkaar samen te werken en zelf de marktgerichte adviezen na te leven die zij aan ontwikkelingslanden voorhielden.^[417]

In de volgende jaren van de periode-De Koning kwamen dan ook geen nieuwe internationale ontbindingsafspraken meer tot stand. En nieuwe Nederlandse initiatieven of voorstellen bleven eveneens uit. Ook viel het op dat noch de structuurnota van 1979, noch de op de EG toegespitste Nederlandse versie daarvan uit 1980 en het verkorte uittreksel daar weer van van 1981 iets over ontbinding te melden hadden; zelfs de principiële wenselijkheid ervan kwam er niet in voor!^[418]

Internationaal trad er op 1 april 1978 wel op een aanverwant terrein een akkoord tussen de DAC-landen in werking, dat ging over de van overheidswege verstrekte of gegarandeerde exportkredieten, al of niet met (gedeeltelijke) financiering vanuit OS-begrotingen. Daarin werden onder andere minimumrentetarieven en maximumterugbetalingstermijnen afgesproken, variërend naar drie categorieën importerende ontwikkelingslanden (DAC 1978, p. 116). Maar voor de met deze kredieten concurrerende gemengde kredieten, die vanaf 1981 aanzienlijk werden uitgebreid, kon pas in juni 1983 een set van ‘Guiding Principles’ − een nogal softe vorm van regelgeving − worden overeengekomen (DAC 1983, p. 71-72).

Wat gebeurde er in deze periode met het Nederlandse bestedingsoverleg met hulpontvangende landen, een van de plaatsen waar de informele binding zich manifesteert?^[419] De zinsnede uit de regeringsverklaring die aankondigde dat het kabinet-Van Agt-1 ‘meer dan tot nu toe’ zou samenwerken met ‘het bedrijfsleven’ (IS 1978, p.7), riep bij sommigen de verdenking op, dat de zeggenschap over het bestedingsbeleid, die Pronk op EZ had veroverd en niet zonder moeite kon worden behouden, onder De Koning weer snel zou verwateren ten gunste van leveranties door Nederlandse bedrijven. Hoe ging De Koning om met zijn bevoegdheden bij het bestedingsbeleid, en wat kwam er terecht van zijn pogingen om ad hoc iets van de bindingsnadelen te ondervangen?

Over de enige bron die echt details van het bestedingsbeleid boven water wist te halen: Hoebink 1988, maar dan alleen met betrekking tot zijn twee gevalsstudies (Tanzania en Sri Lanka), heb ik in het vorige hoofdstuk al het nodige gezegd: er viel over de periode-Pronk wel iets uit te concluderen, zij het dan vooral omdat Pronk bereid was veel van Hoebinks bevindingen te beamen: er was ‘veel mislukt’ en er werd ‘niet zelden knoeiwerk afgeleverd.’ En dat gebeurde niet alleen omdat de pressie en tegenwerking van EZ, ondanks alle competentie-afspraken, blijkbaar toch weer waren toegenomen, maar ook omdat Pronks (volgens hem nog altijd wel loyale) ambtelijk apparaat ‘onvoldoende greep’ had op de beleidsuitvoering (Pronk 1989, p. 29).

Dit waren geen tekortkomingen die bij het aantreden van De Koning in een handomdraai te verhelpen waren. Maar ook de vraag òf en in hoeverre deze minister dit wel geprobeerd heeft, is op basis van Hoebinks onderzoek niet eenvoudig te beantwoorden − en dat niet alleen omdat hij het alleen voor Tanzania en Sri Lanka uitzocht. In elk geval lijkt er ten aanzien van deze twee landen niet veel verbetering te zijn opgetreden in de door Hoebink waargenomen matige tot nadelige ontwikkelingseffecten van de Nederlandse hulp in de periode-De Koning. Maar daar past wel het voorbehoud bij dat het beschrevene lang niet altijd specifiek in de tijd te plaatsen is, en dat ook achterliggende oorzaken zelden eenduidig zijn toe te schrijven aan handelingen en gebeurtenissen in dit tijdvak. Daarenboven zijn er ook kritische recensies van Hoebinks bevindingen, ook andere dan die ik reeds in het vorige hoofdstuk noemde (zie Dam 1989), en blijft het twijfelachtig hoe relevant diens uitspraken over de effecten van de hulp aan andere ontwikkelingslanden zijn.

Hoebink signaleerde echter ook feilen en vorderingen op het gebied van de organisatie van de hulp, de omvang en kwaliteit van de personeelsformatie en (een deel van) de bijbehorende institutionele voorzieningen in Den Haag en in het veld. Voor zover zij de periode-De Koning betreffen, zitten er zaken bij die suggereren dat er een begin werd gemaakt met veranderingen, en/of dat dingen werden gecontinueerd, of verbeterd, die reeds door Pronk in gang waren gezet − beide hoop gevend op betere uitkomsten in latere perioden. Voor zover relevant èn tevens van betekenis voor de overige bilaterale hulp in deze periode zal ik ze hieronder inpassen in mijn gegevens over hoe de OS-staf van De Koning het bestedingsoverleg voorbereidde en uitvoerde.

Om te beginnen twee zaken die de voorbereiding en de frequentie van dit bestedingsoverleg betreffen. Op beide punten leek De Koning ideeën − en gedeeltelijk ook de beleidspraktijk − van zijn voorganger serieus te willen navolgen en verbeteren, te weten:

1. bij de identificatiemissies die voorafgaand aan het bestedingsoverleg naar concentratielanden werden gezonden, en
2. door het voorheen eens per jaar plaatsvindende bestedingsoverleg geleidelijk aan een meer continu karakter te geven.

De ‘politieke missies’ naar nieuwe concentratielanden waarover Pronk zo’n ingewikkeld gevecht voerde met EZ (zie de eerste sectie van subparagraaf 6.3.3), zijn blijkbaar opgevolgd door ‘identificatiemissies’ die mettertijd in het algemene voorbereidingsproces van het bestedingsoverleg werden ingepast. Deze laatste waren in eerste instantie misschien alleen bedoeld voor de wat meer gecompliceerde hulprelaties, dus met name die met grotere ontwikkelingslanden. Maar nadat de eerste ‘speciale idenficatiemissie’ was voorbereid in 1976 ten behoeve van Indonesië en feitelijk plaatsvond in mei 1977, volgden er spoedig meer.^[420] Minister De Koning ging er in zijn eerste jaar, 1978, op grotere schaal mee door, zoals blijkt uit diens eerste MvT (voor 1979) waarin hij mededeelde dat in dat jaar ‘de meeste concentratielanden door dergelijke missies zijn bezocht.’ Met een verwijzing naar Pronks Nota BOS duidde hij dit aan als een voorbeeld van de ook door hem nagestreefde ‘actieve identificatie van hulpmogelijkheden’ (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 86). En in 1978 besloot hij om in datzelfde jaar ook nog een tweede missie naar Indonesië te laten gaan, die in 1979 en ’80 werd herhaald (Dierikx et al., red., 2007, p. 664-66).^[421]

Deze zich geleidelijk uitbreidende en verbeterde voorbereiding van de jaarlijkse bestedingsbesprekingen met ontwikkelingslanden was uiteraard een goede zaak.  Hoewel hierbij, anders dan bij Pronks ‘politieke missies’ naar nieuwe concentratielanden, het weren van EZ niet meer voorop stond, was het onder De Koning toch niet de gewoonte om bij elke identificatiemissie een EZ-man of vrouw mee te laten gaan: in tegendeel zelfs. De minister streefde weliswaar nadrukkelijk naar méér samenwerking met het Nederlandse bedrijfsleven, maar het meesturen van EZ-vertegenwoordigers gebeurde eigenlijk alleen als er een speciale aanleiding voor was, puur ad hoc en zeker niet standaard.^[422] Bovendien, zo wees dezelfde informant erop, gingen de EZ-personen bij de identificatie- en bestedingsmissies alleen ‘als adviseur en niet als lid’ mee − een detail dat weliswaar niet in de in 1973 overeengekomen competentieherverdeling (sub B.2.c) stond, maar dat in 1979 wel praktijk was geworden en als zodanig in de missie-instructies werd opgenomen.^[423]

Onder deze voorwaarden kan de deelname van EZ-adviseurs aan identificatiemissies niet gezien worden als een aantasting van De Konings mogelijkheid om zijn staf tot een volstrekt onafhankelijke en niet door Nederlandse bestedingswensen beïnvloede behoeftenbepaling van het  ontvangende ontwikkelingsland te laten komen. De aanwezigheid van deze adviseurs bij het bestedingsoverleg speelde bovendien geen doorslaggevende rol, omdat zij nog konden worden gecorrigeerd door de meerderheid van de deelnemende BuZa-medewerkers in de verschillende missies.^[424] De grens tussen bestedingsvoorlichting en -beïnvloeding zal in de praktijk lang niet altijd scherp te onderscheiden zijn. Soms kan het daarin wel anders toegaan, of misschien wel vaak, zoals Hoebink in elk geval heeft aangetoond voor Tanzania en Sri Lanka.

Of het in de periode-De Koning meer òf minder misging bij het bestedingsoverleg dan onder Pronk is echter niet altijd duidelijk. Wel was er vanaf 1979 het ORET-programma, waarvan we weliswaar de exacte omvang van de werkelijke besteding in de eerste jaren niet hebben kunnen vaststellen. Maar de latere evaluaties brachten wel zoveel minpunten op de vermoedelijk gerealiseerde ontwikkelingseffecten aan het licht (zie subparagraaf 7.3.1 hierboven), dat de positieve ontwikkelingseffecten van het geheel van de bestedingen in de huidige periode naar alle waarschijnlijkheid lager waren dan die in de periode-Pronk.

Het tweede voorbeeld van De Konings navolging van de ideeën van zijn voorganger betrof de wens om, naast een betere voorbereiding van het bestedingsoverleg, dit overleg met de ontvangende landen ook op een meer regelmatige basis te laten verlopen. Pronk bracht dat in zijn laatste MvT (voor 1978) naar voren door als een van de zeven ‘verfijningen’ die hij noodzakelijk vond in het concentratiebeleid te pleiten voor ‘een bestedingsoverlegprocedure die een meer continu karakter krijgt’ dan het periodieke overleg tot dan toe. Dat was toen nog ‘meestal éénmaal per jaar’, wat tot gevolg had dat ‘beslissingen over de besteding van de gehele [jaar]allocatie in één keer’ genomen moesten worden’ (MinBuza 1977a, p. 87). Er werd nog wel vermeld dat er ‘bij wijze van experiment’ in Kenia was gestart met een meer continu bestedingsoverleg (idem p. 88), maar uit de nadere woorden die daaraan werden gewijd in de sectie over dat land (idem p.106) werd niet duidelijk wat er precies werd bedoeld. En dat bleef zo tot het einde van dit demissionaire jaar van Pronk, al wees deze in zijn reactie, d.d. 11 oktober 1977, op het in het vorige hoofdstuk besproken conceptevaluatierapport van de Algemene Rekenkamer nog wel even op dat reeds ‘besloten [was] dit type continu bestedingsoverleg geleidelijk in te voeren waar zulks zinvol en mogelijk is’ (Dierikx et al., red., 2005b, p. 842-843).^[425]

De Konings MvT voor 1979 bevestigde dat hij deze wijziging eveneens overnam, en dat hij van mening was dat ‘de voorgenomen continuïteit van het bestedingsoverleg’, samen met de eerder in deze MvT genoemde ‘versterking van de ambassades’, zou bijdragen aan de daar ook genoemde ‘actieve identificatie van hulpmogelijkheden’ (MinBuza 1978a, nr. 2, respectievelijk p. 86 en 82). Een jaar later toonde de MvT voor 1980 echter impliciet aan dat de verdere uitvoering van dit voornemen nog niet erg gevorderd was: er werd wel een kleine paragraaf gewijd aan de ‘voorbereiding van hulpactiviteiten in de concentratielanden,’ maar daarin stond alleen dat daarvoor ‘doorgaans een lange periode nodig’ was, in het bijzonder bij doelgroepactiviteiten, en dat er, mede om ‘verdere stuwmeervorming te voorkomen,’ besloten was het bestedingsoverleg met deze concentratielanden ‘met één jaar te vervroegen’ (MinBuza 1979c, nr. 2, p. 97). De vraag was weliswaar wat dit precies betekende, en of en hoe dit overleg hierdoor meer continuïteit kon krijgen. Op deze punten was echter niet alleen in déze MvT geen antwoord te vinden, maar ook niet in De Konings volgende (voor 1981): in geen van beide MvT’s was enige vervolgbeschouwing, of anderszins verhelderende informatie, over een meer continu bestedingsoverleg aan te treffen.^[426]

Ik laat het hier echter bij deze summiere aanduidingen, en verwijs alleen nog naar een korte paragraaf in de MvT voor 1981, die een aanwijzing bevat over de waarschijnlijke oorzaak van het ontbreken van verdere voortgangsinformatie, te weten: de reorganisatie op het ministerie, waarvan in februari 1980 de ‘zogenaamde voorlopige bemanningsfase’ was ingegaan, en waarvoor ‘inmiddels’ werkgroepen waren ingesteld, die zich onder andere moesten buigen over procedures en werkmethoden, waaronder ‘de delegatie van taken en bevoegdheden naar de posten’. En de uitkomsten daarvan zouden pas ‘begin 1981’ de basis worden van nieuwe ‘formatievoorstellen’ van het ministerie (MinBuza 1980b, p.101; meer over deze reorganisatie, zie subparagraaf 7.3.4).^[427]

Vertragingen dus, die wellicht niet de uitvoering van de continuiteitsvergroting in het bestedingsoverleg belemmerden, maar wel een adequate rapportage daarover verhinderden. Aan het einde van de periode-De Koning tekende zich kennelijk nog niet duidelijk af welke vorm deze verandering zou gaan krijgen.^[428]

Nu de vraag wat De Koning deed om te bevorderen dat de grens tussen bestedingsvoorlichting en -beïn-vloeding niet werd overschreden. Daarover is maar weinig directe informatie te vinden, maar op de twee volgende punten zijn enkele indirecte aanwijzingen wellicht verhelderend:

• Wat deed De Koning ten aanzien van zijn collega-ministers, de ‘zakkenrollers’ wier gezelschap in de ministerraad hij duchtte?
• Wat deed hij ten aanzien van het Nederlandse bedrijfsleven, de leveranciers van het grootste deel van de goederen en diensten waaraan de bilaterale hulp besteed werd?

De strijd die De Koning met de collega-ministers te voeren had was, zoals reeds behandeld in paragraaf 7.2 en subparagraaf 7.3.1, op diverse punten weinig succesvol, met de volgende vier als de meest notoire verliesposten voor ontwikkelingssamenwerking: de zo goed als volledig gedwarsboomde omzetting van de structuurnota in doelgerichte gezamenlijke actie in de EG; de te beperkte vermindering van de kapitaalmarktfinanciering; de officiële invoering van gemengde kredieten in de vorm van ORET; en de in enkele jaren toch nog groeiende oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond.

En toch werd De Koning in talloze nabeschouwingen gezien als de meest krachtige en vooral politiek meest invloedrijke OS-minister. Had hij dan meer succes bij het handhaven van de prioriteit van de ontwikkelingsdoelstellingen bij het bestedingsbeleid? Misschien, hoewel…?

Op dat terrein was EZ-minister Van Aardenne, wiens ministerie vóór Pronk de leiding had van het bestedingsoverleg met de ontvangende landen, ontegenzeglijk nog lange tijd de grootste kaper op de kust.^[429] Van Aardenne liet er geen gras over groeien en meldde zich reeds in de eerste dagen van het nieuwe kabinet bij De Koning met het verzoek om ‘meer overleg over de besteding van de hulpgelden.’^[430] Bij ontstentenis van directe informatie over dit vermoedelijk wel cruciale overleg tussen beide ministers en de aard van de daarop gevolgde samenwerking van hun departementen, is er wel een EZ-bron die indirect suggereert dat het aanvankelijk wellicht niet zo slecht ging. Het hoofd van de EZ-BEB, Directeur-Generaal De Grooth, schreef althans  op 20 augustus 1980 – dus pas bijna drie jaar later! −, dat men zich bij EZ inmiddels zorgen maakte over wat een ‘verder afglijden’ in de richting van minder hulpbestedingen in Nederland werd genoemd. Deze EZ-DG beweerde niet alleen dat de competentieafspraken van 1973 ‘in de praktijk niet altijd bevredigend’ hadden gewerkt: ‘met name de EZ-inspraak [was] niet altijd voldoende tot zijn recht gekomen.’ Maar zijn ministerie was ook ‘extra kritisch’ geraakt door ‘de door OS voorgestane programmatische benadering’ bij de bilaterale hulpverlening, die in zijn ogen ‘een zekere delegatie’ aan de ambassades in concentratielanden inhield waarbij de ‘beleidsvoorbereiding’ beperkt leek te blijven tot ‘een dialoog tussen de ambassades en OS.’^[431]

Bewijst dit dat DGIS in de voorafgaande dertig maanden succes had gehad met het uitbannen van ongewenste bestedingsdruk van EZ-zijde? Of vreesde EZ dit meer uit voorzorg en wilde het liever voorkomen dat zijn invloed zou dalen? Moeilijk te zeggen, al zijn er wel formuleringen in de conceptbrief die aan Van Aardenne werd voorgesteld, die wijzen op een besef van een reëel positieverlies dat men wenste te keren.^[432] Het gaat wellicht te ver om uit EZ’s geringe fiducie in BuZa als hoeder van het Nederlandse exportbelang de conclusie te trekken dat De Koning er in de voorbije maanden in was geslaagd de ontwikkelingsdoelstellingen meestal, of ten minste: vaak, voorrang te geven in zijn bestedingsbesluiten. Maar dat dit wel beter lukte dan EZ kon appreciëren lijkt wel aangetoond.

Dezelfde conclusie, of misschien alleen tevredenheid aan de kant van De Koning, is ook af te leiden uit het feit dat deze er in mei 1981 (vlak vóór de nieuwe verkiezingen), in zijn brief aan Van Agt over de komende kabinetsformatie, geen behoefte aan had te pleiten voor versterking van zijn competenties ten aanzien van het bestedingsbeleid − terwijl hij wèl diverse voorstellen had ten aanzien van andere competenties voor de OS-minister (maar die behandel ik in subparagraaf 7.3.4).^[433]

Was dit een vergissing van De Koning, een wellicht onjuiste inschatting van de mate waarin zijn ambtenaren er in deze periode in slaagden deze OS-competentie waar te maken? We zullen verderop zien of daarvoor empirisch bewijs is te vinden. Zeker is echter dat dit waarmaken niet alleen afhing van de relatieve bekwaamheden van de OS en EZ-ambtenaren ten opzichte van elkaar, en van die van andere ministeries die Nederlandse belangen tot gelding probeerden te brengen in de besteding van de ontwikkelingsgelden. De wensen van het bedrijfsleven kwamen namelijk niet alleen via EZ en andere departementen bij BuZa-OS op tafel, maar ook rechtstreeeks, zowel via werkgevers- en werknemersorganisaties en andere geïnstitutionaliseerde verbanden van het bedrijfsleven, als vanuit individuele bedrijven zelf die het DGIS met concrete plannen en suggesties benaderden. Uiteraard kon DGIS zich hier niet beperken tot een min of meer afwachtende rol als kritisch beoordelaar van wat er uit het Nederlandse bedrijfsleven naar voren kwam; het moest er ook zelf op uit om iets van dit bedrijfsleven gedaan te krijgen waaraan dit laatste van nature − dat wil zeggen: vanuit korte termijn pro-domo-overwegingen gezien − misschien niet geneigd was iets te doen. Dit ‘iets’ betrof één van de redenen waarom het kabinet-Van Agt-1 in zijn regeringsverklaring had aangekondigd méér samenwerking met het bedrijfsleven te willen zoeken.

Wat De Koning precies wilde bereiken werd toegelicht in zijn breed opgezette brief aan de Nederlandse werkgevers- en werknemersorganisaties van 6 november 1978.^[434] Wat betreft het bestedingsbeleid – dat in deze brief het bestaan van hulpbinding als een niet op korte termijn veranderbaar gegeven leek te veronderstellen – had minister-president Van Agt al tijdens het debat over de regeringsverklaring de bedenkingen uit de Kamer over het meer inschakelen van dit bedrijfsleven gepareerd met het argument dat die inschakeling ‘instrumenteel zou zijn aan de doeleinden van ontwikkelingssamenwerking en niet andersom.’ En diens woorden werden door De Koning in deze brief op verschillende wijzen herhaald of geparafraseerd èn, meer dan eens, versterkt.^[435] Er stonden echter ook zinnen in zijn brief die de principiële scherpte van deze woorden wat verzwakten (soms wellicht onbedoeld), of die zo onduidelijk waren dat de originele strekking verloren leek te gaan.^[436] Ik wil weliswaar niet suggereren dat deze bedenkingen de beweerde voorrang van de ontwikkelingsdoelstellingen bij De Koning onderuithalen, maar er was wel veel dat de duidelijkheid van de boodschap aantastte. En die was niet alleen bedoeld voor de beoogde lezers van de brief; de brief fungeerde ook als een impliciete, en dus af en toe wat haperende, richtlijn aan het adres van de OS-ambtenaren: àls die laatsten te allen tijde bestand dienden te blijven tegen ongeoorloofde bestedingsaandrang vanuit het bedrijfsleven, dan had deze brief dus wel wat eenduidiger mogen zijn.^[437]

Vergelijkbare bedenkingen zijn ook te plaatsen bij het verdere overleg met het bedrijfsleven van de minister en/of zijn ambtelijke vertegenwoordigers. Informatief is bijvoorbeeld De Konings optreden tijdens de ‘druk bezochte’ bijeenkomst van de Commissie Ontwikkelingslanden van de werkgeversorganisaties VNO en NCW − de Commissie-Fibbe (naar haar voorzitter). Deze Commissie, die wat ontwikkelingssamenwerking betreft dè spreekbuis was van ondernemend Nederland, belegde op 9 november 1978, drie dagen na De Konings brief, een bespreking van diens brief. Er is een verslag gemaakt van de discussie die daar plaatsvond, maar ik put hier slechts enkele punten uit het daar besprokene.^[438]

De aanwezige werkgevers reageerden niet alleen op de suggesties die de minister in zijn brief had gedaan, maar ook op hetgeen hij daaraan bij zijn introductie in de vergadering had toegevoegd. De daarin benadrukte intensivering van de samenwerking met het bedrijfsleven werd uiteraard algemeen toegejuicht. Maar velen hadden blijkbaar op meer gehoopt, en bepleitten dan ook méér financiering en verdergaande facilitering van bedrijven dan de minister had aangeboden. Heel concreet werd dit pleidooi ook gericht op ‘een grotere rol van het bedrijfsleven bij het bestedingsoverleg’ (Dierikx et al., red., 2007, p. 243; cursivering toegevoegd). De minister zweeg weliswaar over het vergroten van bedrijfsbetrokkenheid bij dit overleg, maar stelde wel categorisch dat het niet zijn bedoeling was ‘het initiatief te veel bij het bedrijfsleven [te] leggen.’ Want dat zou, naar zijn mening, ‘het risico inhouden van subsidiëring van niet-concurrentiekrachtige [Nederlandse] ondernemingen uit ontwikkelingsgelden’ (idem).

Dit was een tegenwerping die voorzitter Fibbe in het verkeerde keelgat schoot. Hij voelde zich dan ook geroepen er bij de minister op aan te dringen ‘meer vertrouwen te hebben in de “eigen kijk van het bedrijfsleven op ontwikkelingssamenwerking”‘ (idem). Zijn Commissie had dit ook al in 1977 benadrukt in haar brochure over dit onderwerp, waarin zij in concreto had gepleit voor ‘mogelijkheden om in een vroeger stadium te worden betrokken bij het bestedingsoverleg’ (zoals was aangehaald in de eerder genoemde ambtelijk notitie aan De Koning van 20 september 1978, in Dierikx et al., red. 2007, p. 208; cursivering toegevoegd). In het verslag is in eerste instantie niet duidelijk of de minister daartoe bereid was, maar hij zei wel ‘niet af te willen stappen van de resultaten van het bestedingsoverleg als basis voor de inschakeling van het bedrijfsleven’ (idem p. 243-244; alleen de tweede cursivering is door mij toegevoegd). Dit leek dus te betekenen dat De Koning het bedrijfsleven pas na afloop van dit overleg bij het beleid wilde betrekken. Maar op een later moment in de vergadering maakte hij wèl een opening in de tegenovergestelde richting, door, ‘in tweede instantie’, zoals het verslag aangaf, de toezegging te doen dat wèl ‘voorafgaand aan het bestedingsoverleg een wederzijds informatief gesprek met het bedrijfsleven mogelijk’ zou zijn. Dit met het oog op het tweeledige doel dat hiermee gediend kon worden: ‘kennis nemen van hetgeen het bedrijfsleven kan doen in ontwikkelingslanden, en (…) het bedrijfsleven informeren over hetgeen in het kader van het ontwikkelingsbeleid moet gebeuren’ (idem, p. 244, alleen de beide laatste cursiveringen staan in het orgineel).

Deze opening riep wel wat vragen op. Bij voorbeeld, of zulke voorgesprekken de OS-ambtenaren niet teveel op het spoor zouden zetten van de leveringswensen van met exportproblemen kampende bedrijven? Anderzijds: zouden de na deze vergadering toegestane voorgesprekken met potentiële leveranciers wèl passen in wat De Koning van meet af aan beoogde bij zijn samenwerking met het bedrijfsleven − althans mits daarbij de absolute voorrang van het ontwikkelingsmotief boven het Nederlandse bedrijfsbelang gegarandeerd zou blijven. En dat was in elk geval het oogmerk dat De Koning in zijn brief van 6 november voorop had gezet, en dat de auteur van het verslag expliciet herhaalde met de woorden, dat het de bedoeling van de minister was om bij deze voorgesprekken ‘het bedrijfsleven op het spoor van het ontwikkelingsbeleid te zetten en [het] een meer ontwikkelingsgerichte oriëntatie te geven’ (idem).

Ook bij andere onderwerpen in de discussie hamerde De Koning herhaaldelijk op zijn bezwaren tegen het met ontwikkelingsgelden ondersteunen van zwakke sectoren van de Nederlandse economie − zoals bij het in de vergadering geopperde overleg over de sectoren waarop zijn ontwikkelingsbeleid zich in de toekomst zou (moeten) concentreren. Ook beaamde hij wel dat na de levering van hulpgoederen of -diensten de door de leveranciers te bieden begeleiding en nazorg van groot belang waren voor de effectiviteit van de hulpverlening. Maar de ‘concrete suggestie [er] een reservefonds [voor] te stichten’ waarbij bedrijven zouden kunnen aankloppen voor de financiering van de dergelijke kosten, negeerde hij (idem).

We kunnen dus wel stellen dat De Koning gebruik trachtte te maken van elke gelegenheid om de puntjes op de ontwikkelings-i te zetten. Tijdens dit overleg liet hij er althans geen twijfel over ontstaan waar wat hem betrof de grens tussen integere ontwikkelingsbijdragen en eenzijdig Nederlandse belangenbehartiging behoorde te lopen − in theorie althans, want de streep was in de praktijk niet altijd scherp te trekken, vooral als wederzijdse belangen elkaar overlappen en strijdigheden hooguit op termijn te vermoeden zijn. Ook bij andere ontmoetingen met het bedrijfsleven stak hij dit niet onder stoelen of banken.

Helaas moet echter worden geconstateerd dat De Konings pogingen om door middel van een uitnodigende houding en diverse faciliteiten het bedrijfsleven mee te krijgen in een meer op de OS-doelstellingen afgestemde inzet van de ondernemingen, ernstig tegenvielen. En ook de verhoopte grotere medewerking aan het ontwikkelingsbeleid van de regering bleef uit.^[439] In zijn latere, reeds eerder aangehaalde rede tijdens de Jaarbeurs voor het Oosten in september 1980, waar hij over het bindingsbeleid had gesproken, maakte De Koning er dan ook geen geheim van, dat hij de reacties uit het bedrijfsleven op zijn intensivering van de contacten en gesprekken ‘teleurstellend’ had gevonden.^[440] Baten deed deze schrobbering echter niet, zoals ook de nog veel hardere kritiek van een van zijn ‘topambtenaren’ in de Volkskrant van een maand later geen merkbaar effect lijkt te hebben gesorteerd.^[441]

In januari 1981, het begin van De Konings laatste jaar als OS-minister, kwam de Commissie-Fibbe hardnekkig terug met verschillende van haar eerdere wensen, waaronder: consultatie van het bedrijfsleven ‘vooraf aan het bestedingsoverleg’ − bedrijven zouden daarbij ook de kans moeten krijgen ‘hun projecten aan Den Haag voor te leggen (…), zodat men niet geconfronteerd wordt met “onverteerbare” wensen van de ontwikkelingslanden.’ En meer in het algemeen (in een samenvatting van de woorden van de Commissievoorzitter zelf): ‘een directere invloed (…) op de besteding van de Nederlandse bilaterale hulp’, bleef volgens Fibbe nog altijd een ‘knelpunt.’ Deze zich herhalende verzoeken om meer OS-steun voor het bedrijfsleven^[442] en het blijkende gebrek aan wil om creatief in te spelen op de ideeën van De Koning en zijn OS-staf vallen niet alleen te plaatsen tegen de achtergrond van de moeilijker wordende positie van de Nederlandse economie. Kort hiervoor was ook duidelijk geworden dat het eerdere voornemen van het kabinet-Van Agt-1, bekend als het ‘Bestek ’81’, niet de gewenste resultaten zou opleveren. In februari 1981 werd daarom besloten over te gaan tot de aan ambtelijke werkgroepen opgedragen ‘Heroverwegingsoperatie’ van de rijksuitgaven. Terwijl bij de meeste begrotingshoofdstukken het ‘ombuigen’ voornamelijk het vinden van bezuinigingsmogelijkheden betrof, ging het bij de aan een vast NNI-percentage gebonden uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking meer om het vinden van mogelijkheden om de relatie tussen ontwikkelingssamenwerking en de Nederlandse economie te versterken.^[443]

Het deelrapport van deze exercitie dat over ontwikkelingssamenwerking ging deed dit echter met merkbare tegenzin (hoewel ook deze werkgroep interdepartementaal was samengesteld), terwijl zij er ook zelf op wees dat het ‘toekennen van een zwaarder gewicht’ aan Nederlands economisch belang ‘meestentijds op gespannen voet staat met het streven naar’ meer effectiviteit van de hulp voor ontvangende landen (MinAZ 1981, p. 12). Niet voor niets nam De Koning in zijn eerdergenoemde formatiebrief aan Van Agt van 21 mei 1981 dan ook ferm afstand van de meeste van de beleidsopties die deze OS-werkgroep in heroverweging had gegeven. Toch verklaarde hij wèl er ‘in het algemeen groot voorstaander’ van te zijn dat in de komende kabinetsperiode ‘meer aandacht’ wordt besteed aan de vraag hoe de hulp ‘meer ten goede’ zou kunnen komen aan ‘de economische ontwikkeling in ons land’ (Dierikx et al., red., 2007, p. 803). Dat laatste was weliswaar niet noodzakelijk in strijd met het ontwikkelingsdoel, zolang althans de kwaliteit van de hulp er niet door geschaad wordt. En dat was natuurlijk ook een eis die moest worden gesteld aan de aanbeveling die De Koning vervolgens deed aan het adres van ‘het apparaat van Ontwikkelingssamenwerking’: dat het ‘zich zal moeten inzetten het bedrijfsleven door informatie en advies behulpzaam te zijn’ (idem).^[444]

Er waren in De Konings laatste jaar dus wel enkele aanleidingen voor de vraag of zijn streven naar strikte handhaving van de ontwikkelingsprioriteiten in het bestedingsbeleid niet begon te wankelen onder invloed van de economische en andere maatschappelijke druk in die tijd. Maar het zou te ver gaan om te suggereren dat daarmee het effect van zijn eerdere pogingen om deze prioriteit wèl voorop te zetten teniet werd gedaan.

Een vraag die echter nog niet beantwoord is, is wat er terechtkwam van De Konings voornemen om ‘in ruimere mate’ ad hoc iets te doen aan de nadelen van de hulpbinding.^[445]

Directe aanwijzingen over de realisatie van dit voornemen zijn er in deze periode even weinig als er gegevens zijn over de besluitvorming bij het bestedingsoverleg − géén dus, met uitzondering van de twee landen die Hoebink onderzocht, en die heeft, voor zover ik heb kunnen ontdekken, nergens een omzetting geconstateerd van een aanvankelijk gebonden hulpbedrag naar een later ongebonden besteedbaar bedrag (en overigens evenmin opgemerkt dat De Koning dit in ruimere mate zou laten doen dan zijn voorganger). Voor een globale indruk kunnen we echter opnieuw terecht bij Pronks recensie van Hoebinks boek. Bij diens beschrijving van een zestal maatregelen die werden genomen in afwachting van, of vooruitlopend op, internationale ontbindingsbesluiten, staat er één die overeenkomt met het eerste punt in voetnoot 445: als de gebonden leverantie ‘meer dan 15 procent duurder zou uitvallen, zou alsnog ontbinding ad hoc mogelijk zijn’ (Pronk 1989, p. 32). Daaruit zijn twee dingen af te leiden:

1. dat De Konings eerste punt geen verruiming inhield, want hij schroefde de marge van het vereiste prijsverschil op tot 20 procent, zodat Nederlandse leveranciers nòg minder gauw zouden worden uitgesloten ; en
2. dat het door Pronk niet vermelden van de andere drie punten uit voetnoot 445 mogelijk wèl betekent dat deze door De Koning werden toegevoegd aan de redenen om een Nederlandse leverantie te laten vervangen door een buitenlandse.^[446]

Omdat de prijsmarge maar beperkt werd verhoogd lijkt per saldo de conclusie gewettigd, dat De Koning de ad-hocontbindingsmogelijkheden in principe verruimde. Wel blijft het uiteraard de vraag of deze mogelijkheden inderdaad, en altijd, werden benut als het Nederlandse aanbod tijdens het bewind van De Konings op één van de vier punten tekortschoot. Daarover heb ik niets gevonden. Omdat het echter wel publiek was aangekondigd dat er in die gevallen gecorrigeerd zou worden, zou het vreemd zijn als er weinig of niets van terecht is gekomen.

Laten we tot slot bezien of dit wat onduidelijke beeld van deze periode kan worden bijgesteld met behulp van de DAC-gegevens over de binding van de Nederlandse hulp en de besteding daarvan in ons land. Met uiteraard als prealabele opmerking de herinnering aan de onvermijdelijke betrekkelijkheid van een deel van deze cijfers, te weten:

• dat de door de DAC gepubliceerde formele bindingscijfers alleen iets zeggen over de vorm waarin de hulp officieel werd aangeboden aan het ontvangende land; eventuele latere ad-hoc-ontbinding is er dus nog niet in verwerkt, terwijl het gebonden deel van het hulpaanbod ook niets zegt over het totaal van de bestedingsdwang omdat er ook nog informele binding voorkomt, die niet in deze cijfers wordt opgenomen; en

• dat de feitelijke (of totale) besteding in het donorland op zichzelf nog niets zegt over het deel daarvan dat gedwongen plaatsvindt, omdat een hulpontvangende land ook vrijwillig voor besteding in Nederland kan kiezen − mogelijk ook uit hulp die het in ongebonden vorm van andere landen of internationale instellingen heeft ontvangen.^[447]

In vervolg op de drie soorten cijfers over Nederlands formele binding die in het vorige hoofdstuk zijn aangehaald uit de officiële DAC-publicaties geef ik allereerst de analoge percentages van de totale Nederlandse ODA (bilateraal plus multilateraal) in de vier jaren van de periode-De Koning (1978 t/m ’81). Hieruit blijkt dat:

• de volledig gebonden ODA eerst radicaal daalde van 30 naar 4 procent, maar daarna weer steeg naar 10 en 18 procent;

• de partieel gebonden ODA eerst steeg van 17 via 21 naar 26 procent en daarna weer terugzakte tot 18 procent; en

• de volledig ongebonden ODA eerst sterk steeg van 53 naar 75 procent om daarna twee jaar achtereen op 64 procent te blijven steken.^[448]

We zien dus dat de volledig gebonden hulp, die in Pronks jaren geleidelijk was gedaald van 56 naar 34 procent in 1977, eerst onder De Koning nog verder daalde naar 30 en zelfs naar 4 procent (in 1979), om vervolgens in diens laatste twee jaren opnieuw op te lopen via 10 naar 18 procent − al was dit laatste nog steeds wel bijna helft lager dan Pronks laatste bindingspercentage. Een relatieve verslechtering in De Konings percentage voor volledig ongebonden hulp zien we eveneens optreden in diens voorlaatste jaar, met een stagnatie op dat niveau in het laatste jaar; maar in zijn eerste twee jaren steeg dit formeel vrij besteedbare percentage veel sterker (naar achtereenvolgens 53 en 75 procent) dan Pronks fluctuerende stijging over de gehele periode (van 33 naar 48 procent). Alleen De Konings partieel gebonden percentage viel in diens eerste jaar ietsje terug ten opzichte van dat van Pronk in 1977 (dat daarvoor eveneens fluctuerend gestegen was van 11 naar 18 procent); maar in de volgende twee jaren ging dat van De Koning sterker omhoog dan dat van Pronk in zijn volle vijfjaarsperiode, een winst die echter in De Konings laatste jaar weer volledig ongedaan werd gemaakt door een terugval naar Pronks laatste percentage van 18 procent.

Samengevat: als deze cijfers over de formele binding en ontbinding niet geheel zonder betekenis zijn, dan kunnen we voor het globale beeld vaststellen dat de percentages van De Koning gemiddeld (over vier jaar) gunstiger waren voor de ontvangende landen (lagere gebonden en hogere partieel en volledig ongebonden hulp) dan die in Pronks vijf jaren. Maar de verslechteringen en één stagnatie in De Konings laatste een of twee jaar leken een slecht voorteken te zullen worden.^[449]

In het vorige hoofdstuk hebben we eveneens gezien dat Pronks bindingspercentages op één na systematisch gunstiger waren voor de ontvangende landen dan die van de DAC als geheel − die alleen bij de geheel ontbonden hulp in dezelfde orde van hoogte lagen als die van Nederland en bij de andere twee bindingsvormen achterbleven bij de stijging van de Nederlandse partieel gebonden en de daling van onze geheel gebonden ODA. In de periode-De Koning waren de Nederlandse jaarlijkse verbeteringen echter soms wel kleiner en de verslechteringen wel eens groter dan die van de DAC als geheel; maar het percentage van Nederlands ongebonden hulp was alleen in 1978 gelijk aan dat van de DAC en lag in de drie volgende jaren substantieel hoger − zelfs nog in 1981 toen het Nederlandse cijfer stagneerde en dat van de DAC terugzakte naar het niveau van 1978.^[450]

De Nederlandse partiële binding was daarentegen al in 1978 flink hoger, en in de drie jaren daarna zelfs twee tot ruim drie maal hoger dan die van de DAC. En dat was bij de volledig gebonden ODA nòg significanter, zij het dat die van Nederland niet alleen in elk jaar lager was dan die van de DAC, maar zich vanaf 1979 zelfs op of beneden eennegende, een-derde en de helft van dat niveau bevond.

De beperkte betekenis van de formele bindingspercentages is al genoemd. Voor het verkrijgen van een meerzeggend beeld van de gedwongen besteding van de Nederlandse ODA in de jaren van De Koning maak ik opnieuw gebruik van de cijfers van de geschatte feitelijke binding uit het onderzoek van De Haan c.s. uit 1984 − ook al berustten deze dan op een aantal globale aannames en informele gegevens, terwijl het onderscheid tussen partieel en volledig gebonden ODA achterwege is gelaten.^[451] Bovendien betrof dit onderzoek alleen de bilaterale hulp aan ongeveer 35 van de belangrijkste ODA-ontvangende landen in deze periode − een aantal dat wat klein lijkt in verhouding tot het totale aantal landen dat bilaterale hulp ontving (dat tussen 1978 en ’81 opliep van 113 naar 116), maar dat qua hulpomvang alle grotere ontvangers omvat.^[452]

De feitelijke bindingspercentages van deze groep van ontwikkelingslanden zijn vermeld in regel 1 van de onderstaande tabel 7.3. De gedwongen besteding van de ODA aan deze landen vertoonde in de jaren 1978-’81 een verloop dat niet sterk afwijkt van dat van de feitelijke binding in Pronks periode van vijf jaar (zie tabel 6.3 in het vorige hoofdstuk), maar de percentages van De Koning lagen gemiddeld wel lager dan die van Pronk.^[453]

Verder zien we ook bij deze cijfers weer de eerder gesignaleerde verslechtering in de laatste twee jaren van De Koning. De oorzaak daarvan kan echter beter worden onderzocht als we het totaal van de feitelijke binding uitsplitsen in haar formele en informele componenten.^[454] Dat is in tabel 7.3 gedaan door de formele binding van Nederlands bilaterale hulp vermeld in regel 2 af te trekken van de feitelijke binding volgens De Haan c.s. vermeld in regel 1. Het saldo, als vermeld in regel 3, kan worden beschouwd als een realistische indicatie van de door deze onderzoekers geschatte informele binding in de jaren van De Koning.

Wat echter opvalt in regel 3 is dat deze informele binding reeds in 1979 ineens omhoog knalde tot het zesvoudige. Dat werd in 1980 wel weer met bijna de helft gecorrigeerd, toen de formele binding sterker toenam dan het totaal van de feitelijke binding. Maar in De Konings laatste jaar keerde de verhouding weer om: terwijl de formele binding toen iets afnam, groeide de feitelijke binding naar haar hoogste niveau in deze periode, vooral dankzij de informele binding die in 1981 weer bijna op haar hoge niveau van 1979 uitkwam.

Dat er na De Konings eerste jaar iets structureel veranderde in de Nederlandse bindingsmethoden blijkt ook uit het systematisch verhoogde aandeel van de informele binding in het totaal van de feitelijke binding in de jaren 1979-’81 (als vermeld in regel 4). Het verschijnen van de gemengde kredieten van ORET op de begroting van 1979 lijkt een oorzaak van deze, kennelijk, structureel verhoogde informele binding.^[455] Maar er waren in deze periode ook een aantal afzonderlijke ontwikkelingslanden die met extreem hoge feitelijke bindingsafspraken met Nederland werden geconfronteerd.^[456]

Het fors toegenomen gewicht van de informele binding in drie van De Konings OS-jaren werpt een smet op diens voor het overige lagere score op het totaal van de feitelijke binding: met gemiddeld 59 procent tegenover Pronks gemiddelde van 65 procent in 1973-’77 (berekend uit de regels 1 van de tabellen 6.3 en 7.3). De Koning had dan ook in geen enkel jaar een zo hoge feitelijke binding als Pronk in diens piekjaar: 71 procent in 1975.^[457] Anderzijds, lijken de kennelijk vooral door incidentele factoren bepaalde extreem hoge niveaus van de totale binding in sommige gevallen tijdens de laatste drie jaren van De Koning (zie noot 456) niet direct te wijzen op een algemeen falen van diens pogingen om de ontwikkelingsprioriteiten overeind te houden in zijn bestedingsbeleid − al duiden de meer dan twintig bindingspercentages van individuele landen op of boven 70 procent van de hulp die zij in deze jaren ontvingen^[458] − die in slechts enkele gevallen gedurende meer dan twee jaar na elkaar voorkwamen − toch wel op niet geringe gaten in dit streven van De Koning.

Eerder hierboven bleek uit de DAC-gegevens over de formele binding, dat de partieel ontbonden hulp (waardoor ontwikkelingslanden hun onderlinge handel voorrang kunnen geven bij de besteding van hulpguldens) in deze periode een wisselend verloop had – eerst stijgend tot 26 procent van de totale ODA, maar in het laatste jaar weer terugzakkend naar 18 procent. Een qua motief hiermee vergelijkbaar beleidsinstrument is het toestaan van de financiering van lokale kosten in de ontvangende landen met hulpgeld. De DAC-landen moedigden dit ook aan en kwamen in 1977 tot een akkoord over een eerste set van ‘Guidelines on Local-Cost Financing’, die in 1979 werd uitgebreid en verbeterd met ‘Guidelines on Local and Recurrent Cost Financing’.^[459] Omdat dit de inzet van lokaal aanwezige menskracht, materialen en fabrikaten gemakkelijker kan maken, was dit een goede zaak. Nederland deed er al wat aan, maar de Tweede Kamer wenste dat dit werd uitgebreid en verbreed met de stimulering van leveranties die ook uit andere ontwikkelingslanden zouden moeten worden geïmporteerd.^[460]

Binding aan besteding in Nederland bestond ook bij de hulp die via multilaterale instellingen (inclusief de EG) ter beschikking werd gesteld. De cijfers over de formele bindingspercentages in dit hulpkanaal staan eveneens in de DAC-jaaroverzichten. Omdat het echter nogal kleine percentages betreft, zal ik er hier niet verder op ingaan.^[461] Bedoeld om ook bij deze hulp de levering door Nederlandse bedrijven te vergroten, werd in 1980 een speciale functionaris aangesteld, die in de MvT voor 1982 werd aangeduid als de ‘coördinator UNDP-projecten.’ Diens taken werden echter niet tot dit programma beperkt, maar omvatten ook het bevorderen van een ‘bredere spreiding in het uitzendings- en aankoopbeleid’ van andere VN-instellingen (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 100).

Tot slot keer ik terug naar de vraag of, en in welke mate, de ontvangende ontwikkelingslanden schade, of minder grote voordelen, ondervonden van de formele en informele binding van de hulp. In het vorige hoofdstuk is al opgemerkt dat de vele bronnen met uiteenlopende, en deels strijdige, informatie over deze kwestie het moeilijk maken om tot algemeen geldige uitspraken te komen. Een op het breukvlak van de periodes van Pronk en De Koning uitgekomen boek van Hans Singer & Javed Ansari (1977) bevestigde in elk geval wel de globale teneur, dat er veel schijn en weinig werkelijkheid schuilde in de officiële OS-publicaties van zowel afzonderlijke regeringen als het DAC-secretariaat.^[462] Maar hun eigen schatting: dat voor de ontvangende landen de gebonden hulp ruwweg 20 procent minder waard was dan de ongebonden hulp, mag wel worden opgevat als een realistische, goed geïnformeerde mening (idem p. 171).

Flink hoger was daarentegen, wat Nederland betreft, de schatting van de reeds in het vorige hoofdstuk genoemde, destijds bij DGIS werkzame medewerker, P.J.Th. Marres (1980). Na een analyse van de binding van de Nederlandse hulp, zoals die zich vanaf de jaren zestig ontwikkeld had, beschreef deze de meer recente gang van zaken bij BuZa. Naast enkele empirische gegevens over de besteding van de hulp in eigen land en elders, viel ook zijn natte-vinger ‘berekening’ op, die de reële waarde van de Nederlandse gebonden hulp ‘in totaal zeker 30 procent’ lager inschatte dan wanneer deze fondsen vrij besteedbaar waren geweest op de internationale markt.^[463] Weersproken zijn Marres’ conclusies bij mijn weten niet, zodat misschien wel geconcludeerd kan worden dat blijkbaar niemand in die tijd over betere gegevens beschikte.

Ik laat het bij deze feiten en meningen. Over het geheel genomen lijkt De Konings inzet en beleid op de in deze sectie besproken punten tot meer verbeteringen te hebben geleid dan destijds in eerste instantie op grond van oppervlakkige en voorbarige politieke oordelen voor mogelijk werd gehouden. Maar er zijn in het voorgaande ook enkele niet waargemaakte intenties en nog slechts gedeeltelijk geslaagde pogingen tot terugdringing van bindingsnadelen genoemd, die het beeld als geheel nog lang niet rooskleurig maken. De Koning had, zoals reeds gezegd, in zijn brief aan Van Agt van mei 1981, blijkbaar geen wensen ten aanzien van zijn bevoegdheden met betrekking tot het bindings- en bestedingsbeleid (p. 804-805 van die brief, in Dierikx et al., red., 2007). Bij nader inzien is dus te betwijfelen of zijn kennelijke tevredenheid op dit punt gerechtvaardigd was.

Directe bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden en de FMO

De drie vragen waarmee ik in het vorige hoofdstuk de sectie over dit onderwerp eindigde, waren:

1. of de in 1977 vernieuwde FMO zich inderdaad primair zou gaan bezighouden met het creëren en versterken van autochtoon ondernemerschap in ontwikkelingslanden;
2. of daarmee ook méér Nederlands en ander buitenlands kapitaal en geschikte ondernemerservaringen, -kennis en -contacten beschikbaar zouden komen voor de landen die daaraan behoefte hadden; en
3. of Pronks opvolgers dit nieuwe beleidsinstrument in dezelfde geest zouden aanwenden en uitbouwen.

Deze laatste vraag kan in dit hoofdstuk uiteraard alleen over zijn eerste opvolger, De Koning, worden gesteld, terwijl het antwoord op de tweede vraag waarschijnlijk een evaluatie vergt van meer diepgang en breedte dan de huidige periode kan bieden. Laten we beginnen met de vraag naar de primaire oriëntatie van de FMO in De Konings periode.

Het ziet ernaar uit dat De Koning ook deze erfenis van Pronk geheel in diens geest heeft laten opereren − er zijn althans geen aanwijzigingen dat hij de FMO anders dan welwillend bejegende.^[464] Uiteraard kon de nieuwe praktijk van de FMO slechts stap voor stap worden ingevoerd. De Konings eerste MvT (voor 1979), die ruim een jaar na de inwerkingtreding van de tweede FMO-wet geschreven werd, kon bijvoorbeeld nog maar weinig melden over de toepassing van de wijzigingen: eigenlijk alleen maar dat er bij de 21 in 1977 goedgekeurde projectvoorstellen ‘voor het eerst enkele’ zaten die voortkwamen ‘uit rechtstreekse benaderingen van de zijde van het lokale bedrijfsleven in ontwikkelingslanden’ − wat er overigens ook op duidt dat het initiatief toen (nog) niet van de FMO was uitgegaan. Verder stond er dat acht van de nieuwe projecten werden uitgevoerd in armere landen − wat blijkbaar ook anders was dan in het verleden (MinBuza 1978a, nr. 2, p.121, cursivering toegevoegd). Naast de mededeling dat er in 1979 ‘opnieuw meer middelen gereserveerd’ werden voor de FMO − hoewel er nog een groot bedrag in het stuwmeer zat (idem) − bevatte deze MvT voornamelijk informatie over de veranderde doelstelling en taken van de FMO.^[465]

In de volgende MvT was er echter al meer te rapporteren, onder andere dat in 1978, het eerste volle verslagjaar sinds de omvorming, ‘de nieuwe doelstellingen van de FMO (…) geleidelijk meer gestalte hebben gekregen in de voorbereiding en beoordeling van projectvoorstellen.’ Er waren in 1978 ’23 projectvoorstellen’ goedgekeurd ‘voor in totaal 30 miljoen gulden.’ Deze pro-jecten bevonden zich ‘nagenoeg alle’ in de voor de FMO relatief nieuwe ‘agrarische sector of de industriële verwerking van agrarische produkten’ (er stond ‘projecten’), en kwamen nu voor ‘het merendeel’ voort uit initiatieven van het autochtone bedrijfsleven in de gastlanden. Voorts zou ook voor 1980 de middelenvoorziening van de FMO (komend uit de schatkist en onder staatsgarantie uit de kapitaalmarkt) weer verder worden uitgebreid, wat samen met stuwmeerbestedingen zou neerkomen op een committeringsruimte van f. 80 mln. in dat jaar. Er werden echter wel vertragingen gemeld bij het opzetten van de terugkeerprojecten in herkomstgebieden van gastarbeiders.^[466] Als oorzaak werd echter alleen verwezen naar ‘weerstanden’ bij de landen van herkomst tegen het feit dat een ‘groot deel’ van het betreffende programma uit leningen bestond (MinBuza 1979c, nr. 2, p.138-140).

In de derde MvT (voor 1981) klonk onmiskenbaar trots door over de ‘markante groei’ die de FMO in 1979 had vertoond: ‘zowel het aantal goedgekeurde financieringen (…) als de hiermee gemoeide bedragen stegen aanzienlijk’, namelijk naar 38 (tegenover 23 in 1978) en tot een totaal bedrag van circa 70 miljoen gulden. Qua sector zat nu ‘een groot aantal van de nieuwe projecten’ in de agrarische sector of in de agro-industrie, naast andere in de textiel- en confectie-industrie en in de sector machine- en werktuigbouw en constructiematerialen; ook was de geografische spreiding van de projecten breder geworden (MinBuza 1980b, p.155).^[467] Daarnaast zou de FMO zich nog méér gaan richten op de ontwikkeling van het kleinbedrijf in ontwikkelingslanden, en ook extra risico’s gaan lopen in enkele landen als dat om ontwikkelingsredenen aanvaardbaar en wenselijk leek. Hoewel deze MvT er voorts op wees dat ook in het lopende jaar (1980) een ‘aanmerkelijke verhoging’ van de FMO-middelen was voorzien, zou in 1981 toch ‘een zeker consolidatie’ worden nagestreefd, met een stijging van de middelenraming die min of meer parallel zou lopen met die van het totaal van de OS-begroting. Of deze consolidatie iets te maken had met de in 1979 gesignaleerde ‘afgenomen belangstelling van het Nederlandse bedrijfsleven voor investeringen in ontwikkelingslanden’ was echter niet duidelijk − dit verband legde deze MvT in elk geval niet. Maar de FMO zou het niet daarbij laten: naar wegen zoekend om in aanmerking komende ondernemers voor te lichten en te assisteren, werd ook gedacht aan ‘Nederlandse ondernemingen die onder meer op grond van herstructureringsoverwegingen met een ontwikkelingsdimensie tot investeringen in ontwikkelingslanden overgaan’ (idem, p. 156).^[468]

De voor 1981 aangekondigde consolidatie bleek volgens De Konings laatste MvT (voor 1982) echter al in 1980 te zijn begonnen − zo vermeldde althans de tekst (idem 1981d, nr. 2, p. 143). Desondanks werden er in dat jaar wel méér financieringsvoorstellen goedgekeurd dan in het al ‘markant’ gegroeide jaar 1979 (42 tegenover 38), hoewel het totaalbedrag daarvan wel achterbleef (f. 63 mln in vergelijking tot f. 70 mln in 1979). Deze tegenstrijdigheden latend voor wat zij waren, meldde deze MvT echter wel ‘een toegenomen activiteit’ op het terrein van het kleinbedrijf en lokale ontwikkelingsbanken. Maar dat stelde niet veel voor: er werden namelijk alleen deelnemingsbesluiten genoemd in twee lokale financieringsorganisaties voor kleinbedrijfsactiviteiten in Liberia en Malawi, naast een derde in een smallholder settlement van de Nationale Unie van Plantage-arbeiders in Maleisië. En wat de ontwikkelingsbanken betreft kwam er maar één deelneming bij: in Rwanda, in een ontwikkelingsbank ‘die in haar investeringsbeleid ook veel aandacht geeft aan het kleinere bedrijfsleven.’ Voor de rest werd er in deze laatste MvT alleen gewag gemaakt van iets dat de FMO ‘in de naaste toekomst’ wilde onderzoeken, namelijk: ‘in hoeverre ze een bijdrage kan leveren aan twee prioritaire doelstellingen van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.’^[469] Daarnaast was de nog even genoemde verdere geografische verbreding van de FMO-financieringen in feite een herhaling van wat de vorige MvT reeds als een ‘te verwachten’ ontwikkeling had aangegeven − zij het dat ‘Zuidoost-Azië’, dat in de eerdere MvT nog was genoemd als behorend ‘tot de mogelijkheden’ naast Latijns-Amerika, inmiddels was vervangen door ‘Zuid-Azië,’ (MinBuza, respectievelijk 1980b, p.155, en 1981d, nr. 2, p.144).^[470]

Kortom, of de consolidatie nu al in 1980 of pas in ’81 was begonnen, ook de plannen voor 1982 maakten nog geenszins de indruk van een hernieuwde dynamiek. En dat leek ook de toename van de begrotingspost voor de FMO (schatkist- en kapitaalmarktmiddelen) van De Koning te bevestigen: die was maar net iets hoger dan zijn eerste raming voor 1978, die bescheiden was gebleven omdat het stuwmeerbedrag van de FMO toen al op meer dan het drievoudige stond.^[471] Toch was er met deze twee ramingen en de nòg veel hogere ramingen in de twee volgende jaren iets mis: ze overtroffen telkens, zij het in variërende mate, het werkelijke beloop van de FMO-uitgaven. En dat had als gevolg dat in al deze jaren het stuwmeer van de FMO onophoudelijk verder steeg: van f.62,9 mln per eind 1977 (de laatst bekende stand in 1978), via 74,9 en 79,1 mln naar 109,3 mln gulden per eind 1980.

De begrotingsposten voor de FMO in De Konings jaren gaven dus geen correct beeld van de werkelijke activiteiten van deze instelling (wat mij in subparagraaf 7.3.1 dus aanleiding gaf deze ramingen gedeeltelijk als onrealistisch en daarom oneigenlijk te bestempelen). In deze jaren van aanpassing aan een nieuwe beleid kan dit voor een deel gelegen hebben aan overgangsproblemen; en wellicht aan al te optimistische verwachtingen van de FMO-directie. Maar de belangrijkere oorzaak was van algemenere aard, die eveneens in subparagraaf 7.3.1 belicht is: het op één jaar na voortdurend verder stijgende aandeel van de kapitaalmarktfinanciering in het totaal van de ontwikkelingsbegroting, en de te zwakke pogingen van De Koning en het kabinet om deze aan een vast percentage van het ontwikkelingsplafond gebonden financieringsbron terug te dringen, zoals was beloofd tijdens de verkiezingen en vastgelegd in de regeringsverklaring. Inderdaad bestond verreweg het grootste deel van de jaarlijkse begrotingspost voor de FMO uit kapitaalmarktmiddelen − het aandeel daarvan liep weliswaar terug van 93 procent van dit totaal voor 1979, via 75 procent in 1980, naar 80 procent in 1981, maar ook dit laatste aandeel was nog altijd te groot voor wat de FMO in dat jaar reëel aan nieuwe leningen kon uitzetten.^[472]

De groei van de FMO-activiteiten was dus wel lager dan de begrotingsramingen van De Koning hadden gesuggereerd. Maar de primaire oriëntatie van haar bestedingen vanaf 1979 bleef wel, geheel of grotendeels, in overeenstemming met wat de wijzigingswet van Pronk bedoeld had (zoals blijkt uit de jubileumpublicatie, Dalmeijer 1995, passim). Gezien deze gewijzigde oriëntatie zal vermoedelijk ook het aandeel van de concessionele financieringssteun zijn toegenomen, maar gegevens daarover heb ik niet kunnen vinden. Ook de eveneens beoogde technische bijstand aan bedrijven in ontwikkelingslanden bleef in De Konings MvT’s buiten beschouwing, al blijkt uit de jubileumpublicatie dat die activiteit later wel op gang is gekomen (p. 310).

Desondanks is het beeld incompleet. Over het aandeel en de groei van FMO’s werkgelegenheidsactiviteiten in herkomstlanden van gastarbeiders ben ik bijvoorbeeld niets meer aan de weet kunnen komen. Ook over haar beoogde bijdrage aan de herstructurering in Nederland zijn nog vragen blijven liggen, nadat op de hierboven aangehaalde mededeling in de MvT voor 1981: dat de FMO zou proberen om de gedaalde belangstelling van Nederlandse ondernemers voor directe investeringen in ontwikkelingslanden te keren door zich met name te richten op die ondernemers die geconfronteerd werden met de noodzaak tot herstructurering, niets meer gevolgd was. (In de hierna komende sectie over dit laatste onderwerp zal ik dit echter opnieuw bezien, inclusief de rol die de FMO kreeg bij de ontwikkelingsdimensie van dit beleid).

Merkwaardiger is overigens dat over deze verminderde ondernemersbelangstelling zelf − de aard, mate en duur daarvan, en of die later weer enigszins hersteld werd − evenmin iets te vinden is in de jubileumpublicatie: die presenteerde wel voorbeelden van individuele Nederlandse ondernemingen die deelnamen in FMO-gefinancierde activiteiten in ontwikkelingslanden, maar liet na iets te zeggen over de al of niet veranderende betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven bij de FMO tijdens en na de periode-De Koning. Wel vermeldt deze terugblik vanuit het jaar van publicatie dat in de eerste tien jaar na de door Pronk opgelegde hervorming de projectenporte-feuille van de FMO met ruim 20 procent per jaar groeide (idem p. 130). Dat is dus een forse stijging die de FMO-activiteiten in 1987 op meer dan het zesvoudige van de omvang in 1977 bracht. Het aandeel hierin van Nederlandse bedrijven nam, omdat hun deelname niet langer vereist was, ongetwijfeld af. Maar als hun aandeel na 1977 slechts zakte ‘tot onder de 40 procent’ in 1990, zoals Baneke & Jepma constateren (1999, p. 274), dan zal bij een toename van 20 procent per jaar na tien jaar het aantal Nederlandse ondernemers dat van de FMO profiteerde, nog steeds groeiend zijn geweest.

Dit laatste bleef trouwens eveneens buiten beschouwing in een andere publicatie waarbij de FMO slechts als medefinancier en adviseur betrokken was. Het betrof het door SMO (Stichting Maatschappij en Onderneming) in 1986 uitgegeven boekje over Nederlandse investeringen in ontwikkelingslanden (Carmaux & Huisman 1986). Uit de in een bijlage van dit boekje opgenomen cijfers over de groei van de Nederlandse directe investeringen in deze landen in twee tijdvakken die ruwweg met de perioden van Pronk en De Koning samenvallen, blijkt allerminst dat er sprake was van een algemeen dalende belangstelling voor de Derde Wereld onder deze investeerders.^[473] Maar of het geleidelijk veranderende optreden van de FMO daarop nog invloed heeft gehad, werd dus niet nagegaan. Interessant waren overigens wel de in deze publicatie vermelde resultaten van het eind 1985/begin ’86 gehouden tevredenheidsonderzoek onder 4.000 Nederlandse bedrijven met ervaringen in ontwikkelingslanden; hierbij was hun gevraagd aan te geven hoe zij de faciliteiten en diensten die hen via Nederlandse instanties ter beschikking werden gesteld waardeerden. De FMO kwam daarbij niet als laagst beoordeelde uit de bus.^[474] Als dit ertoe bijdroeg dat de waardering voor de FMO ook in de tijd toenam, dan verklaart dit wellicht mede het latere succes van deze instelling, zeker nadat zij in 1991 op grotere afstand van de staat werd geplaatst.

Er waren in de periode-De Koning ook nog andere beleidsinstrumenten waarvan de overheid zich bediende ter bevordering en bescherming van Nederlandse bedrijfsinvesteringen in de Derde Wereld; enkele daarvan zijn reeds aangestipt in subparagraaf 7.2.6, bij de behandeling van enkele internationale ontwikkelingen op dit gebied. Bij één van deze instrumenten deed zich echter een binnenlandse ontwikkeling voor die hier te vermelden is. Het betreft de sinds 1969 bestaande Wet Herverzekering Investeringen (de WHI), op basis waarvan niet-commerciële risico’s van zulke investeringen (zoals onteigeningen, betalingsverboden, oorlogshandelingen en sociale onlusten) herverzekerd kunnen worden bij de staat. Omdat het feitelijk gebruik hiervan al enige tijd achterbleef bij de verwachtingen, wilde minister van Financiën Andriessen (die hierover het beheer voerde, daarin geadviseerd door BuZa-OS en andere ministeries) in 1979 enkele verbeteringen aanbrengen in de uitvoering van die wet. De Koning kwam daartegen echter in het geweer met diverse bezwaren van zowel budgettaire als ontwikkelingspolitieke aard. En dat werd een wrijving die ook in 1982 nog niet was opgelost, toen Van Dijk in zijn MvT voor 1983 rapporteerde dat er later in dat jaar nadere beslissingen over zouden worden genomen.^[475] Dat leidde ertoe dat in 1984 het aantal afgesloten WHI-polissen toenam tot 50, in totaal 15 landen omvattend; alleen Turkije en Tanzania gaven aanleiding tot een beroep daarop (NAR 1984, p. 22).

Ontwikkelingssamenwerking en herstructurering?

Na alle eerdere voorbeelden van De Konings bereidheid om het beleid van zijn voorganger voort te zetten, en dit waar nodig of mogelijk te verbeteren, komen we nu aan het onderwerp waarmee hij misschien wel het meeste moeite heeft gehad. Ik druk mij voorzichtig uit, want het was niet zo duidelijk hoe hij aanvankelijk stond tegenover de hiervoor geformuleerde beleidsambitie, die we in het vorige hoofdstuk omschreven als: herstructureren met een ontwikkelingsdimensie. Deze onduidelijkheid zal mede veroorzaakt zijn door de grote moeilijkheden waarin dit beleidsonderdeel tegen het einde van Pronks periode terecht was gekomen − mogelijk minder in zijn eigen ogen en die van (een deel van) zijn staf, dan in die van veel buitenstaanders, inclusief sympathisanten met Pronks beleid. De Koning zal daarover zijn geïnformeerd bij zijn aantreden; maar hoe hij daarop reageerde, en of hij persoonlijk ideeën had over hoe het verder moest met dit vermoedelijk meest Pronkiaanse onderdeel van de nalatenschap van zijn voorganger, heb ik niet kunnen achterhalen: geen interne stukken, noch uitspraken van hem in interviews in het begin of bij latere terugblikken op deze periode.

Toch was er, zoals verderop zal blijken, medio 1980 onder zijn leiding een soort van nieuw beleid op papier gezet voor dit beleidsonderdeel − al bleven er tal van onduidelijkheden over, ten dele ook door tegenstrijdige verklaringen van De Koning zelf (die met name de verbinding tussen de twee trefwoorden in de sectietitel hierboven betreffen). Ik zal deze beleidsontwikkeling stap voor stap proberen te schetsen, maar mij wel op de grote lijnen richten.

Het eerste teken dat zonder operatieve ingrepen Pronks zieltogende geesteskind niet in leven zou kunnen blijven, was misschien diens eigen adviesaanvraag aan de NAR.^[476]

Het eerste teken in de periode-De Koning (althans het eerste document over dit beleidsonderdeel in  het vijfde ING-boek, maar de interne herbezinning op DGIS dateerde stellig al van eerder) is het memo van Weisglas van 9 maart 1978.^[477] Hierin werd ten behoeve van een naderende managementvergadering van DGIS globale informatie verstrekt over de ervaringen met het herstructureringsprogramma tot dat moment. Er aan herinnerend dat de bedoeling was ‘een anticiperend herstructureringsbeleid te voeren’,^[478] wees Weisglas erop dat deze bedoeling ‘tot op heden slechts zeer ten dele verwezenlijkt’ was. Hij weet dit aan verschillende oorzaken, maar de belangrijkste in zijn ogen waren toch:

• dat EZ de toerekening aan het OS-plafond alleen ‘als een extra financieringsbron [zag] voor toch al plaatsvindende herstructureringen’;

• dat EZ’s ‘ambtelijke inbreng (…) bijzonder zwak’ was; en

• dat EZ ‘in feite geen herstructureringsbeleid met een ontwikkelingsdimensie’ voerde.

Of zijn eigen bureau ook blaam trof, liet de schrijver weliswaar in het midden, maar er was wel ‘gebrek aan mankracht’ (Dierikx et al., red., 2007, p.77, cursivering door de auteur).

Welke besluiten de managementvergadering vervolgens nam, wordt nergens vermeld. Wel publiceert het vijfde ING-boek een aantal ambtelijke stukken, die enkele momenten van een ongeveer zeventien maanden durende proces betreffen waarin BuZa, eerst intern en daarna samen met EZ, tot een eerste versie van een compromis over een nieuwe opzet van het uit te voeren programma kwam. Enkele sleutelkwesties daarvan:

Lessen uit het verleden:  De in het vorige hoofdstuk besproken interne evaluatie van de OS-gefinancierde herstructureringsactiviteiten, werd in de eerste maanden van 1978 aangevuld met vergelijkbare bevindingen die de kritiek op de uitvoering verder versterkten. Naast de door Weisglas genoemde conclusie, dat er van een anticiperend beleid weinig terecht was gekomen, werd ook geconstateerd dat een klein land als Nederland moeilijk een herstructureringsbeleid kan voeren dat niet in een groter geheel als de EG is ingepast (gebleken was bij voorbeeld dat de voor ontwikkelingslanden bedoelde marktruimte in Nederland voor een deel was opgevuld door andere EG-landen). Ook werd opgemerkt dat het met OS-gelden uitgevoerde (deel)programma steeds meer in het niet begon te vallen tegenover de ‘grote herstructureringspot’ van EZ en SoZa. Hoewel bij die laatste toch ook ‘vaak’ activiteiten werden gesubsidieerd met ‘een duidelijk aanwijsbare ontwikkelingsdimensie’, zo vond het nieuwe hoofd van DFO/IB, B.J.Meins in een memo aan De Koning van 27 april 1978. Meins merkte echter ook op ‘dat macro-economisch gezien’ het herstructureringsproces in Nederland ‘in relatief geringe mate wordt veroorzaakt door concurrentie uit ontwikkelingslanden.’ Duidelijk was bovendien ‘dat de internationale herverdeling van productie-activiteiten aanzienlijk sneller’ verliep dan in de eerdere nota’s van Lubbers en Pronk was verondersteld.

Daarin gericht interveniëren ten gunste van ontwikkelingslanden leek dus allesbehalve eenvoudig, terwijl BuZa-OS ook weinig invloed had op de richting van het door de regering gevoerde algemene structuurbeleid (de ‘selectieve groei’ van Lubbers) − en die invloed in de toekomst nog verder leek te marginaliseren. Meins vond dan ook dat De Koning bij de verschillende alter-natieven die in de verdere discussie te noemen waren, naast het geheel afschaffen van het programma, in elk geval moest overwegen het ‘slechts dan te handhaven’ indien toespitsing op wat u ziet als de essentiële ontwikkelingsdimensie’ voldoende mogelijk is (Dierikx et al., red., 2007, p.119-121).^[479]

Toen de chef van DFO, J.B.Hoekman, bijna een jaar later, in maart 1979, begon aan zijn eerste bespreking met EZ over de mogelijke alternatieven, kon zijn medewerker dan ook slechts even kritische, of nog wat sterker aangezette wensen aandragen voor diens besprekingen (memo van Weijers aan Hoekman van 20 maart 1979, in Dierikx et al.  red. 2007, p. 330-331).

Stoppen of wijzigen?  BuZa/OS was er dus na aan toe van deze twee opties de eerste te prefereren. Zo ver kwam het echter niet: EZ was het daar namelijk helemaal niet mee eens en liet, ‘vooral ook gezien de internationale belangstelling’ voor het programma, weten het ‘zeer [te] betreuren indien de bestaande OS/EZ-samenwerking zou worden beëindigd.’ Liever zou het ‘doorgaan met een gemodificeerd programma waarin wel een buitenlandse component’ zou zijn opgenomen.^[480]

Deze ‘buitenlandse component’ betrof het verwijt, zowel binnen als buiten DGIS, dat het oude programma alleen activiteiten in Nederland subsidieerde die nauwelijks of geen band hadden met de gewenste kansen voor en positieverbeteringen in ontwikkelingslanden. Vandaar dat men overwoog de middelen die voor deze in hoofdzaak door EZ bepaalde binnenlandse activiteiten tot nu toe onder het ontwikkelingsplafond werden gebracht, vrij te maken voor een directe ‘stimulering van industriële activiteiten in de ontwikkelingslanden.’^[481] EZ had daar geen moeite mee, maar wilde dat niet in de plaats laten komen van een onder het plafond gehandhaafde bijdrage aan de herstructurering in Nederland die op een of andere wijze gerelateerd zou zijn aan het belang van ontwikkelingslanden (!).

Een voorlopige oplossing voor dit inter-ministeriële belangenconflict werd een kleine vijf maanden later bereikt in het eerste compromis tussen EZ en DGIS dat werd neergelegd in de structuurnota van De Koning. Daarin stond dat de vernieuwde opzet van ‘het programma zal bestaan uit een binnenlandse component waaraan een buitenlandse component zal worden toegevoegd.’ Over de eerste component werd in de volgende zin opgemerkt, dat deze ‘in het licht van de opgedane ervaringen geleidelijk zal worden aangepast’. En dat leek tot méér te kunnen leiden dan alleen wijzigingen in die component, want enkele alinea’s lager stond ineens dat ‘het programma vooralsnog een Nederlandse component zal blijven behouden’ − met andere woorden: alsof die uiteindelijk ook zou kunnen worden opgeheven (MinBuza 1979d, p. 54, cursiveringen toegevoegd).^[482]

Bijna een jaar later, bij het tweede compromis tussen beide ministeries dat in hun gezamenlijke beleidsnotitie van 7 juli 1980 werd vastgelegd (MinEZBuza 1980), bleek die mogelijke tijdelijkheid van de Nederlandse component echter niet meer te worden genoemd, noch impliciet gesuggereerd in de vorm van een of andere geleidelijke aanpassing van die component. Er werd in deze beleidsnotitie meestal alleen van binnenlandse en buitenlandse ‘activiteiten’ gesproken, en die zouden blijkbaar beide een wezenlijk onderdeel van het nieuwe programma zijn, en blijven. Om dit waar te maken en te kunnen rechtvaardigen dat zij beide terecht uit ontwikkelingsgelden worden gefinancierd, was het nodig dat deze op zichzelf totaal verschillende activiteiten – afbouwen en/of moderniseren in eigen land en tegelijkertijd bedrijfsactiviteiten verplaatsen naar ontwikkelingslanden of daar anderszins productie- en/of exportcapaciteit helpen opbouwen – toch een sterke onderlinge samenhang zouden krijgen. In het eerste compromis was wel geprobeerd tekstueel te onderstrepen, dat die samenhang er zou zijn, of komen, maar hoe dat concreet zou worden nagestreefd en verzekerd was nog verre van overtuigend, en riep allerlei vragen op.^[483]

Uiteraard was dit eerste compromis tussen EZ en BuZa nog maar een begin, en niet iets waarop een definitief oordeel over het vernieuwde programma kan worden gebaseerd. Desondanks waren bij alle zes in subparagraaf 7.2.3 besproken externe commentaren op de structuurnota die ook het onderwerp herstructurering belichtten, de kanttekeningen bij dit eerste compromis uiterst kritisch, zo niet volledig negatief.^[484] Bij de meeste waren de kernpunten: géén OS-financiering van de binnenlandse component, omdat die overwegend een Nederlands belang vertegenwoordigt, en een als ‘weinig betekenend’ gekwalificeerde buitenlandse component, die beter vervangen kon worden door meer uitgebreide FMO-financiering en grotere bijdragen aan multilaterale en regionale industrialisatieprogramma’s.

Echter, hoe negatief deze commentaren ook waren, zij brachten de plannenmakers van EZ en BuZa niet af van hun voornemen om in het nationale herstructureringsbeleid van Nederland een deelprogramma af te zonderen, dat een zodanige opzet en doelstellingen zou krijgen dat, in hun ogen, de kosten nu wel terecht, geheel of gedeeltelijk, toegerekend konden worden aan het ontwikkelingsplafond.^[485] Het is dus zinvol om na te gaan of het tweede inter-ministeriële compromis van juli 1980, dat hieronder wordt samengevat, in staat was de (gedeeltelijk premature) bezwaren van een jaar eerder weg te nemen (met paginanummers die verwijzen naar de in IS afgedrukte versie van deze Nota).^[486]

De titel van de gezamenlijke beleidsnota van De Koning en Van Aardenne − waarin (na de dubbele punt) ‘bevordering van industriële activiteiten in ontwikkelingslanden’ voorafgaat aan ‘structuurverbetering in Nederland’ – is mogelijk een indicatie van wat in het nieuwe programma voortaan voorop zou staan: industrialisatie in ontwikkelingslanden als leidraad voor structuurverbetering in Nederland.^[487] Uiteraard is het dan de vraag hoe, zonder adequate kennis van ‘de duurzame’, dus toekomstige, rol van ontwikkelingslanden in bepaalde industriële sectoren, de industrialisatie van die landen richtingwijzend kan zijn voor de Nederlandse structuurverbetering.^[488] Misschien was het ook de bedoeling in dit opzicht niet veel pretenties te koesteren? Aan het slot van haar inleiding stelde de notitie namelijk, dat de overheid het ‘toch’ als haar taak bleef opvatten om ‘bij te dragen aan de signalering van de noodzaak tot aanpassing en aan de stimulering van die aanpassing zowel in het licht van de bijdrage die daarvan wordt verwacht voor de structurele ontwikkeling van de Derde Wereld als voor die van Nederland’ (p. 276; cursiveringen toegevoegd). Signalering èn stimulering, een combinatie van taken die de overheid zich stelde bij zowel de binnenlandse als de buitenlandse component of activiteiten van het gewijzigde programma.

In de eerste component ging het dan om ‘herstructurering in Nederland als gevolg van toenemende concurrentie door ontwikkelingslanden’ − dus om het tijdig signaleren van dit laatste en om bedrijven te stimuleren ‘nieuwe mogelijkheden voor productie en samenwerking te vinden.’ Daarbij werd blijkbaar met name gedacht aan ‘studie en onderzoek’ en aan het identificeren van ‘een aantal (sub)sectoren, (…) waarin op basis van consultaties en gedetailleerde marktstudies (…) de bedrijven zelf of in onderlinge samenwerking nieuwe mogelijkheden kunnen opsporen.’ Nadat er opnieuw aan was herinnerd dat de regering een ‘samenhangend beleid’ voorstond van structuurverbetering in Nederland en ‘structurele verbetering van de positie van ontwikkelingslanden’, werd de alinea afgesloten met de mededeling, dat ‘activiteiten die binnen dit samenhangende kader passen, in aanmerking zullen kunnen komen voor stimulering vanuit dit programma’ (idem).

De volgende alinea, die de buitenlandse component introduceerde, begon met een erkenning van de inmiddels bevestigde vrees, dat ‘herstructurering in Nederland niet automatisch nieuwe kansen schept voor ontwikkelingslanden.’ Daarom was er, ‘in samenhang met het beleid dat gericht is op structurele verbetering van de afzetmogelijkheden van industrieproducten vanuit de ontwikkelingslanden’,^[489] ‘gekozen voor directe stimulering van de industrialisering in ontwikkelingslanden.’ En dat laatste zou worden gedaan ‘door inschakeling van Nederlandse bedrijven die geconfronteerd worden met de noodzaak van aanpassing aan de zich wijzigende internationale arbeidsverdeling bij de industrialisatie van ontwikkelingslanden.’ Maar dit was niet de enige activiteit die in deze buitenlandse component kon worden aangemoedigd: ‘ook andere, die geen betrekking hebben op individuele ondernemingen, maar wel van belang zijn voor de industrialisering [van ontwikkelingslanden^[490]] kunnen worden ondersteund' (idem).

Welke activiteiten dit precies zouden (kunnen) zijn, in zowel de binnenlandse als de buitenlandse component, en hoe die aan elkaar gerelateerd zouden moeten of kunnen zijn, werd pas verderop in de notitie uiteengezet. Eerst werd vrij uitgebreid ingegaan op de positie van de FMO hierbij. En dat was nodig ook, want hoewel de FMO een gespecialiseerd beleidsinstrument was voor het bevorderen van, onder andere, (autochtone) industrialisatie in ontwikkelingslanden, zij kon zich sinds Pronks wetswijziging niet meer exclusief richten op het daarbij betrekken van Nederlandse ondernemingen. Benadrukt werd dan ook dat er een 'duidelijke taakafbakening en taakverdeling' moest komen tussen de FMO en dit nieuwe programma.

Dit impliceerde echter geen waterdichte scheiding. Terwijl namelijk wel werd erkend dat de FMO 'geen directe rol heeft op het terrein van de herstructurering van Nederlandse bedrijven' en evenmin 'actieve bevordering' van Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden nastreeft, zou zij er wèl bij worden betrokken. Dit laatste in die zin, dat 'indien' een Nederlands bedrijf 'tot investering in een ontwikkelingsland besluit op grond van herstructureringsoverwegingen' in Nederland, het wel de FMO is die de 'levensvatbaarheid van het in ontwikkelingslanden te financieren bedrijf ' zal onderzoeken. Wat meer is, zij zou zelfs 'bereid' zijn, zo werd enkele regels verderop benadrukt, zulke Nederlandse bedrijven 'met raad en daad terzijde te staan' (p. 276-277).^[491]

Daarbij was het kennelijk tevens de bedoeling dat de activiteiten van het programma en de FMO karakteristiek van elkaar zouden verschillen, al vrees ik dat de beleidsnotitie er niet in slaagt duidelijk te maken in hoeverre hiervan sprake was.^[492] Het is echter niet zinvol daar verder bij stil te staan, net zo min als het dienstig is het door de notitie kennelijk belangrijk geachte onderscheid tussen activiteiten op sectorniveau en op projectniveau − waaraan uitgebreide beschrijvingen worden gewijd − hier samen te vatten.

Hier meld ik alleen nog dat het vervolg van de notitie aangaf selectief te willen zijn ten aanzien van de Nederlandse sectoren die voor steun uit het programma in aanmerking zouden komen, maar daarin nog geen definitieve keuze kon maken: gebruik makend van het in het kader van de Unido ontwikkelde systeem van consultaties tussen ontwikkelings- en ontwikkelde landen wilde men zich 'in eerste aanleg' beperken tot twee sectoren: de voedingsmiddelenindustrie en de machine-industrie ('waaronder landbouwwerktuigen en -machines'). Het werd echter niet uitgesloten dat 'op basis van nieuwe gegevens en voorstellen in de toekomst andere sectoren gekozen zullen worden' (p. 277-278).^[493]

Deze vooralsnog voorzichtige opzet was natuurlijk gerechtvaardigd, en bevestigde eveneens de indruk van een meer realistisch, en minder pretentieus, programma dan dat van Pronk en Lubbers. Maar of het nu ook een door het industrialisatiebelang van ontwikkelingslanden gedomineerde poging tot structuurverbetering in Nederland zou zijn, of worden, is minder zeker. Weliswaar werd ook in dit tweede compromis weer enige malen benadrukt dat de regering deze beide doelstellingen 'in samenhang' wilde trachten te dienen. Maar hoe de afweging daartussen zou plaatsvinden, en of het ontwikkelingsbelang ook altijd voorrang zou hebben bij conflicten met, bijvoorbeeld, het Nederlandse werkgelegenheidsbelang, was nog steeds de vraag − de mogelijkheid van zulke conflicten werd zelfs niet aangeroerd!

Een groot deel van de in noot 483 gestelde vragen over het eerste compromis gold dus ook nog voor het tweede. Wat dit betreft bood het onder andere door de NAR en de SER aanbevolen alternatief: alleen door te gaan met meer uitgebreide financiering van de FMO, naast multilaterale industrialisatiebijdragen, stellig het voordeel van een meer heldere en eenduidig op het belang van ontwikkelingslanden gerichte aanpak − een zuiverheid die voor deze nog steeds met een dubbele doelstelling opgezadelde, nieuwe versie van het programma bijna per definitie uitgesloten was.

Merkwaardig is echter dat in het najaar van 1980 toch weer de vraag rees of deze gemengde opzet permanent zou zijn, of niet. Terwijl de in september verschenen MvT voor 1981 nauwelijks méér deed dan het samenvatten van de beleidsnotitie in enkele punten (MinBuza 1980b, p. 159-160), kwam De Koning tijdens de bespreking van deze MvT in de VCO van de Tweede Kamer (op 17 november 1980), vreemd genoeg, met een totaal ander verhaal. Reagerend op enkele onduidelijke opmerkingen van PvdA-lid Knol over het niet in Nederland aanwenden van OS-gelden van het nieuwe programma, stelde de minister het juist verkeerd te vinden ze daar in te zetten, waarna hij onthulde dat er met minister Van Aardenne was 'afgesproken dat in de loop der jaren de aanwending van deze gelden in Nederland geleidelijk aan zal worden "uitgefaseerd".' Uitfasering betekende echter niet dat deze gelden vroeg of laat geschrapt zullen worden, stelde de minister met nadruk. In tegendeel, 'in toenemende mate zullen wij deze gelden gaan gebruiken om het doen van investeringen in ontwikkelingslanden te bevorderen,' zo leek De Koning vervolgens te verduidelijken (Tweede Kamer 1980b, p. 43-44).  Maar hoe lang dan?

In elk geval was over een dergelijke afspraak in de beleidsnotitie niets gemeld, en ook niet in de MvT voor 1981 − die kort na het akkoord over de notitie gefinaliseerd zal zijn. Zo'n afspraak zou bovendien wel een heel snelle wijziging hebben betekend van het daarin vastgelegde tweede compromis dat, zoals eerder opgemerkt, elk spoor van de eerder beoogde geleidelijke afbouw van de binnenlandse component in het eerste compromis had uitgewist!

En er was nog een tweede reden om te twijfelen aan de juistheid van De Konings woorden − òf om te veronderstellen dat, àls hij in de VCO wèl de waarheid sprak, een dergelijke door hem en Van Aardenne gemaakte afspraak daarna weer was vervallen! De volgende MvT van De Koning (voor 1982), die kort na de kabinetswisseling in september 1981 verscheen, zweeg er namelijk eveneens over, zoals zij evenmin iets onthulde van een vroeg of laat te verwachten uitfasering van de binnenlandse component! De, overigens wederom zeer summiere, tekst over dit beleidsonderdeel zat wat de hoofdkenmerken van het nieuwe programma betreft nog steeds op precies dezelfde lijn als de beleidsnotitie en de vorige MvT. Hooguit had kunnen opvallen, dat bij de aanduiding van concrete projectactiviteiten waartoe de nieuwe opzet 'reeds' had geleid, alléén activiteiten werden genoemd die in de buitenlandse component van het programma pasten. Maar dat er aan binnenlandse activiteiten niets (meer) gedaan was, of zou worden, bleek uit niets (MinBuza 1981d, nr. 2, p.147-148).

Er was echter meer in De Konings uitspraken in de VCO van november 1980 dat met de beleidsnotitie van beide ministers en met zijn twee laatste MvT's op gespannen voet stond. Bijvoorbeeld, zijn mededeling dat de FMO bereid was 'deze operatie uit te voeren' − waarmee gedoeld werd op de geleidelijke ombuiging in het gebruik van de uitgefaseerde gelden van de binnenlandse naar de buitenlandse component. Als dit geen al te slordige mededeling was, suggereerde dit dat de FMO niet slechts zou optreden als technisch beoordelaar en raadgever van Nederlandse bedrijven die in het kader van het nieuwe programma iets in ontwikkelingslanden wilden gaan doen, maar ook als uitvoerder van de buitenlandse component. Bij alle twijfels over de in de notitie gesuggereerde verschillen tussen de FMO en het programma die ik hierboven heb samengevat, leek hiermee de aanvankelijk beoogde 'duidelijke taakafbakening en taakverdeling' tussen beide beleidsinstrumenten te zijn herzien. De laatste MvT van De Koning bevestigde dit echter niet.^[494]

Verder getuigde de minister in de daarna volgende discussie met enkele Kamerleden in de VCO van een veel grotere scepsis omtrent de herstructureringseffectiviteit van de in het verleden aan Nederlandse bedrijven verstrekte subsidies − onder meer omdat er in Nederland 'veel meer onmiddellijke werkgelegenheidseffecten' mee werden nagestreefd − dan te rijmen was met de nog steeds aanwezige structuurverbeteringsoogmerken van het nieuwe programma.^[495] Waarmee dus opnieuw de vraag rijst waarom de samenwerking met EZ bij dit beleidsonderdeel dan tòch is voortgezet − temeer daar het enige motief daarvoor: een OS-vinger in de pap van het Nederlandse structuurbeleid, in de VCO eveneens werd ontkracht door de minister.^[496]

Voor zover de voorgaande kanttekeningen bij en naar aanleiding van De Konings uitspraken in de VCO al geen twijfel oproepen aan de betekenis van diens aldaar geregistreerde stellingname, wordt die twijfel zekerheid door wat zijn opvolger, Van Dijk, over dit beleidsonderdeel te berde bracht in zijn eerste, in 1982 verschijnende, MvT voor 1983 (MinBuza 1982, p. 150-151). Niet alleen besloegen diens beschouwingen ongeveer het dubbele van de omvang van wat De Koning er in zijn laatste MvT's over had geschreven, zij waren ook veel duidelijker en inhoudelijk belangwekkender − ook in de zin van: ophelderend van wat in de laatste twaalf maanden van De Koning onduidelijk of inconsistent was geworden. En: Van Dijks uiteenzettingen over dit beleidsonderdeel waren op geen enkele manier in tegenspraak met de beleidsnotitie van Van Aardenne & De Koning.^[497]

Als we dit vreemde gedrag van De Koning in de VCO van november 1980 verder tussen haakjes plaatsen, moeten echter ook de nog bij de nieuwe beleidsnotitie gebleven onduidelijkheden, met name die over de koppeling tussen structuurverbetering in Nederland en industrialisatiebevordering in ontwikkelingslanden, voorlopig maar terzijde worden gelegd voor verder onderzoek in de toekomst. En dat geldt ook voor de in Van Dijks eerste MvT blijkende rapportage (waarin naast projecten in of met betrekking tot ontwikkelingslanden vallend in de buitenlandse component, ook projecten in Nederland die pasten in de binnenlandse component worden genoemd – respectievelijk acht en twee projecten – al zweeg hij over het al of niet aanwezige verband tussen beide financieringen); zoals ook bij vijf van de acht genoemde subsidies voor onderzoek 'naar samenwerkingsmogelijkheden tussen Nederlandse en lokale bedrijven' in ontwikkelingslanden niet wordt vermeld of het hier ging om Nederlandse bedrijven die ook bij de beoogde structuurverbetering in Nederland waren betrokken (idem p. 150). En ook de stelligheid van Van Dijks verklaring, 'dat het huidige programma een belangrijk beleidsinstrument vormt in de bestaande overheidsfaciliteiten, die beslissend kunnen zijn voor een bedrijf om al of niet tot een investering [in ontwikkelingslanden] over te gaan' (idem) − zelfs àls de tussen vierkante haken geplaatste woorden er ook in hadden gestaan (wat niet het geval was) − nadere beschouwing behoeft.

Er zijn dus wel vraagtekens overgebleven, ook betreffende de in De Konings jaren gebleken niet geringe manco's (met name het 'technisch' slecht functioneren van het programma en het ontbreken van adequate specialistische sectorkennis op DGIS) èn de vraag of die in de volgende periode adequaat konden worden verholpen. Maar die geven geen aanleiding de in deze periode aan het ontwikkelingsplafond toegerekende fondsen voor het herstrucureringsprogramma^[498] als oneigenlijk of dubieus  te bestempelen. De toerekeningen voor de nieuwe opzet van het programma in 1981 en '82 verdienen wellicht nog meer het voordeel van de twijfel dan de eerdere, maar het is goed dat er onder Koning ernstig gepoogd is althans een deel van de tekortkomingen te repareren. Van Dijks rapportages geven grond aan de hoop dat essentiële verbeteringen mogelijk waren.

Er was ten tijde van De Konings vertrek als OS-minister weliswaar nog veel onduidelijk over of en hoe het nieuwe programma zou gaan werken. Dit dient wel als een negatieve aantekening te worden beschouwd bij dit beleidsonderdeel in deze periode, zoals ook De Konings merkwaardige uitspraken in de VCO deze aantekening verdienen. Maar er was toen wel uitzicht op verbetering.

Was dat uitzicht er ook ten aanzien van de in subparagraaf 7.2.6 uitgestelde internationale discussie over een gericht herstructurerings- en industriebeleid van ontwikkelde landen dat mede beoogde om ontwikkelingslanden meer handels- en ontwikkelingskansen te bieden? In feite kwam deze discussie nauwelijks op gang. Voor zover de in 7.2.2 besproken voorstellen van het OESO-secretariaat uit 1978 er iets over zeiden dat aanknopingspunten had kunnen bieden voor zo’n gericht beleid, werden die naar en over de rand geduwd door de lauwe tot ronduit negatieve respons van de OESO-ministerraad van dat jaar. Dit, en/of de in 1981 verder verslechterende economische vooruitzichten voor de geïndustrialiseerde landen en de uitblijvende meer positieve gemeenschappelijke posities van de EG-groep, verhinderden vermoedelijk De Koning om dit thema tijdens zijn voorzitterschap van de EG-OS-Raad (besproken in 7.2.5) als een actiepunt voor te stellen.

Verder schijnen er geen andere OESO-landen te zijn geweest die een maar enigszins met het Nederlandse programma vergelijkbaar industriebeleid hebben gevoerd dat, tenminste gedeeltelijk, tevens gunstig probeerde te zijn voor ontwikkelingslanden.^[499] Wel bestond volgens een andere bron ook in vier van de andere landen, die net als Nederland tot de zogenaamde 'Western Middle Powers' werden gerekend, het besef dat meer geconcentreerde steun aan sectoren als textiel, kleding en schoeisel waarschijnlijk zowel goedkoper (dan algemene steun) als van betekenis was voor ontwikkelingslanden. Maar achteraf gezien, zo vond auteur en redacteur van deze bron, Gerald Helleiner, waren in geen van deze vijf landen de hiervoor ontworpen beleidsprogramma's succesvol geweest: kleine budgetten, restrictieve voorwaarden en perverse prikkels verhinderden de effectiviteit daarvan voor de bedreigde sectoren, terwijl er van een efficiënte herstructurering ook geen sprake was.^[500]

Zo’n generalisatie is nogal sneu gezien de moeite die ons land gedurende een aantal jaren deed om toch een mede daarop gericht beleid te voeren. Maar in terugblikken als die van deze beide boeken verbleken zulke goedbedoelde pogingen in het dominante licht van het spoedig aan de dag tredende grootscheepse falen van het daar en in andere OESO-landen gevoerde industriebeleid. Het door De Koning gewijzigde programma stond nog onder de eerder geciteerde naam op de begroting en onder het ontwikkelingsplafond tot en met 1984 (met een weer stijgend bedrag van f. 8,9 mln. nadat dit in 1983 was teruggebracht tot f. 6,6 mln. − MinBuza, respectievelijk 1983, nr. 2, p.128, en 1982, nr. 2, p.149). Daarna werd de begrotingspost onzichtbaar als gevolg van de na de Herijkingsnota ingevoerde nieuwe begrotingsindeling,^[501] en vermoedelijk geleidelijk aan opgeheven. Maar toen had het faillissement van het RSV-concern al plaatsgevonden en was een speciale enquêtecommissie van de Tweede Kamer (onder leiding van ex-OS-minister Van Dijk) ruim anderhalf jaar beziggeweest om de redenen voor de tevergeefse overheidssteun aan de scheepsbouw van 2 à 3 miljard gulden op te helderen. H.W.de Jong legde anno 1985 uit waarom een door de overheid gestuurd industriebeleid slechts bij uitzondering succes zou hebben (Jong 1985), terwijl Tinbergens medewerker B.Herman in juni 1980 nog eens had aangetoond, zonder dit overigens met zo veel woorden te zeggen, hoe uitzichtloos het was de door zijn leermeester gepropageerde theorie van de internationale arbeidsverdeling bruikbaar te maken voor het beleid (Herman 1980).^[502]

7.3.4  Overige kwesties

Ik begin deze laatste subparagraaf wederom met de NCO − het onderwerp dat vermoedelijk meer rumoer veroorzaakte dan enige andere kwestie in de beleidsomgeving van de officiële Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Net als in het vorige hoofdstuk, komen daarna de (re-)organisatie van de ambtelijke ondersteuning van het OS-beleid van de overheid en de inspectie en evaluatie van dit beleid aan de orde. De analyse van de periode-De Koning wordt daarna afgesloten met een sectie over enkele politieke ontwikkelingen in de maanden vlak voor en na het einde van het eerste kabinet-Van Agt.

Publieksvoorlichting en andere draagvlakactiviteiten

In deze sectie zullen we ons wederom niet tot de NCO in strikte zin beperken. Dit overigens niet alleen omdat De Koning, tijdens het kennismakingsinterview met hem in december 1977, naast de NCO ook nog een tweede beleidsinstrument onderscheidde dat hem ter beschikking zou staan voor het versterken van het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking: de Voorlichtingsdienst Ontwikkelingssamenwerking (VDO) op BuZa. Hoewel de minister beide instrumenten 'gelijkelijk' wilde gebruiken 'om de hele Nederlandse samenleving te doordringen van het besef dat ontwikkelingssamenwerking nodig is' (IS 1978, p. 28), zal ik in deze sectie niet uitgebreid stilstaan bij wat er in deze periode met de VDO gebeurde en wat deze dienst allemaal ondernam.

Ook bestaat de ontwikkelingssamenwerking die 'nodig is' niet uitsluitend uit dat wat de overheid op dit gebied doet; ook de op steun aan de Derde Wereld gerichte activiteiten van particulieren, georganiseerd of in losser verband, zijn wenselijk − al was het alleen maar om de regeringsinzet te prikkelen, of deze te corrigeren en aan te vullen. De niet-gouvernementele actoren zijn als het ware het actieve deel van het draagvlak waaraan de overheidsinzet op dit terrein zijn politieke legitimatie ontleende. De uitbreiding en verdieping van het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking, zoals die door De Koning werden nagestreefd, dienden dus niet alleen gericht te zijn op het steunen van de overheidsaanpak van de ontwikkelingsproblematiek, maar ook op het versterken en verbeteren van de particuliere sector, haar kritische functie en haar hulpactiviteiten. Maar ik zal daaraan, in het laatste gedeelte van deze sectie, niet meer dan enkele aanstippende alinea’s kunnen wijden.

Eerst dus de NCO. Ook in deze periode waren het weer de meningsverschillen over deze institutie die een groot deel van de aandacht van het publiek en de media opeisten. Dat de NCO zo vaak zelf voorwerp van controverse werd, was wel betreurenswaardig, maar niet alleen aan haar te verwijten. Zoals we in de voorgaande hoofdstukken gezien hebben, droeg ook de besluiten van de OS-minsiters eraan bij dat dit aanvankelijk door prins Claus geleide instituut geen ongestoord bestaan was beschoren.

Wat Udink en Boertien de NCO het meest verweten: dat zij de ontwikkelingssamenwerking uit de politiek-neutrale sfeer van nationale eensgezindheid trok, werd door hun opvolger Pronk echter juist wel toegejuicht. Desondanks kon ook Pronk zijn politieke opvattingen op dit punt niet zodanig plooien, dat hij de NCO de vrije teugel kon laten − een wrijving die zijn politieke vijanden, èn die van de NCO, gretig aangrepen om hun eerder gebleken drang tot schimpen op beiden verder uit te leven.

Voor de VVD, die in het najaar van 1977 met lede ogen aanzag dat  Pronk tot een akkoord leek te komen met de plenaire vergadering van de NCO over het nieuwe mandaat voor de komende periode, werd het zaak de demissionaire status van de minister aan te grijpen om hem een stok tussen de benen te steken. Gedwongen deze kwestie aan zijn opvolger over te laten, kon Pronk nog wel het NCO-Jaarplan voor 1978 zodanig als een 'lopende zaak' afhandelen dat de helft van de door de NCO voorgedragen subsidievoorstellen alvast kon doorgaan. Het was in deze onvoltooide staat van besluitvorming, dat De Koning op 19 december 1977 het NCO-dossier aantrof.

In diverse interviews met hem had de nieuwe minister moeten uitleggen wat de regeringsverklaring prcies bedoelde met 'een evenwichtige presentatie' die zij bij het voorlichtings- en bewustwordingsbeleid gewenst vond. In zijn antwoord schaarde De Koning zich ook op dit punt wel achter Pronk door te zeggen, dat we ons niet moeten beperken ‘tot het bekeren van de reeds bekeerden, zoals mijn ambtsvoorganger dat zo indringend heeft gezegd.' Beamend dat dit juist was, onderstreepte De Koning dat het er niet om ging 'om elkaar te overtuigen, maar om anderen − die nog niet openstaan − ervoor te interesseren'; en dat men zich daarbij 'evenwichtig' moest 'richten op de hele Nederlandse samenleving.' En in zijn  volgende zin benadrukte hij bovendien, dat 'we daarbij alle facetten van het ontwikkelingsbeleid regelmatig moeten belichten en niet alleen die punten die om een of andere reden in de politieke belangstelling liggen' (IS 1978, p. 28, cursiveringen toegevoegd).^[503]

Welke consequenties De Konings opstelling zou hebben werd al in de eerste maanden van 1978 duidelijk. Hij had toen zijn best gedaan om een deel van de zaken die Pronk had moeten laten liggen zo snel mogelijk tot een besluit zijnerzijds te brengen, en stelde de NCO daarvan op de hoogte in een serie brieven in januari en februari. Het betrof in eerste instantie alleen besluiten ten aanzien van de 46 overgebleven subsidieaanvragen uit het Jaarplan voor 1978 (in het conceptmandaat van de NCO dat Pronk in september 1977 aan de plenaire vergadering had voorgelegd, had De Koning in januari 1978 wel reeds enkele wijzigingen voorgesteld, maar daarover was het overleg met de NCO nog niet afgerond). Van deze 46 aanvragen keurde de minister er 33 goed, al of niet met wijzigingen in wat de NCO had voorgedragen; acht aanvragen wees hij echter af, terwijl bij vijf andere de beslissing nog werd aangehouden.^[504]

De acht afwijzingen van De Koning, en waarschijnlijk ook een deel van de aangebrachte correcties, riepen groot protest en vraagtekens op bij het dagelijks bestuur (db) van de NCO, zoals bleek uit zowel het persbericht van 2 maart als de brief van dit db aan de minister van 28 februari 1978 (eveneens in mijn bezit). De scherpe toon van zowel het persbericht als deze brief doet wel-iswaar wat overdreven aan, maar er zaten in de motivering van de afwijzingen van de minister toch wel enkele vreemde, of zelfs dubieuze, argumenten.

Bij twee van de projecten berustte de afwijzing onder meer op manco's in de aanvragen: geen herkenbare relatie met ontwikkelingssamenwerking en een uiterst geringe concrete inhoud. De onherkenbaarheid van die relatie kon echter ook een waarnemingsfout of een meningsverschil over definities zijn: een van de projecten ging over mondiale vorming, die de ontwikkelingsproblematiek in meer algemene zin behandelde. En dat leek ook het probleem bij het project dat gebrek aan concreetheid werd verweten.^[505]

Bij een derde afgewezen project werd als reden gegeven dat een toewijzing overlapping zou inhouden van reeds gefinancierde vakbewegingsactiviteiten 'op hetzelfde terrein'. Dit laatste was waar, maar dat was geen terechte kritiek op de voorgestelde aanpak of de keuze van de doelgroep waarop de aanvragers zich wilden richten, want daarover vermeldde de ministersbrief niets.^[506]

Vier van de afgewezen aanvragen betroffen landencomité's − solidariteitsgroepen die zich exclusief met (meestal) één land bezighielden, en dat zodanig kritisch en consequent deden dat dit afweek van of inging tegen Nederlandse beleid ten aanzien van dat land (in dit geval: Cuba, de Filippijnen, Turkije en Indonesië). Sinds Boertien was dit het terrein waarop de vrijheid van meningsuiting en de van de NCO verlangde pluriformiteit in haar stimuleringsarbeid in botsing konden komen met de eigen verantwoordelijkheid en politieke aansprakelijkheid van de overheid tegenover derden. In principe kan dit laatste het recht van de overheid impliceren dat zij als sub-sidieverlener de interpretatie van dit criterium bepaalt. Maar bij de aanvraag van Venceremos had De Koning merkbaar naar een stok gezocht om de hond te slaan, want hij had wel kritiek op het Cubaanse optreden in Afrika, maar Cuba was toen nog steeds wèl een concentratieland van Nederland en het ontving ook daarna nog hulp, terwijl de diplomatieke betrekkingen met het regiem evenmin werden gewijzigd. Ook bij de drie andere afwijzingen leek het vooral, of uitsluitend, om politieke smaakverschillen te gaan, nu van omgekeerde aard: indieners die zich tegen een regering richtten waarmee Nederland goede betrekkingen onderhield. Terecht wees de NCO er in haar protestbrief aan de minister dan ook op, dat zijn uitleg van dit criterium leek neer te komen op het alleen subsidiëren van activiteiten die buitenlandse regeringen welgevallig zijn en niet ingaan tegen het Nederlandse bilaterale hulpbeleid (p. 4). Of, zoals het PSP-Kamerlid Van der Spek tijdens de begrotingsdebatten in februari had tegengeworpen: dat is 'bijna synoniem' met zeggen dat je niet aan ontwikkelingshulp kunt doen, want 'ingaan tegen belangen van groepen die bovenaan zitten' is in de meeste ontwikkelingslanden onvermijdelijk (IS 1978, p.94).

Hetzelfde Kamerlid had, net als Pronk en het NCO-db in de genoemde brief van 28 februari 1978, ook vraagtekens gezet bij een niet afgewezen aanvraag waaraan wel voorwaarden waren opgelegd: bij het SOMO-onderzoek van multionale ondernemingen zouden niet alleen 'alle relevante objectieve gegevens' moeten worden gebruikt, het was ook 'de uitdrukkelijke wens' van de minister dat de onderzoekers 'de medewerking zoeken van het bedrijfsleven' − 'zowel werkgevers als werknemers', zo voegde hij er in de Tweede Kamer aan toe.^[507] Dat riep vragen op van zowel principiële als praktisch aard, bijvoorbeeld: of 'medewerking' ook inspraak inhield bij het formuleren van de eindconclusies.

De Koning erkende enkele weken later impliciet dat er allerlei haken en ogen zaten aan deze eisen en wensen, en gaf in zijn brief van 23 februari 1978 aan dat dit een van de vier onderwerpen was waarover hij 'in algemene zin' − dus los van de SOMO-aanvraag − het naast en boven de NCO opererende Adviescollege (AC) om advies zou vragen.^[508] De NCO wilde hierop echter niet wachten en zocht, vermoedend dat de nog lopende besprekingen met De Koning over het nieuwe man-daat een volgende 'belangrijke testcase' zouden zijn voor haar verhouding met deze bewindsman, meteen op 2 maart 1978 de publiciteit: 'Minister De Koning heeft tegen onze verwachting in het lopende beleid op de helling gezet', zo begon het persbericht van die datum (eveneens in mijn bezit), waarna de nieuwe voorzitter van de NCO, Dolf Coppes (voormalig lid van de Tweede Kamer voor de PPR), werd aangehaald met zijn uitspraak dat de afwijzing van acht subsidievoorstellen 'een ingreep' was waarmee de minister 'de NCO eigenlijk alsnog een brevet van onvermogen' gaf. De Koning reageerde onmiddellijk met een verklaring waarin hij 'ontken[de] (…) een heel andere opstelling' te kiezen tegenover dit soort subsidies 'dan zijn voorganger.' Eraan herinnerend dat Pronk vorig jaar vier NCO-projecten had afgewezen, benadrukte De Koning dat bij zijn beoordeling van de aanvragen 'geen andere maatstaven [waren] aangelegd dan onder het vorige kabinet' (aldus de Volkskrant van 3 maart 1978).

Pronk, ook geïnteresseerd in publiciteit over de NCO, meende dit niet over zijn kant te kunnen laten gaan. Hij vroeg de Tweede Kamer verlof om De Koning te interpelleren over zijn beslissingen, een verzoek dat op 8 maart werd gehonoreerd, en op 6 april 1978 geagendeerd. Ter voorbereiding legde Pronk de minister schriftelijk tien hoofdvragen voor, met drie daarvan bestaande uit bij elkaar tien subvragen − zodat het totaal op zeventien uitkwam.^[509]

Uit de toon en inhoud van deze vragen viel al op te maken, zoals vervolgens ook bleek uit Pronks mondelinge interpellatie in de Tweede Kamer, dat hij met deze actie enige nogal ambitieuze, deels zelfs onhaalbare, doelstellingen probeerde te realiseren. Niet alleen wilde hij aantonen dat er aan de recente besluiten van De Koning van alles mankeerde, en tevens dat deze erop uit was belangrijke ombuigingen door te voeren in het subsidiebeleid van de NCO; Pronk streefde er echter ook naar dat deze besluiten en de verwachte beleidsombuigingen onmiddellijk gecorrigeerd of voorkomen zouden worden.

In de Kamer wees Pronk er eerst nog op, dat hij niet van mening was dat de minister geen projecten zou mogen afkeuren − in tegendeel, dat was diens 'volste recht' (p.1919).^[510] Waar het hem wèl om ging, zo vervolgde hij, waren de 'beleidsargumenten' die de minister had aangevoerd bij zijn besluiten. Nauwkeurige analyse van die argumenten leerde volgens hem, dat er een beleidsombuiging 'te wachten' stond, die het niet meer subsidiabel zijn van 'een groot aantal zinvolle activiteiten in de komende jaren (…) lijkt' te veroorzaken. Echter, in plaats van dit stukje politieke redekunst verder toe te lichten,^[511] gooide Pronk er meteen een tweede stelling achteraan; zonder enige inleiding of uitleg poneerde hij boudweg: 'dat er een onzorgvuldige afweging van criteria heeft plaatsgevonden.' In welke zin, of hoe vaak en hoe ernstig?, dat zei hij niet, alleen dat hij zou proberen dit aan de hand van een aantal voorbeelden te schetsen (p.1919). Dat werden er niet minder dan tien en dat bleef vervolgens het enige waarover het in de rest van zijn eerste termijn ging, wat in het tweede deel van die termijn tot de opmerkelijke scène leidde, dat De Koning − die zich op niets anders had kunnen voorbereiden − in zijn antwoord ijskoud alléén de schriftelijke vragen die Pronk hem had voorgelegd behandelde, en op zijn beurt diens mondelinge verwijten van onzorgvuldige criteria-afwegingen straal negeerde.

De manier waarop De Koning bij deze beantwoording te werk ging was uitgebreid en gedetailleerd; geen aspect van wat Pronk wilde weten of aan de kaak had willen stellen bleef onbelicht, respectievelijk onweerlegd – al ontweek hij wel eens iets door alleen in meer algemene zin te verklaren, dat hij 'niet in de richting van restrictieve toepassing van de criteria' wilde werken. Ook sprak hij de hoop uit dat de komende gesprekken 'aanleiding zullen geven om in wederzijds vertrouwen de toekomst van van deze belangrijke commissie tegemoet te zien − niet alleen wat betreft het nieuwe mandaat, maar ook wat betreft de functie van de NCO als een nationaal platform voor een brede schakering van particuliere organsiaties.' Daarnaast herhaalde De Koning wat hij ook bij de begrotingsdebatten al had gesteld, namelijk dat hij zijn recente besluiten niet op andere criteria en richtlijnen had gebaseerd  'dan die welke tot nu toe hebben gegolden' − al wilde hij 'niet ontkennen', dat hij deze 'wellicht wat strakker' toepaste (aangehaald uit de vragen op p.1950-1951, en uit de antwoorden op p.1920-1923).

Uiteraard waren niet alle antwoorden en pogingen tot weerlegging van De Koning even overtuigend; over de inhoud van enkele reacties was bijvoorbeeld best politiek te twisten. Maar feitelijk waren zij merendeels redelijk adequaat en meestal volledig to the point. Pronk was dan ook voornamelijk politiek bezig, toen hij zijn tweede termijn begon met de mededeling dat, ondanks zijn erkentelijkheid voor de uitvoerige beantwoording, het betoog van de minister hem 'niet erg optimistisch' had gestemd (p. 1923). Na wat voorbeelden van 'onzorgvuldig' handelen te hebben aangedragen, deelde hij mee een uitspraak van de Kamer te willen vragen.

De motie die hij daarvoor indiende (samen met Waltmans van de PPR) deed in haar dictum het verzoek aan de regering de recente beslissingen te 'heroverwegen' en ze 'op te schorten tot nader overleg' met de NCO en het Advies College (AC); en in de considerans stelde hij aan de Kamer voor om als haar 'mening' uit te spreken, 'dat voor een aantal projecten (..) een onzorgvuldige toetsing aan de criteria heeft plaatsgevonden' (p. 1924). Vooral dit laatste was opmerkelijk, want daarover was tot op dat moment nog geen woord gewisseld. Pronks voorbeelden gingen ook niet zozeer over 'onzorgvuldigheid' − het woord viel zelfs maar bij twee van zijn tien eerste casussen en één keer bij zijn latere −, als wel over zaken waarover Pronk enkel een andere mening had dan De Koning.^[512] Kortom, Pronk had zijn voorbeelden zelf nogal onzorgvuldig gekozen.

De motie-Pronk/Waltmans ging dan ook een voorspelbare afloop tegemoet, na De Konings afwijzing en ontrading (p. 1933). Vijf dagen later werd zij 'bij zitten en opstaan verworpen'; alleen de aanwezige leden van de PvdA, de PPR, de CPN en de PSP stemden vóór (Tweede Kamer 1978c, p.1955).

In het debat met een achttal andere Kamerleden na de indiening van deze motie waren verder weinig interessante opinies te beluisteren. Ik vermeld slechts dat het lid voor de VVD, mevrouw Verkerk-Terpstra, wederom de gelegenheid aangreep om het tegen Pronk op te nemen: zij verweet hem 'een reuzenzwaai' omdat hij 'nu als Kamerlid opvattingen bestrijdt, die hij een jaar geleden [als minister] nog verdedigde.'^[513] Ook noemde haar fractie het 'ronduit onverkwikkelijk' dat tien voorlichtingsambtenaren van VDO medio maart openlijk afstand hadden genomen van de besluiten van De Koning (p.1924).^[514]

Wèl interessant was daarentegen wat de fractieleider van D'66, Terlouw, ergens halverwege het debat te berde bracht. Deze vond het geschil tussen de NCO en de minister typisch een geval waarin men geneigd is te concluderen, dat 'beide partijen, vanuit hun eigen gezichtspunt en verantwoordelijkheid benaderd, het gelijk aan hun zijde hebben.' Zijn fractie wilde daarom 'in begin-sel' de beslissingen van De Koning 'niet afkeuren.' Maar hij vond tegelijkertijd dat ‘men van particuliere organisaties, zelfs al worden ze volledig door de overheid gesubsidieerd, nauwelijks kan verwachten dat ze steeds hun eigen politieke overtuiging ondergeschikt maken aan de verantwoordelijkheid van de subsidiegever' − die hij eveneens erkende. Het leek D'66 daarom 'het beste om de NCO te verzelfstandigen', zo verklaarde Terlouw, daarmee aansluitend bij enkele ideeën die NCO-voorzitter Coppes kort daarvoor in Onze Wereld had uiteengezet (p.1928). Om te zien wat de andere fracties van deze gedachte vonden diende Terlouw een motie in waarin, met verwijzing naar de spanning tussen de wederzijdse verantwoordelijkheden, de regering werd uitgenodigd:

'de NCO zodanig te verzelfstandigen' dat de OS-minister 'niet meer ieder project goedkeurt, maar dat, op grond van in overleg te formuleren criteria, de afzonderlijke projecten worden vastgesteld door de NCO, en de minister uitsluitend het totaalbeleid van de NCO beoordeelt' (p.1929).^[515]

Dat was een opening die perspectief bood voor een minder gespannen verhouding tussen minisster en NCO. Maar niet iedereen zag dat meteen zo zitten, zoals het GPV (p.1927) en de SGP ' (p. 1930). Maar de CDA-woordvoerder, Gualthérie van Weezel, was wel bereid mee te zoeken naar 'nieuwe wegen om uit de huidige impasse te komen' en vroeg aan De Koning of deze het door Coppes en anderen genoemde model 'analoog aan dat van CRM en O&W, bespreekbaar' achtte (idem).

De minister was toen nog wel terughoudend: hij noemde het wel 'een zeer interessante suggestie, [die hij] graag met de NCO [wilde] bespreken.' Maar hij had het dan wel over 'een andere NCO, die in een andere relatie tot het departement zou kunnen staan.' Er zou dan ook 'gepraat moet worden over de meest wenselijke samenstelling van de NCO' (p.1932). De motie-Terlouw ging hem daarom 'op dit moment bepaald te ver.' Hij wilde 'slechts beginnen aan een discussie’ erover en verzocht de Kamer haar 'te willen afwijzen' (idem). Terlouw realiseerde zich dat zo’n afwijzing zijn oogmerk zou schaden en dat het met de NCO te voeren gesprek 'dan wel eens op losse schroeven zou kunnen komen te staan.' Dat zou hij betreuren, zodat hij vijf dagen later bij de stemming vroeg 'deze motie aan te houden' − hetgeen geschiedde (p.1955).

Tot slot, wat betreft Pronk nog dit: terwijl deze in tweede termijn tijdens het debat over Terlouws alternatief had gezwegen, ging hij er wel even op in tijdens zijn derde termijn: na nog eens te hebben benadrukt dat de minister 'projecten mag afwijzen' en 'daartoe een eigen verantwoordelijkheid heeft,' liet hij het bij de opmerking, dat hij 'om diezelfde reden (…) ook niet [had] gepleit voor een programmasubsidie' − iets dat hij zelf in 'de afgelopen jaren voortdurend als alternatief [had] verworpen' (p.1934). Dat Pronk dit programmamodel ook niet accepteerde in het Medefinancieringsprogramma, heb ik al aangehaald in het vorige hoofdstuk en in subparagraaf 7.3.2 van het huidige hoofdstuk. Dat hij dit dus ook geweigerd zou hebben voor de NCO, was plausibel in het licht van zijn opvatting, dat de overheid ook voor het voorlichtings- en bewustwordingsbeleid exclusief verantwoordelijk behoorde te blijven − wat dat betreft zat Pronk op dezelfde lijn als het GPV en de SGP.

Pronk had met zijn interpellatie van De Koning dus wel de indruk gewekt geheel aan de zijde van de NCO te staan wat betreft de inhoud van haar werk en de handhaving van haar positie. In werkelijkheid zat hij echter in een spagaat, omdat hij in wezen niet bereid zou zijn geweest de NCO de autonomie te gunnen die deze in principe voor zichzelf opeiste.

Vier maanden na deze interpellatie vond het gesprek tussen De Koning en de NCO plaats. Dat ging niet alleen over de mogelijkheden voor een ander subsidiemodel, maar ook over de vier andere kwesties waarover De Koning advies had gevraagd aan het AC.^[516] Het gesprek op 9 augustus 1978 was alleen nog verkennend; maar er werd wel afgesproken de knelpunten te gaan inventariseren en zo mogelijk tot oplossingen te komen. De NCO stelde vast dat de minister liet blijken 'een vorm van programsubsidie onder nader te formuleren voorwaarden te willen overwegen' (NCO 1980, p.15).^[517]

Het duurde vervolgens nog tot begin oktober dat de verdere procedure van de besprekingen van beide zijden kon worden geaccordeerd. Bestaande uit een ambtelijke werkgroep onder leiding van de oud-DGIS, drs. J.Meijer, namens de minister, en de voorzitter en directeur-secretaris van de NCO, Coppes en Waarts, en soms enige andere leden van haar db, namens de NCO, bereikten deze delegaties in de laatste drie maanden van 1978 een formulering van de kernpunten van het nagestreefde akkoord. Die kernpunten konden op 27 december worden voorgelegd aan de slotbespreking met de minister en het voltallige db van de NCO.^[518]

Deze slotfase slaagde echter niet in één keer. Opnieuw was het probleem dat NCO-projecten niet strijdig mochten zijn met het Nederlandse buitenlandse en ontwikkelingsbeleid. De Koning wenste die eis te continueren, terwijl de NCO niet verantwoordelijk wilde zijn voor beoordelingscriteria die zouden kunnen worden in- of aangevuld met toetsen die variëren met de politieke kleur van het zittende kabinet.

Dit was het enige probleem waarover toen meningsverschil bleef bestaan, maar het overleg liep er niet op vast. Besloten werd de in dit verband reeds eerder geformuleerde vier alternatieve tekstvarianten van deze politieke toetsing op te nemen in de conceptovereenkomst. De plenaire vergadering van de NCO kreeg dan als eerste gelegenheid het geheel te beoordelen en ten aanzien van die varianten een voorstel te doen aan de minister. Deze zou daarna zijn standpunt bepalen, en dit na goedkeuring in de ministerraad en na overleg met de VCO van de Tweede Kamer als zijn eindbesluit aan de NCO mededelen.

De plenaire vergadering van de NCO kreeg haar kans op 16 januari 1979, en nam toen een strategisch verstandig besluit, dat sommigen wellicht verrast zal hebben.^[519] Deze plenaire koos namelijk niet uitsluitend voor haar eigen voorkeursvariant, maar kwam ook met een second-best-voorstel dat een compromis was tussen deze variant en de voorkeursvariant van De Koning.^[520] En dit compromis bleek ook acceptabel voor de minister. Hij legde het samen met alle stukken en de besproken varianten voor aan de VCO van de Tweede Kamer, en concludeerde uit zijn mondelinge overleg met deze op 25 januari 1979, dat 'een grote meerderheid' van de VCO-leden zijn instemming met dit compromis kon delen.

De geciteerde woorden komen uit De Konings brief van 8 februari 1979 (opgenomen in Dierikx et al., red., 2007, p. 307-308, met het citaat op p.308), waarmee hij deze uitkomst ter goedkeuring voorlegde aan de ministerraad. Daar werd het echter nog een harde strijd, want veel van de veertien aanwezige ministers waren noch overtuigd van de wenselijkheid van een ander subsidiemodel voor de NCO, noch van de regeling die De Koning met deze had weten af te spreken. De eerste bespreking op 16 februari liep er zelfs op vast, zodat besloten werd het beraad voort te zetten in een extra vergadering van de ministerraad (aldus de deelnotulen van 16 februari, eveneens in idem, p.311-314). Dit vervolg vond vier dagen later plaats, op 20 februari, en toen slaagde De Koning er wel in de tegenstand volledig te slopen. Hoe hij dit deed was echter niet geheel duidelijk.^[521]

De eindregeling die De Koning daags daarna aan de NCO mededeelde en daarna publiek maakte, bevatte over het geschilpunt van de buitenlands-politieke toetsing van toekomstige subsidieaanvragen een bijlage 4, die overeenkwam met de tekst van de compromisvariant waarover men het in januari eens was geworden.^[522] De voornaamste doorbraak die een einde maakte aan het tot dan toe jaarlijks oplaaiende conflict over deze toetsing was te danken aan de toevoeging van het adjectief 'volkenrechtelijke' aan de verantwoordelijkheid van de regering of de OS-minister voor de effecten die NCO-subsidies konden hebben op de betrekkingen met andere landen. De verwijzing naar 'een eigen volkenrechtelijke verantwoordelijkheid' van de regering, die wederzijds werd erkend, maakte dat de vereiste toetsing als het ware aan een hoger beginsel werd onderworpen dan aan iets dat uitsluitend, of mede, zou afhangen van het beleid van het zittende kabinet.^[523]

Wel stipuleerde het compromis dat de NCO, in geval van twijfel of een project aan de eisen van deze buitenlandspolitieke toetsing beantwoordde, 'informatief contact zal opnemen met de minister (…) alvorens een beslissing te nemen.'^[524] Maar deze bepaling veranderde niets aan het hoofdprincipe van het overeengekomen programmastelsel, waarbij de verantwoordelijkheid voor de individuele subsidietoewijzingen werd overgedragen aan de NCO, terwijl de minister alleen achteraf op basis van NCO's jaarlijkse rapportage het geheel van het NCO-beleid beoordeelde.

Op deze manier werd inderdaad het door De Koning in de VCO genoemde streven naar 'zoveel mogelijk vrijheid en verantwoordelijkheid' voor de NCO (Tweede Kamer 1979a, p.1) op ongedeelde wijze waargemaakt. De verantwoordelijkheidsoverdracht in de nieuwe regeling ging echter wel gepaard met, zoals de enkele maanden later verschijnende MvT voor 1980 opmerkte, 'scherper omlijnde voorwaarden voor de subsidietoekenning.' En daaronder werden niet alleen de buitenlandspolitieke toetsing van subsidie-effecten op Nederlands betrekkingen met andere landen verstaan,^[525] maar ook de aangepaste eisen aan op multinationale ondernemingen gerichte onderzoeksaanvragen,^[526] en de wens van de minister de te subsidiëren activiteiten meer te spreiden over 'brede geledingen van de samenleving, teneinde een zo hecht mogelijk draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking te vormen' (MinBuZa 1979c, nr. 2, p.146).

Het geheel van de wijzigingen werd vastgelegd in nieuwe afspraken tussen de minister en de NCO (NCO 1980, p. 107), zoals ook het  mandaat van de NCO (opgenomen als bijlage 5 in NCO 1980, p. 114-115) gedeeltelijk werd gewijzigd. Anders dan voorheen werd in dit nieuwe mandaat niet meer gerept over de mogelijkheid tot bijstelling ervan, maar over het 'van kracht' blijven 'tot wederopzegging' (idem p. 115). Daarentegen werd de programmafinanciering vooralsnog wèl als een experiment gezien. De nieuwe regeling werd daarom voor een gelimiteerde tijdsduur aangegaan: 'een termijn van twee jaar', die zou ingaan 'op 1 januari 1980' (aldus punt 10 van de regeling, idem p. 108).^[527]

Voor de genoemde grotere spreiding van de subsidieactiviteiten over brede geledingen van de samenleving werd het kennelijk ook dienstig geacht het aantal lidorganisaties van de NCO uit te breiden. Toen de minister de nieuwe plenaire vergadering installeerde op 29 september 1979 was het aantal organisaties en daarmee vergelijkbare instituties met meer dan de helft uitgebreid (van 30 tot 46).^[528] Een ander gevolg van de gewijzigde verantwoordelijkheidsverdeling tussen minister en NCO was voorts, dat de eerste niet langer betrokken werd bij geschillen tussen subsidie-aanvragers en de NCO. De rol van beroepsinstantie werd namelijk overgenomen door het Advies-college. Dit college kwam hiermee op grotere afstand van de NCO te staan, wat tevens werd onderstreept door het feit dat zijn secretariaat, dat voorheen was ondergebracht in de NCO burelen in Amsterdam, met ingang van begin 1979 werd losgekoppeld, en voortaan door DGIS-beambten zou worden vervuld (NCO 1980, p. 20).^[529] Daarnaast werd dit Adviescollege belast met de voorbeoordeling van het jaarverslag van de NCO ten behoeve van de beoordeling achteraf door de minister van het in het voorafgaande jaar gevoerde beleid van de NCO. Ook behield het zijn oude taak om, gevraagd of ongevraagd, zowel de minister als de NCO te adviseren over kwesties van voorlichting en bewustwording inzake ontwikkelingssamenwerking (idem).Tevens werd bij BuZa een nieuwe coördinator voor NCO-aangelegenheden aangesteld.^[530]

We zagen dat De Koning geleidelijk aan ging geloven in het nut van het programfinancieringsmodel en ook steeds meer vertrouwen kreeg in de oplosbaarheid van conflicten en meningsverschillen in, met, en over de NCO door middel van overleg met haar vertegenwoordigers. Het was indicatief voor de eerdere verhoudingen dat zijn aanwezigheid bij de installatie van de nieuwe plenaire vergadering in september 1979 de eerste keer was dat hij persoonlijk in dit orgaan van de NCO optrad. Maar de toon van zijn redevoering bij die gelegenheid kan zonder aarzeling als verzoenend en beloftevol voor de toekomst worden gekenschetst.^[531]

De nieuwe financieringsconstructie van de NCO had tot gevolg dat de NCO al vóór de officiële ingangsdatum de ontvangen subsidie-aanvragen voor 1980 zelf moest beoordelen volgens de nieu-we spelregels.^[532] Het Jaarplan 1980, dat de uitkomst van de NCO-besluiten aan de minister rapporteerde, bevatte echter alleen de in het najaar van 1979 ontvangen aanvragen in de officiële projectronde (NCO 1980, p. 58). Later bleek dat er (uiteindelijk) in totaal 114 grote projecten werden goedgekeurd in het eerste programsubsidiejaar, en dat daarnaast het NCO-db ook nog 110 kleine projecten honoreerde; deze waren geselecteerd uit een totaal van 136 grote aanvragen en 143 kleine, zodat het aantal afwijzingen van grote aanvragen in eerste instantie daalde van 24 tot 22, terwijl het aantal afwijzingen van kleine aanvragen 33 bedroeg (Harn 1981b, p.32).

Over de via de officiële projectronde goedgekeurde grote projecten van 1980 bracht het Adviescollege in mei van dat jaar rapport uit aan de minister.^[533] Hoewel het college heel lovend was over de 'zeer consciëntieuze' wijze waarop de NCO de aanvragen had beoordeeld en ook instemde met de financiële kant van de toewijzingen (IS 1980, p. 469), maakte het ook enkele kritische kanttekeningen: bij voorbeeld, dat er bij de 42 nieuwe aanvragen maar 26 zaten die van nieuwe aanvragers kwamen (waarvan er ook nog 12 werden afgewezen), en dat er te weinig ‘kleinschalige initiatieven in de regio’ waren. Ook merkte het college op dat de relatie met de ontwikkelingsproblematiek in 'veel projecten te vaag' was (idem, p. 470), en dat er in de voorbije twee jaar 'weinig vooruitgang [was] te bespeuren in de dialoog tussen NCO en bedrijfsleven' (idem, p.471). Overwegend tevreden was het AC daarentegen wel over de volkenrechtelijke toetsing, die de NCO met behulp van de drie volkenrechtsgeleerden had uitgevoerd; die had geen enkele verboden actie opgeleverd − al plaatste het wel een vraagteken bij de NCO-mening dat dit verbod alleen gewapend geweld gold (idem, p. 470).

In zijn in juli 1980 aan de Eerste en Tweede Kamer toegestuurde reactie stelde De Koning dan ook dat hij dit advies van het Adviescollege 'over het algemeen' kon 'onderschrijven', terwijl hij zijn 'waardering' uitsprak voor de 'hoeveelheid' werk die was verricht, die 'grotendeels op vrij-willigerswerk' was gebaseerd (IS 1980, p. 468). Hij onderstreepte echter ook enkele van de kriti-sche noten van het college. En er waren ook nog andere punten van commentaar dat de minister had. Die weerhielden hem echter niet van de conclusie, dat de programmasubsidie en de grotere verantwoordelijkheid van de NCO 'goed blijken te kunnen werken' (idem p. 469). Er volgde wel verder overleg met de NCO  in november 1980, maar dat eindigde, volgens het jaarverslag van dat jaar, 'bevredigend voor beide partijen; "tekst en geest" van het subsidie-akkoord werden nogmaals onderschreven' (NCO 1981, p.11).^[534]

Gegeven deze tevredenheid zou er in de projectronde voor 1981 geen wezenlijk andere aanpak te verwachten zijn geweest, ware het niet dat er voor dat jaar een gebrek aan financiële middelen voorzien werd.^[535] Terwijl tot en met 1980 de NCO-begroting toereikend was gebleken voor alle kwalitatief als goed beoordeelde subsidie-aanvragen, werd in dat najaar duidelijk dat dit in 1981 niet meer zou kunnen: het NCO-db voorzag een tekort van ruim   f. 2 mln, maar kon De Koning niet vermurwen hiervoor het begrotingsbedrag bij te stellen − hoewel het aantal nieuwe aanvragen voor de projectronde van 1981 nòg sterker was toegenomen (plus 25 procent, tegenover 15 procent in 1980 ten opzichte van 1979).^[536] De NCO was dus genoodzaakt om financiële kortingen toe te passen, en deed dat ook. ^[537]

Ondanks de krappe financiële situatie in 1981 nam het totaal van de uiteindelijk goedgekeurde projecten ook nog toe door twee grote aanvragen die buiten de projectronde om werden toegewezen (NCO 1982, p.4 en bijlage 2, p.2). Bovendien kwamen er nog zeven met succes ingestelde beroepsprocedures bij het Adviescollege terug, en keurde het db in de loop van 1981 nog 97 van de ontvangen kleine aanvragen (beneden f. 10.000) goed (idem, respectievelijk p. 21 en 4). Optelling van de verschillende cijfers geeft weliswaar de indruk dat de totale NCO-omzet in 1981 toch nog steeg, maar tegenstrijdigheid in het Jaarverslag (NCO 1981) en ontbrekende gegevens over de geslaagde beroepschriften en het Subsidiefonds verhinderen verificatie van deze indruk.

Ik eindig dit overzicht van 1981 met een korte vermelding van de eveneens in harmonie verlopen volkenrechtelijke toetsing (gesteund door de drie volkenrechtsdeskundigen^[538]), en dat er alleen een meningsverschil ontstond met het Adviescollege over de door de NCO gehanteerde categorisering van multinationalprojecten (over dit meningsverschil, zie IS 1982, p. 81).

De gebeurtenissen in en rond de NCO in het najaar van 1981 en in 1982 behoren in principe niet tot de stof van dit hoofdstuk. Ik kan mijn betoog echter niet afbreken zonder melding van de grote moeilijkheden die de NCO tegemoet ging bij de evaluatie van de proefperiode met programmafinanciering.^[539] Daarover bleek de volgende OS-minister, Van Dijk, namelijk heel andere opvattingen te hebben, en die maakten dat de tot in 1982 verlengde proefvaart van de NCO halverwege dat jaar zelfs afbrak: er ontstond een breuk met deze minister, toen de meerderheid van de plenaire zijn wijzigingsvoorstellen afwees. Van Dijk maakte vervolgens korte metten met dit NCO-orgaan, en schortte de subsidie vanaf dat moment op. Ook benoemde hij een interimbestuur, en werd de projectronde voor 1983 uitgesteld.^[540] In september 1982 had Van Dijk voldoende nieuwe lidorganisaties gevonden, die naast een deel van de oude, de nieuwe plenaire vergadering zouden gaan vormen. De programfinanciering werd gehandhaafd, maar de beoordeling en toewijzing van de subsidies werd overgedragen aan het db, dat wel door deze plenaire werd benoemd, maar na overleg met de minister. Ten slotte mocht de opvolgster van Van Dijk, mevrouw Schoo (OS-minister in het eerste kabinet-Lubbers, dat op 4 november 1982 was aangetreden), op 9 november de nieuwe NCO-plenaire installeren.

Zo kwam er een einde aan 'één van de meest bewogen jaren' uit de toch al incidentrijke geschiedenis van de NCO.^[541] Helaas zou het niet het laatste roerige jaar van de NCO blijven. Na een opmerkelijk aantal nieuwe voorzitterscrises en -aflossingen, en voortgezette rechts-populistische aanvallen, haalde de NCO in 1991 nog wel haar twintigste verjaardag. Vier jaar later, na een fusie, verbreedde haar doelstelling zich naar Duurzame Ontwikkeling (NCDO). Maar haar subsidie-activiteiten moesten na 2010, onder een ‘halve’ staatssecretaris (Knaapen, CDA) van het gedoog-kabinet-Rutte-1, worden gestaakt.

Zoals aan het begin van deze subparagraaf is geconstateerd, wilde De Koning voor de versterking van het OS-draagvlak ook gebruik maken van zijn eigen voorlichtingsdienst: VDO. Over de vraag of hij voor deze dienst echter ook extra taken en/of bijzondere activiteiten op het oog had, bleef verschillende jaren onduidelijkheid bestaan. Maar dat leek tegen het einde van De Konings OS-periode te zijn veranderd: er was weinig bijgekomen, en per saldo verminderde het aantal taken en bezigheden waarschijnlijk (onder andere de administratieve en politieke begeleiding van de NCO en het secretariaat van het daarbij fungerende Adviescollege, en de onder Pronk gestichte eigen kinder- en jeugdperiodieken: SamSam en Troef, die van VDO over werden gedragen aan het KIT en de uitgeverij Keesing.^[542] Er bleef over de nieuwe taken van VDO jarenlang mist hangen.^[543] Pas in de laatste MvT van dit kabinet (voor 1982) werd meegedeeld dat er een (overkoepelende) Directie Voorlichting was ingesteld, waaronder de bestaande drie voorlichtingsdiensten zouden ressorteren. Maar over de 'verdere inhoud' van wat met 'een geïntegreerd voorlichtingsbeleid' werd beoogd, werd nog nagedacht (aldus MinBuZa 1981d, nr. 2, p. 57).^[544]

De voorlaatste MvT (voor 1981) van De Koning had nog wel iets dat nieuw leek te zijn voor BuZa − en misschien voor VDO, ook al werd die er niet bij genoemd. Er zou besloten zijn 'in de nieuwe Directie Particuliere Organisaties' (DPO)^[545] een speciaal 'Bureau Activiteiten Nederland te formeren', dat de taak zou krijgen 'een meer consistent beleid' te ontwikkelen met betrekking tot de sterk toenemende activiteiten van gemeenten, provincies en incidentele particuliere groepen in en over afzonderlijke ontwikkelingslanden, of over de ontwikkelingsproblematiek en -samenwerking in het algemeen ('tot medio 1979' waren de contacten met zulke lokale en regionale initiatieven 'grotendeels op ad-hoc-basis door verschillende bureaus' van DGIS behandeld). Dit nieuwe bureau, dat ik in noot 530 omschreef als het 'Bureau Voorlichting en bewustwording in Nederland' – wellicht de latere naam van hetzelfde bureau −, waarvan Schutte in augustus 1980 het nieuwe hoofd werd, leek dus ook te worden belast met taken die voorheen tot de NCO behoorden. Daarnaast zou het, in het kader van het 'actieve beleid' dat de minister wilde gaan voeren ten aanzien van de gemeentelijke en provinciale OS-activiteiten, nauw gaan samenwerken met zowel de NCO als de vier MFO's. Hoewel deze MFO’s 'al vaak' beschikten over contacten met de betreffende groeperingen, terwijl de NCO 'in sommige gemeenten al' bewustwordingsprojecten subsidieerde, kondigde de minister aan dat hij 'het initiatief ' had genomen tot overleg met deze vijf instellingen over de mogelijkheid om 'tot een gezamenlijk beleid' te komen' (MinBuZa 1980b, p. 162).

Deze MvT leek echter wel onbekend te zijn met wat de NCO al sinds 1974 deed om zowel met het ministerie van CRM als 'met een steeds groeiend aantal gemeenten en provincies' te overleggen over het coördineren en uitbreiden van vergelijkbare OS-activiteiten − in de recente jaren waren daar 'tien' provincies en 'een twaalftal' gemeentebesturen bij betrokken, waarbij tot aan de eerste maanden van 1980 'vijf ' van de laatste uit hun gemeentebegrotingen subsidies verleenden aan 'doorlopende projecten' (NCO 1980, p. 26-27). Nauw samenwerken met DGIS, dat ook zijn contacten met lokale en provinciale instanties en groeperingen had en zijn projecten in ontwikkelingslanden daarbij kon inbrengen, was stellig nuttig. Maar er was ook wel bezorgdheid over wat de overheid daar nog meer bij wilde bevorderen.

Waarschijnlijk werd de soep echter minder heet gegeten dan hij aanvankelijk leek te worden opgediend. In de MvT (voor 1982) werd althans meegedeeld, dat het bedoelde overleg met de vijf genoemde organisaties èn ook met de SNV 'in positieve zin kon worden afgerond' en dat er gezamenlijke uitgangspunten en criteria waren geformuleerd; plaatselijke en regionale initiatieven zouden worden gecoördineerd en waar mogelijk op elkaar worden afgestemd. En met de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken was overleg gaande vanwege de onder deze vallende verantwoordelijkheid voor de financiering van gemeenten en provincies (MinBuZa 1981d, nr. 2, p.151).

Vervolgens leek de volgende OS-minister, Van Dijk, wat meer terughoudend te zijn, zoals uit diens MvT (voor 1983) bleek (idem 1982, nr. 2, p.152). Deze meldde daarin wel nog resultaten over een samen met de minister van O&W voorbereid 'Educatief Project Ontwikkelingssamenwerking' (EPOS), dat de 'integratie van ontwikkeligseducatie in de eerste fase van het reguliere voortgezette onderwijs' beoogde (idem, p.65).

Hoe het ook zij, de diverse inititieven van overheidszijde hebben de verdere groei van de gemeentelijke voorlichting en bewustwordingsactiviteiten waarschijnlijk niet belemmerd. Zonder daar hier verder op in te gaan, was enkele jaren later reeds 'een op de drie gemeenten op enigerlei wijze actief ' op OS-gebied, terwijl het aantal gemeentelijke 'collegeprogramma's' met een paragraaf over ontwikkelingssamenwerking 'groeide van 43 in 1982 tot 153 in 1986.'^[546]

Vermeldenswaard zijn verder ook verscheidene andere draagvlakbevorderende activiteiten van de overheid, al of niet samen met particuliere organisaties en groepen in het land, die ik in het vorige hoofdstuk de revue liet passeren. Die ontwikkelden zich onder De Koning verder, doorgaans langs de reeds door Pronk ingeslagen wegen. Veel nieuws valt er hier niet over te vertellen, afgezien van nieuwe publicaties uit onderzoeksprojecten (zoals SOW en Remplod^[547]); en een akkoord over de al genoemde samenwerking tussen sociaal-wetenschappelijke onderzoekers uit India en Nederland in het Indo-Dutch Programme on Alternatives in Development (Idpad^[548]) Voortzetting in gewijzigde vorm vond voorts plaats van het Programma voor Universitaire Ontwikkelingssamenwerking (PUO^[549]) en nieuwe beleidsadviezen kwamen uit van de RAWOO en de NAR, naast eerbetoon aan journalisten of voor bijzondere journalistieke producties door middel van de jaarlijkse Dick Scherpenzeelprijs.^[550]

Een club die De Koning overigens een even warm hart toedroeg als zijn voorganger, was die van de IFDA, die eveneens de ontwikkeling van ontwikkelingsalternatieven bepleitte. Nadat hij in januari 1978 Pronk had benoemd als Nederlands lid van een internationale stuurgroep die de discussie over zulke alternatieven moest bevorderen, trad De Koning op als gastheer van een op verzoek van de VN door de IFDA in juli 1979 georganiseerd symposium in Scheveningen over de voorbereiding van de internationale onderhandelingen over DD-3 (het akkoord daarover is reeds in subparagraaf 7.2.4 besproken).^[551]

Tot slot, de zorgen die Pronk had over de omvorming van het KIT in Amsterdam konden ook onder De Koning nog niet worden begraven. Nadat deze het bestuur op 5 mei 1978 een brief met zijn wensen had voorgelegd, schreef een medewerker van SA twee jaar later (in een memo aan Van Gorkom van 21 mei 1980), dat het overleg met het KIT 'op een dood spoor' was geraakt, met name omdat de KIT-leiding niet echt bereid leek aan de vereiste veranderingen mee te werken.^[552] Het duurde enige maanden voordat het KIT-bestuur in februari 1981 met een nota kwam die een overzicht gaf van de (geplande) activiteiten in 1980-'85. Hoewel daarin nogal wat slagen om de arm werden gehouden was De Koning er tamelijk mild over (zo blijkt uit de begeleidende brief, d.d. 25 februari 1981, waarmee hij deze nota aan de Tweede Kamer toezond). De VCO, die er op 8 april 1981 met hem over sprak, was het in grote lijnen met de minister eens, hoewel drie van de vier fractiewoordvoerders ook kritiek hadden op de wijze waarop DGIS met het KIT had gecommuniceerd.^[553] De uitkomst van het nadere DGIS-onderzoek werd pas eind 1981 verwacht, maar ook Van Dijks MvT voor 1983 kon nog niet tot afsluitende conclusies komen (MinBuZa 1982, nr. 2,  p.152).

Of al deze, en andere niet genoemde, activiteiten in deze periode ook werkelijk tot verdere versterking van het OS-draagvlak hebben geleid is moeilijk echt te meten. Maar bijgedragen hebben zij stellig. En ook de inzet van de particuliere sector en zijn ontwikkelingshulp werden effectiever, en zijn kritische rol droeg daaraan eveneens bij − de andere vraag die ik in de inleiding van deze sectie stelde. De Koning had meestal een aangenaam open houding tegenover kritiek uit diverse hoeken, zoals ook zijn instelling van de programmafinanciering van de NCO en de MFO’s bevestigde. In de na hem volgende perioden veroorzaakten OS-ministers meer problemen, hoewel het draagvlak desondanks nog langere tijd bleef groeien.^[554] Wel signaleert dezelfde bron ook afnemende aandacht voor structurele veranderingen in de wereld (Beerends & Broere 2004, p. 247-250). Vergelijkbare draagvlakcijfers werden in de recentere jaren niet meer gehaald. De opleving van populistische sentimenten in de politiek (Fortuyn, Wilders, Baudet, en de VVD in hun kielzog) en de economische en Eurocrises daarna, hebben ontwikkelingssamenwerking meer in de schaduw gedrukt. Op de negativistische kritiek die uit die kringen opklonk wisten de overheid, de particuliere ontwikkelingslobby en de activistische 'mondiale burgerbeweging' echter nauwelijks een effectief weerwoord te bieden.

Reorganiseren zonder eind en de interdepartementale kwestie

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat de interne discussies over de bestuurlijke en organisatorische problemen in het ambtelijke apparaat van ontwikkelingssamenwerking zich in de laatste twee jaren van Pronks eerste OS-periode toespitsten op de vraag of en hoe de twee naast en tamelijk los van elkaar operende DGIS-directies DTH en DFO − respectievelijk voor de tech-nische en de financiële hulp − konden worden samengebracht in één samenhangend institutioneel kader voor de bilaterale hulp. De moeilijkheden die Pronk daarbij ontmoette verhinderden niet alleen dat er op 19 december 1977, toen het kabinet-Van Agt-1 van start ging, nog niet meer dan een vaag en door velen betwist idee bestond over hoe deze twee nogal ongelijke en qua werkwijze sterk van elkaar verschillende directies geïntegreerd zouden kunnen worden. De strubbelingen belemmerden ook het gesprek over een betere rolverdeling tussen de door Pronk niet altijd gerespecteerde departementsleiding en de andere onderdelen van het uitvoerende apparaat − hoewel daaraan volgens sommigen ook nog prealabele vragen waren verbonden (zoals was betoogd door het hoofd van DTH: Kramer, in een zeer kritische memo aan Pronk, besproken in subparagraaf 6.3.4).

Het bleek dan ook al spoedig dat in het eerste volle kalenderjaar van De Konings OS-bewind nog bergen werk moesten worden verzet vooraleer helder kon worden welke veranderingen nodig zouden zijn en hoe die moesten worden doorgevoerd − zowel op BuZa als bij de beleidsuitvoering op de ambassades in de ontvangende ontwikkelingslanden. In deze sectie zal ik proberen dit proces chronologisch te belichten en na te gaan hoever men aan het eind van deze kabinetsperiode gekomen was.  Daarbij en daarna komt ook de delegatie naar ‘het veld’ ter sprake, die aanvankelijk sneller leek te gaan (maar niet heus!). Voorts bespreek ik in deze sectie ook de vertwijfelde pogingen die De Koning en zijn staf deden om de altijd al haperende interdepartementale menings- en besluitvorming te verbeteren – wederom tevergeefs!

In hun eerste MvT (voor 1979) maakten Van der Klaauw en De Koning weliswaar het niet ongebruikelijk gebaar naar hun ambtsvoorgangers, dat zij de 'reeds door [dezen] genomen besluiten [ter] verbetering van de ambtelijke structuren binnen het departement en op de buitenlandse posten [hadden] overgenomen.' Maar terwijl De Koning in een van zijn entree-interviews al had verklaard, dat hij had besloten het reorganisatieplan van zijn voorganger ‘verder te laten uitwerken' (IS 1978, p. 26), moesten de ministers in deze eerste MvT toegeven dat deze uitwerking 'meer tijd blijkt te kosten dan aanvankelijk werd verwacht' (MinBuZa 1978a, nr. 2, p. 81). En dat bleek zeer veel meer tijd te worden!

Het werd in de maanden daarna zelfs opnieuw een proces van vallen en opstaan: nadat De Koning op 15 augustus 1978 een ongeveer tien pagina's tellende notitie, aangeduid als een 'aantekening', met een 'organisatiemodel' voor een 'gedeeltelijke reorganisatie van DGIS' had voorgelegd aan alle medewerkers van dit DG. Dat ging gepaard met een uitnodiging daarop commentaar te geven en erover te komen meepraten tijdens een bijeenkomst op 28 september. Een maand later volgde echter al een memo van de minister – nu aan alleen de medewerkers van DTH, DFO en DOS (voor Suriname) waar kennelijk de grootste onvrede was ontstaan –, vergezeld van een als 'nota' omschreven bijlage van ruim vijf pagina's, waarin het vorige voorstel op hoofdpunten werd gewijzigd. ^[555] Na een (nieuwe) hoorzitting daarover (op 19 oktober), zouden de beide ministers hun 'definitieve beslissingen over de inhoud en procedure van de reorganisatie' nemen, al zouden bij de implementatie daarvan 'uiteraard' wel 'alle mogelijkheden voor inspraak worden geboden' (Dierikx et al., red., 2007, p. 224-225).

Hoewel ik nergens een verslag van deze tweede hoorzitting heb aangetroffen, is het eerdere onbehagen bij de DGIS-medewerkers blijkbaar wel in goede banen geleid, want drie maanden later (op 17 januari 1979) kon de minister mededelen dat, naar hij hoopte, 'op korte termijn de nodige besluiten zullen worden genomen omtrent de reorganisatie' (idem p. 285). Maar dit liep weer iets verder uit, totdat de in september verschijnende MvT voor 1980 bekend maakte wat voor een deel ook al in eraan voorafgegane interne stukken was duidelijk geworden over de (deels nog te nemen) reorganisatiebesluiten. ^[556]

Deze reorganisatiebesluiten kunnen als volgt worden samengevat:

• Wat betreft de bilaterale hulpverlening meldde de MvT de omvorming van DTH en DFO in drie regionaal onderverdeelde directies voor achtereenvolgens Afrika, Azië en Latijns-Amerika; technische en financiële hulp werden in deze directies meestal geïntegreerd gekanaliseerd naar afzonderlijke ontwikkelingslanden (concentratielanden en overige). En onder elke directie werden gaandeweg een aantal landenbureaus gevormd, die elk alle stadia en de meeste vormen van hulp aan één of enkele landen of subregio's behandelden.
• Daarnaast zou er een vierde nieuwe directie komen die enkele andere vormen van hulp van land tot land kreeg te distribueren: naast de hulp aan en via particuliere organisaties (MFO's en andere), universiteiten en instituten van internationaal onderwijs, ook de onderzoeksactiviteiten in of ten behoeve van ontwikkelingslanden (vandaar haar latere naam: Directie Particuliere Activiteiten, Onderwijs en Onderzoeksprogramma's, zoals we in de vorige sectie hebben gezien).

Tevens werd er melding gemaakt van nadere organisatorische stappen ten aanzien van twee als 'eenheden' omschreven nieuwe diensten: de eerste daarvan was reeds in de vorige MvT genoemd als 'in oprichting' en werd toen nader aangeduid als een 'kleine sectoreenheid' voor het 'identificeren, coördineren en stimuleren van de in Nederland aanwezige sectorkennis.'^[557]

De daarna komende MvT (voor 1980) voegde daaraan nog wat toelichting toe, maar viel meer op door haar mededeling dat deze Sectoreenheid 'binnenkort wordt opgericht' (MinBuZa 1979c, nr. 2, p. 83-84).

En van de tweede 'eenheid' zei deze MvT, dat zij zou worden ingesteld voor de coördinatie van de hulpverlening in het kader van begrotingscategorie III: Directe hulp aan armste landen en groepen; het betrof een eenheid die 'direct zal worden geplaatst onder de plaatsvervangende DG voor de Bilaterale Samen-werking' (idem p. 83).^[558]

Met deze laatste mededeling zijn we aangeland bij de wijzigingen in de leiding van het DGIS. Aan de reeds sinds 1972 bestaande functies van Directeur Generaal IS en één plv.DGIS (bezet door respectievelijk Van Gorkom en Jonkman) werden in januari 1979 twee nieuwe plv.DG's IS toegevoegd, zoals werd gezegd: 'ter versterking van de topstructuur van DGIS.' De eerste daarvan werd belast met de zo-even genoemde Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, en de andere kreeg de structurele ontwikkelingssamenwerking en de Antillen toegewezen. In deze functies werden respectievelijk: Drs.F.H.Peters, op dat moment Chef DTH (die eind 1977 − na waarnemend Chef De Waart − Kramer had opgevolgd), en Prof. Dr F.van Dam, op dat moment Hoofd Beleidsvoorbereiding, benoemd − beiden combineerden daarin hun oude en nieuwe taken.^[559]

Deze aldus tot vier personen uitgebreide leiding van DGIS zou voortaan 'het Directorium' worden genoemd, dat zorg droeg voor de 'dagelijkse leiding en voor de organisatie van de beleidsvorming, de beleidsformulering en de beleidsuitvoering' van het DG, zo voegde de MvT voor 1980 toe (idem p. 82). Verder zouden de leden van dit Directorium en de chefs van alle directies en andere onder het DGIS ressorterende dienstonderdelen voortaan deel uitmaken van de Directieraad, die toen eveneens werd ingesteld. Deze Directieraad zou, onder voorzitterschap van de minister, het 'hoogste beleidsorgaan voor de besluitvorming over de grote lijnen en alle hoofdelementen van het ontwikkelingsbeleid' gaan vormen (idem).^[560]

Interessant is verder nog dat De Koning in zijn in voetnoot 556, ad 2, genoemde brief aan minister Wiegel aangaf, dat hij binnen het DGIS tevens 'collegiaal bestuur' wilde 'instellen' (Dierikx et al., red., 2007, p. 228). En in zijn ad 3 vermelde brief aan de DGIS-medewerkers bleek dat hij daarbij niet alleen dacht aan de werkwijze en besluitvorming van het nieuwe Directorium en aan die van de Directieraad, maar wellicht ook dat hij deze stijl van besturen in veel meer geledingen wilde laten doordringen.^[561] Misschien was dit bedoeld als een signaal aan de DGIS-medewerkers, dat de van Pronk bekende, en door sommigen gehate, bestuursstijl − met een sterke concentratie van grote èn kleine beslissingen bij de minister, soms met passering van hiërarchisch onmiddellijk onder hem geplaatste regionen − zou moeten verdwijnen.

Anderzijds, leek De Koning ook een ander aspect van de werkwijze van zijn voorganger in het achterhoofd te hebben, toen hij meteen daarna benadrukte:

dat hij 'er derhalve veel prijs op [stelde], dat de tot nu toe gevolgde praktijk van overleg over specifieke vraagstukken of onderdelen van het ontwikkelingsbeleid, waarbij zoveel mogelijkmedewerkers van de betrokken directies en bureaus worden betrokken, wordt gehandhaafd',

en daaraan nog toevoegde, dat hij

'er bovendien prijs op [stelde] de persoonlijk contacten met alle medewerkers te verstevigen, onder meer door regelmatig iedere directie en afdeling van het DGIS te bezoeken voor een meer informeel gesprek over het ontwikkelingsbeleid' (idem, p. 287).

Er volgde nog een warme alinea ter afsluiting van dit opwekkende schrijven − maar velen zal waarschijnlijk méér zijn bijgebleven, dat een klein tussenzinnetje in deze alinea een soort van deadline suggereerde, òf verordonneerde, namelijk: dat 'de reorganisatie van de bilaterale hulpstructuur (…) in 1979 zijn beslag moet krijgen' (idem, cursiveringen toegevoegd).

De onrust die deze waarschuwing in eerste instantie blijkbaar veroorzaakte leek echter acht maanden later, toen de MvT voor 1980 verscheen, al weer verdwenen te zijn. Die MvT viel namelijk terug op de verzuchting die ook in de vorige al was geslaakt, te weten: dat 'de reorganisatie langere tijd in beslag moet nemen dan was voorzien.' En dit was toen de conclusie van een aantal zinnen waarin, weliswaar summier, werd aangegeven wat er nog allemaal gedaan moest worden, en hoe (MinBuza 1979c, no. 2, p. 83).^[562]

Ook in zijn volgende MvT (voor 1981) was De Koning nog voorzichtig. Wel schreef hij in de inleiding dat de reorganisatie 'haar formele voltooiing nadert en reeds werkt in de praktijk' (idem 1980b, p. 61). Maar dat klonk beter dan het in werkelijkheid was − tenzij met een 'formele voltooiing' iets anders werd bedoeld dan een echte voltooiing? In elk geval bleek bij de categoriegewijze toelichting verderop, dat de 'voorlopige bemanningsfase' van de reorganisatie − in welke de medewerkers 'in nieuwe samenwerkingsverbanden' waren gaan werken − pas 'eind februari' 1980 was ´ingegaan.' Ook waren bij het schrijven van deze MvT de werkgroepen van medewerkers nog druk doende met, 'onder andere: de verdere uitwerking van werkmethoden en procedures van het takenpakket van de nieuw te vormen eenheden, en van de delegatie van taken en bevoegdheden naar de posten.' Daarom zouden de formatievoorstellen van de nieuw te vormen directies, die daarop gebaseerd moesten worden, 'naar verwachting' pas 'begin 1981 kunnen worden opgesteld' (idem p.101) ^[563]

De Konings laatste MvT (voor 1982) moest echter ook erkennen dat de verwachte formatievoorstellen niet konden worden ingelost als aangekondigd: het 'organisatie- en formatieplan' van de bilaterale hulpverlening zou pas in het najaar van 1981 'gereedkomen' − dus ná de kabinetswisseling. En dat plan zou bovendien pas na verder overleg 'ter goedkeuring' aan BiZa worden 'voorgelegd' (MinBuZa 1981d, nr. 2, p. 90).

Echter, De Konings opvolger, Van Dijk, kon het niet laten bij alleen deze laatste afhandeling: zijn MvT voor 1983 vervolgde, na de openingszinnen bij Categorie I − dat de 'aanpassing van de organisatie (..) nagenoeg is afgerond' en dat het desbetreffende plan inmiddels bij BiZa lag −, met de verrassende mededeling, dat er 'eind vorig jaar' − dus nog wel in 1981 − was besloten eerst ook nog een vijfde nieuwe Directie in te stellen (idem 1982, nr. 2, p.101).^[564] Van Dijk schreef daarna dat er 'een plan [was] opgesteld om deze nadere organisatorische maatregelen uit te werken' en dat 'naar verwachting de afronding daarvan in de loop van 1982 haar beslag zal krijgen' (idem).

Hoewel duidelijk is dat de reorganisatie bij DGIS telkens weer met nieuwe vertragingen werd geconfronteerd, wil ik vooral onderstrepen dat de regelmatige bijstelling van onderdelen die in een eerdere fase in andere vorm waren aangekondigd − en er waren er méér dan die ik in het voorgaande noemde! − blijkbaar onvermijdelijk was, en in elk geval ook kan worden gezien als een bewijs van de zorgvuldige stap voor stap uitwerking die daarbij gevolgd werd. Voornemens die in eerste aanleg onvermijdelijk globaal en voorlopig waren, werden werkenderwijs en met inschakeling van degenen die voor de uitvoering verantwoordelijk  zouden zijn, aan de praktijk getoetst, en waar nodig verbeterd of anders opgezet − 'voor de voet weg maaiend', zoals De Koning deze werkwijze placht te karakteriseren.^[565] Vertragingen tot voorbij het einde van diens OS-periode waren daarom de prijs die ook deze minister moest betalen om de op traditie en hiërarchie gestelde BuZa-organisatie, met een sterke hang naar status en status quo, in beweging te krijgen.

Pronk toonde aan dat institutionele reorganisatie dringend nodig was, maar De Koning liet zien hoe het gedaan moest worden om tot resultaat te komen – al zou ook hij de voltooiing daarvan niet zelf in deze functie beleven.

De hierboven terloops genoemde delegatie van taken en bevoegdheden naar de posten in ontwikkelingslanden was onderdeel van deze reorganisatie, die in het vorige hoofdstuk werd aangeduid als de versterking en kwalitatieve verbetering van de Nederlandse uitvoeringscapaciteit 'in het veld' (met deze laatste toevoeging werden overigens vaak alleen de hoofdsteden in de ontvangende ontwikkelingslanden bedoeld). Deze veldorganisatie, die aanvankelijk parallel zou lopen met de hervorming in Den Haag, raakte in feite al veel eerder op stoom dan het bovenbesproken besluitvormingsproces – de Tweede Kamer had er reeds naar aanleiding van Pronks laatste MvT schriftelijke vragen over had gesteld.^[566] De bij de beantwoording van deze vragen gebruikte gegevens werden een klein half jaar later meegenomen in het memo, dat DGIS Van Gorkom op 5 juni 1978 aan zijn beide ministers voorlegde, met zijn aanbevelingen voor een versterking van de 'veldstructuur' van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking − wat neerkwam op zijn advies om 'in de meeste van onze concentratielanden (…) speciale ontwikkelingsafdelingen, met daaraan verbonden de nodige deskundigen,' op te richten of te versterken bij de Nederlandse ambassades in deze landen.^[567]

Toen dan ook in de kort hierna opgeschreven MvT voor 1979 − na de eerder geciteerde mededeling over de 'meer tijd kostende' reorganisatieplannen in Den Haag − bleek dat de beide ondertekenende ministers' al wèl hadden 'besloten over te gaan tot versterking van de uitvoeringsstructuren in het veld', leek dat behoorlijk voortvarend en ambitieus te zijn. Ambitieus niet alleen omdat besloten was 'binnen de ambassades in de concentratielanden (…) ontwikkelingsafdelingen' op te zetten of uit te breiden, en 'waar nodig die afdelingen [te] versterken met specifieke projectdeskundigheid'. Maar ook omdat tevens werd aangegeven dat dit alles bedoeld was 'om de ambassades beter in staat te stellen hun rol te spelen bij bestedingsoverleg, coördinatie van de hulp, meerjarige programmering, actieve projectidentificatie, -begeleiding, en -evaluatie en nazorg' (MinBuza 1978a, nr. 2, p. 82, cursivering toegevoegd) − wat bij de meeste van deze ambassades een niet geringe uitbreiding van taken impliceerde.^[568]

Het was dan ook niet vreemd dat de VCO van de Tweede Kamer in november 1978, bij de (vervroegde) voorbereiding van de nieuwe begroting, wilde weten hoe het stond met de genoemde versterking van de veldstructuur (IS 1979, p. 33, vraag 116). De Konings antwoord van tien dagen later zette uiteen, dat er sinds augustus 'in hoofdzaak' vier maatregelen waren genomen − niet alleen ten behoeve van de ambassades in, wederom, 'de' concentratielanden, maar ook 'in andere landen waar de Nederlandse OS-activiteiten zulks noodzakelijk maken.' Dat waren: 'een uitvoerige taakomschrijving voor de posten' ten behoeve van hun OS-activiteiten; een ambtelijke werkgroep die regelingen zou opstellen om mogelijk te maken 'bepaalde posten uit te breiden (..) boven het tot dusver geldende maximale personeelsbestand'; een 'voorlopige inventarisatie van de wenselijke uitbreiding van een groot aantal diplomatieke posten in de komende drie jaar'; en 'maatregelen om op korte termijn te voorzien in de meest urgente versterkingsbehoeften' in een zevental ontwikkelingslanden (idem, respectievelijk p.14 en 33). Niet alles was echter zo ver gevorderd als in enkele van deze antwoorden werd gesuggereerd.^[569]

Was dit laatste al verontrustend, nog storender was dat er in de maanden daarna blijkbaar geen verdere voortgang te melden viel over de concrete versterking en kwaliteitsverbeteringen van de beoogde ambassades.^[570] De volgende MvT (voor 1980) had dan ook niet meer dan slechts terloopse en meestal uiterst summiere fragmenten over de plaatsing van ontwikkelingdeskundige specialisten, met als enige voorbeelden van concrete (kwantitatieve) informatie: dat was besloten een 'twintigtal (…) posten dat zich bezighoudt met ontwikkelingssamenwerking, te versterken'; en dat het voornemen bestond om 'in een tijdsbestek van circa 3 jaar' − dat in 1979 zou zijn aangevangen − 'de staf van de ontwikkelingsafdelingen van ambassades [vooral in concentratielanden] met rond 50 personen uit te breiden' (MinBuZa 1979c, nr. 2, respectievelijk p.7 en 81). Verspreid over 20 landen betekende dat dus gemiddeld 2 à 3 personen per ambassade meer, en wellicht iets meer dan drie als de inmiddels tot 13 geslonken concentratielanden^[571] er 40 van zouden krijgen − wat ook voor de laatste aan de krappe kant zou zijn, gezien de meer bewerkelijke hulpactiviteiten aldaar èn de voorgenomen taakuitbreidingen.^[572]

En de vooruitzichten voor zelfs déze versterkingen werden in de rest van De Konings OS-jaren niet beter. Voorbijgaand aan zijn voorlaatste MvT (voor 1981), die deze keer nog minder concrete informatie bevatte dan de vorige,^[573] kwam in zijn laatste MvT (voor 1982) de mogelijk (gezien de stand van de staatsfinanciën en de eerdere vaagheden) reeds voorspelbare aap uit de mouw: 'door een verminderde toewijzing van het aantal formatieplaatsen' in 1981 kon 'slechts ten dele worden tegemoetgekomen aan de versterking van de Nederlandse vertegenwoordigingen buitenslands ten behoeve van de ontwikkelingssamenwerking en de handelsbevordering.' Dat er desalniettemin toch 'voortgang' was gemaakt, was 'mede bereikt door de formatie van enkele posten in te krimpen' (MinBuza 1981d, nr. 2, p. 5). Hoeveel voortgang er in totaal was gemaakt, of die verminderde toewijzing ook voor het nieuwe begrotingsjaar zou gelden, en hoeveel van de slechts gedeeltelijke versterking bij ontwikkelingssamenwerking was terechtgekomen en of die in 1982 gecontinueerd zou (kunnen) worden − de Tweede Kamer mocht ernaar raden, want ook in de rest van de MvT werd er niets meer over onthuld.

Onduidelijk bleef daarnaast ook of, en in hoeverre, meer uitbesteding van werkzaamheden aan derden (in de particuliere sector, in Nederland en in ontwikkelingslanden, en aan commerciële of academische instellingen) enig soelaas had geboden, of wellicht uitgebreider had moeten worden toegepast voor de broodnodige versterking van de ontwikkelingsexpertise op de ambassades in ontwikkelingslanden.^[574] Exacte cijfers werden er niet over gegeven. Maar uit een later onderzoek van de IOV blijkt wel dat de uitbesteding in de periode-De Koning relatief en waarschijnlijk ook in absolute zin is gaan groeien.^[575]

Dit IOV-rapport, dat onder andere de bilaterale hulp aan rurale en regionale ontwikkeling onderzocht, constateerde in 1988 dan ook een 'gebrek aan eigen deskundigheid' dat inmiddels  'binnen het DGIS en op de ambassades' was ontstaan.^[576] Naast 'de zeer krappe formatie' van het Nederlandse OS-apparaat, schreef de IOV deze tekortschietende interne expertise ook toe aan de al eerder begonnen integratie van de binnenlandse en de buitenlandse dienst van BuZa.^[577] In aanvulling op de reeds in hoofdstuk 6 samengevatte kritiek op deze plannen kunnen de her en der in dit IOV-rapport besproken nadelige gevolgen van de snelle roulatie van medewerkers tussen ministerie en ambassades voor de systematische opbouw van kennis en ervaring en voor het institutionele geheugen waarop het Nederlandse ontwikkelingsbeleid tegen die tijd moest steunen, onthullend worden genoemd.^[578] Mevrouw Herfkens had na haar verkiezing tot lid van de Tweede Kamer in 1981 dan ook stevige kritiek op de kwaliteitsbedreigende effecten van dit integratiestreven en vond met name de van eerder daterende 'huidige vormgeving' daarvan 'onvoldoende' (Herfkens 1984, p. 496-497). Maar van haar laatste politieke baas op DGIS, De Koning, heb ik geen woord van bezorgdheid daarover of maatregelen daartegen gezien.

Door dit alles is het de vraag of deze minister en de DGIS-leiding, die in theorie heel goed wisten dat kwaliteitsverbetering 'in de eerste plaats een kwestie van mensen' is,^[579] in hun feitelijke beleid ten aanzien van de veldorganisatie van de Nederlandse bilaterale hulp deze zaken wel op tijd en met de juiste middelen hebben aangepakt. In elk geval werd er zo slordig en zo onvolledig over gerapporteerd, dat er rond de tijd van De Konings afscheid van dit ministerschap slechts een tekortschietend antwoord oprijst uit de beschikbare stukken. Wat daaruit te concluderen viel zag er allesbehalve goed uit.

Ik eindig deze sectie met het derde, eveneens van eerdere hoofdstukken bekende, probleem van de gebrekkige organisatie van de interdepartementale coördinatie van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Het centrale gebrek daarbij waren 'de uit de Grondwet en ongeschreven recht voortvloeiende staatsrechtelijke verhoudingen binnen de regering en met name tussen de ministers', te weten: 'de formele gelijkwaardigheid ' van de laatsten en 'het ontbreken van hiërarchische verhoudingen' tussen hen (Engels 1987, p. 237; zijn cursivering). Daardoor konden de sinds 1965 bij kabinetsformaties aan OS-ministers opgedragen coördinerende taken van het kabinetsbeleid voor ontwikkelingssamenwerking niet dan via de weg van overleg met, en de vrijwillige medewerking (al of niet na bemiddeling van de ministerraad) van de primair verantwoordelijke bewindslieden van de andere departementen tot stand worden gebracht. Het enige instrument dat de OS-minister daarvoor, naast of na bilateraal overleg, ten dienste stond was de al door de eerste OS-staatssecretaris Diepenhorst opgezette interdepartementale Coördinatie-Commissie voor Ontwikkelingssamen-werking (CCOS).

Deze CCOS, die doorgaans ook door de OS-ministers vanaf Bot werd voorgezeten, was desondanks een voornamelijk ambtelijke commissie, die door de andere ministeries met grote achterdocht en dedain werd bejegend: altijd beducht voor niet met hun eigen beleidsopvattingen en departementsbelangen strokende OS-uitgangspunten en beleidsideeën op werkterreinen die zij als vanouds rekenden tot hun eigen bevoegdheden en deskundigheid, kozen zij er praktisch vanaf het begin voor om hun vertegenwoordiging in de CCOS op een laag ambtelijk niveau af te vaardigen − zodanig dat hun eigen hogere en politieke leiding nooit door een op consensus gerichte besluitvorming in de CCOS voor voldongen feiten zou kunnen worden geplaatst.

Misschien raakte de OS-leiding door dit gedrag van de vakdepartementen dusdanig gefrustreerd, dat zij van lieverlee steeds minder heil zag in dit CCOS-overleg − terwijl de andere departementen op hun beurt klaagden dat de CCOS dikwijls op een zo laat tijdstip bijeen werd geroepen, dat er te weinig tijd was voor ruggespraak en besluitvorming in stappen, zo werd in voorgaande hoofdstukken af en toe vermeld.^[580] Hoe dan ook, de CCOS-bijeenkomsten vonden al tegen het einde van Pronks periode minder frequent plaats en in De Konings eerste volle jaar zelfs maar één keer, terwijl de door Boertien ingestelde twee subcommissies van de CCOS al sinds 1976 niet meer bijeenkwamen!

De Koning wilde niet dat daarin werd berust.^[581] Het door De Koning geleide beleidsgesprek op 16 november 1978 vond dat de CCOS een bredere functie had dan eens per jaar te praten over de OS-begroting. En Van Gorkom moest maar eens proberen met zijn collega-DG's van de andere ministeries in gesprek te komen over wat er verbeterd kon worden.^[582] Als eerste, en misschien enige, resultaat van diens uitnodiging vond op 23 april 1979 een beraad plaats met de volgende vier departementen: EZ (waarvan slechts één directiehoofd was gekomen), Financiën (dat de Thesaurier-Generaal, een DG en een directiechef had afgevaardigd), L&V (met een DG en een directie-directeur) en O&W (met een DG en een afdelingschef), terwijl gastheer DGIS, Van Gorkom, zijn plv-DGIS, P.J.H.Jonkman, meebracht.^[583]

De genoemde vakministeries waren stellig sterk genoeg vertegenwoordigd, al was de afwezigheid van de DG van EZ-BEB een slecht teken. Van Gorkom opende de bespreking met de vraag aan zijn collega's welk belang zij hechtten aan betere coördinatie op het terrein van met name de structurele ontwikkelingssamenwerking. De Zeeuw, DG van L&V, antwoordde als eerste: stellend dat de CCOS niet bevredigend werkte, opperde hij dat deze commissie 'een beleidsvoorbereidend college' zou moeten zijn dat 'invloed kan uitoefenen op de totstandkoming van het beleid' − op het eerste gehoor wel het meest positieve geluid dat tijdens deze bijeenkomst naar voren kwam, al droeg ook Klinkenbergh van EZ-BEB bruikbare ideeën aan (zoals uitwisselingen op het hoogste niveau, enkele keren per jaar, ten behoeve van 'conceptueel werk met het oog op nieuwe beleidsontwikkelingen', naast de interdepartementaal gecoördineerde voorbereiding van Nederlandse standpunten in internationale bijeenkomsten en vergaderingen − respectievelijk p. 356 en 357).

Na De Zeeuw nam echter Thesaurier-Generaal Wellink het woord: hij noemde zich een 'groot voorstander van zo goed mogelijke coördinatie' − maar… dan moesten wel de spelregels daarvan 'voldoende nauwkeurig vooraf zijn vastgesteld' (p. 356). Blijkbaar ging het hem niet om het opstellen van nieuwe spelregels, maar om zoiets als de bestaande verhoudingen tussen de ministeries, want daarop moesten waarschijnlijk 'die grenzen' zijn gebaseerd waarover Wellink het in zijn volgende zin had. Nadat hij daarin BuZa had verweten dat het 'die grenzen nu al regelmatig overschrijdt' (p. 356-357), lichtte hij dit even later toe met het fenomeen, dat BuZa 'bij herhaling zelf stukken schrijft over vraagstukken waarvan de behandeling behoort tot de competentie van andere departementen.' En dat was zoiets als een doodzonde in zijn ogen, want aan die laatste moest ook de redactie van stukken worden overgelaten. De coördinatietaken van Ontwikkelingssamenwerking, waarvoor de CCOS destijds was ingesteld, hielden volgens Wellink dan ook 'niet in dat [BuZa/OS] daarmee integraal penvoerder wordt.' Penvoerderschap behoorde naar zijn mening duidelijk tot de 'primaire verantwoordelijkheden' van de vakministeries, en die moesten blijven waar zij waren (p. 357).

Dit was tevens Wellinks reactie op het net daarvoor door Van Gorkum geformuleerde standpunt, dat het ontwikkelingsbeleid, naast de hulpverlening, 'ook het beleid met betrekking tot internationale structurele vraagstukken, zoals de monetaire en de handelspolitiek' omvatte. Op al die gebieden moest volgens hem ‘getracht worden tot één geïntegreerd beleid voor de internationale ontwikkelingssamenwerking te geraken', met als twee voorbeelden van lopende pogingen daartoe, de in subparagraaf 7.2 besproken structuurnota en de nota EG-OS − 'die momenteel op [BuZa] worden geschreven' (p. 357). Dit laatste was een wat ongelukkige formulering (of een fout van de notularis), maar ook als daar was verwezen naar de conceptversies van deze nota's, zou dit Wellink in het verkeerde keelgat zijn geschoten. Hij zei namelijk niet alleen dat over de twee genoemde nota's tot op dat moment 'nog geen enkel interdepartementaal overleg had plaatsgevonden' − wat waarschijnlijk niet waar was −, maar Wellink wilde 'in elk geval' ook niet 'dat Financiën geconfronteerd wordt [met], en [dat] zijn opinie gevraagd wordt over, stukken van [BuZa] over onderwerpen die tot de primaire competentie van Financiën behoren' − al wilde hij van 'zaken van minder importantie uiteraard geen halszaak maken' (p. 357).^[584]

Dit leek het tij te keren in deze bespreking: De Zeeuw viel Wellink onmiddellijk bij met de uitspraak 'dat de deskundigheid van de vakdepartementen voorop moet staan', en Klinkenbergh (EZ) betreurde het dat bij de structuurnota 'niet aan de andere departementen is gevraagd wat zij menen dat daarin opgenomen zou kunnen worden' (p. 358). O&W's DG Leibbrandt opperde nog wel, dat 'de coördinerende ministers er toch ook voor zijn om stukken beleid toe te voegen', maar twee van de drie voor Financiën opgekomen kemphanen probeerden dat meteen onderuit te halen.^[585] Op de al eerder door Van Gorkom gestelde, en retorisch bedoelde, vraag: 'Wat is anders nog de taak van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking?' (p. 358), hadden zelfs de meest welwillende aanwezigen van de vakministeries alleen betekenisloze suggesties, die ver achterbleven bij hoe De Koning en DGIS dit wilden invullen. De anderen wensten maar één ding: terugkeer naar de situatie van vóór Pronk.

De slotsom had dan ook kunnen zijn dat de bijeenkomst, in plaats van een praktisch beter werkbare oplossing voor het probleem van de CCOS, waarschijnlijk alleen de al lang bekende diepe kloof tussen de opvattingen van OS en de andere ministeries manifester had gemaakt. Van Gorkom zei dit niet, maar stelde na zijn samenvatting van de standpunten, dat hij pas een definitief oordeel wilde geven als hij had kunnen nadenken − en waarschijnlijk ook ruggespraak had gehad met de OS-leiding. Ten behoeve van de volgende vergadering (een 'werklunch' op 11 juni 1979) zei hij, naast het verslag, een stuk toe waarin zou worden uiteengezet 'hoe Ontwikkelingssamenwerking de taken en bevoegdheden van de andere departementen met betrekking tot het ontwikkelingsbeleid ziet' (p. 359).^[586]

De vervolgbrief van Van Gorkom ging op 8 juni 1979 uit naar de eerdere vier DG's, plus nog naar een vijfde (van CRM) en een zesde collega-DG op BuZa (de DGES).^[587] Deze brief wond er geen doekjes om: de opvattingen over de plaats van het ontwikkelingsbeleid ten opzichte van de andere beleidsterreinen en over de daaruit voortvloeiende coördinatieprocedures, zoals die tijdens het eerste gesprek door de vier overige ministeries waren verwoord, 'zouden de positie en de taak van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking uithollen en ondermijnen, en zijn derhalve niet aanvaardbaar.' Met verwijzing naar het regeerakkoord en de regeringsverklaring van het kabinet, stelde Van Gorkom dat de OS-minister 'zelf primair verantwoordelijk is voor de formulering van een integraal, structureel ontwikkelingsbeleid, [en daarom] in eerste instantie competent en dus "federführend" was voor de totaliteit van het ontwikkelingsbeleid.' En ook de bestaande competentie-afspraken, zoals het kabinet die had overgenomen van het vorige kabinet, 'dienden niet aangetast te worden.' Wel zou 'in de praktijk bij het opstellen van beleidsnota's op zakelijke wijze worden bezien of en, zo ja, welke stukken van een ontwerpnota in eerste instantie, op grond van hun specifieke deskundigheid, door andere departementen geschreven kunnen worden voor inbreng in het geheel' (Dierikx et al., red., 2007, p. 389).

De apodictische stellingname in deze brief, die vermoedelijk afweek van Van Gorkoms persoonlijke optreden tijdens het eerste gesprek, was opvallend. De geadresseerden werd niet gevraagd om commentaar, noch om instemming met hetgeen daarin namens BuZa/OS werd verklaard.^[588] Als niet de aanhef van de brief had verwezen naar de afgesproken vervolglunch, had de lezer slechts kunnen begrijpen dat BuZa/OS de discussie over de CCOS voor gesloten verklaarde en alleen liet weten hoe het op de oude voet zou doorgaan.^[589]

Voor de vraag wat er hierna gebeurde, en hoe de interdepartementale coördinatie verliep in De Konings laatste jaren op OS-BuZa, vat ik hier eerst samen wat er deels hierboven en in de subparagrafen 7.2.3 en 7.2.5 reeds is gezegd over de interdepartementale coördinatie bij de structuurnota en de daarop gebaseerde Nota EG-OS.

De structuurnota werd waarschijnlijk in slechts één zitting − die mogelijk met opzet niet door De Koning werd geleid − interdepartementaal voorbesproken in de CCOS op, of kort vóór of na, 10 juli 1979.^[590] De goedkeuring daarna in de ministerraad van 9 augustus 1979 (of kort daarvoor of daarna) verliep echter niet zonder slag of stoot, terwijl de DGIS-pogingen om (delen van) deze nota vervolgens in een uitvoeringsfase te laten overgaan volledig geblokkeerd werden door EZ en Financiën.^[591]

De voorbereiding van de tweede nota -- die volgens De Koning een belangrijke functie zou hebben voor het Nederlandse raadsvoorzitterschap in de EG in de eerste helft van 1981, en in dit forum daarom een tweede, op de EG toegespitste, poging tot uitvoering van de structuurnota had moeten worden -- liet opnieuw tegenhoudend en medewerking-weigerend gedrag van drie vakministeries zien. Dit was de prijs die De Koning moest betalen voor zijn 'overwinning' bij de structuurnota − zie Van Maare's commentaar in de vorige voetnoot. En die rekening werd nog vaker gepresenteerd, en niet alleen aan De Koning − zie wat hij als (in)formateur bij de vorming van de volgende regering te horen kreeg van zijn CDA-collega Van der Stee, en wat zijn opvolger moest verduren van de ambtenaren èn dezelfde minister van Financiën bij zijn poging enkele in het regeerakkoord vastgelegde afspraken tot realiteit te brengen (over beide zaken volgen de details in de laatste sectie van deze subparagraaf).

De obstructie bij de EG-OS-nota begon met een deuk in het ego van drie van de vakministers, die zij in eerste instantie uitsluitend aan zichzelf te danken hadden − en die maakte dat de natuurlijke neiging tot territoriumbescherming zich bij Financiën waarschijnlijk nog dieper vastzette dan bij de andere. Zij bleken namelijk niet in staat op tijd klaar te zijn met het door hen opgeëiste recht om concepten van de op hun terrein liggende onderdelen van deze nota te maken – wellicht waren zij niet eens van plan om daar serieus werk van te maken? Zoals beschreven in de eerste sectie van subparagraaf 7.2.5, moest DGIS-SA daarna in tè korte tijd de integrale versie van het concept opstellen, waarna dit stuk alleen in de onder leiding van de staatssecretaris voor Europese Zaken staande coördinatiecommissie (CCEI) interdepartementaal mocht worden gefinaliseerd. Het eindresultaat was weliswaar een als eerste door De Koning, staatssecretaris Van der Mei en drie andere ministers (van EZ, Financiën en L&V) ondertekende gezamenlijke nota, die op 21 november 1980 door de ministerraad werd vastgesteld, en zeven dagen later aan de Tweede Kamer werd toegezonden. Maar de inhoud van deze nota mocht desondanks, deels om politieke redenen, niet als een door het Nederlandse voorzitterschap opgesteld pakket van beleidsvoorstellen in enige Europese raad aan de orde worden gesteld − zelfs niet door De Koning in de twee door hem voorgezeten OS-raden.^[592]

Er was ook nog een derde voorbeeld van interdepartementaal overleg in het laatste anderhalve jaar van De Konings OS-periode dat moeilijkheden ondervond. Het lag weliswaar slechts voor een deel op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, maar OS moest er wel aan meebetalen, zodat het op zijn minst opmerkelijk was dat het geheel buiten de CCOS om werd voorbereid − al was dit wel illustratief voor de steeds meer gemarginaliseerde rol van deze coördinatiecommissie. Het betrof de op 28 maart 1980, op voorstel van de minister van EZ, door de ministerraad ad hoc ingestelde interdepartementale Werkgroep, die de opdracht kreeg een soort kaderregeling te ontwerpen voor vormen van noodhulp die buiten de bestaande kaders vielen (onder andere omdat het ook meer ontwikkelde landen betrof, die om politiek-strategische redenen noodhulp dienden krijgen − zoals NAVO-bondgenoot Turkije). Deze Werkgroep kwam onder leiding te staan van Thesaurier-Generaal Wellink en had leden uit zowel Financiën als AZ, EZ, Defensie, L&V en het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken (allen DG's of andere hoge functionarissen), terwijl BuZa met drie DG's was vertegenwoordigd (die voor Politieke en Europese Zaken en de nieuwe DGIS, Van Schaik, die Van Gorkom omstreeks september 1980 had opgevolgd). Het rapport van de Werkgroep werd in mei 1981 door minister Van der Stee aan de ministerraad voorgelegd, die de regeling daarna in werking zette.^[593]

Het ziet er dus naar uit dat De Konings pogingen het functioneren van de CCOS te verbeteren eveneens mislukte. Bewijs van verbetering heb ik in elk geval niet kunnen vinden in de laatste 26 maanden van diens OS-periode, mede omdat twee van de hoofdrolspelers aan BuZa-zijde (Van Gorkom en Jonkman) enige maanden voor het finaliseren van deze sectie overleden. En onder de overige benaderde ex-medewerkers van DGIS (inclusief Van Gorkoms opvolger) waren er maar enkelen die zich (telefonisch of per email) iets meenden te kunnen herinneren van CCOS-bijeenkomsten of subcommissievergaderingen tussen juli 1979 en september 1981 en daarna − hoewel de meesten van hen niet konden zeggen hoe vaak die dan plaatsvonden en aan welke onderwerpen die werden gewijd.^[594]

Inspectie en evaluatie, intern en extern

Alle elementen in bovenstaande tussenkop kunnen worden opgehangen aan discussies over en stukken van de op gang komende Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV).

Ingesteld op 1 juli 1977, begon deze Inspectie pas in het najaar van 1978 enigszins 'operationeel’ te worden.^[595] Ondanks de ernstig vertraagde opbouw van de vaste IOV-staf kon er in de vier jaren daarna – met veelvuldige inschakeling van tijdelijk personeel voor het voorbereidende werk in Nederland en met ad hoc gecontracteerde specialisten in de uitgezonden onderzoeksteams – toch een respectabel aantal inspectiemissies worden uitgevoerd: met bezoeken aan 'zo'n 25 landen', leverden deze missies 'bevindingen en adviezen' op, die in 'circa 140 reeds uitgebrachte en ongeveer 40 nog uit te brengen rapporten [waren] neergelegd', aldus inspecteur en plaatsvervangend chef, R.T.Derksen, in november 1982,^[596] terwijl Kramer enkele maanden later meldde dat het aantal 'project- en programmarapporten, die te zamen zo'n 250 grote en kleinere activiteiten’ bespraken, inmiddels tot 150 was gestegen − aantallen die 'in 1983 belangrijk zullen aanzwellen', zo verwachtte hij (Kramer 1983, p.139).

Voordat het zo ver was moest er echter nog diverse malen van spoor worden gewisseld, en ook nog veel achterdocht en misverstand worden bestreden over wat de bedoeling was van deze inspecties, zowel binnen BuZa en op de ambassades als daarbuiten (onder andere bij de politiek en de medefinancieringsorganisaties). Wat DGIS betreft werd na een voorbereidende gedachtewisseling tussen de directies (DTH en DFO), SA en IOV op 15 mei 1979, door IOV een notitie opgesteld, d.d. 29 november 1979, ten behoeve van een gepland 'evaluatiegesprek' in de Directieraad van 4 december 1979.^[597] Zoals de titel aangaf deed de IOV hierin 'een poging tot terreinafbakening', die betrekking had op het onderscheid tussen 'inspectie' en 'evaluatie'. Niet alleen waren de verschillen daartussen sinds de oorspronkelijke instellingsinstructie van augustus 1977 intussen op enkele punten veranderd, er bestond ook 'begripsverwarring' over en er was tevens 'een zekere overlapping' tussen beide ontstaan (Dierikx et al., red., 2007, respectievelijk p. 463 en 462). Na een uitgebreide toelichting op de inmiddels te constateren verschillen en overeenkomsten tussen deze twee begrippen, opperde de notitie om in navolging van het UNDP een onderscheid te maken tussen interne en externe evaluatie: de interne wordt altijd uitgevoerd door de bij een project of programma betrokken uitvoerende instanties tijdens en hoofdzakelijk ten behoeve van dit project/programma zelf; 'extern' verwijst daarentegen naar beoordelaars die niet in directe zin deel uitmaken van de uitvoering, en die de evaluatie zowel tijdens als na afloop van het project of programma uitvoeren, en dat vooral mede doen ter lering van een bredere groep uitvoerenden en ten behoeve van het beleid in meer algemene zin. Bij DGIS zou de interne evaluatie, die in verschillende vormen voorkomt, dus berusten bij de directies en bureaus in Den Haag en de gedelegeerde uitvoerenden in het veld, terwijl de IOV-taak is op te vatten als een vorm van externe evaluatie (idem p. 468).

Blijkens de IOV-notitie hadden de tot dan toe uitgevoerde inspecties van de IOV een niet gering aantal tekortkomingen gesignaleerd in de verrichte evaluaties en projectbezoeken van de operationele directies en de diensten in het veld: niet alleen waren er 'heel wat' niet geëvalueerde activiteiten opgevallen, terwijl er ook 'belangrijke aantallen' evaluaties waren geweest die 'te laat' kwamen voor bijsturing van de betreffende activiteit, of die 'niet tot een inhoudvol rapport' hadden geleid. Naast oorzaken als 'tijdgebrek' en 'een gebrek aan nauwgezette en systematische "monitoring" [inclusief] slagvaardige reacties uit Den Haag', constateerde de IOV-notitie als 'hèt grote manco in het beheer van bilaterale ontwikkelingsactiviteiten, dat er te weinig sprake [was] van actieve, continue, [en] procesmatige projectbegeleiding' (idem p. 469). Eén van de voorstellen van de notitie was dan ook, dat de directies zo'n 'systeem van continue, procesmatige begeleiding' dienden te creëren (idem p. 470).^[598]

Van het 'evaluatiegesprek' tijdens de Directieraad van 4 december 1979 is geen verslag opgenomen in het vijfde ING-boek. Wel staat er in dit boek, onmiddellijk volgend op de bovengenoemde notitie, een memo van DGIS Van Gorkom van die zelfde datum. Het betrof een bijna zeven maanden oude gedachtewisseling over de samenwerking tussen de directies in Den Haag en de staf in het veld enerzijds en de IOV anderzijds, die de DGIS in een achttal punten samenvatte. Die bevatten de eerdere bevindingen die betrokken moesten worden bij het komende evaluatiegesprek in de Directieraad.^[599] Het ging hierbij in hoofdzaak om aanwijzingen voor de wenselijke samenwerking tussen de uitvoerende directies en hun mede-uitvoerenden in het veld en de IOV. Na de evaluatietaken eveneens te hebben onderscheiden in interne (permanente, operationale) en externe (incidentele, onafhankelijke) evaluaties, gaf Van Gorkom de belangrijkste kenmerken ervan weer en de eerder besproken werkwijze van de IOV. Benadrukkend dat IOV-inspecties grondig moesten te worden voorbereid, stelde hij dat daarbij 'adequate medewerking' en 'volledige en "open" informatie' van de directies 'en alle daartoe behorende ambtenaren' waren vereist; en daarvoor moest ook de hulp van de ambassades, de sectoreenheid, directies van het DG Politieke Zaken, het veldpersoneel 'en anderen' kunnen worden ingeroepen. Zaken die tot de 'personeelsvertrouwelijke sfeer' behoorden zouden, als het om persoonlijk falen ging, wel door de Inspectie gerapporteerd moeten worden, uiteraard met waarborgen van tijdige kennisgeving, recht op antwoord, vertrouwelijkheid, en andere aspecten die bij beoordelingszaken gehandhaafd dienen te worden. Na nog enige punten over de 'concrete feed-back' die de Inspectie aan het 'direct-operationele vlak' zou geven, en de 'generaliserende rapporten' die zij op basis van haar veldonderzoeken zou opstellen ten behoeve van de andere beleidslagen, ging Van Gorkom in op de wijze van programmering van de inspectiemissies: op jaarbasis, telkens een half jaar voor de aanvang van het nieuwe jaar, en in overleg met en rekening houdend met suggesties van de directies en de ambassades. De directies zouden op hun  beurt hun eigen evaluatie- en andere projectbezoeken moeten regelen in overeenstemming met het IOV-schema. De DGIS sloot af met de procedure voor de behandeling en afhandeling van de conceptinspectierapporten, en de te nemen eindbeslissing door de minister (Dierikx et al., red., 2007, p.471-473).

Van Gorkoms memorandum zou gaan gelden als een van de 'constituerende documenten' van de IOV, zo stelde deze later in het belangrijke rapport, dat daarna werd opgesteld.^[600] Wel bevatte dit memo, zoals het zichzelf in zijn voorlaatste punt omschreef, onderwerpen die nog 'nadere uitwerking behoeven.' En die uitwerking zou 'in eerste instantie' aan de IOV zijn, die 'voor het einde van dit jaar’ een nota moest uitbrengen, die 'uiterlijk in februari 1980' kon worden besproken (idem p. 472). Het lijkt er echter op dat Van Gorkom tijdens het schrijven van dit memo nog geen kennis had genomen van de eerder genoemde notitie van de IOV, die pas enkele dagen eerder was rondgezonden. Zijn tekst omvatte namelijk ook elementen die in deze IOV-notitie reeds ruim waren behandeld.^[601]

Belangrijker is echter de vraag wat de Directieraad van 4 december 1979 deed met de IOV-notitie en de andere beschikbare stukken. Ook daarvan is geen verslag opgenomen in het vijfde ING-boek, zoals ook niet van de er waarschijnlijk op gevolgde verdere besprekingen. Het enige dat ik wel heb is een nieuwe IOV-rapport dat in de looop van 1980 gereedkwam. Enkele punten daaruit zijn belangrijk om even bij stil te staan.

Het belangrijkste aspect van dit rapport was dat het de vermoedelijk eerste, meer generaliserende rapportage bevatte, die de IOV maakte van haar bevindingen uit de inspecties gedurende de eerste twee jaren van haar werk. Onder de wat non-descripte titel: 'Stand van Zaken' bood het een beschrijving van de geleidelijk bijgestelde werkwijze van de Inspectie in deze aanloopperiode − die zij zelf overigens als nog niet geheel beëindigd beschouwde. Zij wilde daarmee laten zien wat wel en niet ‘naar verwachting' verlopen was, maar het was ook de bedoeling om 'vooruit te kijken naar straks' − zodat het rapport 'zowel een kritische als een zelf-kritische strekking' zou hebben, zo stelde de inleiding (Dierikx et al., red., 2007, p. 607). Voornamelijk vanwege deze bedoeling was dit rapport aanvankelijk uitsluitend bestemd voor intern gebruik − wat bevestigd wordt door de oorspronkelijke (getypte) versie in mijn bezit, die op elke pagina, groot gestempeld, voorzien is van het woord 'vertrouwelijk'. Desondanks lekte het op, of kort voor, 12 september 1980 uit − nog vóór dat de uitvoerende directies er kennis van hadden kunnen nemen − wat misschien niet waar was, maar wat wel door enkele ambtenaren werd gesuggereerd.^[602]

De inhoud van het rapport, zoals die in de dagen en weken daarna door de media verspreid werd, leverde uiteenlopende reacties op bij het publiek, en bij insiders naast herkenning toch ook verbazing over de vraag of de gebreken aan de Nederlandse kant zó ernstig en wijdverbreid waren als gesuggereerd werd. Bestudering van het rapport leidde weliswaar tot een bevestigend ant-woord, maar veel commentatoren gaven aan sommige IOV-uitspraken wel een eenzijdige, en van hun context losgemaakte, draai.^[603] Bovendien, hoewel het tentatieve IOV-oordeel over bijna alle onderdelen van het Nederlandse bilaterale beleid en zijn uitvoering niet mals was, verzuimden veel samenvattingen en reacties  te vermelden dat de IOV zelf vond, dat 'het aantal onderzochte activiteiten nog te klein [was] om algemene uitspraken (…) te rechtvaardigen', en dat ook de 'gevarieerdheid van de onderzochte materie nog geenszins representatief [was] voor het totaal' van de bilaterale hulp (idem p. 617).^[604] Publicatie van het rapport was dus, hoewel inmiddels onvermijdelijk, schrijnend prematuur.

Het voortijdig uitlekken van dit tussentijdse rapport wekte natuurlijk ook intern grote consternatie en wrevel over de inhoud van de kritiek. Over de eerder voorgestelde invoering van een beter projectbegeleidingssysteem was de voorlopige bevinding van de IOV bijvoorbeeld weinig positief: het bedoelde systeem had 'nog altijd geen vorm gekregen.' Omdat daardoor 'te veel afhankelijk' bleef van persoonlijke inzichten en vaardigheden van behandelende ambtenaren, was 'in feite het telemanagement van veldactiviteiten [vanuit Den Haag] in menig geval non-existent of gebrekkig.' En dat leek nog wel een tijdje zo te blijven, want 'bij de bestaande onderbezetting, alsook bij de veld winnende gedachte dat projectbegeleiding geen centrale beleidstaak behoort te zijn en moet worden gedelegeerd naar de posten,' zou er vooralsnog maar 'weinig verbetering’ te ‘verwachten' zijn (idem p. 618). Ook mankeerde er aan de evaluatie-exercities van de operationele directies nog steeds veel: die 'vormden (…) geen systematisch onderdeel van de begeleidingspraktijk’, maar vonden ‘overwegend op ad-hoc-basis plaats' en schoten als bijsturingsinstrument in het projectverloop 'meestal tekort omdat ze veelal te laat' waren, 'in een zwak geformuleerd compromis resulteerden, of kortweg geen follow-up kregen' (p. 619).

Zulke passages wekten wel de indruk dat de oorzaken van het falen vooral bij de behandelende ambtenaren werden gelegd.^[605] Maar die indruk was niet terecht: in andere delen van het rapport werden ook stevige tikken uitgedeeld naar de hogere beleidslagen en aan de politieke top. Ik vermoed dat er in de rest van 1980 en '81 nog veel tijd is besteed aan het bestrijden van mis-verstanden en het sussen van verontruste gemoederen, naast allerlei andere problemen waarvoor op DGIS nog oplossingen moesten worden gevonden.^[606] En dat bevorderde de totstandkoming van verdere, generaliserende IOV-rapporten niet.

Dit laatste bleek ook uit de MvT voor 1981: terwijl de inhoud van de vertrouwelijke inspectie-resultaten al op straat lag, rapporteerde deze medio 1980 geschreven MvT nog, dat 'een representatief beeld van de totale' Nederlandse bilaterale hulp misschien pas tegen het einde van 1982 mogelijk zou zijn. En daar was dan nog een 'mits' aan verbonden ook: de personeelssterkte van de IOV zou 'in 1981 voldoende' moeten zijn. (MinBuZa 1980b, p.109-110). Zoals we reeds aan het begin van deze sectie hebben geconstateerd, werd die voorwaarde niet vervuld.^[607] In zijn volgende en laatste MvT (voor 1982) maakte De Koning weliswaar melding van enige tot medio 1981 in IOV-onderzoek opgedane indrukken en feiten. Maar nog altijd weerspiegelden die 'niet in representatieve mate het totaal van de bilaterale samenwerking' (MinBuZa 1981d, nr. 2, p. 98).

Het eerste echt voor het publiek en voor politieke besluitvorming bestemde meer algemene IOV-rapport werd pas in 1984 onder OS-minister Mevrouw Schoo uitgebracht, en ook dat had nadrukkelijk nog niet meer dan globale pretenties (IOV 1984).^[608] Voor een, nog latere, zelf-evaluatie van de IOV, die ook de verschillende vormen en methodieken van de evaluaties en monitoring van de operationele DGIS-directies omvatte, zie IOV 1993.

In het voorbijgaan meld ik nog even dat de IOV vanaf het begin van deze periode haar best deed ook de medefinancieringsorganisaties (MFO's) in haar inspectieprogramma op te nemen – conform de wens die Pronk in november 1977 bij hen op tafel had gelegd. Het zou pagina’s tekst vergen het verzet daartegen van de MFO’s na te lopen en de voortdurend vastlopende pogingen van Kramer en ook De Koning zelf om hen vriendelijk, maar wel dwingend tot medewerking te bewegen, samen te vatten. Uitgezonderd de als laatste toegetreden Hivos, die wel geïnspecteerd wilde worden, wilden de oorspronkelijk drie (Novib, Cebemo en ICCO) dit principieel niet. Zij hebben hun verzet nog tot na de verkiezingen in mei 1981 weten vol te houden, waarna de samenstelling van het volgende kabinet geen hoop meer kon geven op een betere uitkomst. Maar toen had De Koning al besloten het verdere overleg aan zijn opvolger over te laten. En die liet de MFO’s in december 1981 weten niet van de voorgenomen koers af te zullen wijken.

Ondanks de centrale plaats die de IOV langzamerhand had ingenomen met haar quasi-externe evaluatie-onderzoek, maakte zij echt externe evaluaties echter niet overbodig. Afwezigheid van specifieke expertise bij DGIS en/of wensen van andere donoren of mede-uitvoerenden waarmee werd samengewerkt, maakten die ook in en na de periode-De Koning nodig – de uitbesteding daarvan nam waarschijnlijk in dezelfde mate toe als eerder werd gesignaleerd bij de uitvoerings-uitbesteding. Omdat ik voor de huidige periode geen bijzonderheden en nadere gegevens over specifieke externe evaluaties ben tegengekomen, rond ik deze sectie af met maar één van de twee niet door DGIS opgedragen externe evaluaties (waarmee ook de analoge sectie van het vorige hoofdstuk eindigde), namelijk die van de Algemene Rekenkamer.^[609]

Deze ging in haar jaarverslag over 1978 in op de uitgebreide reactie die Pronk op haar eerdere (voorlopige) bevindingen van augustus 1977 had gegeven. Na een zeer beknopte samenvatting van het uittreksel van haar eerste evaluatie, reageerde de Rekenkamer specifiek op zeven onderwerpen uit Pronks commentaar. Op diverse punten voegde zij nu informatie toe die in haar eerdere uittreksel had ontbroken, zoals: dat in zowel Kenia als Tanzania bezwaren waren vernomen tegen Nederlands hulpbinding, vooral omdat de kwaliteit en geschiktheid van door Nederlandse bedrijven geleverde goederen tekortschoten. Eén van haar wèl eerder gesuggereerde remedies daarvoor: veelvuldiger inschakeling van het Rijksinkoopbureau, dat ook op de prijsstelling zou kunnen letten, bleef de Rekenkamer echter hardnekkig herhalen; ondanks de adequate kanttekeningen daarbij van zowel Pronk als De Koning, werd dit dan ook het enige onderwerp van haar laatste brief − die uiteindelijk zonder verder antwoord van De Koning aan de Tweede Kamer werd aangeboden (Algemene Rekenkamer 1979, p.102-103, en idem 1980, p. 54).

Goedgeloviger was dit Hoge College daarentegen over de verbeteringen die De Koning had aangekondigd in de voorbereiding en begeleiding van bilaterale projecten en programma's en de eveneens geplande verhoging van de ambtelijke deskundigheid in Den Haag en in het veld. Blijkbaar genoegen nemend met wat de MvT voor 1979 aan genomen en nog te nemen maatregelen voorschotelde, verzuimde zij bovendien deze kwesties opnieuw op te brengen bij de hieronder te bespreken latere briefwisseling over de IOV. Minder overtuigend vond de Rekenamer daarentegen de beperkte waarde die de minister had gehecht aan haar aanbeveling om verder te gaan met het additioneel financieren van exploitatietekorten na de voltooiing van projecjecten; gevreesd moet echter worden zij het nut daarvan danig overschatte (idem p. 102). Tevreden was de Rekenkamer voorts wel met de meer of minder instemmende antwoorden van De Koning bij de vier overige onderwerpen: gebreken in MFP-gefinancierde projecten; de samenwerking tussen SNV en DTH; de afstemming van hulpprojecten op de behoeften van ontwikkelingslanden; en gezondheidsproblemen bij uitgezonden deskundigen en vrijwilligers (idem p.103-104).

Omdat in geen van beide jaarverslagen nog iets stond over het alsnog publiceren van een verbeterde versie van het oorspronkelijke evaluatierapport, leek het dat de Rekenkamer het bij dit na-sputteren liet. In De Konings laatste driekwartjaar als OS-minister verrasten de president en de secretaris van dit college hem echter nog wel met een brief over de IOV (d.d. 21 april 1981, afgedrukt in Dierikx et al., red., 2007, p. 777-778). Naar aanleiding van de inmiddels ontvangen eerste veertig inspectierapporten had de Rekenkamer getracht een indruk te krijgen van de bijdrage van de IOV aan de kwaliteitsverbetering van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Naast de inhoud van deze rapporten was ook gekeken naar de mate waarin gevolg was gegeven aan de daarin vervatte adviezen en naar het algemene functioneren van de Inspectie. Constaterend dat de uitgebrachte adviezen 'meestal slechts van toepassing [waren] op afzonderlijke projecten', telde de Rekenkamer onder de 55 geïnspecteerde projecten 'slechts 30 positief beoordeelde' gevallen, terwijl er 'veelvuldig gebreken en tekortkomingen van eenzelfde aard' waren opgemerkt, die voor 19 procent bij de goederenleveranties zaten, en voor eveneens 19 procent waren te wijten aan 'onvoldoende ondersteuning en begeleiding vanuit Nederland;' bij 12 procent lag het echter aan het niet nakomen van afspraken door 'instanties in het ontwikkelingsland' (idem p. 777).^[610]

Wat de uitvoering van de IOV-adviezen betreft had de Rekenkamer vernomen dat deze voor ongeveer tweederde door de beleidsdirecties waren overgenomen. Maar de Inspectie was daarvan maar in een zeer beperkte mate officieel (en schriftelijk) in kennis gesteld, en dat diende wel te verbeteren (idem p. 777-778).

Over het functioneren van de IOV had de Rekenkamer iets zinniger opmerkingen te bieden, althans ten minste op één punt: de in 1979-'81 oplopende achterstand in de personeelsformatie. Zoals de Rekenkamer had vernomen, werd die 'in belangrijke mate' veroorzaakt door een conflict met Binnenlandse Zaken over 'het rangniveau van de inspecteurs' − maar een oordeel of een advies daarover kon zij blijkbaar niet geven. En misschien was ook de hoop die zij uitsprak ten gunste van het handhaven van de IOV-taak ten aanzien van de MFO's wel opportuun. Maar voor de rest bevatte deze paragraaf alleen constateringen die de IOV ook in haar eigen memo's en conceptrapporten al aan De Koning had overgebracht.

Daarenboven ging deze brief van de Rekenkamer, die kort voor de nieuwe verkiezingen en de finalisering van De Konings laatste MvT (voor 1982) binnenkwam, nergens in op enkele recentere ontwikkelingen, ook als die wèl verband hielden met onderwerpen die erin aan de orde kwamen. Deze betroffen zowel DGIS in het algemeen als de Inspectie in het bijzonder.^[611]

Of het door deze grotendeels overbodige en politiek niet erg actuele inhoud van deze brief kwam, òf door de aanloop naar de verkiezingen en de daarna volgende formatiewerkzaamheden (die De Koning nogal in beslag namen), het resultaat was in elk geval dat deze brief van de Rekenkamer niet meer door hem werd beantwoord. Na een herinnering op 7 oktober 1981 aan zijn opvolger, haastte deze zich op 27 oktober met een eerste antwoord (eveneens opgenomen in Dierikx et al., red., 2007, p.1050-1054). Enerzijds waren er namelijk ontwikkelingen gaande die een 'bevredigend antwoord' op de gestelde vragen nog even bemoeilijkten, en anderzijds waren er intussen nog honderd IOV-rapporten bijgekomen − en die wilde de minister ook bij zijn antwoord betrekken (idem p. 1050). De drie onderwerpen uit de brief van de Rekenkamer volgend, stortte Van Dijk een lawine aan details uit in zijn reactie, die maar voor een klein gedeelte respondeerde op wat de Rekenamer had aangevoerd.

Ik eindig met de opmerkelijke suggestie die Van Dijk in verband met het functioneren van de IOV bij de Rekenkamer op het bord schoof. Na gemeld te hebben dat de aanvankelijke raming van het benodigde aantal inspecteurs intussen van negen was gezakt naar een 'toegestane formatie' van maar zeven – en ook die kon nog niet gerealiseerd worden omdat BiZa de aanstelling van de twee ontbrekende inspecteurs 'blokkeerde', en pas verder wilde praten 'als er een evaluatiestudie inzake de Inspectie' was gemaakt^[612] − kwam Van Dijk op de proppen met een leuke geste: voor die evaluatiestudie, zo stelde hij, 'is dezerzijds gemeend dat geen instantie daartoe beter gebrevetteerd [is] dan de Algemene Rekenkamer zelf' (idem p. 1053).

Het is de vraag of de minister dit meende,^[613] maar ik heb niet nagegaan of de Rekenkamer zich hiervoor liet strikken. In principe is dit Hoge College van Staat niet ongenegen om verzoeken van individuele bewindslieden te honoreren, maar ik betwijfel of de Rekenkamer daartoe ook een evaluatieklusje zou hebben gerekend − indien Van Dijk dat zou vragen – dat beter en sneller door een ervaren particulier adviesbureau kon worden uitgevoerd.

Opnieuw mislukkende pogingen tot verbetering van de OS-bevoegdheden

De politieke ontwikkelingen waarmee ik deze subparagraaf afsluit betreffen de verdere pogingen om de bevoegdheden van de minister voor ontwikkelingssamenwerking te versterken, allereerst bij de formatie na de Tweede Kamerverkiezingen van 26 mei 1981.

De complicatie die bij het bekend worden van de uitslag ontstond was, dat de zittende coalitie van CDA en VVD, ondanks de slechts lichte teruggang van beide partijen, haar meerderheid was kwijtgeraakt. Maar de grote winnaar, D66 (die met een winst van 9 op 17 zetels was gekomen), wilde alleen gaan regeren als ook de PvdA werd uitgenodigd (die haar winst in 1977 nu bijna geheel verspeeld had en met 9 zetels verlies op 44 was uitgekomen). Het CDA (gedaald tot 48 zetels) koos daarom eieren voor zijn geld en ruilde de VVD in voor de twee ex-oppositiepartijen − hoewel dit meer Lubbers keuze was, die geporteerd was voor een op meer zetels steunende regering die ook door de PvdA werd gedragen; dit ondanks Van Agt, die zijn 'emotionele voorkeur' voor Wiegel niet verborg.

Samen met De Koning als mede-informateur mocht CDA-fractieleider Lubbers zich inzetten voor een coalitie met D’66 en de PvdA, die met een totaal van maar liefst 109 zetels zou kunnen regeren − àls er maar geen oud zeer had meegespeeld en botsende ambities ideologisch verzoend hadden kunnen worden. Dat ging mis na twaalf maanden van vallen en opstaan, eerst van de informateurs en formateurs, daarna ook van het nieuwe kabinet zelf – dat na amper driekwart jaar ploeteren ter ziele ging met het vertrek van het PvdA-smaldeel van zes ministers en zeven staatssecretarissen. ^[614]

Na dit drama hobbelde het tussenkabinet van Van Agt-3 (met maar drie nieuwe ministers, omdat Van Agt BuZa erbij ging doen en L&V-minister De Koning de Antillen, terwijl twee staatssecretarissen van het CDA als minister verder gingen) nog vijf maanden door, in afwachting van nieuwe verkiezingen op 8 september 1982 en de daarop volgende formatie. Deze stelde het CDA twee maanden later in de gelegenheid nog eens zeven jaren alleen met de VVD te regeren in de eerste twee kabinetten-Lubbers.

Een ander aspect van het crises-zwangere tweede kabinet-Van Agt was dat de PvdA zich deze keer meer concentreerde op het binnenlandse beleid en in de buitenlanddriehoek met slechts één minister (Van der Stoel) en één staatssecretaris (Stemerdink bij Van Mierlo op Defensie) genoegen nam. Wat ontwikkelingssamenwerking betreft was dit minder bezwaarlijk, omdat voor dit onderdeel de tot elkaar veroordeelde coalitiegenoten programma-inhoudelijk weinig problemen hadden met elkaar; de consensus daarover tussen de eerste informateurs Lubbers, De Koning en Van Thijn was snel bereikt en bleef tot en met het regeerakkoord van Van Agt praktisch ongewijzigd overeind.^[615] Maar met het compromis dat Lubbers en De Koning hadden geformuleerd over de plaats van ontwikkelingssamenwerking in een later uit te werken nieuwe interdepartementale taakverdeling, dat eveneens lang overeind bleef, liep het anders af: terwijl er bij de start van het nieuwe kabinet wel werd afgesproken om, vooruitlopend op latere besluiten, alvast de bevoegdheden van de aanstaande OS-bewindsman verder te versterken, kwam daarvan enkele maanden later toch niets terecht.

Voor wat er precies mis ging, zijn verschillende factoren genoemd. Een daarvan legt een verband tussen het eerdere akkoord van de CDA-informateurs en het standpunt dat zij tevens  moesten bepalen over het eerder dat jaar gefinaliseerde 'Eindadvies van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst' − in de wandeling de Commissie-Vonhoff. Deze Commissie had in 1979 de opdracht gekregen de departementale indeling van de overheid door te lichten, en was ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking tot de conclusie gekomen, dat het huidige ministerschap zonder portefeuille beter kon worden vervangen door een staatssecretaris op BuZa.^[616] Volgens Maas, die opmerkte dat dit advies van de Commissie-Vonhoff 'weinig weerklank had gevonden' − wat overigens niet gold voor andere onderdelen van haar advies −, voelden ook Lubbers en De Koning niets voor zo'n politieke degradatie van ontwikkelingssamenwerking. Zij dachten eerder aan een stevige uitbreiding van de bevoegdheden van deze ministerspost − zoals ook De Koning in zijn brief aan Van Agt had geadviseerd (Dierikx et al., red., 2007,  p. 804-805).

Lubbers wilde zelfs nog een stap verder gaan, zo had Volkskrantjournalist Lockefeer vernomen, terwijl Maas in dit verband enkele in juni en juli gedane uitspraken van Pronk (nog in Genève werkzaam) aanhaalde; deze had de vorming van een nieuw 'Departement voor Buitenlandse Economische Betrekkingen' bepleit, dat 'taken en bevoegdheden' van BuZa, EZ en Financiën zou moeten overnemen, inclusief de hulpverlening aan ontwikkelingslanden (Lockefeer 1981; Maas 1986, p.74).^[617] De Koning zou een dergelijke opzet echter te radicaal hebben gevonden.^[618] In hun samen met Van Thijn geformuleerde programconclusies gingen de informateurs daarom niet verder dan 'een verbreding van de taak' van de OS-minister tot die van een minister als door Pronk omschreven, waarover ‘te gelegener tijd een besluit’ zou moeten worden genomen (Maas 1986, p.74). Later zou De Koning tegenover Maas verklaren, dat 'het psychologisch gezien onverstan-dig was om’, zoals hij Pronks idee opvatte, ‘op de ontwikkelingssamenwerking "de vette duim" van de commercie te drukken' (idem, en p. 178, noot 127). Ook achtte hij (of mogelijk alleen Maas) 'de bevolking nog niet rijp was voor zulk een integrale benadering.' En dat zou volgens Maas verklaren waarom in het regeerakkoord-Van Agt van enkele weken later de eerdere aanbeveling van de informateurs was 'afgezwakt' tot de intentie, dat 'in het kader van het te ontwerpen departementale herindelingsplan ook de verbreding van de taak van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking tot die van minister van Internationale Economische Samenwerking zal worden onderzocht' (idem p. 74-75). Wèl zou, hierop vooruitlopend, in de constituerende vergadering alvast worden nagegaan 'hoe de minister voor Ontwikkelingssamenwerking sterker betrokken kan worden bij het beleid ten aanzien van Unctad, GATT en IMF', terwijl 'het beleid ten aanzien van de Wereldbankinstellingen, de Ontwikkelingsbanken en Speciale Fondsen, alsmede het Development Committee [van het IMF] de primaire verantwoordelijkheid van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking' zou worden (citaten volledig gecursiveerd door Maas).^[619]

De constituerende vergadering van de nieuwe ploeg kwam echter niet toe aan de voorgenomen competentieversterking van de OS-minister, waarschijnlijk omdat de financiële kwesties waarop het kabinet een maand later tijdelijk vastliep, alles overschaduwden.^[620] Daarna liep het echter nog verder mis, zoals met afwisselende en elkaar gedeeltelijk tegensprekende gegevens uit, om te beginnen, Engels, Hoebink en vooral Maas te reconstrueren valt.

Na de doorverwijzing naar 'nader overleg' zou Van Dijk, aldus Engels, 'vervolgens' een conceptcompetentieregeling ‘in de ministerraad’ hebben gebracht, die hem voorzag van 'betrokkenheid' bij het IMF-beleid en 'primaire bevoegdheden' ten aanzien van de Wereldbankinstellingen en andere in het regeerakkoord genoemde instituties.^[621] Was dit een unilateraal initiatief van Van Dijk, zonder vooroverleg met Van der Stee (Financiën) − wiens bevoegdheden hiermee flink zouden worden ingeperkt −, of ten minste na tevergeefse pogingen tot zo'n overleg met deze? Omdat zo’n regeling zònder akkoord van Financiën (vrijwel) kansloos zou zijn in de ministerraad, lijkt het niet waarschijnlijk dat Van Dijk dit gewaagd heeft − wat Engels overigens in zijn volgende zin lijkt te bevestigen door te stellen dat deze regeling 'het niet verder bracht dan het ontwerpstadium, en niet werd geëffectueerd' (idem p. 148).^[622]

Maas gebruikt wel de uitdrukking ‘concept-Van Dijk’, maar dat deed hij  pas enkele pagina’s verderop nadat hij de vermoedelijke inhoud van dit concept (geheel gecursiveerd, maar zonder naam of toenaam, noch een bron!) had weergegeven (Maas 1986, respectievelijk p. 81 en 77-79). Over dit concept concludeert Maas na deze weergave, dat het ‘nimmer geëffectueerd zou worden’, en dat Financiën de in dit concept gepleegde ‘amputatie van bevoegdheden met zorg bezag en zich bij de volgende formatie zou revancheren’ (idem p.79).

Dit laatste gebeurde inderdaad, zoals Maas in zijn volgende paragraaf over ‘de formatie Lubbers-Schoo’ toelicht (idem p. 80-88). Daar blijkt dat informateur Scholten, die het CDA en de VVD aaneen wist te klinken voor wat uiteindelijk de eerste twee kabinetten-Lubbers zouden worden (1982-’89), de competentiekwestie rond OS eigenhandig regelde, op een wijze ‘waarbij van het concept-Van Dijk weinig overbleef’ (idem p. 81). Deze nieuwe conceptregeling, die inderdaad meer VVD-opvattingen weerspiegelde (de primaire verantwoordelijkheid van OS voor het wereldbankbeleid werd weer een gezamenlijke met Financiën), geeft Maas vervolgens eveneens geheel gecursiveerd weer (idem p. 81-83; zie ook Verslag Scholten in de Nederlandse Staatscourant, 1 november 1982, Nr. 210, p. 4, inclusief bijlage 7). En deze tekst werd enkele dagen later in het conceptregeerakkoord opgenomen dat de twee partijen op 26 oktober 1982 met elkaar sloten, waarna het stuk Bijlage 1 werd bij het formatieverslag dat formateur Lubbers op 4 november uitbracht (Tweede Kamer 1982d).^[623]

Het regeerakkoord van oktober 1982 bevatte ook een ‘ontwikkelingsparagraaf’, die Maas eveneens in extenso en geheel gecursiveerd weergeeft (Maas 1986, p. 84-86), en die bevatte nog ettelijke beleidspunten die de uitoefening van de (gehandhaafde en in 1982 weer gewijzigde) bevoegdheden van de OS-minister weer meer of minder aantastten. Dat hoeft hier echter niet nader onderzocht te worden.

Wel wil ik nog een kanttekening plaatsen bij de les die Van Dijk, volgens Engels, trok uit de beschreven gang van zaken. Van Dijk zou, blijkens het in 1986 met hem gehouden interview, er op hebben gewezen dat voor veranderingen in de bestaande competentieverhoudingen de knoop al bij de kabinetsformatie moet worden doorgehakt en in het regeerakkoord vastgelegd. Uitstel tot een later stadium in de regeerperiode zou volgens hem tot niets leiden, omdat voor de bedreigde ambtenaren de vermelding in het regeerakkoord als een sein zou werken 'om de gevechtshouding aan te nemen, in de loopgraven te gaan zitten en de loketten te sluiten.' Als die ambtenaren dan ook nog hun politieke verwanten in de Tweede Kamer mobiliseren of als daar eveneens bedenkingen rijzen, zou er op geen enkele wijze nog resultaat te behalen zijn (Engels 1987, p. 148). Dat was al eerder ook door anderen ter harte genomen. Zowel in dit hoofdstuk als in de eerdere hebben we echter gezien dat ook afspraken in de formatiefase nog weinig garanderen.

Van Dijk zelf heeft misschien voornamelijk pech gehad, door de snelle kabinetscrisis in het voorjaar van 1982. Of wellicht was het onhandig van hem om te beginnen met het aanpakken van Financiën, waarvan Van der Stee alom gold als de hardste noot om te kraken; de net voor het eerst als minister aangetreden Terlouw van EZ was wellicht een beter startpunt geweest  − tenzij Van Dijk geloofde bij EZ niets te bedingen te hebben.

Zou het anders gelopen zijn als De Koning minister voor OS was gebleven? Mogelijk wel. In elk geval had die veel meer ervaring − zowel met interdepartementale wrijvingen als in het CDA. En hij was in diplomatiek en tactisch opzicht ook nog gegroeid, of door schade en schande wijzer en wellicht ook harder geworden − wat inmiddels bij vriend en vijand bekend was.^[624]

Maar wat mede met achterafkennis vaststaat is, dat De Koning zijn continuering op deze post nooit zou hebben afgedwongen: Van Dijk móest in het kabinet, want de CHU-bloedgroep had geen andere kandidaat, en hij wilde zelf alléén op ontwikkelingssamenwerking − hoewel hij op die plaats helemáál niet goed zat om Van Agt economisch te kunnen bijstaan (Engels illustreert dit in zijn noot 123: 1987, p. 172). En De Koning was te zeer vertrouwd met landbouw om dat alternatief te kunnen weigeren. Hij zwichtte uiteindelijk voor het gezagsargument. Maar dat speet hem wel, met name omdat hij het gevoel had 'midden in de rit' te moeten uitstappen en wel ideeën had hoe hij zijn OS-werk 'beter had kunnen afmaken' (Broertjes 1991, p.148).

Misschien had Van Dijk echter wèl, of méér, gelijk ten aanzien van de invloed van ambtenaren – de ‘vierde macht’ zoals zij wel eens genoemd worden. Die hebben ook hun eigen belangen en doelstellingen die niet altijd met die van de politieke leiding stroken. Zij zijn vaak overdreven sterk op bescherming en versterking van het eigen departement gericht en geneigd de politieke inhoud van het beleid daarbij achter te stellen – zeker als dit het beleid van een ander departement betreft, en helemaal als om kabinetsbeleid gaat. De Koning heeft er ettelijke malen voor moeten zwichten; vooral de ‘potentaten’ van Financiën en EZ, zoals hun DG’s werden genoemd (zie noot 590) gingen hun ‘goddelijke’ eigen gang, of namen wraak als zij tot iets werden gedwongen. Het is niet onaannemelijk dat de gedwarsboomde versterking van de OS-bevoegdheden vooral aan hen te wijten is geweest. Al werden zij daarbij niet weinig geholpen door het veranderende internationale klimaat in de Noord-Zuid-verhoudingen.

Deze en allerlei andere elementen maakten dat Van Dijk zelf een intermezzo werd op weg naar een nòg meer gehandicapte OS-minister in de volgende regering. En het CDA en de PvdA droegen gezamenlijk, maar op verschillende wijzen, de verantwoordelijkheid voor een coalitie die, dankzij de CDA-minister van Financiën (Ruding), uitgesproken schadelijk was voor ontwikkelingssamenwerking.

7.4 De Koning en de realiteit van het kabinet-Van Agt-1

Ik kan deze slotparagraaf over de periode van het kabinet-Van Agt-1 beginnen met de vaststelling, dat De Koning een waardige opvolger van Pronk was, en het op enkele punten zelfs nog iets beter deed dan zijn voorganger. Hij was dit niet alleen omdat hij een groot deel van Pronks visie en beleidsopvattingen ten principale deelde, maar ook omdat hij probeerde veel van diens ideeën in praktijk te brengen en, waar nodig, verbeteringen nastreefde.

Bij de uitvoering van dit beleid stuitte De Koning echter wel, en nog iets meer dan Pronk, op het verder verslechterende economische klimaat in Nederland en de meeste andere landen. En er tekenden zich inmiddels ook nog meer en dieper ingrijpende wijzigingen af in de politieke en economische beleidsvisies van de grootste industrielanden, onder andere met nog hardere negatieve reacties op de eisen van de als collectief optredende ontwikkelingslanden. Bovendien kwamen de door de eerste oliecrisis hoog opgeschroefde verwachtingen die de onderhandelingsstrategie van dit collectief hadden bepaald (nu eens via de G77, dan weer via de BNGL), door de tweede oliecrisis − die minder hevig was, maar wel langduriger gevolgen had dan de eerste − in de huidige periode nauwelijks dichter bij vervulling. Desondanks was er tegen het einde van De Konings OS-tijd nog niet het begin van een serieuze strategische herbezinning binnen de G77 te ontwaren − en dat was ook een jaar later, toen na de mislukte wereldtop in Cancùn in oktober 1981 het illusoire streven naar een nieuwe ronde van wereldwijde onderhandelingen (NRGN) begon te verflauwen, nog altijd niet het geval.

Zo verliepen tijdens de periode-De Koning en in de maanden daarna de meest opvallende ontwikkelingen in de internationale verhoudingen. Nationaal werd het mede door deze minister bepaalde ontwikkelingsbeleid eveneens gehinderd door lelijk tegenvallende gebeurtenissen en ontwikke-lingen: economisch viel Nederland zelfs verder terug dan andere OESO-landen. Mede daardoor bleven ook maatregelen en andere bijdragen aan internationaal structuurbeleid ten gunste van ontwikkelingslanden uit, ondanks de totstandkoming van twee redelijk goede beleidsnota's op dit gebied − al werden de uitvoeringsstappen die op beide nota's hadden moeten volgen vooral gefrustreerd door de andere vakministeries in Den Haag.

Op het gebied van de bilaterale hulpverlening bezat De Koning wel meer eigen beleidsvrijheid. Desondanks verloor hij veel goodwill bij het publiek door het slecht doordachte besluit een vijftal concentratielanden van de Nederlandse lijst te willen schrappen. Ten aanzien van een andere grote hulpontvanger, Suriname, wist hij wel een consequentere beleidslijn vast te houden dan zijn voorganger; het succes daarvan viel echter weg na de staatsgreep van Bouterse c.s., die de ex-kolonie in een langdurige chaos stortte. Politieke ophef en ongunstige publiciteit waren ook De Konings deel door zijn aanvankelijke stellingname tegenover de NCO; pas toen hij de weg wist te vinden naar een grotere politieke delegatie door middel van programmafinanciering van het voorlichtings- en bewustwordingswerk leken er kansen te ontstaan voor minder stekelige verhoudingen met het actieve deel van het OS-draagvlak in Nederland. Maar die bracht zijn opvolger, Van Dijk, weer om zeep toen De Koning, door partijloyaliteit gedreven, in 1981 bereid was zijn OS-post te verlaten. Zelfs als (mede)kabinetsvoorbereider in de jaren daarna kon De Koning geen wezenlijke competentieverbeteringen ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking meer bewerkstelligen.

In het navolgende zal ik de aangestipte momenten en andere aspecten van het beoogde en gevoerde ontwikkelingsbeleid wat gedetailleerder beschouwen. Ik doe dit wederom geleid door de vijf sets van onderzoeksvragen, die in  hoofdstuk 1 zijn geformuleerd: ging het kabinet-Van Agt-1 op elk van de onderscheiden gebieden meer of minder adequaat om met dit beleid dan de vier eerdere regeringen met een minister z.p. voor ontwikkelingssamenwerking?

1. Probleemdefinitie en motivering

De eerste subvraag van de eerste set is reeds beantwoord in de tweede sectie van paragraaf 7.1: afgaande op wat Van Agt op 16 januari 1978 in de regeringsverklaring en het daarop volgende debat met de Tweede Kamer zei hoefde er weinig twijfel te zijn aan de hoge prioriteit die de armoede in de Derde Wereld zou krijgen van zijn regering. Aangezien de minister-president in dit verband ook nog sprak van 'een van de meest wezenlijke taken die ons land dient te vervullen', heb ik in deze sectie geconcludeerd dat 'bij te dragen aan de verbetering van de levensomstandigheden van ontelbaar velen in de Derde Wereld', als het op de woorden aankwam, misschien nog wel iets méér prioritair was voor dit kabinet dan voor dat van Den Uyl; bij het laatste nam het ontwikkelingsbeleid immers niet de eerste, maar slechts een centrale plaats in in het geheel van zijn buitenlands beleid.

Omdat het zowel in bovenstaand citaat als in andere alinea's van de regeringsverklaring en in het erop volgende Kamerdebat over mensen ging, en meer dan eens ook expliciet over de armen, of de armsten, in ontwikkelingslanden en over het 'een eind maken aan onrecht en nood', is er evenmin twijfel aan, dat Van Agt-1 ook de ongelijkheidsproblematiek binnen ontwikkelingslanden tot onderwerp van beleid beloofde te maken, de tweede subvraag van deze vragenset. Daarmee kan echter niet tevens worden geconcludeerd, dat dit kabinet 'de emancipatie van landen èn mensen in samenhang centraal' stelde, zoals dezelfde subvraag stelde (cursivering toegevoegd).

Het probleem was de 'samenhang' tussen het ene doel en het andere. Zoals we hebben gezien in onze bespreking van het tweesporenbeleid van De Koning − wat geen nieuw beleid was, maar alleen nieuwe etiketten plakte op een al langer bestaande onderscheiding in soorten van beleid − waren het landenbeleid (spoor 1) en het doelgroepenbeleid (spoor 2) weliswaar gelijkwaardige beleidsoriëntaties, die men tegelijkertijd en met even hoge prioriteit wilde aanpakken − wat volgens veel linkse opponenten van De Koning bij hem niet in goede handen was.^[625] Maar de doelstellingen van beide sporen waren wel verschillend, en stonden in zoverre los van elkaar, dat zij ongeacht de onderlinge beïnvloeding van elks beleidsuitkomsten zelfstandig werden nagestreefd − terwijl volgens critici (in onder andere de NAR en de PvdA) het doel de belangen van de arme en meest kwetsbare bevolkingsgroepen in arme landen te dienen bij elk beleidsonderdeel voorop had moeten staan en, waar mogelijk, leidend moest zijn ook bij het versterken van de positie van deze landen in het internationale verkeer.^[626]

Overigens was het beleid van De Koning en de andere ministers in dit kabinet niet alleen op dit punt betwistbaar; ook bij het in praktijk brengen van deze intenties ten behoeve van de onderliggende groepen in de Derde Wereld schoot deze coalitie ernstig tekort − al is moeilijk vol te houden dat het kabinet-Den Uyl het op dit punt beter deed.

2. Bewindspersoon en bevoegdheden

Ondanks de mooie woorden in de regeringsverklaring − die mogelijk meer aan Van Agts persoonlijk engagement en spreekstijl te danken waren dan aan de politieke voorkeuren van enkele andere ministers − kan van dit kabinet niet worden gezegd dat het ontwikkelingssamenwerking opvatte als een bijzondere missie van de regering als geheel.^[627] Dat in dit hoofdstuk meer blijken van tegenwerking en rivaliteit zijn geconstateerd bij VVD-minister Van Aardenne en zijn ministerie van EZ dan bij enige ander departement, inclusief de niet-OS bewindslieden en directies op BuZa, is nog enigszins toe te schrijven aan de selectieve bronnenverzameling in de ING-boeken. Maar ook de CDA-ministers van Financiën − de eerste, de in februari 1980 opgestapte, Andriessen, wellicht iets minder dan zijn opvolger, Van der Stee − en hun ambtenaren hebben op verschillende momenten in deze periode hun departements- en sectorbelangen vaker en met meer nadruk − soms zelfs met opmerkelijke onverzettelijkheid − laten prevaleren boven die van de zwakste groepen in ontwikkelingslanden dan conform de regeringsverklaring van hen verwacht had mogen worden. Ik noem even de meest opvallende voorbeelden van tegenwerking, of gebrek aan medewerking, van deze twee departementen:

• EZ, dat zich bij de GATT-onderhandelingen over vernieuwing van de vrijwaringsregels hard opstelde en zich hoofdzakelijk op bescherming van de Nederlandse industrie bleef richten; en dat ook bij de voorbereiding van de onderhandelingen over de tweede verlenging van het MVA zijn best deed de textiel- en kledinghandel uit landen van de Derde Wereld nog méér te belemmeren dan reeds na de eerste verlenging was gebleken. Zo klonk ook in de redevoering van minister Van Aardenne, de als eerste aanwezige delegatieleider bij de vijfde conferentie van de Unctad in Manilla, een uiterst gereserveerde houding door, mede omdat hij zich niet geroepen voelde de bij meerderheid door de IRHP vastgestelde instemming met een eerder OESO-pleidooi uit de delegatie-instructie naar voren te brengen (zoals behandeld en toegelicht bij diverse onderwerpen in de subparagrafen 7.2.3 en 7.2.6).
• Financiën, dat de in de regeringsverklaring aangekondigde geleidelijke vermindering van de kapitaalmarktfinanciering van leningen aan ontwikkelingslanden zodanig aanpakte dat er nauwelijks schot in kwam; dat ook de met name door EZ gewenste gemengde kredieten op zodanige manier hielp inrichten, dat De Koning onvoldoende ruimte kreeg oneigenlijk gebruik van de daarmee gemoeide OS-middelen te voorkomen; en dat drie van zijn hoogste ambtenaren het voortouw liet nemen in het dwarsbomen van De Konings pogingen om de interdepartementale coördinatie van de besluitvorming over internationale structuurmaatregelen te verbeteren ten gunste van ontwikkelingslanden (zie achtereenvolgens onderdelen in subparagraaf 7.3.1, 7.3.3 en 7.3.4).

Daarnaast mogen de ministers (of hun vertegenwoordigers) van EZ en Financiën ook worden herinnerd als medeplichtigen, samen met die van L&V en de staatssecretaris voor Europese Zaken en diens staf bij BuZa bij het zodanig frustreren van de door DGIS voorbereide nota over EG-beleid en Ontwikkelingssamenwerking, dat deze geen leidraad zou worden voor een gecoördineerd Nederlandse optreden in de diverse ministerraden van de EG in eerste helft van 1981, toen ons land het voorzitterschap van die raden bekleedde (zie in het bijzonder mijn analyse van het lot van de conceptnota in de ministerraad van 21 november 1980 in subparagraaf 7.2.5).^[628]

De hierboven bekritiseerde daden van deze beide departementen waren niet de enige die in dit hoofdstuk zijn genoemd en toegelicht; en natuurlijk waren er ook andere ministers en ministeries die ontwikkelingssamenwerking minder welgezind waren dan de regeringsverklaring suggereerde, zoals er ook waren die wèl blijk gaven van instemming daarmee.^[629] De Koning stond dus zelden of nooit alleen als er OS-zaken aan de orde kwamen in de ministerraad; èn hij kon de door hem voorgestelde standpunten en beleidsmaatregelen ook wel eens aanvaard krijgen tegen een aanvankelijke negatiever gestemde meerderheid van ministers in (zoals de bijzondere wijze waarop hij de programmasubsidiëring van de NCO erdoor kreeg – zie noot 521, p. 942). Maar op een gezamenlijk missiegevoel van het kabinet voor ontwikkelingssamenwerking kon hij nooit een beroep doen.

De Koning was dus wel de speciale minister die voor deze ontwikkelingszaken was aangesteld in deze regering − maar hij kreeg daarmee niet de 'eerste verantwoordelijkheid' voor alles wat de relaties met ontwikkelingslanden en de samenwerking ten behoeve van hun politiek-economische en sociale opbouw betrof − het onderwerp van het tweede deel van de eerste subvraag in set 2. De Koning kreeg wel veel gedaan tijdens zijn OS-ministerschap in deze jaren − misschien wel méér dan een van de vier ministers die hem voorgingen. Maar hij beschikte niet over dat wat de tweede subvraag in deze set omschrijft als 'adequate bevoegdheden' die een OS-minister dient te hebben.

De Koning bezat niet méér OS-competenties dan zijn voorganger, inclusief de uitbreidingen die deze in 1973 had kunnen veroveren op zijn collega's van Financiën en EZ. De wenselijkheid van verdere versterkingen bij deze twee, èn bij andere ministers, was reeds naar voren gebracht door DGIS Van Gorkom in de slotfase van het kabinet-Den Uyl (zoals aangehaald in het vorige hoofdstuk). Maar De Koning vond het toen nog niet nodig daar iets mee te doen in de constituerende fase van het huidige kabinet − zoals onder andere bleek uit enkele interviews kort na zijn aantreden (zie paragraaf 7.1). Tegen het einde van zijn OS-termijn wist De Koning echter wèl beter:^[630] dat bleek niet alleen in zijn brief aan Van Agt van 21 mei 1981 (waarin hij ook kritiek leverde op het departementale herindelingsadvies van de Commissie-Vonhoff); later in dat jaar probeerde hij er nog veel meer aan te doen als co-informateur met Lubbers ten behoeve van het volgende kabinet-Van Agt, maar dat liep mis tijdens het vervolg van dit kabinet en in de formatie van Lubbers-1 (zoals besproken in de laatste sectie van 7.3.4).

In zijn eigen periode moest De Koning zich echter behelpen met een onvoldoende geheel van formele bevoegdheden en informele, deels onder voorgangers gegroeide, gebruiken. Gegeven de staatsrechtelijk vastliggende gelijkwaardigheid van ministers, konden beleidsuitgangspunten en maatregelen op het terrein van de structurele ontwikkelingssamenwerking alleen worden doorgevoerd met de vrijwillige medewerking van collega-ministers die de primaire bevoegdheden voor de verschillende deelgebieden bezaten. Daarnaast was er in het geval van De Koning ook nog de handicap dat hij, als fervent voorstander van steeds verder gaande samenwerking tussen de lidstaten van de EG, zich zelfs bij de ontwikkelingshulp, waar zijn beleidsruimte in principe het grootst was, toch nog liet bijsturen in onnodig belemmerende pro-Europese richting; en dat gebeurde in de loop van de jaren ook nog steeds vaker (zoals bijvoorbeeld getoond werd in de reeks van standpunten die ik vergeleek in subparagraaf 7.2.5).^[631]

Tot slot het laatste deel van dezelfde subvraag: of De Koning bij dit alles kon beschikken over een adequaat uitvoerend apparaat. Ook op dit punt zijn mijn bevindingen gemengd, zij het nu iets meer overhellend naar negatief. De Koning erfde van Pronk een al zwaar overbelast personeelsbestand, dat naar de eisen van de PvdA-minister ten aanzien van (veld)ervaring en deskundigheid nog lang niet op peil was gebracht. Maar De Koning heeft daar niet veel aan kunnen verbeteren. Voor een deel kwam dat door de vermoedelijk van kabinetswege opgelegde te grote rem op noodzakelijke stafuitbreidingen − maar die had De Koning als beheerder van een aan het nationaal inkomen opgehangen begroting moeten willen omzeilen. Hij slaagde er wel in de onder Pronk ontstane onrust onder het DGIS-personeel over de wenselijke institutionele veranderingen te bedaren door het nog nauwelijks begonnen reorganisatieproces in voorzichtiger banen te leiden, en tegelijkertijd ook enige versterking in de topleiding van dit DG aan te brengen. Door zijn te prijzen behoedzaamheid was dit proces echter aan het eind van zijn OS-periode nog altijd niet voltooid.

Intussen werd het personele kwaliteitsprobleem, in zowel Den Haag als het veld, evenmin met voldoende voortvarendheid aangepakt, terwijl de neiging om een deel van de inadequate deskundigheid te ondervangen met uitbesteding van deeltaken aan externe instanties het interne probleem op termijn vergrootte. Bovendien werd de dreigende kwaliteitsverslechtering als gevolg van het, door De Koning niet bestreden, streven naar integratie van binnen- en buitendienst van BuZa niet gestopt. Daarnaast kon ook de door Pronk ingevoerde inspectiedienst (IOV) slechts langzaam op gang komen, en werd ook daarna nog het gebruik van de IOV-adviezen lange tijd gehinderd door gebrek aan leiding en institutionele behoudzucht.

Als laatste in deze set moet ook in dit hoofdstuk Engels' typering van De Konings positie in het kabinetsbeleid als beantwoordend aan de 'zelfstandigheidsvariant', zoals hij die definieerde (Engels 1987, p.139), als weinig informatief worden gekwalificeerd: de verschillen tussen deze en drie van de andere OS-ministers waren belangrijker dan hun overeenkomsten op dit punt.

3. Voorlichting en publieksopvoeding

De reeds in de inleiding genoemde aanvankelijke stellingname van De Koning tegenover de NCO bezorgde hem, onder andere door zijn overdreven kritische bejegening van bepaalde bewustwordingsprojecten, meer last dan goed was voor wat hij op het gebied van voorlichting en bewustmaking van het publiek wilde bereiken. Daarin kwam pas verandering nadat hij met behulp van een meerderheid in de Tweede Kamer de partij-politieke oppositie van VVD en PvdA-zijde, èn van een meerderheid in het kabinet, had weten te overwinnen ten gunste van een op programmabasis berustende financiering van het NCO-werk − een financieringswijze die een jaar later ook werd ingevoerd voor het Medefinancieringsprogramma. De in deze constructie gecreëerde speciale rol van enkele Volkenrechtdeskundigen loste tevens het vroegere probleem op van de buitenlandspolitieke wrijving die voortvloeide uit de kritische opstelling van NGO’s en actiegroepen tegenover ondemocratische regimes in de Derde Wereld. De mede hierdoor toenemende ruimte voor meer constructieve verhoudingen tussen overheid en particuliere groepen in het bewustmakingswerk werd echter weer spoedig aangetast door De Konings opvolger, die het koekoeksjong van de NCO weer met draconische ingrepen in het door hem gewenste gareel probeerde te brengen − wat hem uiteindelijk slechts beperkt lukte. Van Dijks opvolgster ging het daarna nòg eens proberen.

Afgezien van de dwalingen in het eerste jaar van zijn OS-ministerschap kan het door De Koning beoogde voorlichtings- en bewustwordingsbeleid wel worden gekenschetst als gericht op verhoogde steun voor en betrokkenheid van de Nederlandse bevolking bij de problemen van en in ontwikkelingslanden. Zijn voortgezette steun aan de Commissie-Brandt, en het gebruik van haar rapport in 1980, waren zelfs van grote betekenis. Weliswaar werd de voorlichting over het eigen ontwikkelingsbeleid van de regering een tijdlang gehinderd door organisatorische problemen bij de verschillende voorlichtingsdiensten van Buitenlandse Zaken; ook kreeg de kritische belichting van de gebreken in het eigen beleid, en in dat van andere donorlanden en internationale organisaties, duidelijk minder aandacht dan bij Pronk. Maar de samenwerking met particuliere organisaties en gemeentelijke en provinciale instanties in eigen land en met internationaal opererende NGO's, ging ook onder De Koning door, zij het wel met minder uitgebreide financiële ondersteuning dan in Pronks tijd nog mogelijk was geweest.

Samenvattend: er werd aan tal van draagvlakversterkende activiteiten meegedaan en financieel bijgedragen, hoewel de politiek-economische en andere internationale structuuraspecten van het ontwikkelingsvraagstuk er later wel een afnemende betekenis bij te zien gaven.

4. Omvang en kwaliteit van de hulp

Afgaande op de regeringsverklaring van het kabinet-Van Agt-1 leken de onderwerpen van deze set van vragen in goede handen bij deze coalitie. De Koning slaagde er echter niet in de gloedvolle woorden van de minister-president naar letter en geest te bevestigen − al lag dat geenszins alleen aan hem, maar meer aan wat de rest van de regering hem toestond (in de eerste drie subparagrafen van paragraaf 7.3 is daarvan een beeld gegeven).

Met de bestaande internationale afspraak over de netto-omvang van de ODA-uitgaven ter hoogte van 0,7 procent van het BNPmp zat het echter nog wel goed: Nederland overtrof die norm in elk van de OS-jaren van De Koning weer ruimschoots, geleidelijk oplopend tot een hoogste niveau van 1,08 procent in 1981 en '82 (zoals getoond in de voorlaatste regel van tabel 7.1). In dit laatste jaar (waarvoor De Koning wel de begroting opstelde, maar de uitvoering voor rekening van zijn opvolger kwam) bleef dit netto-ODA/BNP-percentage weliswaar op hetzelfde hoge niveau staan, maar 1981 en '82 waren wel de jaren dat Nederland het macro-economisch veel slechter ging dan de OESO-groep als geheel gemiddeld.^[632]

Het overtreffen van de internationale ODA-norm bleef mogelijk doordat het kabinet de eigen, wat flatterende, omvangsdoelstelling voor OS-activiteiten overnam die per 1976 was ingevoerd door het kabinet-Den Uyl: 1,5 procent van het NNIfk voor de begrote OS-uitgaven, en dan alles meegerekend, inclusief de oneigenlijke ODA en non-ODA-bedragen die ook toen al onder dit zogeheten 'ontwikkelingsplafond' werden geschoven. Deze overname gebeurde in 1978 zelfs onder de toevoeging dat het 'minstens' 1,5 procent zou worden, maar dat werd een belofte die net zo gebrekkig werd nageleefd als ten tijde van Pronk: niet alleen omdat de inflatie in ons land inmiddels de reële waarde van de jaarlijkse stijgingen van de hulp stukken lager maakte dan in de vorige periode − en in 1980 en '81 zelfs voor dalingen zorgde −, maar ook omdat de regering in dit laatste jaar besloot de door het CBS berekende herschatting van het NNI, die op dat moment met terugwerkende kracht vanaf 1977 werd doorgevoerd, niet in de NNI-grondslag van het ontwikkelingsplafond te verwerken. Daarnaast schond dit kabinet ook zijn twee andere in de regeringsverklaring genoemde voornemens ten aanzien van de ontwikkelingshulp: van een werkelijke terugdringing van de kapitaalmarktfinanciering van ontwikkelingsleningen kwam weinig terecht (mede omdat Financiën dit bleef tegenwerken, zoals al gemeld bij de tweede vragenset hierboven), en verdere 'verhogingen' van de oneigenlijke toerekeningen aan het ontwikkelings-plafond kwamen ook in deze periode voor − zowel in de zin van absoluut stijgende bedragen in vier van de acht regels in alle jaren, en stijgende totalen in twee van de vier jaren dat de begroting door De Koning werd opgesteld, terwijl hij ook Pronks totaal van 1978 sterk verhoogde met zijn suppletoire uitbreiding van de schuldenregelingen in dat begrotingsjaar (te zien in tabel 7.2, p. 856, inclusief voetnoot 308), als in de vorm van nieuwe begrotingsposten met een geheel of gedeeltelijk oneigenlijk karakter (zoals die voor het ORET-programma). Dat desondanks het jaarlijkse totaal van deze begrotingsvervuilingen een gestaag dalende aandeel had van het ontwikkelingsplafond in drie van De Konings OS-jaren – het laatste jaar uitgezonderd (zoals blijkt in de voorlaatste regel van tabel 7.2), was natuurlijk wel een stap in de goede richting, maar van een niet vertekenende presentatie van de werkelijke omvang van de Nederlandse ontwikkelingsbijdragen kon nog altijd niet worden gesproken.^[633]

Dat Nederland de internationale ODA/BNP-doelstelling in de meeste van deze OS-jaren in steeds hogere mate overtrof (tot aan de stagnatie in 1982; zie tabel 7.1 in subparagraaf 7.3.1) was voor een deel te danken aan het feit dat het ODA-aandeel in het ontwikkelingsplafond tot aan 1982 nog steeds licht toenam (zoals in spiegelbeeld te zien is aan de ontwikkeling van het non-ODA-deel daarin, vermeld in de laatste regel van tabel 7.2). Tevens slaagde De Koning er veel beter in dan Pronk in zijn periode om de werkelijke uitgaven (niet alleen van de netto-ODA maar ook die van het totaal van de begrote bedragen) verder op te voeren − ook al duurde het nog tot 1981 en ’82 voordat die het totaal van de begroting overtroffen, zodat in die jaren het stuwmeer (van wel begrote, maar nog niet uitgegeven bedragen) eindelijk ook eens kleiner werd (zie tabel 7.1).^[634]

Kijkend naar bedragen die de ontwikkeling van het stuwmeer mede bepalen, bleek deze eerste daling echter vooraf te zijn gegaan door een onderbesteding van de begroting in 1980, wat eigenlijk tot een stijging van het stuwmeer had moeten leiden. Dat dit laatste niet gebeurde verried in feite dat er in 1981 in totaal f. 352 mln. aan het stuwmeer werd onthouden en op het ministerie in reserve werd gehouden. En dat gebeurde in 1982 opnieuw, maar nu voor een veel kleiner bedrag (f. 20 mln.), wat de daling van het stuwmeer in dit jaar nog extra versterkte. Maar in het volgende jaar, 1983, ging het stuwmeer weer ineens omhoog (ondanks de met Financiën gemaakte afspraak dat een ‘beheerste stuwmeerintering’ was toegestaan). Deze stijging was wederom opmerkelijk, want er was in 1982 een begrotingsoverbesteding aan voorafgegaan. Dat uit deze laatste geen daling van het stuwmeer voortkwam lag deze keer aan het omgekeerde: een extra hoge overheveling vanuit de reservevoorraad op het ministerie naar het stuwmeer van f. 509 mln. (alles als betoogd en verklaard in de tweede sectie van 7.3.1). Dit leidde in het eerste volle begrotingsjaar van het twee kabinetten later komende Lubbers-1 tot strengere maatregelen, maar die leidden allerminst tot meer gelijkmatige uitgaven – in tegendeel: in 1984 knalden de uitgaven met f. 700 mln. omhoog na in 1983 gedaald te zijn met 400 mln. (zie noot 273 op p. 841.). En die wisselvalligheid droeg ertoe bij dat geen van de stuwmeerafspraken in die jaren kon worden nagekomen, en dat ondermijnde ook de door de Tweede Kamer gewenste daling van het stuwmeer door middel van overbestedingen. Het eindresultaat was dat het kabinet-Lubbers in 1985 meende het hele stuwmeer in een keer te moeten opheffen en de resterende oude betalingsverplichtingen ten koste van de nieuwe begrotingen te brengen (een verlies dat de NAR op f. 2,3 miljard becijferde, zoals vermeld aan het slot van voetnoot 267)!

Aan veel van zulke kwantitatieve ontwikkelingen zaten ook kwalitatieve aspecten, die het nut en de betekenis van de Nederlandse OS-uitgaven in deze periode beïnvloedden: bij voorbeeld, uitgaven die als oneigenlijk zijn te bestempelen verdringen, gegeven het aan het NNI gebonden totaal van de begroting, andere uitgaven die wèl, of méér, gericht zijn op het teweegbrengen van ontwikkelingseffecten voor en in arme(re) landen. Maar ook de niet als oneigenlijk gekwalificeerde uitgaven zijn niet allemaal in dezelfde mate te beschouwen als beantwoordend aan de gestelde doeleinden van de ontwikkelingssamenwerking.

Het waarschijnlijk kwantitatief belangrijkste voorbeeld van deze laatste zijn de schenkingen en leningen die, formeel of informeel, gebonden zijn aan besteding in Nederland − wat optimale aankopen door de ontvangende ontwikkelingslanden kan belemmeren of verhinderen, en daarom de reële waarde van de hulp kan schaden.^[635] Het probleem is ook in deze periode, dat over de vele vormen van bestedingsdwang of verkeerde gerichte voorlichting heel weinig betrouwbare publieke informatie te vinden is, zodat er nauwelijks kwantitatieve generaliseringen mogelijk zijn. Bijvoorbeeld, afgaande op het totaal van de binding volgens regel 1 in tabel 7.3, p. 914 lag deze in de vier uitvoeringsjaren van De Koning gemiddeld lager, dus gunstiger voor de ontvangende ontwikkelingslanden, dan die in Pronks periode van vijf jaar (zie voor de details noot 453). Die verhouding blijkt ook uit de door de DAC gepubliceerde percentages van de formele (bij het hulpaanbod gedicteerde vormen van) binding, maar die zijn wel lager dan het feitelijke totaal en betreffen dus slechts een deel van de werkelijke bestedingsdwang. Het verschil tussen deze twee vormen van binding: de informele binding (die vooral via het bestedingsoverleg, en in de voor- en natrajecten daarvan, plaatsvindt), moet dan uiteraard het omgekeerde beeld opleveren. In tabel 7.3 bleek dit inderdaad het geval: voor zover de verschillende bronnen in de huidige periode geen roet in het eten gooien, was de informele binding onder De Koning ongunstiger voor ontwikkelingslanden dan die onder Pronk. Niet alleen waren de informele bindingspercentages onder de eerste gemiddeld wat hoger dan die onder Pronk, in De Konings jaren maakten zij ook nog eens twee grote sprongen naar boven: vooral die in 1979 was enorm (van 4 naar 23 procent, toen een groot deel van de formele binding lijkt te zijn omgezet in informele (de eerste daalde van 56 naar 32 procent); die knal omhoog werd in 1980 wel voor bijna de helft naar beneden gecorrigeerd, toen de formele binding sterker toenam dan het totaal van de feitelijke binding (van 32 naar 44 procent, versus van 55 naar 57); maar in 1981 nam De Konings formele binding weer iets af (met 1 procent-punt), terwijl zijn informele binding weer bijna even hoog werd als in 1979 (zie de verschillende regels in tabel 7.3).

In diverse secties van paragraaf 7.3.1 ben ik uitgebreid ingegaan op de pogingen die De Koning deed om de nadelen van de binding zoveel mogelijk te beperken, onder andere door de prioriteit van de ontwikkelingsdoelstellingen overeind te houden bij zowel het bestedingsoverleg met afzonderlijke landen als tijdens zijn overleg met collega-ministers over bepaalde uit ontwikkelingsgelden (mee)gefinancierde programma's. Ook deed hij zijn uiterste best om het Nederlandse bedrijfsleven te verleiden tot minder inhalige en meer op ontwikkelingsoogmerken georiënteerde praktijken, terwijl daarnaast bij DGIS en op de ambassades in ontvangende landen allerlei stappen werden overwogen en genomen om ook daar tot meer doelbewuste en effectievere beleidsuitvoering te komen (van identificatie- en evaluatiemissies ter verbetering van de projectvoorbereiding en -begeleiding tot een meer doeltreffende inrichting van de ambtelijke organisatie en besluitvormingsprocedures op verschillende niveaus).

Sommige van deze initiatieven verliepen voorspoedig, andere werden gehinderd door interne meningsverschillen en problemen met andere ministeries, en meer in het algemeen door tegenspoed en onvoldoende (gebruik van) mogelijkheden om het personeelsbestand uit te breiden en kwalitatief op peil te brengen. Het meest teleurstellend verliep de medewerking van andere ministeries,^[636] terwijl De Koning ook negatief was over de slechte respons van het bedrijfsleven.

Lof verdiende hij daarentegen wel voor zijn besluit om de schenkingen aan een vijftal MOL's vrij te stellen van de verplichting hun besteding daarvan uitsluitend in Nederland te doen − een uitzondering die Pronk een jaar eerder ook probeerde toe te staan, maar toen geblokkeerd werd door EZ-collega Lubbers. Voor het overige mogen de eerder besproken maatregelen gericht op het herstellen en hooghouden van de ontwikkelingsprioriteiten in het bindings- en bestedingsbeleid, hoewel er flinke gaten in vielen en ook veel onduidelijk bleef, toch wel worden gezien als zinvolle aanzetten tot verdere verbetering in de toekomst.

De subvraag of naleving van de verschillende internationale afspraken over de omvang en kwaliteit van de overheidshulp ook bij andere donorlanden werd bepleit kan eveneens niet volledig bevestigend worden beantwoord. Nederland hield dit pleidooi wel vaak, zoals bijvoorbeeld in het bijzonder met het aandacht trekkende symposium naar aanleiding van het verschijnen van het rapport van de Commissie-Brandt; en het kon bij die acties soms ook wel zijn eigen beleid als voorbeeld presenteren. Maar De Koning stelde zich jammer genoeg ook nogal eens terughoudender op, bij voorbeeld als daarmee het bereiken of versterken van gemeenschappelijk beleid van de EG kon worden gediend (zoals zowel bij Unctad-5 als bij andere VN-conferenties in 1980 en '81 gebeurde).

En de laatste subvraag uit deze set: of effectief werd getracht de hulp maximaal ten goede te laten komen aan vermindering van armoede en onrecht in ontwikkelingslanden, verdient eveneens een genuanceerd antwoord: onduidelijk is hoe vaak dit echt werd geprobeerd, maar het was wel het doel van één van de twee hoofdsporen waarover het ontwikkelingsbeleid van de overheid zich zou voortbewegen. De effectiviteit van dit doelgroepenspoor werkte echter nog verre van bevredigend − zoals de eerste bevindingen van de IOV-evaluaties in de tweede helft van de periode-De Koning lieten uitkomen, wat overigens nog pregnanter aan het licht kwam bij de slordige manier waarop werd omgesprongen met zowel het tweede als het derde criterium voor de keuze van Nederlands concentratielanden (bij het tweede criterium stond de aanwezigheid van een op verdeling gericht beleid van het ontvangende land centraal, en bij het derde de mate waarin daar de mensenrechten werden geëerbiedigd). Aspecten van het doelgroepenbeleid stonden verder ook ter discussie in de zogenaamde kwaliteitsnota, waarin De Koning Pronks eerdere nota over de bilaterale ontwikkelingssamenwerking probeerde aan te scherpen; maar als handleiding voor de praktijk van dit beleid betekende dit document weinig tot niets. Daarnaast was ook de mensenrechtennota die De Koning en Van der Klaauw samen uitbrachten, waarin dit eveneens aan de orde was, nogal tandeloos en vrijblijvend. Voorts werd te gemakkelijk aangenomen dat invoering van meer beleidsvrijheid voor en programmafinanciering van de particuliere organisaties in het MFP gunstig zou zijn voor het beter bereiken van de armste en meest ontrechte groepen in de Derde Wereld − een aanname die al eerder had kunnen worden heroverwogen toen uit onderzoek ter plaatse bleek dat deze organisaties daarin zelf eveneens nogal eens tekortschoten.

Kortom, aan het conceptueel aan de orde stellen en nastreven van armoede- en onrechtbestrijding ontbrak het geenszins in De Konings OS-periode. Maar de resultaten daarvan waren nog nauwelijks meer en beter zichtbaar geworden dan in die van Pronk.

5. Opstelling en beleid in het internationale overleg

Voor de eerste subvraag van deze set moet ik gedeeltelijk in herhaling vervallen: Nederland gedroeg zich niet in àlle fora die voor structurele ontwikkelingssamenwerking van belang waren als constructief pleitbezorger pro ontwikkelingslanden: op de belangrijkste plaatsen waar dit had moeten gebeuren − in de ministerraden van de EG en het daaronder liggende ambtelijke voorbereidings- en uitvoeringsoverleg − deden verreweg de meeste Nederlandse afvaardigingen naar dergelijke fora zelfs helemaal, of bijna, niets; en dat betrof ook vier van de vijf bewindslieden die wèl de aan het parlement gepresenteerde kabinetsnota over de EG en Ontwikelingssamenwerking hadden ondertekend. De enige uitzondering was De Koning zelf, maar die kreeg van zijn mede-ondertekenaars evenmin de ruimte om in zijn eigen Raad van Ontwikkelingsministers veel zoden aan de dijk te zetten − alwaar de tegenwerking overigens vooral ook kwam van de meerderheid van de andere EG-lidstaten die daarvoor niet te porren was. Daarnaast deden de ministeries van EZ en Financiën eveneens weinig tot niets in de internationale fora van het handelsoverleg (zoals de GATT, in het bijzonder toen in dat kader de tweede verlenging van de multilaterale en bilaterale afspraken voor het MVA werden uitonderhandeld) en die in van de internationale monetaire hervormingen, de wisselkoersen en het kapitaalverkeer, en de schuldenproblematiek (onder andere in het IMF), voor zover in deze fora de landen nog individueel konden optraden.

Weliswaar was de handelingsvrijheid van De Koning groter op het louter conceptuele vlak, zoals in het algemeen voor de terreinen die in zijn structuurnota, in de DD-3-strategie van de VN, en in het eindrapport van de Commissie-Brandt werden bestreken; daarover konden althans wel belangrijke beleidsideeën worden geformuleerd, ook al bleef de uitvoering daarvan grotendeels buiten bereik van BuZa. Iets meer ruimte èn invloed was er voor deze minister ook op het wereldwijde en het regionale structurele vlak, waar zijn stem serieuzer meetelde in de samen met EZ en de staatssecretaris voor Europese Zaken opgestelde Nederlandse standpunten voor, onder andere, Unctad-5, Lomé-2, de MOL's-conferentie en het internationale grondstoffenoverleg. De Nederlandse pleitbezorgersrol kon bij deze overlegstructuren wel iets krachtiger pro ontwikkelingslanden zijn dan bij de in de vorige alinea genoemde, meer op eigenbelangenbehartiging gerichte onderhandelingen (misschien met uitzondering van af en toe een bijeenkomst van de Algemene of de Europese Raad van respectievelijk de BuZa-ministers en de staatshoofden en regeringsleiders van de EG, die zich ook wel eens principieel-politieke uitspraken pro arme landen veroorloofden).

Van een duidelijke pro armste groepen stellingname van Nederland is daarentegen bij geen van de internationale overlegsituaties in deze periode iets gebleken. De Koning hanteerde wel een doelgroepenspoor, waarin het verdrukte deel van de mensheid een hogere prioriteit leek te krijgen in het hulpbeleid van deze regering dan de emancipatie van hun landen in het andere (eerste) spoor kreeg. Maar noch de OS-minister noch andere bewindslieden deden een poging medestanders te vinden voor het op dit doel aanpassen van het eerste spoor: de internationale structuurmaatregelen, ten gunste van de zwakkeren in ontwikkelingslanden − ondanks dat een motie van de Tweede Kamer daar nadrukkelijk om had gevraagd.

In dit verband past ook een kanttekening bij de nogal ambiguë houding van De Koning tegenover het 'gelijkgezindenoverleg' van de LMC: officieel belijdend dat hij, en de regering, grote waarde hechtten aan dit overleg, had hij er vaak behoefte aan te benadrukken dat de LMC-groep onderaan in de hiërarchie van internationale  overlegfora thuishoorde. In zijn visie werd het belang van de LMC verre overtroffen door het overleg in de EG − wat nogal een open deur was, en desondanks een serieuze onderschatting impliceerde van de (potentiële) betekenis van het LMC-overleg. Zoals betoogd in de laatste sectie van 7.2.6, zag De Koning te veel anti-EG-spoken en verlamde zijn loyaliteit aan het Europese eenheidsstreven hem te vaak, en in de tweede helft van zijn OS-periode steeds frequenter, om vol en rücksichtslos voor de ontwikkelingszaak van zijn portefeuille te gaan − ook als het EG-ideaal daarbij niet per se geschaad zou worden. Het Europesche ideaal had echter ook gediend kunnen worden als het mede was gericht op bevordering van een atypische, constructieve dialoog over menselijke solidariteit op bredere internationale schaal, al was daarvoor wel de medewerking van de andere EG-lidstaten nodig geweest.

Het ontbreken van pogingen daartoe had waarschijnlijk ook wel iets te maken met De Konings gebrekkige taalvaardigheden en geringe flair tijdens zijn deelname aan internationale conferenties: hij hield er meer dan eens belangwekkende redevoeringen, maar was zelden of nooit aanwezig op de meer strategische momenten tegen het einde, waarop een slimme ministeriële interventie achter de schermen gewicht in de schaal kan leggen, waaraan geen aan instructies gebonden ambtenaar zich kon wagen − kortom, optredens waarin Pronk excelleerde en die De Koning bij voorkeur meed.

Er is te weinig gedocumenteerd bewijs voor een echte evaluatie van Nederlands rol in en zijn gebruik van de LMC-groep in deze periode, maar er zijn wel aanwijzingen dat er steeds minder werk van werd gemaakt. Dat werd uiteraard ook veroorzaakt door de zo goed als altijd ontbrekende eensgezindheid van deze groep; en als over de opvattingen al eens enige consensus mogelijk was, dan nòg ontbrak de bereidheid om tot gezamenlijk handelen over te gaan. Terwijl Nederland aanvankelijk, samen met Scandinavische landen, nog wel pogingen deed het functioneren van de LMC-groep te verbeteren, leek daarna de belangstelling daarvoor in Den Haag steeds verder in de marge te belanden.

Tot slot de laatste subvraag van deze set: of Nederland de voor internationale structuurwijzigingen noodzakelijke maatregelen tijdig en adequaat doorvoerde in het eigen beleid.

Als eerste kan worden opgemerkt dat De Koning het nemen van dit soort maatregelen in elk geval wel tijdig voorbereidde: in de op prinsjesdag 1979 gepubliceerde structuurnota waarin bij elk van de geanalyseerde terreinen de concrete beleidsmogelijkheden op een rijtje waren gezet, soms met afwegingen van alternatieven. Indien dit maatregelen van financiële aard betrof: zoals bijdragen aan de financiering van activiteiten, of ter compensatie van nadelen die niet te vermijden zijn, dan kon worden overwogen de daarvoor benodigde middelen unilateraal (dus zonder gemeenschappelijke besluitvorming) ter beschikking te stellen, of met de bereidheid daartoe een sneller akkoord over zulke maatregelen te bevorderen. Nederland deed wel enige dingen in deze, soms atypische, sfeer. Ook als die weinig bijdroegen tot het internationale onderhandelingsklimaat leverde zij wel enig politiek aanzien op, ook al kostten ze soms weinig.^[637] Maar bij de meeste maatregelen die structurele wijziging van het internationale goederen- en dienstenverkeer van en naar ontwikkelingslanden beoogden, kon Nederland niet veel anders doen dan afwachten wat de noodzakelijke internationale besluitvorming zou opleveren vooraleer daarvoor nuttige Nederlandse stappen konden worden ondernomen.

Twee uitzonderingen waarbij wèl unilateraal Nederlands beleid mogelijk was, heb ik uitgebreid besproken in de twee laatste secties van subparagraaf 7.3.3. De wijzigingen die Pronk in de FMO aanbracht, waardoor het stimuleren van Nederlandse bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden meer kon worden afgestemd op wensen en mogelijkheden van lokale bedrijven aldaar, werden door De Koning volledig en naar de geest van zijn voorganger ten uitvoer gebracht − al ging het wel stapje voor stapje, zodat het voor het eind van deze periode nog niet duidelijk was in hoeverre de nieuwe aanpak zou slagen; indicaties uit latere perioden wezen daar echter wel op.^[638]

Met het tweede voorbeeld, het meest Pronkiaanse onderdeel uit de erfenis die De Koning te bestieren kreeg: de 'herstructurering met een ontwikkelingsdimensie' − die de Nederlandse productiestructuur anticiperend wilde afstemmen op betere productie- en exportmogelijkheden van ontwikkelingslanden − ging het echter nòg minder voorspoedig. Toen in 1978 en '79 begon duidelijk te geworden dat van de oorspronkelijke opzet van Lubbers en Pronk weinig terechtkwam, leek men op DGIS rijp te zijn voor het besluit er dan maar liever mee te stoppen. Dat werd echter verhinderd door EZ, dat er op stond door te gaan met een enigszins gemodificeerd programma. Dat werd één lange worsteling tussen beide ministeries, die via twee ministeriële compromissen en een volledig met de inhoud van de voorbereide stukken in strijd zijnd optreden van De Koning tijdens een overleg met de VCO van de Tweede Kamer in november 1980 − een strijdigheid die overigens ook door de VCO-leden zelf niet werd opgemerkt. Dit resulteerde in een jaar na jaar begroot en voortgezet nieuw beleidsprogramma, waarvan ik slechts met grote aarzeling kon concluderen dat het misschien niet ontaardde in uitgaven onder het ontwikkelingsplafond die als oneigenlijk zouden moeten worden aangemerkt. Maar medio 1981 was nog verre van duidelijk of en hoe dit programma zou gaan werken, en hoeveel van de ervoor te reserveren OS-financiering gunstig zou uitwerken voor een beperkt aantal ontwikkelingslanden.

Er zijn maar weinig andere industrielanden geweest die eveneens hebben gepoogd een structuurbeleid te voeren dat mede gunstig zou zijn voor zich industrialiserende ontwikkelingslanden, en ook daar ging dat met weinig of geen succes. En buiten de nijverheidssectoren, zoals in de landbouw − waar het binnenlandse en het EG-beleid nog veel negatiever waren voor de uitbreiding en verbetering van een eigen landbouw en verwerkingsindustrie in ontwikkelingslanden − is lange tijd niet eens geprobeerd iets in de richting van Tinbergens ideeën toe te passen. De verdienste van Nederland was dat het er tenminste wel naar streefde. Zo is ook het door De Koning en Van Aardenne gewijzigde programma nog enige jaren blijven functioneren, maar daarna onzichtbaar geworden en vermoedelijk uiteindelijk opgeheven, nadat hier en in andere OESO-landen het grootscheepse falen van doelbewust structureel gericht industriebeleid door de overheid aan het licht was gekomen.

Meer of minder schone schijn onder De Koning?

Er zijn niet zo veel dingen die De Koning echt anders deed dan Pronk, maar hij kon wel minder rekenen op de medewerking van zijn collega's in het kabinet dan Pronk dat kon in zijn periode − al wist De Koning dat soms weer goed te maken door zijn sterkere positie in het kabinet-Van Agt-1. Bij de meeste vragensets hierboven kwam ik tot nogal gedifferentieerde antwoorden, met plus en min-punten die zich onsystematisch verspreidden over de besproken onderdelen van het regeringsbeleid.

Als ik eerst de meest positieve uitschieters van de periode-De Koning noem, dan zijn dat de partiële ontbinding van de schenkingen aan vijf MOL's en de zorgvuldige aanpak van de departementale reorganisatie − al kon ook De Koning die laatste niet afmaken. Ook het uitgavenbeleid van deze minister overtrof dat van Pronk, zij het in iets mindere mate, omdat zijn verkleining van het stuwmeer pas in zijn laatste OS-jaar (1981) plaatsvond, en pas bleek nadat zijn opvolger al weer demissionair was geworden. En de laatste, misschien wel meest opmerkelijke, uitschieter was De Konings ‘blufpoker’ in (en via) de VCO van de Tweede Kamer om de meerderheid van de ministerraad eronder te krijgen voor het fiat over de programmasubsidie van de NCO.

Maar voor het grote merendeel van de overige elementen in de prestatievergelijking ontliepen deze twee OS-ministers elkaar niet veel: waar De Koning het op sommige punten won van Pronk (bijvoorbeeld zijn wijsheid om te opteren voor programmafinanciering van de NCO en de MFO's en zijn consequentere houding tegenover de Surinaamse coupplegers), bleef hij op andere wel bij deze achter (zoals het niet streven naar formele competentieverbeteringen in het begin; een informele binding die bij hem hoger opliep dan in de vorige periode; zijn te zwakke inzet tegen oneigenlijk middelengebruik bij de invoering van het ORET-programma; en zijn totaal ontbreken van enig (zichtbaar) verzet de integratie van de binnen- en de buitendienst van BuZa – al kan het zijn dat die boot al definitief gemist was door Pronk).

Min of meer vergelijkbaar vind ik hun beider wanprestaties op het gebied van de begrotingsvervuiling: Pronk was niet de eerste die meer oneigenlijke uitgaven liet toerekenen aan het ontwikkelingsplafond, maar hij breidde de schaal ervan wel tot stuitende hoogte uit, terwijl De Koning de door het kabinet beloofde niet verdere verhoging op verschillende manieren overtrad. Min of meer vergelijkbare constateringen zijn op hun plaats ten aanzien van de financiering met kapitaalmarktmiddelen: wèl onder Pronk verankerd aan een structureel te hoog percentage van het ontwikkelingsplafond, maar door De Koning niet of nauwelijks teruggedrongen − bij beiden overigens vooral door toedoen van halstarrige collega-ministers. En bij de keuze van hun concentratielanden deden deze ministers evenmin voor elkaar onder bij het knoeien met de selectiecriteria die zij zelf hadden geformuleerd.

De enige negatieve uitschieters bij De Koning in vergelijking tot Pronk zijn zijn te grote vertrouwen in de goede intenties van de meeste EG-lidstaten, zijn relatieve onbekwaamheid in het internationaal interveniëren en bemiddelen in conferenties en dergelijke, en zijn wellicht mede daardoor te geringe neiging om de noodzaak van internationale dissidentie op waarde te schatten. Verzachtende omstandigheden hierbij waren wel dat het internationale onderhandelingsklimaat in zijn periode stukken slechter was geworden dan in die van Pronk, en dat ook de daden van andere in theorie gelijkgezinde landen steeds meer achterbleven bij wat zij eerder leken te beloven.

Dat gaf Pronk wel kansen om internationaal en binnenslands te gloriëren als kampioen van arme landen en verdrukte mensengroepen, een voorvechter die niet schroomde andere landen uit te dagen tot navolging. Maar dit heilige vuur verzwakte allengs en leidde uiteindelijk ook tot het ontstaan van meer schone schijn dan werkelijke vooruitgang. De Koning was meer een realist en pragmaticus, die intern rust en verzoening bewerkstelligde waar die onder Pronk verstoord waren geraakt − niet geheel ten onrechte overigens. Maar De Koning had wel de pech dat deze werkwijze in zijn tijd internationaal niet meer veel zoden aan de dijk zette, en dat hij in eigen land meer wantrouwen wekte dan verdiend.

Dit leidde in het vorige hoofdstuk al tot de conclusie dat er onder Pronk nog veel schijn heerste en de toekomst nog zeer onzeker was. Daar stond bij De Koning tegenover dat diens ernst in termen van het pro-ontwikkeling-model nauwelijks onderdeed voor die van Pronk, al voegde De Konings adagium: 'als het niet gaat zoals het moet, dan moet het maar zoals het gaat', aan de steeds groter wordende internationale onzekerheden ook nog de twijfel toe dat sommige beleidsinstrumenten van de Nederlandse regering, zoals ook de bevoegdheden van de OS-minister, nog steeds niet adequaat waren.

Maar het was nog te vroeg om te voorspellen dat ten tijde van De Konings vertrek als OS-minister het einde van het pro-ontwikkeling-denken in zicht was. Dat in Nederland na hem de neergang begon van een door dit denken geïnspireerde ontwikkelingssamenwerking van de overheid staat wel vast – al waren er later wel perioden waarin dat weer opbloeide. Wel werd het toen steeds meer duidelijk dat er in de houding van te veel ontwikkelingslanden (met name als die, bij voorbeeld als G77, geacht werden op te treden als de effectieve belangengroep die dit denkmodel gouvernementele kracht kon geven) inmiddels zo goed als alles ontbrak.

De enige grond voor optimisme, of hoop, was slechts dat het definitieve einde van dit denken nog niet voorspelbaar was. En inmiddels…? Dat is een vraag, die ook als men Rutger Bregmans conclusie dat ‘de meeste mensen deugen’ niet a priori ongeloofwaardig vindt (Bregman 2019), nog wel wat verder onderzoek vergt.

-o-o-o-